Развитие систем регулирования застройки территорий в современном Китае, в СССР и современной России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Понятие системы градорегулирования. Существенные признаки основных моделей управления развитием территорий

Глава 2. Система управления развитием территорий в Китае

2.1 Характеристика и особенности земельной системы Китая

2.2 Государственная система предоставления земли для строительных целей. Территориальное планирование. Реквизиция земли

Глава 3. Система градорегулирования в России. История и современное состояние

3.1 Развитие урбанизированных территорий в СССР

3.2 Градорегулирование в России на современном этапе

Глава 4. Особенности и перспективы развития системы градорегулирования в России с учётом опыта Китая

Заключение

Список использованных источников



Введение

В 90-х годах 20 века Россия перешла к рыночной экономике. В России была вновь разрешена частная собственность на землю. Земля, как имущество, стала предметом сделок, сформировался рынок земли, появился класс частных собственников - владельцев недвижимости. В области общественных отношений, связанных с использованием земли под городскую застройку возникла необходимость изменить способы правового регулирования городской застройки. В 2004 году был принят второй Градостроительный кодекс Российской Федерации, который предусматривает сбалансированную систему градорегулирования, направленную на качественное городское развитие с участием как частных правообладателей так и публичной власти. За 10 лет правоприменительной практики норм Градостроительного кодекса РФ система градорегулирования, предусмотренная кодексом, так и не выстроена. Постоянно вносятся законодательные изменения, которые блокируют создание системы правового градорегулирования и позволяют уходить от ответственности за принимаемые решения представителям органов публичной власти. И все это происходит на фоне глубокого экономического и системного кризиса, в котором находится сейчас Россия.

Актуальность темы настоящего диссертационного исследования определяется той пользой, которую даёт изучение опыта успешных стран, таких, как Китай. Опыт Китая впечатляет не только своим уникальным и беспрецедентным экономическим взлетом, но и способностью вдумчиво, постепенно, не отвергая свои собственные практические наработки, перенимать лучшие практики передовых стран мира. Изучение опыта Китая актуально потому, что у наших стран схожие и взаимовлияющие пути развития. Изучение опыта Китая поможет в решении острых проблем, сложившихся в России.

Объектом исследования в работе являются процессы развития систем регулирования застройки территорий в современном Китае, в СССР и современной России.

Предметом исследования являются особенности устройства правовых институтов, определяющих функционирование систем градорегулирования России и Китая.

Целью исследования является выявление тенденций в развитии системы градорегулирования России и выработка предложений с учётом изученного опыта Китая - рекомендаций по преодолению проблемных и кризисных явлений в отечественной практике.

При выполнении диссертации были поставлены следующие задачи:

1) проанализировать основные правовые положения земельной системы и территориального планирования в Китае, включая выполнение анализа системы реквизиции земельных участков и управления землей для строительных целей и действие этих систем на примере отдельного города Учжунцуй;

2) проанализировать опыт правового управления городской застройкой в СССР в 1917-1960 гг. через предъявление основных институтов городского планирования, отвода и изъятия земель;

3) проанализировать современное состояние правового градорегулирования в России;

4) выполнить сопоставительный анализ правовых институтов, практикуемых в системах градорегулирования России и Китая;

5) на основе проведённого анализа сформулировать основные тенденции в развитии системы градорегулирования России и предложить рекомендации по преодолению выявленных проблем.

В решении исследовательских задач были использованы методы исторический, сравнительный, логические методы анализа и синтеза, системного подхода и моделирования, практический опыт реализации девелоперских проектов.

При написании диссертации использованы источники информации:

- законодательные акты Российской Федерации, прежде всего Конституция РФ, Градостроительный и Земельный кодексы РФ;

- основные законодательные акты Китайской народной республики;

- публикации ведущего ученого Российской Федерации по вопросам градорегулирования Трутнева Э.К. и публикация ученого - правововеда Балезина В.П.;

- публикации ученых - научных сотрудников Института стран Дальнего Востока РАН Бони Л.Д., Пивоваровой Э.П. публикации экономистов и общественных деятелей России;

- публикации на сайтах Института экономики города и Московского урбанистического форума.

В результате выполнения диссертационной работы были получены результаты в соответствии с поставленными задачами.

Структура диссертации выстроена следующим образом.

В первой главе дано понятие системы градорегулирования и описаны существенные признаки основных моделей градорегулирования.

Вторая глава посвящена изучению опыта Китая. Представлена характеристика основных правовых положений современной земельной системы, системы управления землей для строительных целей и городского планирования Китая.

В главе 3 описан опыт правового регулирования земель городской застройки периода СССР 1917-1960 годов и современная система градорегулирования России.

В четвертой главе на основе проведённого анализа сформулированы особенности и обозначены перспективы развития системы градорегулирования в России с учётом опыта Китая .



Глава 1. Понятие системы градорегулирования. Существенные признаки основных моделей управления развитием территорий

Что такое система управления? Это совокупность устойчивых связей в структуре управления, обеспечивающих ее целостность и тождественность самой себе.

В системе градорегулирования устойчивые связи, обеспечивающие целостность и тождественность системы, должны создаваться в двух основных направлениях:

1) Создание правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками;

2) Контроль за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками

Субъектами правоотношений процесса градорегулирования выступают органы публичной власти и частные лица - владельцы недвижимости.

Органы публичной власти устанавливают, диктуют правила поведения, посредством которых регулируется деятельность правообладателей недвижимости.

Есть два способа регулирования деятельности правообладателей недвижимости.

Первый способ - правила поведения устанавливают рамки, за пределы которых выходить нельзя, но в пределах этих рамок частные лица имеют свободу выбора. Это единственно возможный и, следовательно, универсальный способ в условиях рынка недвижимости.

Второй способ - свобода выбора не допускается, недвижимость используется по однозначно определенному приказу - предписанию. Это единственно возможный способ в условиях отсутствия рынка недвижимости.

Возможно сочетание первого и второго способов, например, когда недвижимость используется по определенному приказу-предписанию только по тем видам хозяйственной деятельности, которые трудно осуществлять, используя возможности рыночной экономики, а во всех остальных областях частные лица имеют свободу выбора.

Возможен еще один способ регулирования, когда в условиях рынка недвижимости свобода выбора не допускается и складывается система точечно-административного градостроительства.

На уровне города неизбежно возникает функция градорегулирования. Это локальная функция. Ее содержание определяется исходя из двух взаимосвязанных задач: 1) обеспечить правовые условия для экономической активности хозяйствующих субъектов в пределах локального образования; 2) обеспечить физические условия для такой активности (посредством строительства дорог, инженерно-технической инфраструктуры за счет налогов).

При переходе на другой пространственный масштаб - на уровень сочетания городов, локальных агломераций в пределах региона, на уровень сочетания регионов в пределах страны возникает другая функция - обеспечения связей между поселениями, городами, локальными и региональными образованиями, создания межпоселенческой инфраструктуры различных видов связи и доставки ресурсов - дорожной, воздушной, водной, инженерной. Это функция обеспечения пространственной целостности регионов и страны, функция региональная.

Два указанных вида функций (локальная внутрипоселенческая и региональная межпоселенческая) объективно необходимы, они существуют всегда. Имеются два основных способа выполнения и сочетания локальных внутрипоселенческих и региональных межпоселенческих функций - по типу унитарного государства и по типу федеративного государства.

Характеристики первого способа градорегулирования, практикуемого по типу унитарного государства:

1) В части региональных межпоселенческих функций градорегулирования:

- наличие координирующего центрального органа, обеспечивающего выполнение таких функций в полном объеме;

- установление "очередности" - такого положения, при котором отсутствие документов градостроительного проектирования на региональном или национальном уровне может рассматриваться как основание для блокирования подготовки документов градостроительного проектирования на муниципальном уровне;

2) в части локальных внутрипоселенческих функций градорегулирования:

- выполнение функций координирующим центральным органом или подведомственными ему территориальными органами с лишением или существенным ограничением возможности выполнения таких функций муниципальными органами;

- низведение муниципальных органов до уровня технических помощников центрального, регионального органа власти.

В развитых зарубежных странах унитарное распределение функций градорегулирования не используется - это было бы равнозначно отсутствию местного самоуправления, что невозможно, поскольку противоречит универсальным конституционным принципам существования демократических государств.

Унитарный тип распределения функций был формально закреплен в России Градостроительным кодексом Российской Федерации 1998 года и просуществовал вплоть до принятия в 2004 г. нового Градостроительного кодекса РФ. В недавнем прошлом российский тип унитарности в системе градорегулирования характеризовали три основные черты:

1) пересекающиеся полномочия между разными уровнями публичной власти - органами местного самоуправления и государственными органами;

2) очередность в подготовке документов градостроительного проектирования, когда органы местного самоуправления должны были находится в конце очереди, безуспешно ожидая принятия "вышестоящими" органами государственной власти соответствующих документов и подпадая под упреки в нелегитимной в случае проявления инициативы по "досрочной" подготовке проектов своих собственных документов;

3) наличие института "территорий особого регулирования градостроительной деятельности", согласно которому органы государственной власти при отсутствии четких формализованных критериев могли вывести из-под юрисдикции органов местного самоуправления практически любую территорию и перевести ее под свою юрисдикцию в области градорегулирования.

Характеристики второго способа градорегулирования, практикуемого по типу двух- или трехуровневого распределения функций:

1) в части региональных межпоселенческих функций градорегулирования:

- наличие координирующего центрального органа, обеспечивающего выполнение таких функций в полном объеме с учетом документов градорегулирования, утвержденных на нижестоящих уровнях власти - на уровне муниципалитетов;

- отсутствие очередности в подготовке документов градостроительного проектирования. Вместо этого - четкое разграничение полномочий между различными уровнями власти, что, с одной стороны, позволяет им быть формально независимыми друг от друга при осуществлении различных действий по градорегулированию, а с другой - требует налаженной технологии взаимодействия при подготовке документов градостроительного проектирования;

2) в части локальных внутрипоселенческих функций градорегулирования:

- полная самостоятельность муниципалитетов в подготовке своих собственных документов градостроительного проектирования с учетом установленных законодательством рамок для таких местных документов и решений, утвержденных документами градостроительного проектирования регионального и местного уровней (которые также подготавливаются применительно к четко оговоренным вопросам, т.е. в определенных правовых рамках);

- технологическое взаимодействие муниципалитетов с вышестоящими органами градорегулирования в части подготовки соответствующих документов, а также их реализации, включая участие в софинансировании приоритетных проектов вышестоящими органами региональной и федеральной власти.



Глава 2. Система управления развитием территорий в Китае

2.1 Характеристика и особенности земельной системы Китая

Прежде чем перейти к рассмотрению вопроса о том, как происходит управление застройкой территории в Китайской народной республике, необходимо описать основные особенности земельных отношений КНР, которые, в свою очередь позволят понять, почему Китай смог в относительно короткие сроки достичь высоких темпов промышленного развития и справиться с резким увеличением численности городского населения.

Современные земельные отношения Китая формировались на протяжении более чем 60 лет, но за последствие три десятилетия (1978-2003) в законодательных актах были закреплены новшества, которые обеспечили высокие темпы городского строительства. Прежде всего, системные нововведения закреплены в Конституции КНР (новый вариант 1982 г.), Закон "Об управлении землей" (1986г., новый вариант-1998г.), Закон "О земельном подряде в деревне" (2002 г.), Закон "О вещных правах" (2007 г.). Принято и большое количество подзаконных актов, уведомлений, установлений, положений.

Основные правовые особенности земельной системы Китая, следующие:

1) Размыто понятие "общественные интересы", которое сформулировано в Конституции КНР 1982г. Ни в самой Конституции, ни в последующих земельных актах нет развернутого и конкретного толкования понятия "общественные интересы", а в ранее действовавшем законодательстве это было. По сути, все экономическое строительство стало охватываться понятием "общественные интересы";

2) Вся земля, предназначенная для строительства, по Конституции 1982г. отнесена к городским землям и является исключительно государственной собственностью. Этот важный шаг имел системные последствия для формирования одного из основных механизмов государственного управления земельными ресурсами страны в целом. Его называют "механизмом огосударствления (национализации) городской земли". В результате государство, и в его лице центральное и местные правительства, фактически превратились в единственного собственника государственной земли, в том числе земли под городское строительство. Сюда же относится и бывшая коллективная сельская земля, реквизированная, поменявшая целевое назначение (на городскую для строительных целей);

3) Земля в деревне и в пригородах, за исключением земли, установленной законом, принадлежит к коллективной собственности, в том числе и земля под жилыми домами, хозяйственными постройками, приусадебным участками, иными деревенскими постройками (Конституция 1982г.)

4) коллективную землю можно реквизировать в общественных интересах по Закону КНР "Об управлении землей". И есть только одно направление для реквизиции, единственный источник получения земли под городское строительство - это земля в деревне и в пригороде.

5) реализован раздельный подход к управлению землей в городе и в деревне. Конституция 1982 г и Закон "Об управлении землей" (1986 г.), разграничив всю землю в стране на две формы собственности, по - разному подошли и к наполнению прав этих двух форм.

Обратим внимание, что в Китае нет права частной собственности на землю. В соответствии с Конституцией КНР(Статья 6)

"Социалистическая общественная собственность на средства производства, то есть общенародная собственность и коллективная собственность трудящихся масс являются Основой социалистической экономической системы Китайской Народной Республики. Социалистическая общественная собственность ликвидирует систему эксплуатации человека человеком, осуществляет принцип "от каждого - по способностям, каждому - по труду.

На начальной стадии социализма государство поддерживает экономическую систему, при которой общественная собственность доминирует и другие формы собственности развиваются параллельно, придерживается системы, при которой распределение по труду доминирует при сосуществовании с другими способами распределения."

Имущественное (вещное) право на землю в Китае разделено на общественное право собственности на землю и право пользования землей. Общественная собственность на землю в Китае представлена двумя ее формами - системой государственной собственности и системой коллективной собственности. Городская земля, а также недра, водные источники, моря, леса, горы, луга, пустоши, болота и прочие природные ресурсы принадлежат к государственной собственности; земля в деревне и пригородах городов , земля под жилыми строениями крестьян, приусадебные участки и холмы, а также земли, определенные законом, - все относятся к коллективной собственности.

Право пользования коллективной землей регулируется Законом "О земельном подряде в деревне" от 2002года и Законом "О вещных правах", право пользования городской землей регулируется Законом "О вещных правах" (2007). В Китае земля не является предметом купли-продажи. В земельном законодательстве страны практически отсутствует термин "купля-продажа земли", нет рынка собственности на землю. Однако, право пользования земельными участками на определенный срок возможно "возмездно уступать" в соответствии порядком, установленным законом.

Учеными и практиками отмечается, что наиболее серьезные проблемы земельной системы Китая сегодня это: 1) двухосновность структуры имущественного права, поскольку возмездное право пользования на длительный срок - это в сущности квазисобственность на землю; 2) неравноправное положение системы коллективной собственности на землю по сравнению с системой государственной собственности во всех сферах - в ограничении правомочий на землю, в отношении рынка земли, в части распределения дохода от капитализации земли, наконец, в наличии разных систем управления землей (в городе и деревне); 3) неполнота имущественных прав крестьян на землю; 4) разные системы землепользования применяются к разным формам собственности на землю, эти разные системы подпадают под разные законы.

2.2 Государственная система управления землей для строительных целей. Территориальное планирование. Реквизиция земли

Государство - собственник и верховный управляющий государственной земли в Китае. Вот главная характеристика административной системы управления землей в Китае.

Во главе государственной системы управления землей страны стоит Министерство государственных земельных ресурсов Госсовета КНР (центрального правительства), которое несет ответственность за всю работу по управлению и контролю за размещением и использованием всей государственной земли страны, включая всю землю для строительных целей. Эта система контролирует также масштабы использование земли в деревне, прежде всего сельскохозяйственной земли, осуществляя жесткую систему защиты пашни страны; отвечает за реквизицию земли, регулирует масштабы реквизиции сельской земли, как практически главного и единственного источника обеспечения земли под строительство для нужд индустриализации и урбанизации.

Система управления землей включает четыре уровня - центра, провинции, города, уезда. На основе этой структуры управления методом "руководящих групп" осуществляется механизм двойного вертикального управления по уровням: центр-провинция, провинции и нижестоящие административные уровни.

Принципиальные подходы, касающиеся системы управления землей для строительных целей в Китае были закреплены в пересмотренном варианте Закона "Об управлении землей" в 1998 году. Эти нововведения касаются следующего:

1) Введена система управления целевым использованием земли. Это управление административного и правового порядка, осуществляемое на основе плана использования земли. Система охватывает две самые важные стороны управления землепользованием - определяет целевое использование различных видов земли и устанавливает, кто имеет право пользования разными особыми видами земли. Важнейшим инструментом этой системы становится планирование размещения, целевого назначения, уступки и использования земельных ресурсов страны. С этой целью государство вводит Генеральный план использования земли в Китае. Он отражает и регулирует целевое использование земли. Вся земля в плане разделена по категориям: для нужд сельского хозяйства, для строительства и "бесприбыльные" земли (общественного пользования). План контролирует общее количество земли, используемое для каждой категории земли. Смена целевого назначения земли (с сельской - на землю для городского строительства) осуществляется только через реквизицию, и процедура смены фиксируется в генплане. В генеральном плане использования земли для каждого административного уровня указаны спускаемые сверху данные количества охраняемой сельскохозяйственной земли и пашни и количество земли для строительных целей. Одновременно введены годовые планы использования земли в стране, контролирующие общие размеры земли, изымаемые из сельскохозяйственного оборота, предназначенные на строительные цели за год. Основными плановыми показателями являются: оборот земельных угодий, размеры рекультивируемой земли для возмещения пашни, показатели общей величины пахотных земель. Годовой план использования земли состыковывается с Генеральным планом городского строительства страны, фиксирующим и контролирующим спрос и предложение земли для городских строительных целей, объем и способы ее получения.

2) узаконена практика утверждения в плане объемов (квот) и способов получения земли для строительных целей. При этом, согласно закону, с одной стороны, ослабляются требования к обоснованию "общественных интересов" для получения земли под строительство, с другой - усложняются способы получения земли: ее можно получить только через реквизицию и сложную процедуру смены целевого назначения и формы собственности. В "Законе об управлении землей" (1998 г.) на этот счет сказано, что 1) "любая организация или отдельные лица, ведущие строительство, которым требуется земля для строительных целей, должны на основе закона обратиться с заявлением в земельное управление"; 2) земля, занимаемая под строительство, должна быть переведена из сельской земли в землю для строительных целей, для чего необходимо пройти процедуру смены целевого использования земли и перевода реквизированной сельской земли в государственную. Для этого следует предварительно пройти проверку в генплане и годовом плане использования земли.

3) в законе зафиксирована "система возмездного пользования государственной землей". В соответствии с Конституцией (1982 г.), в стране запрещена купля-продажа или другие формы незаконной уступки земли, на основе закона можно лишь уступить право пользования землей. Закон "Об управлении землей" (1998 г.) также четко устанавливает: "право пользования землей может быть уступлено по закону" и только "государство осуществляет систему возмездного пользования государственной землей". Государство, выступая само как собственник земли, может уступать право пользования государственной землей на определенный срок, уступая его пользователю путем соглашения, аукционов, конкурсов, а пользователь земли, в соответствии с заключенным договором, выплачивает государству деньги за право пользования землей. Таким образом, сформировалась и осуществляется система возмездного пользования государственной землей. Сделав ставку на механизм огосударствления (или национализации) городской земли, правительство получило возможность эффективной концентрации доходов от права собственности на государственную землю.

Границы государственной собственности, как показывает практика, из-за трактовки понятия "город" в Китае неоднозначны (есть "строительный район города", "запланированный район города", "городской район города", есть понятие "город в пределах 1-го кольца", 2-го кольца и пр.). Все это приводит к большим различиям в понятии масштабов города, а границы раздельного управления землей в городе и деревне оказались также далеко не однозначными и нестабильными. В результате понятие "общественные интересы" и задачи целевого управления землей все больше не стыкуются. Это наглядно проявляется в ходе городского строительства, когда местные власти путем непрерывного "урегулирования" городского плана, расширяя его во вне, присоединяют к городу все новые пригородные коллективные земли, которые через реквизицию включают в план города, стимулируя тенденцию тихой национализации сельской коллективной земли.

При этом можно выделить следующие основные принципы функционирования системы управления землей для строительных целей в городе:

1) Принцип раздельного управления землей в городе и деревне.

Система раздельного управления землей осуществляет управление землей в условиях двухосновной структуры собственности земельной системы посредством ряда системных механизмов и систем, которые работают совершенно в разных режимах: одни - в планово- административном, другие - в рыночном.

Чтобы реализовать структуру системы собственности на землю с разделением на город и деревню в Китае, используются также разные правовые системы управления с разделением на разную принадлежность земли - городу и деревне. Отсюда сформировались совершенно разные системы землепользования в городе и деревне.

Так, земля в деревне (коллективная форма собственности) подпадает под контроль "Закона о земельном подряде на землю в деревне" (2002 г.), который охватывает вопросы использования сельскохозяйственной земли крестьянами, доходов и обращения земли в деревне (точнее "уступки" права пользования землей в пределах деревни). Смена же целевого назначения коллективной земли в деревне и государственная земля в городе регулируются "Законом об управлении землей" (1998 г.), перевод сельскохозяйственной земли в несельскохозяйственную, а также вопросы правомочий после смены целевого назначения земли - все это относится к компетенции данного закона. В ряде аспектов эти два закона не стыкуются вообще. Так, если "Закон о земельном подряде в деревне" провозглашает незыблемость права пользования подрядной землей на весь срок действия подряда крестьянского двора, то "Закон об управлении землей" разрешает осуществление реквизиции коллективной земли "в общественных интересах" в любое время.

Различие характера землепользования в рамках двух форм собственности наглядно отражено в правомочиях субъектов права пользования землей в деревне и городе.

Пользователь земли в деревне - крестьянский двор- в рамках сельскохозяйственной земли, используемой для сельскохозяйственного производства - обладает правом пользования землей, правом дохода и правом обращения (в пределах своей деревни), а в отношении земли под жильем - всего два: право владения и право пользования, но нет права дохода. При смене целевого назначения земли первоначальный собственник земли в деревне (коллективная хозяйственная организация в деревне) теряет право собственности на землю, а после получения возмещения за реквизированную землю и смены формы собственности (на государственную), коллектив и его члены-крестьяне лишаются всех имущественных прав полностью.

Права крестьян в отношении использования земли в деревне для несельскохозяйственных целей также ограничены: коллектив лишь может использовать ее для строительства предприятий волостей и поселков, а крестьянин как член коллектива получить землю под строительство дома безвозмездно, имея разрешение соответствующих инстанций. Вторичное обращение за участком под жилье отклоняется.

Земля под жилым домом крестьянина также находится в коллективной собственности, и крестьянин имеет лишь право пользования землей под жильем. Он не имеет права продать свой дом, так как он стоит на коллективной земле. По этой же причине он практически не может сдать свой дом под залог (банк не берет жилое строение в залог без земли под ним).

В результате миллионы сельских мигрантов, ушедших их деревни в город, не смогли реализовать свое имущественное право на жилье и приусадебный участок и ушли с пустыми руками, оставив брошенным жилье или передав его под присмотр родных или соседей. В то же время городской житель может продать свое жилье, отдать под залог, купить или построить новое жилье, сдать его в аренду, наконец, приобрести вторую квартиру, сдавая первую в аренду.

Что касается субъекта прав пользования государственной землей, то здесь ситуация иная. Со сменой формы собственности на землю (с коллективной на государственную) местные правительства (уезда, города) осуществляют капитализацию земли и " возмездную уступку" через рынок, располагая для этого по закону правом распоряжения землей для строительных целей, правом введения земли в рыночный оборот, правом уступки и правом дохода.

Таким образом, система раздельного управления земельными ресурсами в деревне и городе охватывает две совершенно разные сферы, базирующихся на разных системных основах. Первая сфера - планово-административного управления, в пределах которой функционирует система реквизиции земли в деревне, вторая - сфера действия " плана и рынка", т.е. рыночного механизма в сочетании с монополией государства на первичном рынке земли, в этой сфере функционирует система возмездной уступки государственной земли. Иначе говоря, имеет место "увязка плана и рынка", когда "правительство направляет, а рыночный механизм составляет основу".

Между двумя этими сферами лежит процедура смены целевого назначения земли - с сельскохозяйственной - в землю для городского строительства, и одновременной смены права собственности - с коллективной - на государственную.

2) Принцип целевого управления землей

Через систему целевого управления землей осуществляется связь между двумя сферами системы управления земельными ресурсами, через нее проходит оформление смены сельскохозяйственного назначения земли в условиях раздельного характера управления. Смена целевого назначения земли в Китае требует довольно сложной процедуры, опирающейся на такие механизмы управления землей, как система целевого управления землей, система управления правом собственности на землю и пр.

Целевое использование земли опирается на планирование и контроль планом всех направлений движения земельных ресурсов в стране через Генеральный план использования земли в Китае. Генплан призван упорядочить и контролировать объекты, темпы и масштабы реквизиции, сдерживать масштабы перевода сельскохозяйственной земли в землю для строительства, добиваться более эффективного размещения и использования земельных ресурсов и более жесткой защиты пашни страны. Помимо комплексного плана использования земли в системе управления применяются еще ежегодные планы использования земли в стране, а также Генеральный план городского строительства в стране.

Общий план городского строительства в условиях ускоренных темпов индустриализации и урбанизации все больше подвергается корректировкам из-за последовательного расширения границ строящихся городов во вне (не случайно китайский тип урбанизации относят к экстенсивному типу). Соответственно вносятся изменения и в генплан использования земли. Соотнесение данных в двух планах становится все более трудным. После утверждения границ города на плане каждый участок земли внутри городского района застройки также начинает выполнять свои особые функции, что еще больше затрудняет контроль. Функции двух планов входят в противоречие, сдерживающая роль генплана использования земли и эффективность всей системы целевого управления землей оказываются довольно низкими. В итоге система управления целевым использованием земли, по признанию китайских ученых и специалистов, не справляется с тенденцией непрерывного расширения масштабов прироста земли на строительные цели, которая фактически стала уже нормой.

3) Система управления правом собственности играет определяющую роль в утверждении имущественных прав собственника, а значит и пользователя коллективного и государственного земельного имущества. Отметим также, что оборот права собственности земли в Китае носит в основном односторонний характер: коллективная собственность может переходить в государственную, а вот обратное движение - переход государственной собственности на землю - в коллективную отсутствует (за крайне редким исключением).

Закон КНР "О городском и сельском планировании"

Закон КНР "О городском и сельском планировании", принятый 28 октября 2007 г., устанавливает единые правила контроля за использованием земельных ресурсов в городских и сельских районах страны и усиливает государственный контроль в сфере строительства, планирования территорий и отвода земли под строительство.

В соответствии с законом планирование строительства в городской и сельской местности осуществляется при соблюдении принципов рационального использования и экономии земельных ресурсов, комплексного использования энергетических и природных ресурсов (т.е. с использованием энергосберегающих технологий и комплексного использования материалов), улучшения экологии, сохранения пахотных земель и памятников культуры, сохранения местной самобытности и районов проживания национальных меньшинств. Генеральные планы и планы использования земель в сельской местности должны разрабатываться с учетом государственного плана социально-экономического развития и уровня социально-экономического развития региона.

Генеральный планы и планы использования земель в сельской местности, утвержденные государством, подлежат обязательному раскрытию. Исключением является информация, которая не подлежит разглашению в соответствии с положениями других законов и подзаконных актов. Кроме того, перед подачей плана на утверждение должны быть проведены общественные консультации для сбора мнений граждан и специалистов путем проведения дебатов, слушаний и другими способами.

Генеральные планы разрабатываются народными правительствами городов. В соответствии с законом генеральные планы городов центрального подчинения (гг. Пекин, Тяньцзинь, Шанхай, Чунцин) утверждаются Государственным советом КНР. Генеральные планы административных центров провинций и автономных районов, а также других городов, определенных Государственным советом КНР, должны быть рассмотрены и одобрены народными правительствами провинций или автономных районы и направлены на утверждение Государственным советом КНР. Генеральные планы остальных городов утверждаются народными правительствами провинций и автономных районов.

Генеральный план должен включать: план развития города, схемы территориального зонирования, информацию о транспортной системе территории, границы пригодных для строительства территорий, а также территорий, на которых строительство должно быть запрещено или ограничено. Важной составляющей частью документов должны быть сведения о назначении земли под строительство, использовании земли под создание инфраструктуры и объектов коммунального обслуживания, использовании земли под озеленение, сельскохозяйственных (пахотных) землях, источниках воды, охране окружающей среды, охране природных объектов и памятников культуры, защите от стихийных бедствий и др. Срок градостроительного плана по общему правилу должен составлять 20 лет.

Планы использования земель в сельской местности должны включать план зонирования территории на территории для сельскохозяйственного производства, жилой застройки, дорог, водоснабжения и канализации, электросетей, утилизации мусора, объектов коммунального обслуживания и общественных заведений, а также меры по защите пахотных земель и других природных ресурсов, культурных памятников и борьбе со стихийными бедствиями.

Предоставление земельных участков под строительство в Китае

В отношении государственной городской земли осуществляются два способа размещения: (1) выделение в административном порядке (2) возмездное пользование (платная форма уступки).

Способ выделения земли в административном порядке используется чаще всего для правительственных нужд, земля выделяется планово и безвозмездно распределяется между производственными или административными единицами, включая военные объекты, объекты энергетики, железные дороги, ирригационные сооружения и другую аналогичную инфраструктуру, имеющую общегосударственное значение. Более того, при данном способе размещения земли правительство обязано зачастую еще выделять дотации под освоение.

В новых условиях реформы и политики открытости государство стремится воплотить в жизнь свое право собственности на землю экономически более эффективно, и потому все в больших масштабах прибегает к платным формам его уступки. В результате в настоящее время большая часть земли распределяется за определенную плату.

В отношении всех других различных земель для строительных целей используется метод " возмездного пользования" через уступку, аренду, внесение в качестве пая, внесение в качестве капитала и пр. Земля для строительных целей хозяйственного характера (промышленное, торговое строительство, туризм, реакреационные проекты, коммерческое жилье и пр.) распределяется через рынок при полной монополии правительства (как правило, местного правительства). Земля для вышеуказанных хозяйственных целей, а также аналогичная земля, имеющая более двух субъектов-пользователей, передается посредством соглашений, аукционов, конкурсов по конкурентным ценам путем рыночного механизма; при этом передача земли по соглашению остается наиболее распространенной формой, на нее приходится до 70% и более всего предложения земли на рынке.

Субъект права пользования государственной землей может, согласно закону, сдавать землю в аренду, использовать ее как средство выплаты капитала (пая), уступать, сдавать в залог. Все варианты размещения государственной земли проходят через утверждение системы административного управления землей.

Право возмездного пользования землей характеризуется продолжительностью и размером платы. Максимальная продолжительность права пользования разная: для торговых организаций - 40, промышленных предприятий - 50, жилищных организаций - 70 лет. По истечении установленного срока земля со всеми сооружениями безвозмездно возвращается государству. Стоимость оплаты устанавливается главным образом по соглашению, по конкурсу или методом аукциона.

Что касается порядка оформления (по соглашению) права пользования государственной землей, то отметим следующее: 1) Собственник земли - местное правительство (уступающая сторона) предварительно посылает соответствующие материалы и документы принимающей стороне ("покупателю"). В материалах содержится следующая информация: местоположение участка, его окружение, площадь, кадастровый реестр; требования к использованию земли и объектам строительства; срок строительства объекта, а также необходимые расходы на строительство и минимальная площадь развития; требования к окружающей среде, озеленению, санитарно-эпидемическим условиям, средствам связи, противопожарным мероприятиям; требования к состоянию общественных и административных сооружений, а также к проектированию; состояние участка земли, включая рельеф, строительные объекты, постройки и другие вспомогательные строения и способы их использования; способ и сроки использования уступки права пользования землей; требования к оплате приобретения права пользования; права и обязанности, юридические обязательства принимающей стороны; другие необходимые материалы и документы.

Далее принимающая сторона (покупатель) в установленное время передает собственнику (местному правительству) проект разработки земли и проект строительства, сведения об общей сумме платы за уступку права пользования землей, а также информацию о способе оплаты.

После этого собственник (местное правительство) должен организовать различного рода консультационные встречи по согласованию условий уступки. По достижению консенсуса стороны подписывают контракт. Принимающая сторона вносит установленную плату. Произведя оплату, принимающая сторона должна обратиться в земельное управление правительства и зарегистрировать свое право пользования землей, получив соответствующее свидетельство.

Реквизиция земли

Поскольку основным источником пополнения предложения земли для городского строительства все больше выступает коллективная земля в деревне, то чтобы превратить сельскую землю в землю для городского строительства, требуется осуществить ее реквизицию и пройти процедуру смены целевого назначения земли (из сельской - в городскую под строительство), при этом одновременно меняется (официально регистрируется) форма собственности - с коллективной на государственную.

Поэтому система реквизиции земли в деревне стала важнейшей первой опорой системы государственного управления землей под строительные цели. Она составляет главное содержание системы распределения дохода от капитализации земли. Именно система реквизиции обеспечивает получение государством земли и средств для нужд городского строительства. Вторая опора - это система возмездного предоставления земли в пользование.

Система реквизиции (изъятия) земли, в административном порядке обеспечивает изъятие коллективой земли по заниженным ценам (китайские ученые используют особый термин - "принудительно низкие цены") для нужд индустриализации и урбанизации Китая, система возмездного предоставления права пользования землей - осуществляет капитализацию земли и ее размещение через рынок по высоким ценам (т.е. путем "продажи права пользования"), предоставляя ее в пользование предпринимателям и строительным организациям, обеспечивая этим получение государством огромных доходов в виде земельной ренты. В реальной жизни эти две системы работают эффективно и слаженно, как говорится "бок о бок", несмотря на их глубокие системные и функциональные различия.

Существующая система реквизиции коллективной земли в деревне Китая фактически выполняет не одну, а целых две функции: первую - обеспечивает землю для городского и промышленного строительства, вторую - мобилизует первоначальный капитал для ускоренной индустриализации и урбанизации.

Накопление строительных средств осуществляется путем капитализации реквизируемой земли крестьян посредством изменения ее целевого назначения и введения ее в рыночный оборот. Поскольку по земельному законодательству Китая коллективная земля не подлежит купле-продаже, то при реквизиции она проходит официальную процедуру смены целевого назначения (из сельской земли - в землю для городского строительства) и формы собственности - из коллективной в государственную. Этот акт "огосударствления" коллективной земли категорически меняет положение собственника бывшей сельской земли - коллектива крестьян - как в части прав пользования землей, так и в части распределения доходов от прироста стоимости земли. Коллектив крестьян теряет свое право пользования и право дохода, а после получения компенсации (крайне заниженной) за первоначальное сельскохозяйственное назначение земли, окончательно исчезают все имущественные права коллектива и его членов на эту землю.

Масштабы реквизиции земли, включая землю в деревне, в т.ч. пашни, показаны в Таблице. Общая площадь земли, утвержденная к реквизиции в стране (2005-2010 гг.) в тыс. му (в га) 1му=1/15га или 0,067га

Год	Вся площадь земли, утвержденная к реквизиции в тыс.му (в тыс. га)	Площадь сельской земли , утвержденной к реквизиции в тыс.му (в тыс. га)	Площадь пашни из земли сельхозназначения, утвержденной к реквизиции в тыс.му (в тыс. га)
2005	4 454 (298, 42)	3 501 (234,57)	2 420 (162,14)
2006	5 125 (343,38)	3 807 (255,07)	2 546 (170,58)
2007	4 664 (312,49)	3 347 (224,25)	2 224 (149)
2008	4 560 (305,52)	3 348 (224,32)	2 237 (149,88)
2009	6 765 (453,26)	5 268 (352,96)	3 251 (217,82)
2010	6 889 (461,56)	5 178 (346,93)	3 430 (229,81)

Следует иметь в виду, что площадь земли, утвержденной к реквизиции, не обязательно соответствует площади земли, реально реквизированной.

В свою очередь, местные власти через рынок (на аукционах, конкурсах, просто по соглашению) реализуют эти земли на рынке по высокой рыночной цене, т.е. возмездно передают право пользования ими новому хозяину (конечному пользователю), обеспечивая прибыль. То есть, используя механизм земельных "ножниц цен", а именно: разницу между заниженной ценой, по которой "покупается" реквизируемая земля (точнее, размером возмещения), и ценой реализации этой земли на рынке уже как земли для строительных целей, которая в разы, десятки раз и более выше первой, государство получает огромную по размерам земельную ренту.

Возмещение за первоначальное целевое назначение земли при реквизиции - первая, меньшая часть цены земли. Из-за отсутствия рынка имущественного права в Китае не существует цены на право собственности на землю. Соответственно отсутствует практика возмещения стоимости земельного имущества по рыночной цене при реквизиции земли. Фактически возмещение есть плата (хоть и заниженная) за право пользования землей, но не за право коллективной собственности, которое, по закону, переходит в другую форму (государственной собственности). Тем не менее, правительство при реквизиции постоянно сталкивается с проблемой необходимости повышения цены земли: из-за все большего осознания крестьянами своих прав и усиления их требований о повышении размера компенсации за землю. Основным и единственным способом повышения размера возмещения за землю является увеличение критериев компенсации, рассчитываемых на основе стоимости валовой сельхозпродукции с единицы площади за несколько прошедших лет.

Определение размера возмещения коллективу крестьян за отторгнутую землю основано все еще на методике 50-х гг. прошлого века. Документ "Методика реквизиции земли под государственное строительство" от 1958 г. предписывал следующий расчет оценки возмещения (компенсационных выплат) при отчуждении земли. Оценка производилась путем трехстороннего согласования - в лице местной народной комиссии, пользователя и собственника земли. Причем для каждого типа земельных угодий выдвигались свои критерии. Для обычной сельскохозяйственной земли учитывалась валовая продукция и урожайность последних 3-4-х лет. Для чайных плантаций, прудов и фруктовых садов отчуждение земли производилось согласно конкретным обстоятельствам. В качестве компенсации за посадки деревьев, колодцы и площади под техническими культурами, за дома на снос и т.п. предлагались разные способы возмещения потерь крестьян.

В Уведомлении "О реквизиции земли для государственных нужд" (1982 г.) было установлено, что компенсационными стандартами являются 3-6-кратная годовая валовая продукция пашни, подлежащей отчуждению, рассчитанная в соответствии со средним годовым объемом производства последних 3-х лет, а также установленными государством ценами.

Компенсация на переселение и обустройство новой жизни каждому сельскому жителю устанавливалась с учетом объема продукции, полученной с каждого му в последний год, увеличенной в 2-3 раза по ценам, установленным государством, но она не должна была превышать стоимость годовой продукции более чем в 10 раз. В некоторых исключительных случаях разрешалось повышать компенсацию, но общая компенсация за землю и на устройство жизни не должна была превышать годовой объем продукции, полученной с соответствующего участка земли, более чем в 20 раз.

Чем выше размер реквизируемой земли, тем выше уровень власти, принимающий решение об изъятии. Например, решение об изъятии пашни и садов, занимающих более 1000 му (67га) земли, утверждается Госсоветом КНР (центральным правительством). Изъятие пригородной земли в городах с населением в 500 тыс. человек и больше рассматривается городским правительством и утверждается правительством провинции. Отчуждение пашни в 3 му и больше, пастбища в 10 му и больше и прочей земли в 20 му и больше рассматривалось правительством уезда и города и утверждалось правительством провинции. Площадь для отчуждения, размеры которой были ниже вышеуказанных лимитов, утверждалась правительством уездов и города.

Согласно Закону "Об управлении землей" (1998 г.), компенсация за отчуждение пахотной земли составляет среднюю годовую стоимость продукции последних 3 лет, полученной на этом поле, увеличенную в 6-10 раз. Пособие на обустройство крестьянина - стоимость той же продукции, увеличенной в 4-6 раз. Однако в совокупности пособие на обустройство крестьянина и компенсация за землю не может превышать стоимости среднегодовой продукции последних 3 лет на этом поле более, чем в 30 раз. Эти нормы возмещения существуют до сегодня. Правда, начавшаяся с 2013 г. в ряде районов страны в экспериментальном порядке реформа земельной системы, в т.ч. системы изъятия земли в деревне, включает положение о существенном увеличении критериев возмещения за землю.

Однако следует подчеркнуть, что при расчете стоимости продукции сельского хозяйства по закупочным ценам, да и при самих низких нормах компенсации, официально зафиксированных в законодательстве, общая сумма возмещения крестьянам оказывается сильно заниженной и не способна обеспечить обустройство жизни и занятости крестьянина, пострадавшего от реквизиции. В результате в китайской деревне появился целый социальный слой обезземеленных крестьян, которые не могут найти новую занятость (их называют "людьми, потерявшими две основы" - землю, работу"). По последним данным (2013 г.), в деревне насчитывается более 60 млн. обезземеленных крестьян. Проблема обезземеливания крестьян превратилась в острую социальную проблему в условиях отсутствия системы социального страхования в китайской деревне (которая находится в стадии создания).

На примере одного из экономически хорошо развитых района приморской провинции Цзянсу городского района Учжунцуй, строительная зона города Сучжоу, где нормы возмещения за землю самые высокие в стране ученые Центра изучения развития Госсовета КНР провели обследования. Обследования показали следующее.

Размер возмещения за реквизированную землю в районе колебалась от 18 000 юаней/му до 12 000 юаней/му.

Цены за землю под строительство в районе Учжунцюй за период 2001-2005 гг в среднем составили 108 500 юаней/му по соглашению и 1 118 520 юаней/му - по аукциону или конкурсу. Разница между ними - 10 раз. При этом цена уступки земли под промышленное строительство (только по соглашению) - 50 000 - 100 000 юаней/му, т.е. ниже средней цены по соглашению.

...