В данной работе сделана попытка проанализировать степень эффективности институтов гражданского общества в Еврейской автономной области (область) посредством двух критериев:

- степень осведомленности, иными словами информированности населения о НКО, их деятельности и основных результатах социальной работы;

- степень социальной значимости НКО т.е. вовлеченности населения в реализацию социально значимых мероприятий, социальных проектов и программ НКО.

По итогам полученных результатов сделана попытка определить степень доверия населения институтам гражданского общества в области. Именно высокая степень доверия населения определяет поддержку НКО, а также является условием формирования устойчивого развития последних. Доверие, реализуемое людьми в повседневных социальных практиках к другим индивидам и группам, так же к социальным институтам и органам государственной власти, лежит в основе таких ценностных и поведенческих установок, как социальная активность, солидарность, и гражданская ответственность. Таким образом, доверие населения определяет возможности развития гражданского общества, а также позитивно влияет на социальную стабильность, модернизационные процессы в регионе, легитимность и восприятие региональной власти.

Степень осведомленности населения области в отношении деятельности НКО можно проследить по результатам социологических опросов, которые проводились в области, в 2004, 2008, 2013 годах.

В 2004 году о деятельности каких-либо общественных организаций было известно 21,5 % опрошенного населения. В 2008 году 19,3 % населения знали о таких структурах. Это довольно низкий показатель, если сопоставлять его с количеством и динамикой деятельности общественных объединений в области. В 2013 году вопрос был интерпретирован в более расширенном контексте, и респондентам было разъяснено понятие общественных объединений. В опросных листах были указаны различные формы НКО, такие как: политические партии, религиозные организации, общественные объединения и прочие объединения .

В итоге результаты на уровень отличаются от опросов предыдущих лет. Так о деятельности политических партий в области знают 59,5% опрошенных, с деятельностью религиозных организаций знакомы 11,4%, о работе общественных организаций знают 13,1% респондентов. В совокупности о деятельности НКО в области знают 84 % респондентов от числа опрошенных (см. табл. 1).



Таблица 1. Осведомленность населения области о деятельности НКО

Деятельность, каких общественных объединений Вам известна (напишите название):
	2004 г.	2008 г.	2013 г.
1. Политическая партия	-	-	59,52%
2. Религиозная организация	-	-	11,38%
3. Общественная организация	21,50%	19,30%	13,13%

Степень социальной значимости некоммерческих организаций Еврейской автономной области предлагалось выявить, получив результаты на следующие два вопроса.

Первый вопрос «Могут ли государству в решении социально значимых проблем помочь общественные организации?». В 2004 году положительно на него ответили 36,1% опрошенных, отрицательные ответы дали 24,7%, затруднились ответить на вопрос большая часть респондентов почти 40% от числа опрошенных. В 2008 г. с небольшой среднестатистической погрешностью мнение респондентов практически совпадает с показателями 2004 г. Результаты опроса, проведенного в октябре 2013 г., показывают изменения мнения населения в отношении социальной значимости НКО области, которые характеризуются следующим. Увеличивается значимость деятельности общественных объединений области - 57,55 % опрошенных считают, что государству в решении социально значимых проблем могут помочь общественные объединения и только 15,32% респондентов ответили на вопрос отрицательно (см. табл. 2).

Таблица 2. Оценка населения области социальной значимости НКО

Могут ли государству в решении социально значимых проблем помочь общественные организации?
Варианты ответов	2004 г	2008 г	2013 г
1. Да	36,1%	32,7%	57,55%
2. Нет	24,7%	24,3%	15,32%
3. Затрудняюсь ответить	39,2%	43%	26,48%

Второй вопрос, прозвучавший в анкете: «Должна ли власть передавать часть своих полномочий общественным (некоммерческим) организациям?» были получены на первый взгляд довольно противоречивые с предыдущими оценками ответы. Затруднившихся ответить на поставленный вопрос в 2008 году было 35,3%, в 2013 году 25,3% респондентов.

Положительно на вопрос в 2004 году в суме ответили 44,6%, в 2008 году 39,4 %, в 2013 году 28,22%, в силу этого наблюдается снижение показателя. Отрицательно, возможность передачи части полномочий общественным организациям в сумме оценили в 2004 году - 40,1 %, в 2008 году - 25,3 %, в 2013 году - 42,45% респондентов, в силу чего наблюдается увеличение отрицательных оценок (см. табл. 3).

Таблица 3. Оценка населением области значимости общественно-государственного взаимодействия

Должна ли власть передавать часть своих полномочий общественным (некоммерческим) организациям?
Варианты ответов	2004 г	2008 г	2013 г
1. Да, должна	11%	23,7%	8,75%
2. Скорее да, чем нет	33,6%	15,7%	19,47%
3. Скорее нет, чем да	17,1%	9,3%	14,22%
4. Нет, не должна	23%	16%	28,23%
5. Затрудняюсь ответить	15,2%	35,3%	25,38%

Возможно, такое состояние можно оценить, как увеличение степени недоверия населения к деятельности общественных организаций, но анализ предыдущего вопроса показывает, что степень доверия увеличивается. Тогда на повестку дня выступает вопрос о том, какие условия органами государственной власти созданы НКО области для реализации их социально значимых инициатив и участия в принятии властных решений, и какие механизмы такого участия практикуются в нашей области.

В следующем параграфе представлен анализ процессов, раскрывающих взаимодействие региональных органов государственной власти с институтами гражданского общества.

В третьей главе работы будет дан подробный анализ нормативных правовых актов органов государственной власти области, создающих правовые условия в сфере деятельности институтов гражданского общества в Еврейской автономной области и сделаны выводы по выявленным в социологическом опросе противоречиям.

1.2 Механизмы гражданского участия в принятии властных решений в Еврейской автономной области

Многие эксперты гражданского общества отмечают, что в России довольно сложно приживается гражданское общество в том формате, который существует в развитых демократических государствах, многие специалисты высказывают мнение, что российской действительности вообще не присущи никакие гражданские инициативы в силу авторитарности государства и патерналистскому менталитету его граждан. Существует также научно обоснованная точка зрения о том, что гражданское общество в России имеет свой особый путь становления и на протяжении последних постсоциалистических лет развивается и становится заметным игроком на общественно-политическом поле России.

Сторонниками наличия в России гражданского общества, приводятся десятки примеров, развитых механизмов участия институтов гражданского общества в принятии властных решений. Например, публичные слушания, которые по нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) обязаны состояться до окончательного принятия бюджета субъектов РФ. Но, как показывает практика - и с этим соглашаются многие лидеры НКО и чиновники, которые несут ответственность за организацию и проведение публичных слушаний бюджета субъекта или муниципального образования, эти слушания расцениваются как «публичный фарс». Можно привести еще ряд примеров законодательно закрепленных механизмов участия населения в принятии властных решений, которые в силу разных причин не применяются на практике. Например, правотворческая инициатива граждан или отзывы депутатов представительных органов местного самоуправления. В данной работе предлагается не делать акцент на «спящие гражданские полномочия» а привести примеры реально действующих механизмов гражданского участия.

Самыми распространенными примерами гражданского участия в принятии властных решений в Еврейской автономной области можно назвать деятельность различных коллегиальных, совещательных структур (коллегии, комиссии, советы) при органах государственной власти и местного самоуправления.

На сегодняшний день представители многих некоммерческих организаций области являются членами различных коллегиальных органов власти: от комиссий при органах исполнительной власти области до различных Советов при губернаторе области. Это, безусловно, служит усилению влияния лидеров НКО на принятие властных решений, повышению общественного доверия к НКО, и увеличению общегражданской активности в Еврейской автономной области 61,5 %.

Рисунок 9. Участие представителей НКО, в коллегиальных органах, формируемых органами власти области

Насколько население области осведомлено о таких формах гражданского участия, можно судить по следующей информации. В 2013 году на вопрос «Известно ли Вам о существовании и работе Общественных Советов (палат, комитетов) при главе города (района)?» почти 50 % респондентов ответили утвердительно, 41,14% респондентов не знают о таких формах взаимодействия власти и общества (см. табл. 4).

Таблица 4. Осведомленность населения области о формах гражданского участия в принятии властных решений

Известно ли Вам о существовании и работе Общественных Советов (палат, комитетов) при главе города (района)?
Варианты ответов	2004 г	2008 г	2013 г
1. Да, известно	14,4%	14,7%	18,60%
2. Мало, известно	21,3%	28,7%	30,20%
3. Не известно	54,7%	50,3%	38,95%
4. В нашем городе (районе) таких общественно-совещательных органов нет	9,6%	6,3%	2,19%
5. Затрудняюсь ответить	-	-	8,32%

Наиболее прогрессивным механизмом гражданского участия в делах государства в настоящий период времени являются различные формы общественного контроля. Активные попытки гражданского общества РФ, инициативы Общественной палаты РФ, проявляемые в течении 2012-2014 годов привели к принятию в июле 2014 года Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Предметом правового регулирования данный закон определяет «отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, с одной стороны, и гражданами - с другой».

Потребность нормативного урегулирования процесса общественного контроля и возведение его в обязательные условия в процессе взаимодействия институтов гражданского общества и власти существовала всегда (более подробный анализ процесса общественного контроля будет представлен в третьей главе). Поэтому вопрос о такой прогрессивной форме взаимодействия с властью как общественный контроль стоял на повестке дня все исследуемые годы. Важно было понимать готовность и власти, и гражданского общества к таким гражданским процедурам. На вопрос «Приходилось ли Вам участвовать в общественном контроле над деятельностью органов власти?» были получены следующие ответы (см. табл. 5)

Таблица 5. Оценка степени участия в общественном контроле над органами государственной власти области

Приходилось ли Вам участвовать в общественном контроле над деятельностью органов власти?
Варианты ответов	2004 г	2008 г	2013 г
1. Да, я регулярно участвую в таких мероприятиях	4,2%	3,7%	1,75%
2. Да, мне приходилось участвовать в таких акциях	10,6%	5%	7,22%
3. Да, мне приходилось участвовать один раз	10,1%	3,7%	5,47%
4. Нет, не приходилось	75,1%	87,6%	67,18%
5. Не знаю, что это такое	-	-	9,63%

Приведены примеры двух форм гражданского участия. Первая наиболее устоявшаяся и давно практикующаяся в области - это включение в состав коллегиальных структур органов власти представителей профильных НКО, и мы наблюдаем положительную реакцию общества в виде высокой степени осведомленности. И вторая форма, которая является инновационной, не имеет пока достаточного законодательного закрепления на федеральном и соответственно региональном уровнях. Но, тем не менее, готовность граждан реализовать такие формы как контроль над деятельностью власти можно проследить по их осведомленности о таких процедурах, только 9,63% опрошенных не знают, что это такое. За этими цифрами предполагается видеть высокую степень гражданской готовности к контролю деятельности органов власти.

Современные тенденции развития политических институтов требуют от гражданского общества независимого и влиятельного участия в общественно - политических процессах происходящих в области, выстраивания содержательного диалога с властью. Органы государственной власти в свою очередь должны реагировать на потребности общества и создавать определенные условия для формирования такого диалога. Взаимодействия региональных властей и гражданского общества посредством одного из институтов гражданского общества - региональной Общественной палаты предлагается рассмотреть в следующем параграфе работы.

1.3 Общественная палата Еврейской автономной области - посредник между властью и обществом

Взаимоотношения государства и общества в России исторически строились на приоритете государственных интересов. В связи с этим в настоящее время общественные палаты и общественные советы часто воспринимаются гражданами как часть структуры государственной власти, выполняющей государственные функции. Однако некоторые, созданные в России региональные общественные палаты стремятся организовать свою деятельность на основе восприятии групповых интересов и доверия местного сообщества.

Общественная палата Еврейской автономной области призвана занять место ключевого института гражданского общества региона, и стать площадкой для взаимодействия активных жителей области с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Общественная палата Еврейской автономной области - это общественный институт, при этом его правовая форма определяется как постоянно действующий независимый коллегиальный консультативный орган, который призван обеспечивать взаимодействие граждан с органами государственной власти, способствовать вовлечению структур гражданского общества в процессы выработки политических решений для улучшения качества принимаемых властных решений и их эффективной практической реализации.

На основании закона Еврейской автономной области от 26.11.2012 г. N 187-ОЗ «Об Общественной палате Еврейской автономной области» в феврале 2013 года был избран первый состав Общественной палаты области (далее - Палаты). Палата была сформирована в составе 24 человек, 12 человек - утверждены губернатором области, 12 человек избраны Законодательным Собранием области на основании предложений общественных объединений и органов местного самоуправления. Процедура формирования Палаты указывает на стремление органов государственной власти сохранить патерналистические подходы в процедурах нормативного правового регулирования гражданского общества. В процедуре формирования Палаты не учтены интересы самого гражданского общества, поставлены государственные фильтры на выдвижение кандидатов в состав Палаты.

Миссия Палаты - «самоорганизация и развитие гражданского общества в регионе, как новой гражданской культуры, предполагающей активное участие граждан в выработке и реализации наиболее важных решений, влияющих на социально-экономическое развитие области и жизни общества на основе обеспечения оптимального, гармоничного сочетания частных и общественных интересов»

Для понимания данной структуры гражданского общества важно видеть те общественные слои, которые она представляет. Социологический портрет Общественной палаты Еврейской автономной области первого созыва выглядит следующим образом: 9 - женщины (37,5 %) и 15 - мужчины (62,5 %). У подавляющего числа членов Палаты высшее образование. Члены Палаты представляют практически все муниципальные образования области город Биробиджан, Биробиджанский, Ленинский, Октябрьский и Смидовичский районы. Средний возраст её членов - 50 лет. В Общественную палату Еврейской автономной области первого созыва вошли деятели науки, культуры, образования, представители общественных объединений самой разной направленности: детских, молодежных, ветеранских, спортивных, национальных, конфессиональных и других организаций.

Палата начала свою работу с пленарного заседания, которое состоялось 1 марта 2013 года. На нем были избраны руководящие органы, утвержден Регламент работы Общественной палаты области, а также образованы 3 комиссии:

- по социальной политике, делам ветеранов и инвалидов;

- по молодежной, семейной политике и защите прав детей;

- по местному самоуправлению, строительству, дорожному и жилищно-коммунальному хозяйству.

Созданы две рабочие группы по правовым вопросам и взаимодействию с социально - ответственным бизнесом и межконфессиональный Совет при Общественной палате области. Также на первом заседании был избран Совет Общественной палаты области, в который вошли председатель Палаты, заместитель председателя и руководители трех комиссий двух рабочих групп и межконфессионального Совета.

С 1 марта 2013 года по 1 января 2016 года Общественной палатой Еврейской автономной области организовано и проведено 9 заседаний общего Собрания Палаты, более 20 заседаний Совета Палаты, более 30 заседаний комиссий Палаты. Были разработаны и приняты Кодекс этики членов Палаты и Регламент ее деятельности. Информация представлена на сайте Палаты www.opeao.tmweb.ru

Членами Палаты были инициированы и проведены более 40 публичных мероприятий направленных на развитие форм общественно-государственного партнерства. Были организованы различные конференции общественных объединений области, заседания «круглых столов», публичные слушания, семинары, благотворительные акции и другое.

Например, проведены «круглые столы» на тему:

- «О состоянии жилищно-коммунального комплекса Еврейской автономной области и мерах по усовершенствованию его работы» под эгидой комиссии по местному самоуправлению, строительству, дорожному и жилищно-коммунальному хозяйству;

- «Роль общественных физкультурно-спортивных организаций в реализации государственной политики в области физической культуры и спорта на территории Еврейской автономной области», «О создании государственной системы досудебного урегулирования бракоразводных процессов в Российской Федерации» под эгидой комиссии по молодежной, семейной политике и защите прав детей;

- «О качестве предоставляемых медицинских услуг в ЕАО» провела комиссия по социальной политике, делам ветеранов и инвалидов

Участники первого «круглого стола», члены Палаты, специалисты ОГВ области, специалисты ОМСУ, ресурсоснабжающие и управляющие организации области, общественные объединения, обсудили актуальные проблемы в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в том числе касающиеся качества предоставления и оплаты коммунальных услуг, тарифной политики в Еврейской автономной области.

Выработанные в ходе дискуссии предложения, были направлены в Законодательное Собрание Еврейской автономной области, где после обсуждения с участием представителей Палаты в виде законодательной инициативы были направлены в Государственную Думу Российской Федерации. Вопросы, касающиеся тарифных ставок и трехсторонних договоров между ресурсоснабжающими организациями правительством области и товариществами собственников жилья (ТСЖ) были направлены в Правительство Еврейской автономной области для принятия соответствующих решений.

Заседание Комиссии по местному самоуправлению, строительству, дорожному и жилищно-коммунальному хозяйству на тему исполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» на территории Еврейской автономной области в части создания сети общественных организаций для оказания содействия уполномоченным органам в осуществлении контроля за выполнением организациями коммунального комплекса своих обязательств. По итогам заседания членами Комиссии по местному самоуправлению, дорожному, строительному и жилищно-коммунальному хозяйству принято решение проработать возможность оказания конкретной помощи по решению проблем, существующих в деятельности Регионального центра общественного контроля в сфере ЖКХ на территории Еврейской автономной области. В настоящее время такой Центр «ЖКХ контроль» создан, вошел в общероссийскую сеть контроля в сфере ЖКХ и активно работает на территории области.

В повестку дня пленарных заседаний Палаты включались темы, касающиеся концептуальных вопросов развития гражданского общества в области. Например, такие как: «О реализации ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», «Об организации и деятельности общественных советов при органах исполнительной власти Еврейской автономной деятельности», «О законодательной инициативе Общественной палаты Еврейской автономной области» и другие.

Например, принято решение о сотрудничестве с Общественной палатой Российской Федерации в части осуществления мониторинга исполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» на территории Еврейской автономной области. С этой целью на Интернет-сайте Общественной палаты области http://opeao.tmweb.ru размещен соответствующий сервис, разработаны специальные анкеты для опроса граждан. Результаты мониторинга направлены в Общественную палату Российской Федерации.

По итогам обсуждений концептуальных вопросов гражданского общества в органы власти области были направлены рекомендации и предложения. Например, в Законодательное собрание области были направлены предложения по созданию совместной рабочей группы по разработке и принятию областного закона «Об отдельных вопросах организации и осуществления общественного контроля в ЕАО», который после неоднократных консультаций между депутатами Законодательного Собрания области и членами Палаты области был принят в октябре 2015 года. Несомненно, этот закон расширил возможности субъектов гражданского общества в части осуществления контрольных функций в отношении органов власти области. Положительный результат был так же получен в части наделения Палаты законодательной инициативой.

Большой общественный резонанс был вызван инициативой Палаты направленной на оценку эффективности деятельности общественных советов при органах исполнительной власти области. На первом этапе в сентябре 2015 года, были проанализированы нормативные правовые акты об общественных советах, членами Палаты были выявлены несоответствия областного законодательства федеральным нормам, например, Указу Президента РФ от 7 мая 2012 года N 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Эти проблемы были обсуждены на Совете Палаты, информация была опубликована в местных СМИ и на сайте Палаты.

В результате проведенного мониторинга нормативных правовых актов Еврейской автономной области о создании общественных советов выяснилось, что часть из них незаконны. Нарушения вскрылись в ходе прокурорской проверки постановлений области об общественных советах при управлении здравоохранения и управлении ЖКХ и энергетики правительства области. Это стало основанием для внесения изменений в нормативные правовые акты о создании общественных советов.

Ситуация широко освещалась журналистами регионального электронного СМИ на сайте.

На втором этапе, в октябре 2015 года Палата заслушала органы исполнительной власти области, о принятых мерах по приведению в соответствие с федеральным законодательством региональные нормативные правовые акты. По результатам слушаний отмечено, что все противоречия устранены.

Для повышения информационной активности с апреля 2013 года запущен и функционирует официальный сайт Общественной палаты Еврейской автономной области - www.opeao.tmweb.ru, на котором постоянно обновляется информация о деятельности Палаты, размещается полезная информация для некоммерческих организаций области, а также находится вся информация непосредственно о самой Палате области: ее состав, регламентирующие деятельность документы, планы работы, решения, результаты публичных слушаний и др. Например, в 2015 году в разделе «Новости» размещено более 300 - т информаций.

Члены Общественной палаты Еврейской автономной области входят в ряд коллегиальных органов, образованных исполнительными органами власти: в комиссии по соблюдению требований к госслужащим в управлении по обеспечению деятельности мировых судей, управления по труду, управления здравоохранения, Совет по коррупции при губернаторе Еврейской автономной области, рабочую группу по подготовке Плана мероприятий по реализации Стратегии государственной национальной политики, экспертную рабочую группу по рассмотрению общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием Интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» на территории Еврейской автономной области, иные консультативно-совещательные органы.

Не остались безучастными члены Палаты при организации помощи пострадавшим от крупномасштабного наводнения в области. Было опубликовано обращения Палаты к населению области, в региональные общественные палаты и Общественную палату Российской Федерации направлены обращения с целью привлечения благотворительных средств в область. Организована «прямая линия», на которую поступило около 30 звонков от пострадавших по самым разным вопросам. Вопросы для их решения направлялись в управление по внутренней политике, либо предоставлялась необходимая информация непосредственно членами палаты. Информация о всех благотворительных акциях Палаты размещена на сайте.

Многие члены Палаты - руководители общественных объединений области приняли участие в организации помощи пострадавшим людям. Необходимо отметить и тот факт, что некоммерческие организации области показали высокую степень самоорганизации и ответственного гражданского участия в эту трудное для области время. Более 30 - и НКО области откликнулись на постигшее людей бедствие и приняли самое активное участие в устранении его последствий. Деятельность Палаты первого созыва (с марта 2013 по март 2016 гг.) подтвердила свой высокий потенциал в реализации гражданских инициатив, все члены Палаты показали свою активность в решении социальных проблем области и в сфере взаимодействия с органами государственной власти, тем самым подтвердив свою главную миссию - самоорганизация и развитие гражданского общества в регионе, как новой гражданской культуры, предполагающей активное участие граждан в выработке и реализации наиболее важных решений, влияющих на социально-экономическое развитие региона на основе обеспечения оптимального, гармоничного сочетания частных и общественных интересов. При этом необходимо отметить, что в настоящее время достаточно проблем, которые выражаются в следующих аспектах:

1. Невысок степень доверия населения области институтам гражданского общества, различным публичным институтам, например, депутатскому корпусу (см. табл. 1, табл. 6).

2. Снижается степень доверия населения области органам власти. Например, результаты социологических опросов в 2005 году, показывают уровень доверия различным органам региональной власти от 40 % до 50 %. (см. табл. 6)



Таблица 6. Уровень доверия населения ЕАО к различным структурам власти (в процентах от числа опрошенных)

Варианты ответов	ЕАО	Городское население	Сельское население
Главе администрации села, поселка	50,0	-	62,3
Правительству ЕАО	42,5	34,1	47,8
Главе своего района, города	41,5	29,7	48,1
Суду, прокуратуре	40,1	45,0	37,4
Депутатам	21,7	17,8	24,0

В данной таблице уровень доверия населения к различным институтам власти (выраженный в процентах) представляет собой суммирование двух вариантов ответа на вопрос: «Доверяете ли Вы следующим органам управления?» - «полностью доверяю» и «скорее доверяю, чем не доверяю». В сельской местности традиционно степень доверия власти выше. В 2010 году этот показатель понизился в среднем на 10 %. Особо обращено внимание на сельскую местность, каково состояние оценки деятельности властей по районам области. Даже в сельской местности доверие населения органам власти области значительно снизилась. На вопрос «Как Вы считаете, глава муниципального образования работает хорошо или плохо на своем посту? Его работа в последнее время улучшается, ухудшается или не меняется?» В среднем около трети респондентов оценивает работу органов власти с положительным результатом (см. табл. 7)

Таблице 7. Степень оценки деятельности органов власти населением области с разбивкой по муниципальным образованиям области

Варианты ответов	ЕАО	Биробиджан	Облученский район	Смидовичский район	Биробиджанский район	Ленинский район	Октябрьский район
Хорошо и улучшается	14,60	23,20	11,50	8,50	2,00	9,50	8,00
Хорошо и не меняется	19,10	21,80	6,20	26,40	34,00	15,50	14,00
Хорошо, но и ухудшается	4,40	5,70	0,00	8,50	4,00	2,40	4,00
Плохо но улучшается	1,90	2,50	0,00	0,90	4,00	0,00	6,00
Плохо и не меняется	15,40	7,90	11,50	32,10	26,00	11,90	28,00
Плохо и ухудшается	6,10	2,50	6,20	4,70	4,00	22,60	4,00
Затрудняюсь ответить	38,40	36,40	64,60	18,90	26,00	38,10	36,00

В совокупности хорошая оценка деятельности органов власти составила 31,1 % от общего числа опрошенных (в 2005 году этот показатель варьировался от 40,1 % до 62,3 %). Высоким фиксируется процент опрашиваемых затруднившихся ответить на столь либеральный вопрос.

3. Остается низким уровень жизни населения и доступность социальных и иных услуг, предоставляемых органами власти области.

Среди главных причин (по итогам социологического опроса 2010 года), низкого уровня доверия населения, респонденты отмечают: использование служебного положения в частных интересах (45,0%), стремление любыми способами удержаться у власти (41,9%), равнодушное к людям (41,3%), коррупцию (31,9%).

Для того, что бы улучшить ситуацию и повысить уровень доверия к власти нужно направить властные ресурсы на улучшение условий жизни граждан, и повысить качество предоставляемых услуг. Такую позицию озвучили 62,6% населения от количества опрошенных респондентов.

4. Недостаточный объем нормативного урегулирования вопросов взаимодействия государства и общества на региональном уровне

Не последнее место как показано в представленных выше выводах, в процессах улучшение предоставляемых населению услуг органами власти области могут играть институты гражданского общества, через различные формы гражданского участия. Например, общественный контроль над деятельность органов государственной власти, участие в предварительных обсуждениях властных решений посредством различных совещательных, коллегиальных структур при органах власти, активной деятельности в рамках Общественной региональной палаты и др. Но для развития эффективных гражданских практик в регионе необходимы не только гражданская активность и ответственность власти нужны регуляторы - нормативные правила, регулирующий взаимодействие институтов гражданского общества и власти на региональном уровне. Основная проблема, которая видится в этом вопросе, заключается в том, что практически все нормы федерального законодательств в области российского гражданского общества для региональных властей носят декларативный характер. В свою очередь субъекты РФ сами определяют, принимать или не принимать им в своих региональных практиках те либо иные нормы федерального законодательства. Например, региональные палаты в Российской Федерации создавались в течении 10 лет. В Дальневосточном федеральном округе Общественная палата Амурской области создана в 2007 году, в Еврейской автономной области в 2013 году, в Приморском крае в 2014 году. То же относится к региональным законам, касающимся деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций (СО НКО) или Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Общие нормы этих законов рекомендуется расширять, углублять и применять в зависимости от специфики регионов РФ, каждому субъекту РФ, что соответственно влечет за собой необходимость принятие законов субъектов, но как уже сказано выше органы власти субъектов РФ сами определяют необходимость принятия таких норм. И здесь очень важна активность регионального гражданского общества в достижении расширения и применения в регионах федеральных законодательных практик.

Анализ информация о состоянии нормативной деятельности органов власти области в сфере регулирования правоотношений институтов гражданского общества и степени влияния этого регулирования на гражданские практики предложен во второй главе работы.

Глава 2. Нормотворческой деятельности органов власти регулирующая деятельность институтов гражданского общества

2.1 Правовые формы некоммерческих организаций Российской Федерации

В первой части работы фрагментарно были рассмотрены некоторые правовые нормы регулирующие институты гражданского общества, но для понимания причинно-следственных связей при изучении предмета и объекта данного исследования необходимо глубокое понимание правового статуса институтов гражданского общества.

В различных источниках мы встречаем такие выражения как: некоммерческий сектор, общественный сектор, третий сектор, сотрудничество представителей некоммерческого сектора с органами власти. Видим аббревиатуру - НКО (некоммерческие организации), ННКО (неправительственные некоммерческие организации); НПО (неправительственные организации), ННПО (некоммерческие неправительственные организации), НГО (негосударственные организации) но, как показывает анализ источников, не всегда понимается глубокий смысл этих определений и соответственно указанные определения не всегда применяются по их назначению. Самым приемлемым определением структур гражданского общества на взгляд автора, является определение ННПО - некоммерческая неправительственная организация. Но в силу сложившейся практики в работе в основном буде использована аббревиатура НКО и НПО.

В этой части работы мы попытаемся разобраться в определениях, с правовой точки зрения, и проследить как трансформировалось законодательство, регулирующее институты гражданского общества в период с 1992 по 2015 гг., разделив этот отрезок времени в соответствии с хронологическими этапами настоящей работы.

В соответствии с принятым 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ Гражданским кодексом Российской Федерации (ГК РФ), который регламентирует основные положения создания, деятельности, реорганизации и ликвидации организаций любых форм собственности, организации в РФ в первую очередь делятся на: коммерческие и некоммерческие.

Их базовое различие в том, что первые ставят целью своей основной деятельности извлечение прибыли. Вторые предоставляют социальные услуги, содействуют социально-культурному развитию общества, оказывают благотворительность и осуществляют другие общественно-полезные цели, не извлекая для себя какой либо коммерческой прибыли.

Федеральный закон «О некоммерческих организациях» принятый 12 января 1996 г. N 7-ФЗ (далее закон о некоммерческих организациях) определяет, что некоммерческие организации могут быть:

- государственными, т.е. финансируемыми из государственного бюджета, как правило, их называют бюджетными;

- неправительственными, некоммерческими (НПО, НКО), т.е. те организации, которые находятся на самофинансировании.

Правовое понятие НГО в рассматриваемых нормативных источниках, регулирующих институты гражданского общества вообще не применяется. Это понятие относится к сфере деятельности негосударственных фондов РФ, таких как пенсионный фонд и пр.

Закон о некоммерческих организациях определял в рассматриваемом периоде времени такие организационно - правовые формы НКО:

« - общественные и религиозные организации (объединения);

- фонды;

- государственная корпорация;

- учреждения;

- некоммерческие партнерства;

- автономные некоммерческие организации;

- объединения юридических лиц (ассоциации и союзы);

- потребительские кооперативы» (Ст. 116 ГК РФ).

Потребительский кооператив - это «добровольное объединение граждан и юридических лиц на основе членства с целью удовлетворения материальных и иных потребностей участников. Осуществляется путем объединения его членами имущественных паевых взносов» (ФЗ - 7). Примером могут служить жилищно-строительные кооперативы, дачно-строительный кооперативы, гаражно-строительный кооператив (регулируются отдельным федеральными законами).

Общественные и религиозные объединения -- это «объединения граждан, созданные на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан. Членами общественных и религиозных организаций могут быть как физические, так и юридические лица». Особенности правового положения, создания, реорганизации и ликвидации религиозных организаций, управления религиозными организациями определяются Федеральным законом от 26.09. 1997 N 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях»

Фондом является «некоммерческая организация, не основанная на членстве его участников (учредителей). Фонд учреждается как гражданам, так и юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, для реализации социальных, благотворительных, образовательно-культурных, или иные общественно-полезные целей. Имущество, переданное фонду его учредителями, является собственностью фонда» (ФЗ -7).

Государственной корпорацией - «признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации» [Ст. 52 ГК РФ]. Например, «Росатом», «Ростех», Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и прочие Фонды.

Учреждением «является организация, созданная собственником для осуществления услуг некоммерческого характера конкретного вида: управленческих, социально-культурных и прочих услуг. Финансируется учреждение полностью или частично собственником. Учреждение, отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами» (ФЗ - 7). Цель создания некоммерческих учреждений -- осуществление управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера. Юридическое лицо (собственником зачастую выступают ОМСУ или ОГВ) финансирует это учреждение полностью или частично. Например, областные либо городские государственные бюджетные учреждения - филармония, музей и пр.

«Некоммерческое партнерство - это организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных, управленческих и иных целей, направленных на достижение общественных благ. Имущество, переданное некоммерческому партнерству его членами, является собственностью партнерства» (ФЗ-7).

«Автономной некоммерческой организацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для осуществления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта на основе добровольных имущественных взносов. Учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют прав на имущество, переданное им в собственность» (ФЗ - 7).

Объединения юридических лиц (ассоциации и союзы). Некоммерческие организации, независимо от их организационно-правовой формы, могут добровольно объединяться и создавать союзы (ассоциации). Члены союза (ассоциации) сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица. Союз (ассоциация) не отвечает по обязательствам своих членов. Члены союза (ассоциации) несут субсидиарную ответственность по его обязательствам в размере и в порядке, предусмотренном учредительными документами.

Правовое положение общественных организаций (объединений) и его особенности, регулируются особым Федеральным законом от 19.04.1995 N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (закон об общественных объединениях), он распространяет свое действие на все общественные объединения, создаваемые по инициативе граждан. Исключение составляют: религиозные организации; некоммерческие ассоциации; Союзы, которые создаются коммерческими организациями, они регулируются специальными законами.

Законом об общественных объединениях устанавливаются следующие организационно-правовые формы общественных объединений:

- общественные организации;

- общественные движения;

- общественные фонды;

- общественные учреждения;

- органы общественной самодеятельности;

- союзы (ассоциации) общественных объединений.

«Общественная организация характеризуется как основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан» (ФЗ - 82).

«Общественное движение определяется как состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно-полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения» (ФЗ-82).

«Общественный фонд является одним из видов некоммерческих фондов и представляет собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных, не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно-полезные цели» (ФЗ-82).

«Общественным учреждением является не имеющее членство общественное учреждение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников, в соответствии с уставными целями учреждения» (ФЗ-82).

«Орган общественной самодеятельности орган общественной самодеятельности является общественным объединением, не имеющим членства целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей, неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания» (ФЗ-82).

Союзы (ассоциации) общественных объединений создаются общественными объединениями независимо от их организационно-правовой формы (в том числе и инициативными группами). Создаются союзы, ассоциации на основе учредительных договоров и (или) уставов принятых союзами, ассоциациями при этом образуется новое общественное объединение (ФЗ-82).

2.2 Особенности некоммерческих организаций Российской Федерации как структур гражданского общества

В части создания некоммерческой организации (в том числе и общественного объединения) действует два основных условия. Первое, это - принятие решения о создании организации, как правило, для этого проводится собрание, конференция учредителей. Второе, государственная регистрация некоммерческой организации в органах юстиции РФ. Некоммерческие организации могли создаваться:

- физическими лицами (не менее трех граждан);

- юридическими лицами (лицом);

- другими некоммерческими организациями (не менее двух).

Некоммерческие организации могли быть созданы также и физическими, и юридическими лицами одновременно (потребительские кооперативы и фонды).

Для более глубокого знакомства с понятием юридического лица необходимо обратиться к следующей информации. Некоммерческая организация может пройти государственную регистрацию и получить права юридического лица. В соответствии со статьей 48 ГК РФ «юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать или осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету».

Согласно ГК РФ НКО, являющаяся юридическим лицом, обладает всеми признаками, характеризующими юридическое лицо согласно: имущественная обособленность; организационное единство; правоспособность; самостоятельная ответственность.

Нам важно обратить внимание, что НКО имеют специальную правоспособность, они вправе осуществлять только те действия, которые предусмотрены в уставе либо учредительном договоре и могут действовать только в той сфере, которую предусмотрели выше обозначенные внутренние документы организации. В соответствии со статьей 50 ГК РФ НКО могут осуществлять предпринимательскую деятельность, но только при условии, что прибыль от нее используется на уставные деятельности НКО.

НКО создаются для достижения социальных, благотворительных, образовательных, научных и управленческих целей, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ (ст. 2 Закона о некоммерческих организациях). Закон таким образом не содержит исчерпывающий перечень целей и задач деятельности НКО, что позволяет расширять эту сферу по усмотрению учредителей, но только в рамках законодательства РФ. Учредители имеют возможность самостоятельно определять цели и направления деятельности некоммерческих организаций, отражая их в уставных документах.

Некоммерческая организация, созданная в форме общественного объединения, проходит тот же путь регистрации. Но так же может существовать в форме инициативные группы граждан, о чем уже сказано выше.

По поводу их легитимности часто возникают споры о законности их деятельности. Необходимо обратить внимание, что действие такой организации регламентируется ст. 18 Закона об общественных объединениях, которая гласит «Решения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов принимаются на съезде (конференции) или общем собрании. С момента принятия указанных решений общественное объединение считается созданным: осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за исключением права юридического лица, и принимает на себя обязанности, предусмотренные настоящим Федеральным законом».

В РФ существует еще целый ряд правовых актов, которые регулируют структуры гражданского общества различных профилей и организационно - правовых форм, такие как:

-молодежные общественные объединения, детские общественные объединения. Их деятельность в свою очередь регулирует Федеральный закон «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ;

- профессиональные союзы работников различных отраслей. Деятельность профсоюзов подпадает под Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ, регулирующий общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами конституционного права на объединение, создание, деятельность, реорганизацию и (или) ликвидацию профессиональных союзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций;

- в сфере образования действуют различные виды учреждений: дошкольные, общеобразовательные, профессиональные, дополнительного образования взрослых, дополнительного образования детей и другие. Их деятельность регулирует Федеральный закон «Об образовании» от 10 июля 1992 г. N 3266-1. Он так же распространяются на негосударственные образовательные учреждения, в статусе НКО;

- религиозным объединением в соответствии с Федеральным законом «О свободе совести и религиозных объединениях» от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ (далее -- Закон о религиозных объединениях), «признается добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях, проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающее соответствующими этой цели признаками»;

- садово-огороднические товарищества (СОТ), регулирует Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ, отражает правовую сторону деятельности объединений граждан, ведущих садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке, а также ассоциаций (союзов) садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений и их представительств, фондов взаимного кредитования и фондов проката;

- коллегии адвокатов - является некоммерческой организацией, основанной на членстве адвокатов и действующей на основании устава, утверждаемого ее учредителями. Юридическая консультация является некоммерческой организацией, созданной в форме учреждения. Обе правовые формы организаций регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом о некоммерческих организациях и Федеральным законом;

- общественные объединения, действующие во внешнеторговой деятельности, регулируются Федеральным законом «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ;

- торгово-промышленная палата является некоммерческой организацией, объединяющей российские предприятия и российских предпринимателей. В своей деятельности руководствуется Законом РФ «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» от 7 июля 1993 г. N 5340-1;

- деятельность товарищества собственников жилья(ТСЖ), как НКО регулировал так же ФЗ «О товариществах собственников жилья» от 15 июня 1996 г. N 72-ФЗ. В настоящее время все положения перенесены в Жилищный Кодекс РФ. ТСЖ форма объединения на принципах самоорганизации собственников многоквартирных жилых домов (МЖД), с целью совместного управления и обеспечения эксплуатации комплекса недвижимого имущества в МЖД.

- деятельность общественных объединений в области культуры опирается на «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» от 9 октября 1992 г. N 3612-1, а также Федеральный закон «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ;

- общественные объединения, движения и фонды инвалидов работают так же в рамках Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ.

Это далеко не исчерпывающий перечень законов, регулирующих сферу некоммерческого сектора в России. Можно привести еще примеры законодательства, регулирующего не государственные фонды. Например, действие Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах» от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ, законы регулирующие благотворительную деятельность в РФ и другие.

Особым статусом и правоотношениями обладают такие некоммерческие организации как политические партии, деятельность которых в РФ регулируется рядом законодательных федеральных и региональных норм. К основным законам относятся Федеральный закон «О политических партиях» от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ и Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 22 февраля 2014 года N 20-ФЗ. В данном исследования политические партии как институты регионального гражданского общества и влияния на них нормотворческого процесса органов власти, не рассматриваются так как эта тема требует отдельного изучения.

...