Развитие систем регулирования застройки территорий в современном Китае, в СССР и современной России

Эта инициативная деятельность органов местного самоуправления заложила основания для закрепления соответствующих норм в федеральном законодательстве и перехода к новому этапу развития системы градорегулирования - от унитарной системы градорегулирования к трехуровневой. Тем не менее, переход был осуществлен не сразу, а лишь с принятием Градостроительного кодекса от 29.12.2004 года.

7 мая 1998 года был принят Градостроительный кодекс Российской Федерации. Для развития самостоятельности органов местного самоуправления в области градорегулирования этот закон не сделал ничего, поскольку полномочия трех уровней публичной власти пересекались, а также по умолчанию были фактически закреплены два принципа: "принцип очередности" и "принцип неформализуемости процедур согласования".

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года осуществил разграничение полномочий осуществил разграничение полномочий между различными уровнями публичной власти в области территориального планирования и обеспечил самостоятельность органов местного самоуправления в вопросах градорегулирования на местах.

Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 года, закрепил действительное размежевание полномочий между различными уровнями публичной власти в области территориального планирования, основанное на принципе непересечения таких полномочий, что позволило выйти из тупика, который был создан Градостроительным кодексом РФ от 07 мая 1998 года. В Таблице в обобщенном виде показано, какие конкретно органы публичной власти утверждают те или иные решения в соответствующих документах территориального планирования.

Решения, утверждаемые в документах территориального планирования

На основании установленного Градостроительным кодексом РФ от 29 декабря 2004 года распределения непересекающихся полномочий создаются основания для закрепления следующих двух основополагающих принципов территориального планирования:

1) принципа независимости нижестоящих уровней публичной власти от бездеятельности вышестоящих уровней публичной власти в сфере территориального планирования (взамен утверждавшегося ранее Градостроительного кодекса РФ от 07 мая 1998 года принципа очередности, или принципа ожидания указаний вышестоящих уровней публичной власти до начала действий нижестоящих уровней публичной власти);

2) принципа формализации процедур согласования документов территориального планирования по субъектам, предметам и срокам согласования (взамен утверждавшегося ранее Градостроительного кодекса РФ от 07 мая 1998 года принципа неформализуемости процедур согласований).

Другим важным кодифицированным законодательным актом является Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года №136-ФЗ. Земельный кодекс регулирует правоотношения по использованию и охране земель, предоставления земельных участков под строительство и изъятие земель.

Земельный кодекс РФ способствовал созданию рынка частных правообладателей, предусматривая такие возможности для передачи земли из публичной собственности в частную, как:

1) оформления в собственность по льготной цене земельных участков под объектами недвижимости (ст. 36 ЗК РФ, утратившая силу с 1 марта 2015 года);

2) выбор земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта (ст. 31-32 ЗК РФ, утратившие силу с 1 марта 2015 году, сейчас норма с аналогичным содержанием действует в несколько модифицированном варианте и предусмотрена в ст. 3915 ЗК РФ).

На практике это привело к тому, что предоставление земельного участка по предварительному согласованию места размещения объекта стало основным способом передачи земельных участков тем лицам, которые сумели "заинтересовать" органы публичной власти. Так заработал коррупционный механизм, который изменял мотивацию чиновника с необходимости подготовки документов территориального планирования на желание зарабатывать, раздавая земельные участки по своему усмотрению. Этот способ использовался для точеных выделений земли, как правило, в сложившейся застройке.

Другой федеральный закон, который "помог" появлению крупных землевладельцев, оказывающих влияние на отсутствие документов территориального планирования - это ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" №101-ФЗ от 24.07.2002г.. Закон гарантировал крестьянам получение земельного надела в счет принадлежащей им доли в праве долевой собственности на некогда общие колхозные земли, и предоставил права распоряжаться своими долями в праве долевой собственности. Тут же появилось несколько отработанных механизмов относительно честного перетекания земельных участков от большого количества мелких собственников, не знающих что с ней делать, в собственность одного, двух (не принципиально) собственников земли, знающих, как из земли извлечь деньги. Преграды, установленные законом в виде преимущественной покупки сельхозземли субъектом Федерации, легко обходились либо получением отказа субъекта РФ от такой покупки (если получить такой отказ было недорого), либо внесением земли в уставный капитал коммерческого общества, акции (доли) которого без препятствий продавались. Далее эти "сформированные" крупные наделы земли от посредников продавались девелоперским компаниям под строительство (часто под масштабное, под целые микрорайоны). Девелоперская компания мыслит категориями максимизации прибыли от земли, что значит - надо построить и продать как можно больше квадратных метров. Земли с/х назначения находятся за пределами городской черты (чаще всего) а объективное социально-экономическое положение города никак не предполагает его развитие за счет освоения новых территорий. Это означает, что у новоявленного крупного землевладельца существует риск, что с принятием документов территориального планирования на его земельных участках нельзя будет построить то, для чего земля скупалась. И тут два варианта: или подготовить (оплатить) самому частному собственнику подготовку проектов документов территориального планирования и "провести" нужный вариант использования земли или, в отсутствие документов территориального планирования, иметь законную возможность реализовать проект, имея только проект планировки и межевания территории. Оба этих варианта, наша власть, внося постоянно поправки в Градостроительный кодекс РФ, предоставляет.

Следует отметить, что ни в Земельном кодексе РФ (ст. 1 ЗК РФ) ни в Гражданском кодексе РФ (ст. 214-215 ГК РФ) нет основного принципа, о том, что земельные участки под хозяйственное (коммерческое использование) должны передаваться в пользование или собственность только путем конкурентных процедур (аукцион, конкурс). А ведь основные принципы, регулирующего соответствующие общественные отношения, закладывают сущностное понимание, цель применения, направления развития соответствующих норм права. Чему это поспособствовало, можно проследить на характере вносимых изменений в Земельный кодекс РФ в части оснований и случаев предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Перечень случаев передачи земельных участков без проведения торгов заметно расширился. Теперь разрешено, по распоряжению высшего должностного лица субъекта РФ, получить участок без проведения торгов для размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, реализации масштабных инвестиционных проектов (п. 3 ч. 2 ст. 396 ЗК РФ). То есть, берется, например, обязательство построить муниципальный бассейн (под критерии социального объекта подпадает), а рядом отстраивается огромный торгово-развлекательный комплекс и под все это землю возможно получать без торгов, по распоряжению высшего должностного лица. Безусловно, такая возможность будет только у определенных лиц.

Одновременно с такими коррупционными механизмами распределения земли под застройку, которым наличие документов территориального планирования только мешают, вносятся изменения и в законодательные акты, определяющие полномочия органов местного самоуправления по вопросам градорегулирования. Это Федеральный закон от 27 мая 2014 года №136-ФЗ. Статьями 1 и 2 Федерального закона вводится норма следующего содержания: "Законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации".

В вопросах градорегулирования противоречащий Конституции Российской Федерации Федеральный закон от 27 мая 2014 года №136-ФЗ создаёт ряд прежде неведомых правовой практике экзотических коллизий и, соответственно, негативных последствий, а именно:

- отныне в России создаются государственные органы "в двух лицах" - в качестве государственных органов, которые одновременно и согласовывают проекты соответствующих документов, и утверждают их. Очевидно, что в такой ситуации институт согласований может существовать лишь в качестве того, что утратило правовой смысл;

- отныне в России создано следующее противоречие, которое будет порождать негативные последствия для практики правоприменения: 1) государственные органы не отвечают за утверждённые ими документы территориального планирования; 2) поскольку органы местного самоуправления в соответствующих случаях будут лишены права утверждать документы в области градостроительного проектирования, то они одновременно освобождаются также и от ответственности за качество документов, которые они не утверждали. Иными словами, Федеральный закон от 27 мая 2014 года №136-ФЗ создаёт такую анти-правовую ситуацию, когда за документы градостроительного проектирования вообще некому будет отвечать и, соответственно, возмещения из средств бюджета ущерба гражданам, правообладателям недвижимости, возникшего в случае применение не соответствующих требованиям технических регламентов безопасности документов, происходить не будет.

Очевидно также, что переадресование на утверждение проектов документов в государственные органы, которые не обеспечивали подготовку таких проектов, не может не способствовать затягиванию времени и порождению дополнительных административных барьеров, то есть, не может не способствовать развитию тенденций, противостоящих целям государственной политики, отраженным, в частности, в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг" и дорожной карте "Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства", утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 29 июля 2013 года №1336-р.

Ограничение органов местного самоуправления в вопросах градорегулирования приведет к снижению профессионализма в управлении территориями на местах, к бездействию, апатии, поверхностному или циничному отношению к интересам частных лиц - владельцев недвижимости. Вместо высвобождения свободного творчества частных лиц на пользу устойчивого развития территорий, мы получим разрешительно-запретительный порядок, который будет изматывать собственников, отбивая всякое у них желание созидать - посредством строительства развивать города и территории. Инициируемое №136-ФЗ возведение новых административных барьеров и создание правовой неопределённости не может не замедлить экономические процессы, снизить степень участия в них частных инвесторов.

Начиная с 2006 года последовал целый ряд специальных законов для реализации отдельных крупных инвестиционных строительных проектов, применительно к которым нормы Градостроительного кодекса РФ действовали в части, не противоречащей этим законом. Речь идет о таких законах как ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских игр и XI Параолимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты", Федеральный закон "Об инновационном центре "Сколково", ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу Федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и другие.

Какова общая характеристики этих законов. Общий смысл этих специальных по отношению к Градостроительному кодексу РФ законов в том, что для отдельных крупных строек документы территориального планирования не обязательны (достаточно проектов планировки и межевания территории), свои основания для изъятия земельных участков под строительство объектов, фактическая невозможность защитить свое имущество от изъятия или отстоять справедливую стоимость возмещения, возможность предоставить земельные участки под строительство заранее определенному (приближенному к власти) кругу лиц.

Например, проанализируем нормы Закона от 5 апреля 2013г. №43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу Федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" по изъятию земельных участков на предмет их соответствия Конституции РФ и Земельного кодекса РФ.

В соответствие с ч. 3 ст. 35 Конституции РФ "Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения".

Земельный кодекс РФ в статье 49 устанавливает возможность изъятия только: 1) в исключительных случаях, и 2) при отсутствии других вариантов размещения объектов государственного и муниципального значения. К исключительным случаям, например, относятся автомобильные дороги и объекты транспорта.

Особенности же изъятия земельных участков на присоединенных территориях Новой Москвы, установленные Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. №43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" заключаются в следующем:

1) в упрощении оснований для изъятия (участки могут быть изъяты под размещение объектов регионального значения, перечень которых размыт) и состава документов для изъятия (не нужно Генерального плана, Правил землепользования и застройки), достаточно наличия проекта территориальной схемы линейного объекта или схемы земельного участка или проекта планировки территории, которые без публичных слушаний утверждаются Постановлением исполнительного органа;

2) в сокращении сроков на уведомление об изъятии участка - не позднее ,чем за 5 месяцев до предстоящего изъятия собственник должен быть уведомлен;

3) в сокращении сроков на обжалование. Документация по планировке территории может быть оспорена в суде в течение 3-х месяцев с даты утверждения. Решение об изъятии может быть оспорено в суде в течение двух месяцев со дня его принятия. Пропуск этих сроков лишает права на судебную защиту;

4) в невозможности остановить процесс изъятия, не смотря на несогласие с размером возмещения стоимости изымаемого имущества.

Дальше публичная власть, что называется, вошла во вкус. В Государственной Думе РФ во втором чтении находится Законопроект №778655-6 "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений, возникающих в связи с комплексным развитием промышленных зон и внесении изменений в отдельные законодательные акты". Проект №778655-6 предусматривает:

1) возможность изъятия для государственных и муниципальных нужд любых земельных участков, иных объектов недвижимости, расположенных в границах территории развития (понятие границ территории размытое), что предполагает беспрецедентное нарушение прав собственности и новый передел собственности на территории РФ;

2) схему, согласно которой лицо, лишаясь права собственности при изъятии, не имеет возможности оспорить решение суда (поскольку решение суда об изъятии вступает в силу немедленно);

3) безответственность органов государственной власти в рамках договоров на комплексное развитие территории, с возможностью не исполнять принятые в рамках договора обязательства и списать все на "отсутствие денег в бюджете";

4) освобождение от ответственности Российской Федерации и субъектов РФ за утвержденные государством документы территориального планирования и документации по планировке территорий. Указанный вид ответственности возложен лишь на органы местного самоуправления.

Хотелось бы отметить еще одно "изобретение" неправового характера. Это взимание платы за смену вида разрешенного использования с владельцев земельных участков. Такое право предоставлено органам публичной власти Законом от 5 апреля 2013 г. №43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу Федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В соответствие с абз. 2 ч. 3 ст. 85 Земельного кодекса РФ правообладатели земельных участков "могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования". Земельным кодексом РФ и Градостроительным кодексом РФ предусмотрено право владельца земли на выбор вида разрешенного использования, установленного градостроительным регламентом без взимания каких-либо платежей. Отсутствие документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, позволяет в режиме индивидуального предписания устанавливать вид разрешенного использования земельного участка и при изменении вида разрешенного использования на вид, позволяющий осуществлять строительство, устанавливается и взимается плата.

Глава 4. Особенности и перспективы развития системы градорегулирования в России с учётом опыта Китая

По основным признакам, характеризующим модель системы градорегулирования, выполнен сопоставительный анализ правовых основ систем градорегулирования в России и Китае на современном этапе их развития.

Сопоставление выполнено в табличной форме, приведенной ниже.

Отметим тенденции, в направлении которых развиваются системы градорегулирования в России и Китае

В Китае направление развитие системы градорегулирования идет по следующему направлению:

1. процесс градорегулирования становится более открытым и демократичным, усиливается общественный контроль на всех этапах осуществления подготовки и реализации планов развития городом;

2. выстраивается система управления городским планированием, позволяющая проявлять инициативу на различных уровнях в соответствии с процессами децентрализации власти, конкретной ответственностью чиновников и границами полномочий на разных уровнях;

3. увеличивается количество документов территориального планирования (появляются комплексные документы системы планирования города и села) с тенденцией к упрощению процедур официального утверждения планов городского развития;

4. формируется система управления городским планированием, которая в большей степени соответствует требованиям рыночной экономики, предоставляя больше полномочий правительствам на различных уровнях;

В России тенденции в развитии системы градорегулирования на современном этапе следующие:

1. консервация системы "точечно-административного" процесса управления застройкой территорий посредством принижения (дискредитации разными способами) важности и необходимости документов территориального планирования;

2. отсутствие таких планов социально-экономического развития, которые были бы ориентированы на их реализацию, связанную с соответствующей ответственностью органов власти;

3. усиление коррупционных условий (несмотря на декларируемую борьбу с коррупцией) в процессах градорегулирования, усиление безответственности государственных должностных лиц и контролирующих органов;

4. информационная закрытость процессов управления городским планированием (несмотря на декларирование открытости в законодательных актах);

5. путаница в распределении полномочий между уровнями власти, усиление централизации власти и лишение органов местного самоуправления реальных полномочий влиять на процессы качественного развития городских территорий.

Таблица 3

Сопоставительный анализ правовых основ систем градорегулирования в России и Китае

На основе исследования опыта управления застройкой территорий в Китае, учета опыта Советского Союза периода 1917-1960 гг., на основе анализа текущего состояния дел в градорегулировании современной России, с целью решения кризисных явлений в системе градорегулирования, предлагаются к реализации следующие инициативы:

1. Ввести персональную ответственность должностных лиц за отсутствие документов территориального планирования к такому-то сроку, либо за несоответствующее установленным стандартам качество утверждённых документов.

2. Ввести персональную ответственность должностных лиц за отсутствие планов социально-экономического развития к такому-то сроку, по отдельным "прорывным" отраслям промышленности ввести специальные схемы (документы) планирования с их отображением в документах территориального планирования.

3. Закрепить законодательно основной принцип передачи земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, на конкурентной основе, за исключением предоставления земельных участков под крупные промышленные объекты;

4. Исключить из законодательства любые варианты получения государственной и муниципальной земли в обход конкурентных процедур, прежде всего модифицированную (последними изменениями Земельного кодекса РФ) процедуру "предварительного согласования места размещения объекта";

5. Ввести персональную ответственность должностных лиц за выдачу разрешений на строительство в отсутствие утвержденных документов территориального планирования и градостроительного зонирования, либо в противоречие таким документам.

6. Усилить контроль за соблюдением технических регламентов безопасности и персональную ответственность участников процесса строительства (застройщик, проектировщик, подрядчик) за нарушение требований технических регламентов на всех этапах проектирования и строительства.

7. Создать земельные суды, специализирующиеся на рассмотрении земельных и градостроительных споров.

Заключение

На основе проведенного в работе исследования, можно сделать следующие основные выводы:

1. Для преодоления глубокого структурного и экономического кризиса в России и кризиса в системе градорегулирования следует системно изучать и применять передовые методы развития территорий Китая, других успешных стран, а также опыта СССР.

2. Необходимо срочно избавляться от коррупционного "двухстороннего" (застройщик - публичная власть) самостроя. Добиваться соблюдения норм права и персональной ответственности всех сторон процесса градорегулирования.

3. Ввести в законодательство нормы, допускающие возможность создания определённых объёмов строительства только при наличии согласованной с этими объёмами инфраструктуры - социальной, инженерно-технической, транспортной.

4. Реализовать предложения, изложенные в последней (четвёртой) главе настоящей работы.

Список использованных источников

1. Конституция РФ;

2. Гражданский кодекс РФ (часть первая)

3. Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 г.;

4. Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 г. №136-ФЗ;

5. Федеральный закон от 24.07.2002 г. №101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения";

6. Федеральный закон от 05.04.2013 г. №43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

7. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

8. Федеральный закон от 27 мая 2014 года №136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

9. Федеральный закон от 28.09.2010 г. №244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково";

10. Федеральный закон от 01.12.2007 г. №310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских игр и XI Параолимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты";

11. Конституция КНР 1982 года;

12. Закон КНР "О вещных правах" от 2007 года;

13. Антонов В.И., Аршавский Г.А. и др. Современное право Китайской народной республики. Обзор законодательства 1978-2011. Части I-II/ Под общ. ред. Гудошникова Л.М., Трощинского П.В. Институт Дальнего востока РАН РФ, Москва - 2012;

14. Балезин В.П. Правовой режим земель городской застройки. Москва, 1963;

15. Бергер Я.М. Экономическая стратегия Китая, Москва, 2009;

16. Бони Л.Д. Система государственного управления землей для строительных целей в Китае // Аналитический материал для Центра аграрно-продовольственной политики Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. Институт Дальнего востока РАН - Москва, 2015;

17. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. Учебник для вузов, Москва, 2015;

18. Глазычев В.Л. Политическая экономия города. Москва, 2009

19. Делягин М., Шеянов В. Империя в прыжке. Китай изнутри. Москва, 2015;

20. Островский А.В. КНР: экономика регионов. Москва, 2015;

21. Катасонов В. Экономика Сталина. Москва - 2014 г.

22. Пивоварова Э.П. Социализм с китайской спецификой. Москва, 2011;

23. Сергеев Е. Новая индустриализация России как альтернатива ее крушению. Монография. Москва, 2015;

24. Сиваев С.Б., Трутнев Э.К., Прокофьев В.Ю. Государственная поддержка жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры. - М., 2009

25. Трутнев Э.К. Азбука градостроительного нормирования. Краткие ответы на вопросы в отношении местных нормативов градостроительного проектирования, излагаемые с использованием правовых актов, включая подготовленные с участием Института экономики города. Москва, 2013;

26. Трутнев Э.К., Сафарова М.Д. Градорегулирование в условиях рыночной экономики. М, 2009;

27. Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Комментарий к градостроительному кодексу. Москва, Фонд "Институт экономики города", 2008;

28. Трутнев Э.К. и др. Градорегулирование. Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. / Фонд Институт экономики города. Авт. коллектив под рук. Трутнева Э.К. - Москва, 2008;

29. Экспертное заключение Института экономики города на Федеральный закон от 27 мая 2014 года №136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// http://www.urbaneconomics.ru/news/?mat_id=1140;

30. Библиотека ответов на вопросы о градостроительной деятельности (обновление от 14.01.2016) Автор Э.К. Трутнев//http://www.urbaneconomics.ru/publications/?mat_id=127;

31. Стратегический план Шанхая // http://mosurbanforum.ru/files/pdf/analiticheskie_obzory/masterplan_book_2_chast.pdf

Размещено на Allbest.ru