Развитие систем регулирования застройки территорий в современном Китае, в СССР и современной России

Согласно закону, использовали 3 формы цены предложения земли: 1) выделение земли в административном порядке под общественное строительство, социальную инфраструктуру, 2) форма соглашения для земли под промышленное строительство, 3) аукционы и конкурсы для земли под строительство в торговле и сфере недвижимости и прочего строительства хозяйственного характера.

Обследование показало, что за 5 лет (2001-2005 гг.) наибольшее число уступок земли шло по форме соглашений - 73,2%, административно выделенных прав пользования - 17,7% и только 9,1% прошло по форме аукционов и конкурсов. При первой форме уступки правительство района не только не получило дохода, но еще и должно было выделять определенные субсидии под освоение этой земли.

Можно видеть, что различие форм передачи прав пользования сильно влияет на цену предложения и размер дохода. К тому же, при уступке по соглашению правительство района пользуется полной независимостью: кроме выплаты налоговых отчислений, возмещения за землю и возмещения на обустройство, оставшаяся сумма не проходит через финансы (бюджет) района, и каждый район, волость, каждый уезд (внутри района) после выплаты налогов может сам распоряжаться этими средствами, как внебюджетными.

При аукционах и конкурсах уступка земли должна проходить в форме единой открытой сделки через центр земельного резерва города, и 32% от суммы сделки идет в бюджет города Сучжоу (до 2005 г. это было 12%), из которых 30% остается городу, 2% идет на управленческие расходы. Все оставшиеся средства идут в финансы района. После выплаты всех налогов оставшаяся сумму делится между волостью и уездом (в каждом уезде несколько волостей) в пропорции 2 : 8. Эти средства предназначены на инфраструктурное строительство, освоение земли, возмещение при реквизиции земли и пр.

Все налоги и сборы, связанные с реквизицией коллективной земли в районе, за этот период в среднем составили примерно 43 000 юаней/му, что лишь немного превышает общий размер возмещения за землю и на обустройство (38 000 юаней/му) - 1,13 раза, в т.ч. при форме передачи в пользование через аукцион или конкурс - объем налогов был в 2,1 раза больше возмещения за землю (не включая возмещения за молодые саженцы и прочее материальное имущество), а при передаче прав пользования по соглашению практически одинаков (немного меньше) -0,96 раза.

В целом, за период 2001-2005 гг. общий доход от передачи прав пользования земли в районе Учжунцюй составил 5,643 млрд юаней (после вычета налогов), в том числе через аукционы и конкурсы получено 3,723 млрд юаней, по соглашению - 1,32 млрд юаней. При этом за площадь земли, уступленную в пользование путем аукционов и конкурсов, размером 3 141, 2 му (210,4 га), получено в среднем по 1 118 200 юаней за 1 му; за площадь, переданную по соглашению, размером 17 700 му (1185, 9 га), получено в среднем по 108 500 юаней за 1 му. Таким образом, рыночная форма передачи в пользование оказывается намного выгодней.

Что касается структуры расходов (себестоимости) полученных средств от передачи земли в пользование в районе Учжунцюй за тот же период, то она выглядит следующим образом: при общем доходе от передачи в пользование земли за 5 лет в размере 5 643 млрд юаней (после вычета налогов) расходы составили 3 867 млрд юаней, или 68,53% доходов, в т.ч. себестоимость реквизиции земли -26,71%, " упорядочение земли" - 25, 89%, комплексное строительство -15,93%.

В себестоимость реквизиции (изъятия) земли вошли: расходы по оформлению (смена целевого назначения и права собственности на землю) при передачи земли в пользование - 47, 3%, возмещение за землю и на обустройство крестьянам - 52,6% от себестоимости реквизиции земли; (т.е. себестоимость реквизиции составила 20,5% от себестоимости уступки земли, и соответственно 14,0% от всего дохода от уступки). Чистый доход - от уступки земли - 16%.

Одной из особенностей феномена "земельных финансов" последнего времени являются высокие и растущие темпы их прироста, что связано с двум факторами - растущим спросом на землю под строительство и тенденцией роста цен на земельные ресурсы в стране в целом в условиях ускоренной модернизации (см таблицу 1, ниже). Столь большие земельные "ножницы цен" при реализация земли на монопольном первичном рынке земли обеспечивают местным властям большие средства, составляющие основу так называемых "вторых финансов" или "земельных финансов". Эта огромная земельная рента в 2004 г. достигала 589,4 млрд ю., составив 47% финансовых доходов местных правительств; в 2005 г. -550,5 млрд ю., а в 2006 г. - 767,68 млрд ю.

При этом, если в 2003 г. доходы от уступки права пользования государственной землей составили 542,1 млрд юаней, то к 2014 г. - их объем достиг 4, трлн 294 млрд 300 млн юаней (4 294, 3 млрд ю.), при ежегодных темпах роста 20,7%.

Вместе с тем, эти огромные поступления в виде "земельных финансов" имеют свое особое назначение, т.е. предназначены исключительно для покрытия себестоимости убранизации и индустриализации, начиная от реквизиции земли в деревне и кончая расходами на аукционы и конкурсы и пр. при уступке земли, и лишь остатки их над себестоимостью могут стать чистым доходом местных властей.

Наиболее полно масштабы, структуру, характер и направленность использования доходов, получаемых местными властями в качестве "земельного капитала", раскрывают данные, представленные Чжан Сяошанем, тогда директором Института развития деревни АОН Китая. Согласно этим статистическим данным, общая сумма расходов от средств, вырученных в 2009 г. местными властями от передачи права пользования государственной землей, составила 1 трлн. 225,5 млрд ю., или примерно 86% доходов от передачи в пользование в том году (т.е. доход составил 1 трлн 425млрд ю.), при этом расходы на возмещение по реквизиции земли, слому (жилья крестьян) и переселению (крестьян) - 477,4 млрд. ю., или 38,9% (от всех расходов), расходы на освоение земли - 124,9 млрд. ю., или 27,3% всех расходов; строительство инфраструктуры в деревне - 43,3 млрд ю., или 3,5% всех расходов; возмещение крестьянам, у которых реквизировали землю, - 19,5 млрд ю., или 1,6%.

Темпы роста цен на землю под промышленное строительство намного ниже, чем таковых на землю под строительство в торговле, жилищном секторе. Если за 2000-2012 гг. общий уровень цен на землю под строительство, цен на землю для строительства в торговле и жилищном секторе рос среднегодовыми темпами 10,04%, 11,4% и 14,4% соответственно, то рост цен под промышленное строительство шел темпами всего в 3,35%. Определенное сокращение масштабов предложения земли под промышленное строительство плюс низкие темпы роста цен на эту категорию земли - все это привело к большому разрыву между доходами от передачи земли для промышленности и доходами от передачи земли под торговое и жилищное строительство. Отсюда пошло выражение, что "земельные финансы" это практически "торгово-жилищные финансы". С усилением конкуренции в экономическом строительстве между регионами местные власти, придерживаясь установки низких цен при уступке земли под промышленное строительство, одновременно используют фактор низких цен как элемент конкурентной борьбы, перетягивая более низкими ценами предпринимателей и капиталы в сферу промышленности своего района. Эта политика наибольшего благоприятствования в развитии промышленности (заниженные цены на землю и широкомасштабное обеспечение землей под строительство в отрасли), несомненно, сыграла свою важную роль в поддержании высоких темпов промышленного роста, но в то же время стала причиной низкой эффективности использования земли в этом ведущем секторе экономики страны.

"Земельные финансы" и экономическое развитие Китая

Земельная система Китая и порожденный ею феномен "земельных финансов", по признанию многих китайских ученых, в том числе резких критиков существующей системы изъятия земли для общественных нужд, явилась важным фактором обеспечения нынешней модели экономического развития страны, обеспечившим высокие темпы экономического роста в течение более 30 лет (свыше 10% в год). Из-за низкого внутреннего спроса и отсутствия инновационных технологий экономический рост Китая опирался, главным образом, на высокий уровень инвестиций и экспорта, как движущие силы. Среди инвестиций производственных факторов - при наличии огромных количеств избыточной рабочей силы в деревне - дешевая рабочая сила стала фактором номер один. Земля стала вторым важнейшим фактором ресурсных инвестиций. Несмотря на специфику Китая - "людей много, земли мало", т.е. острый земельный дефицит, благодаря осуществлению т.н. стратегии "земельных финансов" Китай избежал ситуацию, когда дефицит земли в условиях рынка приводит к высоким ценам на землю, что оказало бы негативное воздействие на темпы экономического роста; и, наоборот, опираясь на гарантию широкого предложения земли, удалось эффективно поддержать рост экономики. Это мнение китайского ученого Хань Цзюня подтверждают и другие известные китайские ученые и специалисты высокого ранка.

Раскрывая системную сущность реквизиции, китайский ученый Е. Синцин заключает, что "теоретической основой существующей системы реквизиции земли является общественное присвоение дифференциальной ренты…, а основным исходным принципом этой системы реквизиции является контроль над себестоимостью использования земли для индустриализации и урбанизации". А глава кабинета по работе в деревне при ЦК КПК, ученый-аграрник Чэнь Ивэнь называет земельную реквизицию "неотъемлемой частью китайской модели развития, которая опиралась на дешевую цену земли и дешевую рабочую силу для продвижения индустриализации и урбанизации".

Еще одним важным вкладом проводимой стратегии "земельных финансов" китайские ученые называют создание благоприятной экономической атмосферы для привлечения капитала и предпринимателей к процессу модернизации. "В ходе экономической конкуренции между регионами инициатива местных правительств в привлечении капитала и предпринимателей и создании благоприятной атмосферы для политики развития и модернизации экономики сыграла важную роль. Эти два фактора: земля как фактор ресурсных инвестиций и земля как фактор привлечения предпринимательского капитала для развития стали двумя большими "талисманами", обеспечившими выигрыш в конкурентной борьбе. Земля стала самым ценным стоимостным ресурсом, распределяемым местными правительствами, а также опорой широкомасштабного роста инвестиций. Эта модель экономического развития могла поддерживаться лишь за счет высокой степени расходования ресурсов. Использование земли для привлечения предпринимательского капитала превратилось в главный способ стимулирования развития. Преимущества в доходах от земли и налоговых поступлений от капитализации земли превратились в главный инструмент местных властей для привлечения предпринимателей в свои регионы".

Обширное предложение земли и высокий уровень затрат ресурсов обеспечили высокий уровень инвестиций; предложение земли по низкой себестоимости, сдерживавшей низкие цены на землю, гарантировало высокий уровень экспорта; использование земли для привлечения капитала предпринимателей обеспечило высокие темпы развития индустриализации и урбанизации, стимулировало высокие темпы роста экономики на местах.

На этом этапе экономического развития обширное предложение земли для строительных целей сыграло роль базовой гарантии. За 1996-2010 гг. вся площадь земли для строительных целей с 437,71 млн. му (29,35 млн га) выросла до 511,81 млн му (34.29 млн га), увеличиваясь темпами 16,9% в год, в среднем прирастая на 5,293 млн му (354,6 тыс га) в год.

Стратегия "земельных финансов" придумана не в Китае (в Гонконге до реформ, Англии и других странах в свое время), но она оказалась неизбежным вариантам в условиях ускорения процессов модернизации страны, когда нужны огромные инвестиции, а других источников их нет.

Стратегия "земельных финансов", несмотря на начавшиеся с 2013-2014 гг. реформы по совершенствованию земельной системы и реформы системы реквизиции земли в деревне, судя по всему, в каком-то усовершенствованном виде будет проводиться еще достаточно долго, и уж конечно до 2020 г. и до 2030 г., чтобы завершить процесс урбанизации, подняв ее уровень, как запланировано, до 60% (2020 г), а потом к 2030 г. - до 70% соответственно.

18 съезд КПК (2012 г.) и 3-й пленум ЦК КПК (2013 г.) поставили задачу создания единого рынка земли для строительных целей хозяйственного назначения в городе и деревне, обеспечив равные правомочия для субъектов двух форм собственности при уступке земли, чтобы осуществлять ее "по равным правам и одинаковым ценам". Реформа системы реквизиции земли в деревне предусматривает сокращение масштабов реквизиции и выведение части коллективной земли для нужд строительства прямо на рынок без смены формы собственности ("при условии, если такая сделка соответствует требованиям системы управления целевым использованием земли"), повышение размера возмещения за реквизированную землю и законодательное признание права крестьян на участие в распределении прироста доходов от уступки земли и пр. До конца 2017 г. в разных районах страны в экспериментальном порядке будут отрабатываться разные варианты реформы земельной системы в деревне и поиски путей совершенствования системы реквизиции. В стране идут горячие дискуссии в среде ученых и специалистов по этим проблемам. Недостатки и противоречия, связанные со стратегией "земельных финансов", являются растущие социальные противоречия в деревне, низкая эффективность использования земельных ресурсов, особенно в промышленном строительстве; большие риски для банков и пр., наконец, проблема определенного сокращения размеров чистого дохода от уступки земли в последнее время, связанного с резким повышением цен на все материальные ресурсы и резким удорожанием себестоимости и реквизиции и строительства, а также проблему серьезной коррупции среди чиновников, в том числе на местах, и пр.

В то же время имеют место серьезные трудности в продвижении указанных реформ, крайне сильное сопротивление реформам на всех уровнях. Учитывая нынешнюю экономическую ситуацию в Китае (существенное снижение темпов экономического роста и курс на ускорение смены модели развития), а также "громодье" стратегических планов, которые должны быть реализованы к 2020 г., можно предположить, что при определенных усовершенствованиях стратегия "земельных финансов" будет осуществляться и дальше. Ибо других средств в стране для нужд идущей модернизации трудно найти.

Глава 3. Система градорегулирования в России. История и современное состояние

3.1 Развитие урбанизированных территорий в СССР

После революции 1917 года, на территории СССР стали устанавливаться новые земельно-правовые отношения.

Первый период истории правового регулирования городских земель, включая земли городской застройки, начался после победы социалистической революции и продолжался до 1931-1932 гг. В это время складывается и оформляется законодательство о городских землях. 1 декабря 1922 года был введен в действие Земельный кодекс РСФСР. Нельзя сказать, что Земельный кодекс РСФСР уделил достаточно внимания городским землям, но он имел большое значение для землепользования городов, которые приобретали определенную самостоятельность в деле землеустройства и дальнейшего налаживания своего земельного хозяйства, а также приостановил процесс исключения из городской черты земель, переданных в пользование крестьян.

После издания Земельного кодекса РСФСР в связи с общим оживлением экономической жизни городов, восстановлением в них промышленности и широким развитием жилищного строительства встал на очередь вопрос об урегулировании земельных правоотношений внутри городской черты.

Законодательным актом, разрешившим этот вопрос, было Положение о земельных распорядках в городах, утвержденное декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 13 апреля 1925 года. В других союзных республиках СССР также были изданы аналогичные акты. Положение о земельных распорядках в городах установило, что земли в пределах городской черты находятся в непосредственном ведении исполкомов городских Советов в лице их органов коммунального хозяйства. Кроме того, Положение о земельных распорядках в городах впервые официально ввело деление городских земель по своему целевому назначению на три категории: земли селитебные, земли общего пользования, городские угодья. Положение допускало изъятие излишков земли от отдельных землепользователей, если земельный участок превышал по своим размерам не менее чем на 50% установленную для данного города или района норму. Изъятие излишков могло быть произведено лишь по распоряжению соответствующего исполкома в случаях необходимости использования изъятой земли под застройку или в целях расширения земель общего пользования.

Положение о земельных распорядках в городах от 13 апреля 1925г., сыграло важную роль в налаживании на местах городского хозяйства и долгое время являлось основным законодательным актом, регулирующим земельные правоотношения внутри городской черты.

В конце первого периода развития советского законодательства, регулирующего земельные правоотношения в городах, был принят первый общесоюзный земельный закон "Общие начала землепользования и землеустройства", утвержденные ЦИК и СНК СССР 15 декабря 1928г., который определил основные моменты правового режима всех категорий земель, включая и городские земли. В этот же период важную роль для урегулирования земельных правоотношений как в пределах городской черты, так и за ее пределами сыграло Положение об изъятии земель для государственных или общественных надобностей, утвержденное постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 4 марта 1929 г. (аналогичные акты были приняты и в других союзных республиках).

Одним из самых первых декретов Советской власти был исторический декрет "О земле", принятый 26 октября (8 ноября) 1917 г, которым была отменена частная собственность на землю и осуществлена национализация всех земель в стране. Декрет "О земле", объявив отмену частной собственности на все категории земель и переход всех земель во всенародное достояние, определил, что "земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо в залог, ни каким-либо другим способом отчуждаема".

Отмена права частной собственности на землю в городах была подтверждена декретом ВЦИК от 20 августа 1918 г. "Об отмене права частной собственности на недвижимость в городах", в соответствии с которым в пределах всех городских поселений отменялось право частной собственности на все без исключения земельные участки, как застроенные, так и незастроенные, как принадлежащие частным лицам, так и государственным учреждениям и предприятиям.

В городских поселениях с числом жителей свыше 10 тыс. отменялось право частной собственности на все строения, которые вместе с находящейся под ними землей имели доходность свыше предела, установленного органами местной власти. Все городские земли и строения, изъятые из частной собственности, были переданы в распоряжение местных Советов. В этих поселениях частным лицам впредь было запрещено осуществлять строительство. Данное право было предоставлено исключительно городским Советам. Иначе обстоятельство дело в городах с меньшим числом жителей, где право осуществлять строительство могло быть предоставлено и отдельным частным лицам.

Хотя декретом "О земле" была запрещена аренда земли, однако принятый после него менее чем через год декрет ВЦИК от 20 августа 1918 года "Об отмене права частной собственности на недвижимость в городах" установил, что во всех без исключения городских поселениях местные власти должны устанавливать арендую плату за застроенные и незастроенные земельные участки, находящиеся в пользовании частных лиц и общественных организаций. Таким образом, декрет ВЦИК от 20 августа 1918 года положил начало платного землепользования в городах. Позднее в 1921 году было установлено, что арендная плата должна взиматься за земельные участки, находящиеся не только в пользовании частных лиц и общественных организаций, но и в пользовании государственных учреждений и предприятий. Поступления от арендной платы и ренты были одним из важнейших источников формирования местного городского бюджета. Кроме арендной платы.

Временный отлив городского населения в первые годы социалистической революции и гражданской войны в сельскую местность несколько ослабил жилищный кризис в городах, унаследованный от царской России. В период перехода на мирную работу по восстановлению народного хозяйства, начиная с 1921 года, городское население начинает возрастать; однако городское и жилищное строительство в годы гражданской войны было запущено и разрушалось. Жилищный фонд городов значительно сократился.

В то же время государство было не в состоянии было взять на себя задачу ликвидировать жилищный кризис исключительно за счет государственных средств, а поэтому оно пошло по пути привлечения средств и сил городского населения к строительству и восстановлению жилищного фонда.

В целях ослабления жилищного кризиса декретом СНК РСФСР от 8 августа 1921 г. "О предоставлении кооперативным объединениям и отдельным гражданам права застройки городских участков" было разрешено кооперативным объединениям и отдельным гражданам застраивать те земельные участки городской застройки, которые не могли быть в ближайшее время застроены средствами местных Советов.

Декрет от 8 августа 1921 г. в условиях новой экономической политики отменил запрещение осуществлять строительство отдельным частным лицам и кооперативам в средних и крупных городах с населением свыше 10 тыс., которое было установлено декретом ВЦИК от 20 августа 1918 г. "Об отмене частной собственности на недвижимости в городах". Однако одно лишь разрешение осуществлять строительство на территории городских земель само по себе не создавало прочного правового положения для застройщиков, являвшихся частными лицами или кооперативами.

В целях ускорения правового положения застройщиков декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 14 августа 1922 г. был введен институт права застройки, в соответствии с которым городские земельные участки предоставлялись застройщикам по договору права застройки на срок до 20 лет для деревянных строений и до 49 лет для каменных строений.

Под правом застройки понималось вещное срочное право возводить строения на городских и внегородских землях, а также право владеть, пользоваться и распоряжаться этими строениями в пределах срока, предусмотренного договором застройки.

Институт права застройки, устанавливая новый вид срочного пользования землями городской застройки, служил как интересам социалистического государства, так и интересам отдельных граждан, имевших средства для строительства жилых домов.

Право застройки служило интересам государства потому, что к строительству в городах привлекались средства и силы граждан. Вместе с этим право застройки удовлетворяло интересы граждан в силу того, что условия землепользования по договору о праве застройки были более благоприятными, чем для лиц, которые владели строениями на праве собственности. В целях поощрения жилищного строительства лица, выстроившие по договору о праве застройки строения, освобождались в течение первых трех лет после завершения строительства от государственных и местных налогов и сборов, в том числе и от уплаты земельной ренты. После истечения этих трех лет все остальное время до истечения срока договора земельная рента взималась в половинном размере.

Таким образом, в результате введения института права застройки для учреждений, предприятий и организаций обобществленного сектора, а также отдельных граждан, являющихся застройщиками, было установлено срочное пользование землями застройки в городах и поселках. Пользование земельными участками по договорам о праве застройки было установлено на долголетний срок (до 65 лет). В связи с изданием постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 1 августа 1932 г. "О предоставлении учреждениям, предприятиям и организациям обобществленного сектора земельных участков для строительства на праве бессрочного пользования" возрастает роль бессрочного землепользования. С изданием этого постановления все земельные участки, ранее переданные в срочное пользование государственным предприятиям, учреждениям и общественным организациям по договору о праве застройки, считались предоставленными им на праве бессрочного пользования, а действие института права застройки было в сильной степени поколеблено, а сфера срочного землепользования была в большей мере ограничена. Институт права застройки вместе с принципом срочности пользования землями городской застройки был окончательно отменен в 1948 году, когда и гражданам земельные участки под строительство индивидуальных жилых домов стали предоставляться на условиях бессрочного пользования. Избавление от института права застройки происходило еще и потому, что небезосновательно его считали искусственной заменой права собственности.

Первый период правового регулирования земель городской застройки, начавшийся после Октябрьской социалистической революции, продолжался до 1931-1932 гг.

Второй период развития правового регулирования земель городской застройки характерен главным образом тем, что основное внимание государства было обращено на организацию планомерного использования городских земель по целевому назначению. Организация планомерного использования городских земель по целевому назначению нашла свое выражение в проектах планировки и застройки городов, утверждаемых государственными органами.

Переход ко второму периоду развития правового регулирования земель городской застройки связан с постановлением Пленума ЦК ВКП (б) от 15 июня 1931 г. "О московском городском хозяйстве и развитии городского хозяйства СССР", которое сыграло чрезвычайно важную роль в развитии городов и городского землепользования. Именно это постановление знаменовало собой начало нового периода в истории городского землепользования и стало на длительное время программой социалистического переустройства старых и строительства новых городов.

В развитие директив июньского Пленума ЦК ВКП (б) 1931 г. было принято постановление ЦИК и СНК СССР от 27 июня 1933 г. "О составлении и утверждении проектов планировки и социалистической реконструкции городов и других населенных мест СССР" и соответствующие законодательные акты союзных республик, которыми устанавливалось, что строительство новых городов и поселков, а также их реконструкция могли производится лишь на основании утвержденных проектов планировки этих населенных мест.

Национализация земли, отменив частную собственность на городские земельные участки, создала предпосылки для рационального использования городских земель, для ликвидации деления городской территории на буржуазные и пролетарские районы, для строительства новых городов и реконструкции старых, где могли бы быть обеспечены благоприятные условия для жизни и труда городского населения.

Во втором периоде (1931-1962 гг.) резко усиливается воздействие социалистического государства (СССР) на планировку и застройку городов. Ведущими и определяющими для городского землепользования становятся акты, регулирующие планировку и застройку городов и основным актом регулирования землепользования на территории того или иного конкретного органа становится генеральный план этого города.

В период с 1931 по 1962 год было издано сравнительно мало нормативно-правовых актов, регулирующих правовой режим городских земель, но большинство из них посвящено непосредственно планировке и застройке городов и других населенных мест. 24 августа 1955 г. было принято Постановление Совета Министров СССР "О порядке утверждения проектов планировки и застройки городов Советского Союза".

Как происходило управление городскими землями?

Определяющим, основным началом в управлении городскими землями являлась планировка населенных мест, в соответствие с которой осуществляются отвод, изъятие, учет и регистрация городских земель. Общее управление осуществлялось вышестоящими исполкомами местных Советов по отношению к городским исполкомам, а также Советами Министров союзных республик через их соответствующие органы. На Совет Министров Союза ССР возложено утверждение генеральных планом городов Москвы и Ленинграда.

Применительно к РСФСР систему органов, осуществлявших управление городскими землями, можно проиллюстрировать следующей схемой.

градорегулирование правовой россия китай

К полномочиям исполкомов областных (краевых) Советов относились вопросы утверждения генеральных планов городов и поселков областного и районного подчинения; проекты детальной планировки областных (краевых) центров, планы земельно-хозяйственного устройства городов и поселков; утверждение проектов перепланировки застроенных кварталов и поселков, разработанных в целях изъятия излишков земельной площади; представление в Совет Министров РСФСР проектов планировки областных (краевых) центров.

Областной (краевой) отдел по делам строительства и архитектуры рассматривал все проекты планировки, перепланировки и земельно-хозяйственного устройства, подлежащие утверждению областным (краевым) исполкомом и давал по ним свои заключения.

Областной (краевой) отдел коммунального хозяйства разрешал вопросы землепользования в городах и поселках, а также ведал вопросами эксплуатации городских и поселковых земель, расположенных на территории области (края).

Непосредственное управление городскими землями осуществлялось городским исполкомом и его соответствующими органами. К его функциям, в частности, относились: 1) рассмотрение и направление в соответствующие государственные органы для утверждения генерального плана города, проектов детальной планировки, правила застройки города, плана земельно-хозяйственного устройства; 2) принятие решений об отводе и изъятии земель; 3) утверждение проектов детальной планировки (если город не являлся областным или краевым центром). Непосредственное управление городскими землями осуществляли отделы коммунального хозяйства и главные архитекторы города. Компетенция этих органов строго разграничивалась.

Как осуществлялся отвод земельных участков под строительство?

В целях обеспечения целесообразного размещения строительства горисполкомы должны были ежегодно разрабатывать и утверждать в соответствии с утвержденным проектом планировки план размещения строительства на предстоящий год. В связи с этим отвод участков для разного рода строительства производился горисполкомом на основе этого плана. Заявки на отвод земельных участков для жилищного строительства подавались государственными и индивидуальными застройщиками в исполком городского Совета. Заявки на отвод земельных участков для строительства и расширения промышленных предприятий, инженерных и других сооружений подавались министерствами, ведомствами и совнархозами. Заявки на отвод земельных участков под кооперативное и коллективное жилищное строительство подавались местными комитетами профсоюзов тех организаций, при которых созданы эти кооперативы и коллективы. Заявления граждан об отводе земельных участков под индивидуальное жилищное строительство подавались в горисполком непосредственно индивидуальными застройщиками.

На основании поданных застройщиками заявок главные городские архитекторы проводили подготовку, заключающуюся в подборе необходимых графических материалов, предварительное обследование в натуре, съемке земельных участков, предназначенных под застройку, на основании чего готовился проект решения горисполкома об отводе земельного участка. К проекту решения прилагались материалы о характере и объеме строительства, характеристика проектируемого к отводу участка и т.п. В решении городского исполкома об отводе земельного участка указывался размер и местоположение земельного участка и наименование землепользователя, содержались обязательства застройщика в отношении сноса находящихся на участке строений, сохранения подземных и иных сооружений и т.п. Решение городского исполкома об отводе земельного участка являлось крайне важным правовым документом. Следующим действием по отводу земли после вынесения решения исполкома городского Совета являлся отвод земельного участка в натуре, то есть определенные землеустроительные действия, посредством которых на местности определялись и закреплялись границы и конфигурация отводимого земельного участка. Отводом земельных участков занимался отдел главного архитектора. За выполняемые работы по отводу земельных участков в натуре государственные учреждения и предприятия, а также общественные организации и отдельные граждане вносили определенную плату. Отвод завершался выдачей актов на бессрочное пользование, подписанием договоров на бессрочное пользование, договоров аренды. Правовым оформлением занимались городские коммунальные органы.

Как происходило изъятие земли?

Под изъятием понималось принудительное прекращение или изменение права землепользования государственных учреждений, предприятий и общественных организаций, а также отдельных граждан. Изъятие происходило на основании решений исполкомов местных Советов, причем довольно часто изъятие городских земель производилось не просто для прекращения права землепользования, а в целях последующего перераспределения земли между отдельными землепользователями. Приоритетно изъятие применяли, как правило, в отношении городских угодий (то есть незастроенных территорий). А изъятие городских земель в целях их последующего перераспределения допускалось лишь в исключительных случаях. Таким образом, создавалась стабильность, прочность пользования землями городской застройки и в известной мере гарантировались и защищались имущественные права и интересы государственных организаций, в оперативном управлении которых находились городские строения и сооружения, а также собственников городских строений. Изъятие городских земель могло производиться только для государственных и общественных надобностей. А говоря о государственных и общественных надобностях, следует понимать под этим, что изъятие городских земельных участков производилось в соответствии с генеральным планом города, который, априори, составлен и утвержден с учетом соблюдения государственных и общественных интересов.

Нередко изъятие земельных участков городской застройки, снос строений и сооружений, расположенных на этих участках, невыгодны с точки зрения материальных интересов. Но у Советского государства, выражавшего волю и интересы всего советского народа, на первый план была выдвинута не материальная выгода, а забота о благополучии населения. Именно поэтому на практике довольно часто в целях улучшения условий жизни и труда городского населения государственные предприятия подлежали сносу или переносу на новое место, на что затрачивались большие государственные средства. И все-таки понятие "изъятие для государственных и общественных надобностей" было общим, нераскрытым, в том числе и потому, что действовавшие на тот момент законодательные акты, регулирующие вопросы изъятие городских земель, не связывали необходимость изъятия земель с исполнением утвержденных проектов планировки и застройки городов. Это было существенным пробелом законодательства. Порядок изъятия земель регулировался Положением об изъятии земель для государственных и общественных надобностей, утвержденных постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 4 марта 1929 года. Решение об изъятии под промышленное строительство принималось на основании ходатайств министерств, ведомств и совнархозов, которым были подведомственны те предприятия, учреждения и организации, в чью пользу совершалось изъятие. Изъятие городских земель для осуществления жилищного, культурно-бытового и коммунального хозяйства производилось во исполнение проектов планировки и застройки городов (которые утверждались вышестоящими органами). Изымались также и излишки земли, которые превышали более чем на 50% установленные для городов и поселков размеры усадебного землепользования.

Советским законодательством предусматривалось возмещение землепользователям убытков, возникавших из факта изъятия земли: это стоимость всех отчуждаемых строений, сооружений, насаждений и посевов (или стоимость их переноса и устройства на новом месте), а также неиспользованных затрат по обработке, удобрению, обводнению, осушению и пр. В тех же случаях, когда участок изымался из пользования одного государственного предприятия или учреждения и отводился в пользование другому государственному предприятию или учреждению, государство не несло убытков в связи с передачей строений, сооружений, и т.д. В этих случаях никаких расчетов между предприятиями не производилось, производилась безвозмездная передача имущества путем списания с баланса на баланс стоимости этих строений, сооружений. При изъятии земель у граждан, если на этих землях находились строения, принадлежащие на личной собственности, гражданам и членам их семей вместо стоимости, по их желанию, могли предоставляться квартиры. Для оценки стоимости сносимых строений граждан при исполкомах образовывались комиссии, решающие вопросы оценки с участием граждан.

Правовая организация планировки и застройки городов.

Развитие и размещение отраслей народного хозяйства, культуры и науки в городах СССР осуществлялось в соответствии с государственными народно-хозяйственными планами, поэтому планировка городов являлась продолжением государственных народно-хозяйственных планов и направлена была на их реализацию.

В СССР считалось, что право частной собственности на земельные участки в городах дореволюционной России мешало правильной планировке и застройке городов и очень часто становилось непреодолимой преградой в дальнейшем их развитии. И именно поэтому национализация земли, осуществленная в результате Октябрьской революции создала благоприятные условия для государственного регулирования планировки и застройки населенных мест. Государственное регулирование планировки и застройки городов получило широкий размах лишь начиная с периода индустриализации страны, то есть с 1929 года.

Индустриализация сопровождалась бурным ростом старых и созданием новых городов, процесс расширения старых городских территорий и организация новых городских территорий необходимо было подчинить плановому регулирующему воздействию со стороны Советского государства. Это было осуществлено постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 4 октября 1926г. "Об обязанности для городских поселений и поселков иметь планы и проекты планировки", которое для всех городов и поселков установило обязанность иметь надлежаще составленные и утвержденные в установленном законом порядке:

а) планы существующего расположения селитебных и иных категорий городских (поселковых) земель;

б) проекты планировки, содержащие как проекты переустройства существующих селитебных земель, так и проекты дальнейшего развития и расширения данного населенного места. Все возникающие города и поселки могли впредь сооружаться не иначе, как по утвержденным проектам планировки.

Это постановление определило основные пути дальнейшей научной разработки проектов планировки и практической постановки всего планировочного дела вообще. Чрезвычайно важную роль в развитии планировки и застройки городов сыграло принятое Пленумом ЦК ВКП (б) 15 июня 1931г. постановление "О московском городском хозяйстве и развитии городского хозяйства СССР", которое стало на длительное время программой социалистического переустройства старых и строительства новых городов и знаменовало собой начало нового этапа в истории планировки и застройки городов Союза ССР. В развитие директив июньского Пленума ЦК ВКП (б) 1931 года было принято постановление ЦИК и СНК СССР от 27 июня 1933г. "О составлении и утверждении проектов планировки и социалистической реконструкции городов и других населенных мест СССР", которое ввело характерные для социалистического государства правовые формы государственного регулирования планировки населенных мест. В соответствие с этим постановлением были установлены такие крайне важные правовые формы государственного регулирования планировки, как схема районной планировки и генеральный план города.

Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 20 января 1934г. "Об устройстве населенных мест" в целях большей детализации и конкретизации генеральных планов была впервые установлена новая правовая форма государственного регулирования планировки населенных мест - проект детальной планировки.

Весьма большую роль в улучшении планировки городов Советского Союза сыграло принятое во исполнение директив июньского Пленума ЦК ВКП (б) 1931 г. постановление ЦК ВКП (б) и СНК СССР от 10 июля 1935 г. "О генеральном плане реконструкции г. Москвы", которое не только определило пути переустройства столицы СССР, но и дало теоретические и практические основы планировки и застройки для всех городов страны.

В годы Великой Отечественной войны был нанесен огромный ущерб большому числу городов Советского Союза. Во время войны было разрушено и сожжено более 1700 городов и поселков. В первые годы войны в связи с перемещением промышленности в восточные районы страны строительство и реконструкция городов сосредотачивалась в основном на Урале, в Сибири и в Казахстане. Однако начиная с 1942 года Советское государство сразу же после освобождения оккупированных районов, несмотря на трудности войны, приступило к восстановлению городов, причем принимались во внимание все меры к тому, чтобы восстановление городов проводилось строго по утвержденным проектам планировки.

С окончанием Великой Отечественной войны Советское государство стало уделять еще больше внимания вопросам планировки и застройки городов. Важную роль в упорядочении городского землепользования послевоенного периода сыграло постановление СНК РСФСР от 9 августа 1945 г. "О проектах планировки городов и поселков РСФСР", которое подтвердило ранее установленный принцип, что строительство новых, восстановление разрушенных и реконструкция существующих городов и поселков может производится только на основании проектов планировки.

Постановлением СНК РСФСР от 9 августа 1945 г. была установлена новая правовая форма государственного регулирования планировки и застройки городов - правила застройки, основная цель которых состоит в упорядочении застройки городов и повышении градостроительной дисциплины.

Важную роль по улучшении использования городских земель, не предназначенных под застройку, а также временно не застраиваемых селитебных земель, сыграло постановление Совета Министров РСФСР от 3 февраля 1948 г. "О земельно-хозяйственном устройстве городов и рабочих поселков РСФСР", которое установило, что освоение, использование и эксплуатация территорий, не предназначенных под застройку, а также временно не застраиваемых селитебных земель должно производится на основе утвержденного плана земельно-хозяйственного устройства. В результате издания этого постановления, а также аналогичных постановлений в других союзных республиках государственное регулирование планировки населенных мест было дополнено новой правовой формой - планом земельно-хозяйственного устройства.

Таким образом, к послевоенному времени сложились следующие основные правовые формы регулирования планировки и застройки городов и поселков:

1. Схема районной планировки.

2. Генеральный план.

3. Проект детальной планировки.

4. Правила застройки.

5. План земельно-хозяйственного устройства.

Планировка, осуществлявшаяся в городах постепенно стала входить и в быт колхозного села.

Следует подчеркнуть, что все основные правовые формы государственного регулирования планировки и застройки городов: схема районной планировки, генеральный план, проект детальной планировки, правила застройки и план земельно-хозяйственного устройства - только после их утверждения уполномоченными на то государственными органами приобретали юридическую силу и становились обязательными для исполнения всеми государственными учреждениями и предприятиями, а также общественными организациями и отдельными гражданами.

Схема районной планировки охватывала территорию одного или нескольких административных районов и даже области в целом. Схема районной планировки разрабатывалась на основе перспективного плана народного хозяйства и предусматривала перспективы развития производительных сил, размещение промышленных предприятий, электростанций, транспортных сооружений на срок до 25 лет, а также на первую очередь строительства - на ближайшие 10 лет. Основной задачей схемы районной планировки являлось обеспечение на территории района правильного координированного размещения промышленных предприятий и других объектов народного хозяйства, а также городов, поселков и мест отдыха населения. Особо важное значение схема районной планировки имела в районах новостроек.

Генеральный план имел важное значение для земельных правоотношений в городах, поскольку определял целевое назначение для всех территорий городских земель, предусматривал рациональную комплексную организацию планомерного использования городских земель, а также устанавливал перспективу развития городской территории. Генеральный план города являлся документом, в соответствие с которым производилось размещение всех видов строительства и осуществлялось использование земель в проектных границах города. Генеральный план устанавливал общие положения планировки и благоустройства города или поселка на 20-25 лет, а также основы размещения первоочередного строительства на ближайшие 5-10 лет. Генеральный план принимался на основе схему районной планировки, если таковая разрабатывалась для этой территории в связи с намечаемым строительством группы связанных между собой предприятий народного хозяйства.

Проект детальной планировки уточнял, развивал и детализировал основные положения, устанавливаемые генеральным планом города, охватывал отдельные жилые и промышленные районы города, где предполагалось в ближайший период времени осуществлять строительство в больших масштабах.

Правила застройки разрабатывались на основе генерального плана и устанавливали определенный порядок по реализации в жизни установленных проектов. Правила застройки определяли права и обязанности, которыми наделялись застройщики, а также права и обязанности исполкома местного Совета по осуществлению контроля за строительством в соответствии с генеральным планом города. Ими устанавливался порядок отвода земель под разного рода строительство. Правила застройки составлялись местными органами по делам строительства и архитектуры и подлежали утверждению исполкомами местных Советов.

План земельно-хозяйственного устройства являлся основной правовой формой государственного регулирования планировки городских угодий и временно не застроенных земель городской застройки. Использование городских угодий и временной не застроенных земель городской застройки производилось на основании этих планов. План земельно-хозяйственного устройства разрабатывался на основе генерального плана города и являлся его продолжением. План земельно-хозяйственного устройства разрабатывался с учетом развития города на ближайшие 15-20 лет и он устанавливал: а) организацию мест культурного отдыха, спорта, зеленых насаждений, дачных районов и санаториев; б) оздоровление городских территорий, а также организацию мероприятий по сохранению городской территории от разнообразного рода разрушений (оползней, затопления, размывов, обвалов и т.п.); в) рациональное использование земель сельхозназначения, а также организацию коллективных садов и огородов; г) рациональное использование недр, торфяников, водных ресурсов и прочее.

3.2 Градорегулирование в России на современном этапе

В 1992 году, впервые, начиная с 1917 года, в России появляется комплексный нормативный акт - закон о градостроительной деятельности. Это федеральный закон от 14 июля 1992 года "Об основах градостроительства в Российской Федерации". В этом законе отсутствовало четкое указание на область и предмет его регулирования, но при этом он закрепил выраженную установку на утверждение значимости градостроительной "отрасли" как системы государственного регулирования по принципу вертикального соподчинения властей сверху донизу. Например, органам архитектуры и градостроительства предоставлялось право устанавливать административную черту городов, при том, что органы местного самоуправления наделялись только соподчиненным правом согласования этих действий. В силу противоречивости содержащихся в этом законе положений, он носил промежуточный, временный характер. Иными словами, в нем отсутствовали "опережающие" установки на обеспечение базовых условий, при которых система градорегулирования могла бы проявить себя как действенный механизм инициирования и упорядочения процессов реформирования в сфере недвижимости. По причине фактической "индифферентности" к рыночным преобразованиям закон автоматически и неизбежно почти сразу после его принятия стал второстепенным и малозначащим. Развитие градорегулирующих процессов в этот период стали определять другие федеральные законы, находящиеся вне сферы градостроительного законодательства, прежде всего Земельный кодекс РСФСР от 1991 года, Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 1995 года.

На местном уровне шла работа по подготовке проектов правил землепользования и застройки, основанных на градостроительном (правовом) зонировании.

Для деятельности по градостроительному зонированию органами местного самоуправления в рассматриваемый период были юридические основания. В состав предметов ведения органов местного самоуправления входило "регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований", что было закреплено Федеральным законом от 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (подп. 9 п. 2 ст. 6 "Предметы ведения местного самоуправления"). Кроме того, Земельный кодекс РСФСР от 1991 года, в котором не было однозначного ответа на вопрос, что считать целевым назначением конкретного участка, дал возможность органам местного самоуправления использовать зональный принцип установления назначения земельных участков и иных объектов недвижимости.

В инициативном порядке началась деятельность органов местного самоуправления по градостроительному зонированию, например, в нескольких городах России - Великом Новгороде, Твери, Пушкине, Иркутске. При подготовке правил землепользования и застройки учитывалась концептуальная установка на обеспечение связи двух базовых компонентов: установление градостроительных регламентов разрешенного использования недвижимости должно непосредственно и прямо воздействовать на преобразования и упрощение порядка подготовки и предоставления земельных участков для строительства. Впервые правила землепользования и застройки, основанные на принципах зонального установления градостроительных регламентов и содержащие карты градостроительного (правового) зонирования, были приняты и введены в действие с 1 января 1997 года в Великом Новгороде.