Исходя из представленных правовых источников мы видим, что в России в сфере некоммерческого сектора законодательно определены действия 15 правовых форм некоммерческих организаций. Довольно сложно выделить из НКО те структуры, которые можно смело отнести к институтам гражданского общества. Не совсем уместно будет также утверждать, что НПО, это основные институты гражданского общества. К понятию НГО - как институты гражданского общества РФ, так же стоит относиться осторожно, определяя их место в структурах гражданского общества нашего государства, так как это правовое понятие используется для определения представительств международных организаций.

Поэтому, рассматривая трехсекторную модель государственного устройства (власть-бизнес-общество), утверждать, что третий сектор - некоммерческий сектор или НКО - представляет собой гражданское общество РФ, это довольно упрощенный и неверный подход.

Ссылаясь на проанализированные нормы законодательства, мы можем структурами гражданского общества называть только организации, которые граждане создают самостоятельно на основе самоорганизации, по своей воле, без предварительного разрешения органов власти. Только при таких условиях создаются изначально не опосредованные органами власти структуры гражданского общества, готовые к диалогу с властью.

Глава 3 Влияние нормотворческой деятельности органов власти на институты гражданского общества Еврейской автономной области

3.1 Нормотворческое регулирование институтов гражданского общества в период с 1992 по 2002 годы: практика регионального применения

В период с 1992 по 2001 гг. в Еврейской автономной области довольно активно шел процесс самоорганизации граждан, посредством создания различных структур гражданского общества. Например, если в 1992 г. в качестве юридических лица в области было зарегистрировано две общественные организации, то к концу 2001 г. их насчитывалось двести (см. рис. 2).

Основой для такого бурного роста стал нормативный акт главы администрации Еврейской автономной области, который, в связи с не урегулированностью федеральным законодательством вопроса регистрации юридических лиц и в целях создания благоприятных условий некоммерческим организациям в гражданских правоотношениях, руководствуясь п. «б» статьи 72 Конституции Российской Федерации и статьей 5 протокола к Федеративному договору от 31 марта 1992 года, утверждал «Временное положение о порядке регистрации некоммерческих организаций в Еврейской автономной области и осуществлять регулирование этих правовых отношений до принятия соответствующего федерального закона.

Целью данной меры являлось обеспечение взаимодействия между областными органами исполнительной власти и общественными объединениями, подготовки решений правительства области по важнейшим социальным и политическим вопросам с учетом общественного мнения, создания механизма обратной связи между гражданами, общественными объединениями и органами государственной власти. Распоряжением N 91-РГ от 19 апреля 1999 г. на тот момент уже губернатора области, была образована Общественная палата при губернаторе области.

На Дальнем Востоке, в том числе в области, в эти годы значительно изменилась религиозная обстановка, увеличилось количество объединений, представляющих более трех десятков различных вероисповеданий, действовали региональные центры, миссии, издавались газеты. С целью упорядочения религиозной миссионерской деятельности зарубежных религиозных организаций в Еврейской автономной области, защиты прав человека, соблюдения принципов и положений Конституции РФ в части свободы совести 8 июня 1995 г. была организована областная экспертно-консультативная комиссия по связям с религиозными организациями.

Власть предприняла первые шаги налаживание отношений со структурами гражданского общества, и как показывает практика деятельности общественных организаций, эти первые шаги можно было охарактеризовать как период договорных отношений власти и общества. Власть исполняла свою основную функцию: создавала нормативны условия для деятельности общественных структур, которые позволили региональному обществу довольно быстро структурироваться, зарекомендовать себя как граждански активная сфера, на фоне которой власть приняла ряд шагов для формализации взаимоотношений со структурами гражданского общества на договорных началах, что и отразилось в ее нормотворческой деятельности.

Структуры гражданского общества в исследуемый период времени подвергались меньшей степени контроля со стороны органов власти, существовала более упрощенная (по сравнению с настоящим временем) форма их регистрации в органах власти. Это был период неограниченных возможностей для проявления самоорганизации гражданами. В этот период времени помимо благотворительной деятельности международных фондов в регионе начинается активное выстраивания новых благотворительных практик. Местный бизнес активно поддерживал социальные проекты структур гражданского общества. Помимо федерального законодательства органы власти области дополнительно не регулировали и не контролировали институты гражданского общества.

В этот период времени, в 1999 г. была создана одна из общественных организаций - Еврейское областное региональное отделение общероссийской общественной организации «Муниципальная Академия» (ЕО РО ООО «Муниципальная Академия»), на примере которой мы попытаемся проанализировать влияние нормотворческой деятельности органов власти на институты гражданского общества Еврейской автономной области.

За два года своей деятельности, в довольно благоприятных условиях ЕО РО ООО «Муниципальная Академия», на принципах самоорганизации, самостоятельного и ответственного участия в социальной жизни области достигла довольно хороших результатов. С апреля 1999 г. по октябрь 2001 г. ЕО РО ООО «Муниципальная Академия» осуществляла работу по проекту «Развитие территориального общественного самоуправления в муниципальном образовании город Биробиджан» при финансовой поддержке представительства «Фонда Евразия» Инкорпорейтед (США) в г. Владивостоке.

Наибольшее количество услуг, предоставляемых в рамках проекта получили органы территориального общественного самоуправления (ТОС) г. Биробиджана: 20-ть поселковых комитетов; 52-а уличных комитета; 43-и домовых комитета; один Совет микрорайона; более 10-и общественных организаций города. Персональную пользу от проекта, посредством участия в образовательных и консалтинговых мероприятий получили свыше 500-т горожан. Выпушена брошюра методических материалов и нормативно-правовых актов «Территориальное общественное самоуправление. Практика, проблемы, перспективы развития» тираж триста экземпляров.

Впервые в г. Биробиджане (26 января 2001) организовали и провели встречу активистов ТОС, представителей общественных организаций и органов местного самоуправления. В ней приняло участие более 80-ти человек, состоялся заинтересованный диалог власти и лидеров городского сообщества.

Заключено Соглашение с мэрией муниципального образования «Город Биробиджан» о сотрудничестве, предусматривающем взаимные обязательства: со стороны мэрии города - предоставление помещения для работы ЕО РО ООО «Муниципальная Академия» на безвозмездной основе, со стороны организации - озвучена готовность о предоставлении консультационных, организационных, информационных услуг по вопросам самоорганизации населения по месту жительства.

Организация развивалась довольно успешно, благодаря в том числе органам власти, которые создавали для этого хорошие условия, услуги организации были востребованы как населением, так и органами власти.

Немаловажным для настоящего исследования является вопрос иностранного финансирования деятельности российских НКО в этот период времени. В РФ присутствовало огромное количество иностранных фондов - доноров. РФ нормативно регулировала только налоговые отчисления с поступающих финансовых средств. Причем любые виды иностранных грантов, рассматривались Налоговым Кодексом РФ как не облагаемая налогом база, и не рассматривалась как доход организации. Налоговому обложению подвергался только фонд заработной платы предусмотренный в рамках гранта. А подоходный налог с физических лиц получивших такую форму поддержки, вообще не взымался.

К примеру, можно привести такой государственный правовой акт как Приказ ГКНТ России от 5 ноября 1996 г. № 56 «О перечне международных и иностранных учреждений, международных и иностранных некоммерческих и благотворительных организаций (фондов), гранты (безвозмездная помощь) которых, предоставленные для поддержки российской науки, освобождаются от подоходного налога с физических лиц (получателей грантов). Перечень составлял 27-м международных НКО и учреждений и 82-а иностранных некоммерческих учреждения.

Соответственно и региональная власть, не имея достаточного ресурса для управления социальной сферой в том числе и финансового, доброжелательно реагировала на такие финансовые источники, они действительно помогали решать огромную массу социальных проблем российского общества в это период времени.

3.2 Нормотворческая деятельность органов власти в период с 2002 по 2008 годы

Изменения в правовом регулировании деятельности структур гражданского общества произошли на рубеже 2001-2002 гг., когда Федеральным законодательством была принята процедура регистрации некоммерческих организаций в качестве юридических лиц, и постановка их на учет в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ). Новые нормы регулирования некоммерческих организаций были установлены с принятием 25 июля 2002 года Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» N 114-ФЗ. На практике это привело к тому, что гораздо сложнее и шире стал комплекс нормативных мер, регулирующих сферу гражданского общества. У власти появились законодательные возможности применения запретительных мер, например, приостановление регистрации некоммерческой организации.

К тому же в начале 2006 г. изменился порядок регистрации НКО. В прежние годы только общественные объединения регистрировались в Федеральной регистрационной службе, а иные формы НКО осуществляли свою регистрацию как коммерческие организации в налоговых органах, в пятидневный срок. С 2006 года НКО сначала стали подавать документы в Федеральную регистрационную службу - «орган, принимающий решение о государственной регистрации». В случае если ФРС принимало положительное решение, можно было направлять документы в налоговую инспекцию.

Законодательные изменения настолько усложнили регистрацию НКО, что для составления пакета документов стал требоваться юрист, специализирующейся на право правоприменительной практике об НКО. В это время конечно специалистов нужного юридического профиля практически не было. При этом при любой опечатке в документах стал возможен отказ, т.к. закон включал в основания для отказа в регистрации, в том числе и пункт «документы, оформлены в ненадлежащем порядке». Вдобавок к этому органы регистрации принципиально не вели консультаций для НКО в части разработки уставных документов. Ко всем ужесточением в сфере НКО, государство увеличило сумму государственной пошлины при регистрации некоммерческой организации в два раза, в настоящее время она составляет четыре тысячи рублей, что гораздо дороже, чем регистрация иных правовых форм юридических лиц и предпринимателей [61, с.17].

В этот период времени структуры гражданского общества области претерпели в соответствии с федеральными правовыми нормами процесс перерегистрации НКО. Их количественный состав уменьшился с 200 до 185-ти в 2014 году до 170-ти в 2005 году. Как мы видим, было закрыто небольшое количество организаций, но, как отмечали сами активисты НКО, «остались самые сильные», в итоге улучшилось качество структур гражданского общества, были закрыты «спящие НКО» и менее эффективные в социально общественной жизни области. (Матиенко, 2014)

В это временя в области принимаются два довольно серьезных правовых акта, которые в дальнейшем приносят большой положительный потенциал в формирование взаимодействия власти и структур гражданского общества, а также регионального бизнеса и предпринимательства. В целях формирования благоприятных условий развития некоммерческих организаций области, совершенствования правовой системы взаимодействия, развития конструктивного сотрудничества органов государственной власти области с различными структурами общественного сектора правительство ЕАО принимает постановление от 14 июля 2003 г. n 143-пп «О концепции взаимодействия органов государственной власти ЕАО с некоммерческими организациями». А в январе 2004 года принимается Закон ЕАО «О благотворительной деятельности в ЕАО» N 248-ОЗ. Предметом регулирования этого закона становятся отношения, возникающие в связи с осуществлением гражданами и (или) юридическими лицами благотворительной деятельности на территории области.

При положительных тенденциях влияния нормотворческого процесса в этом периоде, в области принимается нормативный акт, который безусловно негативно подействовал на деятельность структур гражданского общества и усилил роль органов власти в их деятельности. Речь идет о постановлении губернатора ЕАО от 21 ноября 2007 г. N 243 «О создании системы мониторинга состояния конфликтности в межнациональных, религиозных и общественно-политических отношениях на территории ЕАО». Постановление было принято в целях выявления формирующихся конфликтов в общественном секторе области. Результатами этого мониторинга и выявления каких-либо причин, стали участившиеся проверки НКО различными контролирующими органами области. Жестче стали регулироваться публичные мероприятия НКО, вплоть для согласования с органами местного самоуправления проведения социальных, например, детских, студенческих и других уличных массовых мероприятий.

При более жестком правовом регулировании перед областными НКО стали возникать трудности в публичной текущей деятельности, трудности правового и финансового характера при регистрации новых организаций либо внесении изменений в уставные документы действующих НКО. Как было отмечено выше эти процедуры усложнились и подорожали. Увеличилось время на проведения процедур регистрации, для области, это было связно еще и тем, что было проведено объединение двух структур управления Министерства юстиции РФ в одно, в Главное управление Министерства юстиции РФ по Хабаровскому краю и ЕАО. Территориальная отдаленность регистрирующего органа растягивала время регистрации до двух месяцев.

ЕО РО ООО «Муниципальная Академия» в этот период времени, так же прошла перерегистрацию своей организации, благодаря Концепции взаимодействия некоммерческих организаций области с органами власти укрепила свои позиции как структура гражданского общества области. Активно велась работа, направленная на укрепление системы ТОС в городе Биробиджане и распространении положительных практик в муниципальных районах области.

Стали поддерживаться механизмы развития ТСЖ в городе Биробиджане. Консультантами организации была разработана целевая программа поддержки инициатив граждан по образованию ТСЖ в городе Биробиджане на 2005-2010 гг. Программа успешно прошла публичные слушания, организованные нами и принята мэрией.

При поддержке мэрии и финансовой поддержке Фонда Евразия с представительством в г. Владивосток был создан центр поддержки общественных инициатив жителей «Школа жителей».

По инициативе нашей организации в октябре 2003 г. создана общественная областная организация «Общественное самоуправление», которая была призвана защищать интересы представителей территориального общественного самоуправления, обобщать и распространять практический опыт органов ТОС. Она была зарегистрирована как юридическое лицо в марте 2004 г.

При консультационной поддержке нашей организации более конструктивно стал работать общественный Совет территориально общественного самоуправления при мэре города. На заседаниях Совета рассматривались вопросы касающиеся внесения на рассмотрение городской Думы городских целевых программ «Комплексное развитие территориального общественного самоуправления в МО «Город Биробиджан» на 2003-2004 гг.», «Поддержка инициатив граждан по образованию ТСЖ на 2005-2010 гг.». На заседаниях Совета были рассмотрены и даны рекомендации для предоставления мэром города в городскую Думу следующих нормативных правовых актов (положений): «О муниципальном гранте»; «О муниципальном социальном заказе»; «О порядке реализации правотворческой инициативы граждан в муниципальном образовании «Город Биробиджан»; «О порядке назначения и проведения опроса граждан в муниципальном образовании «Город Биробиджан»;

Наша команда пожалуй первая не только в области но и на Дальнем Востоке разработали и апробировала два востребованных на тот период времени учебных курса (в рамках дополнительного образования): Управление общественными структурам, специализация - «Социальный организатор» и Самоуправление в жилищной сфере, специализация - «Управляющий многоквартирным домом». Была получена лицензия Комитета образования Еврейской автономной деятельности на право вести курсы повышения квалификации по этим специализациям. Для осуществления этой образовательной деятельности было заключено соглашение с Государственным образовательным учреждением высшего профессионального образования Амурский государственный университет Биробиджанский филиал. Вплоть до 2013 г. наша организация занималась образовательной деятельностью и в рамках, заключенных с мэрией города договоров обучила за эти годы более 400 человек.

Активно велась просветительская деятельность, издан сборник «Практическое пособие по созданию территориального общественного самоуправления (ТОС) и товариществ собственников жилья (ТСЖ). В СМИ области при нашей информационной поддержке было размещено более 70-ти публикаций о ТОС и ТСЖ и других формах самоорганизации населения по месту жительства

Представлен не исчерпывающий перечень социально активной деятельности, которую осуществляла наша организация в этот период, что несомненно упрочило ее позиции в общественно-политическом поле Еврейской автономной области.

Как показывает анализ нормотворческой деятельности власти в этот период, ОГВ постепенно уходят от договорной модели гражданского общества в России и включается все больше механизмов патерналистического типа отношений гражданских структур и органов власти. Усиливается роль бюрократической государственной машины, в российском обществе зашкаливает коррумпированность. «Номенклатурная самооккупация» так назвал начало этого периода в нашем обществе Игорь Чубайс в своей работе «Как нам понимать свою страну. Российская идея и Российская идентичность: прошлое, настоящее, будущее»

Основную роль в этих процессах все больше начинает играть нормотворческая деятельность органов власти на федеральном уровне, что несомненно откликается и находит практику применения на уровне субъектов РФ и в частности в ЕАО.

3.3 Особенности нормотворческой деятельности органов власти в период с 2008 по 2015 годы

Этот период времени по мнению многих экспертов (Поличка, 2012); Каневская, 2015), государство, стало активнее вмешиваться в общественно-политические процессы и регулировать целеполагание общественных структур. Федеральным законом от 5 апреля 2010 г. N 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» вводится понятие социально ориентированные некоммерческие организации (далее СО НКО).

По инициативе Президента РФ, Правительства РФ сформулирована основная цель государственной политики в области государственного содействия развитию благотворительности и добровольчеству в России. Принята «Концепция содействия развитию благотворительной деятельности и добровольчества в Российской Федерации» утверждена распоряжением Правительства РФ от 30.07.2009 N 1054-р, которая провозглашает «активизацию потенциала благотворительности и добровольчества как ресурса развития современного гражданского общества, способствующего формированию и распространению инновационной практики социальной деятельности, позволяющего дополнить бюджетные источники для решения социальных проблем внебюджетными средствами и привлечь в социальную сферу трудовые ресурсы добровольцев».

Законодательными новациями, из структур гражданского общества выделяется значительный субъект общественно-государственных отношений - СО НКО. На этот вид организаций распространяются дополнительные меры государственной поддержки. Эта норма фактически поделила структуры гражданского общества на два лагеря. Определила нормативные рамки и привилегии структур гражданского общества приближенных, «приласканных» властью

Разделение прошло не только в общественно-политическом поле, но и в такой важной для НКО сфере, как материально-техническое обеспечение деятельности. У «признанных властью» НКО в форме СО НКО открылись новые возможности:

- предусмотрена прямая государственная, финансовая поддержка социально значимой в деятельности НКО;

- включены новые инструменты налогового стимулирования НКО и их отечественных доноров;

- определены приоритетные условия участия СО НКО в муниципальных и государственных закупках;

Расширились формы нефинансовой поддержки органами власти СО НКО. Теперь ОГВ и ОМСУ могут оказывать такие формы поддержки как: образовательные, информационно-консультационные, имущественные. Реализация такой поддержки обеспечена согласно законам финансированием их муниципальных и региональных бюджетов.

Выше упомянутый закон от 5 апреля 2010 г. N 40-ФЗ ограничивает спектр организаций, которые могут иметь статус СО НКО его не могут получить: потребительские кооперативы; ТСЖ; СОТ; ЖСК; органы государственной власти; органы управления государственными внебюджетными фондами; ОМСУ; автономные учреждения; государственные корпорации; государственные компании; политические партии.

Отметим, что в ЕАО закон субъекта о поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций не принят, в связи с чем социально ориентированными признаются только те организации ЕАО, уставная деятельность которых соответствует перечню, установленному федеральным законодательством. Упомянутый ФЗ определяет, что:

«1) финансовая, имущественная, информационная, консультационная поддержка, а также поддержка в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников и добровольцев социально ориентированных некоммерческих организаций;

2) предоставление социально ориентированным некоммерческим организациям льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах;

3) размещение у социально ориентированных некоммерческих организаций заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

4) предоставление юридическим лицам, оказывающим социально ориентированным некоммерческим организациям материальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах».

Позитивным, на наш взгляд, является положение закона, оставляющего список форм поддержки СО НКО, открытым, это позволяет находить и внедрять на региональном и местном уровнях дополнительные формы поддержки СО НКО за счет бюджетных ассигнований субъектов РФ и местных бюджетов. Негативным является, что до сих пор в области не принят специальный закон, регулирующий взаимодействия власти и СО НКО. Приняты только фрагментарные правовые акты, не реализующую всей полноты политики для развития в регионе положительных практик общественно-государственного сотрудничества.

Постановлением правительства Еврейской автономной области
от 18.06.2013 N 261-пп утвержден порядок формирования и ведения государственного реестра социально ориентированных некоммерческих организаций - получателей поддержки, оказываемой органами исполнительной власти Еврейской автономной области. В данный реестр занесены все социально-ориентированные некоммерческие организации области, получившие субсидии из областного бюджета, общее число которых составило - 29. Реестр опубликован в разделе «Общество» официального сайте органов государственной власти Еврейской автономной области в сети Интернет www.eao.ru.

При этом надо заметить, что общее количество зарегистрированных НКО в области в 2013 г. составило 288 -м организаций .

Поддержка СО НКО в Еврейской автономной области в этот период времени осуществляется в рамках реализации областной целевой программы «Государственная поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций Еврейской автономной области» на 2012 - 2015 годы», утвержденной постановлением правительства Еврейской автономной области от 28.10.2011 N 525-пп В итоге проведения конкурса субсидии из областного бюджета получили 27 организаций на общую сумму 10554,9 тыс. руб., из них из областного бюджета - 5 596,9 тыс. руб., за счет субсидии из федерального бюджета 4 959, 0 тыс. руб.

В соответствии с Порядком утвержденным постановлением правительства ЕАО от 01.02.2012 N 21-пп, предоставления из областного бюджета в 2012 - 2014 гг. субсидий социально ориентированным некоммерческим организациям, получили четыре областные некоммерческие организации, предоставляющие социальные услуги гражданам пожилого возраста, инвалидам, детям-инвалидам. Общая сумма государственной поддержки в 2012 - 2014 гг. из областного бюджета составила боле 16 млн. рублей, социальные услуги были предоставлены более тридцати тысячам граждан.

В 2014 г. постановлением правительства области от 30 сентября 2014 г. N 491-пп была утверждена государственная программа области «Государственная поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций Еврейской автономной области» на 2015 - 2018 гг. с общим объемом финансирования 2 млн. рублей (на 2015 г. - 500 тыс. рублей).

В общей характеристике государственной программы указано, что программа позволит сформировать систему финансовой поддержки СО НКО в форме предоставления субсидий на реализацию проектов, направленных на решение актуальных социально значимых задач, таких как: профилактика употребления наркотиков, табак курения, социальная реабилитация бездомных граждан, развитие патриотического воспитания молодежи, антикоррупционной направленности, развитие миграционной привлекательности области, гармонизация межнациональных и межконфессиональных отношений, и решение других социальных вопросов.

Несомненно, конкурсы субсидий являются действенным инструментом социального партнерства органов власти области с структурами регионального гражданского общества. Практика показала, что социально ориентированные НКО воплощают в жизнь важные социально значимые проекты. Немаловажен общественный эффект от реализуемых проектов. В связи с тем, что они направлены на решение конкретных проблем местных сообществ, население воспринимает их позитивно и активно помогает в их реализации. Но в эффективности целевой программы на 2015 -2018 гг. можно глубоко сомневаться, так как размер ее финансирования составляет всего пятьсот тыс. рублей, что в 10-ть раз меньше, чем финансирование в 2011-2012 гг.

С другой стороны, если учитывать мнение экспертов (Каневская, Проскурякова), что государственные финансовые вливания в деятельность структур гражданского общества становятся средством нажима или контроля сверху, и это становится обычной практикой для современной ситуации, возможно, что для структур гражданского общества области отсутствие финансовой зависимости от власти окажется положительным эффектом и перенаправит НКО на поиск финансовой поддержки из других источников. Возможно усиление финансовой поддержки со стороны бизнес сообщества либо граждан, так как такие популярные в России в постсоветский период финансовые источники как гранты международных организаций и зарубежных фондов законодательно очень ограничены.

Одним из направлений нормотворческой деятельности органов власти в описываемый период времени с 2008 по 2015 гг. стала разработка целой системы нормативных актов, которые именуются на сегодня «законом об иностранных агентах». Хотя в буквальном смысле они не носят статуса единого закона, а имеют широкий перечень законов РФ, в которые внесены изменения, согласно новому подходу к оценки деятельности структур гражданского общества и появления в российском законодательств правового определения «иностранный агент». Понятие «иностранный агент» в российское законодательство введено Федеральным законом от 20.07.2012 г. №121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента».

Закон внес изменения в Федеральный закон «Об общественных объединениях» и в Федеральный закон от «О некоммерческих организациях» (далее ФЗ об НКО). Он вменил в обязанности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, следующее:

- пройти регистрацию в соответствующем реестре Министерства Юстиции РФ;

- ежегодно предоставлять отчетность в уполномоченный орган по использованию финансовых средств;

- проводить обязательный аудит.

Закон так же установил дополнительные основания для проведения проверок и повышенную ответственность за нарушение законодательства о деятельности НКО-иностранных агентов.

Согласно п. 6 ст. 2 ФЗ «О некоммерческих организациях» под некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента понимается российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ), и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации.

НКО, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она участвует (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях.

При этом указанный выше закон сделал исключения, что к политической деятельности не относится деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества.

Соответственно, практически все структуры гражданского общества, ознакомившись с подобными правовыми определениями, посчитали, что их деятельность не подпадает под понятие политической деятельности. Но как показала дальнейшая практика применения этого закона, гонениям подверглись все НКО, которые получали иностранное финансирование независимо от своих форм деятельности. На иностранных агентов и не иностранных агентов власть стала разделять организации по факту иностранного финансирования. При этом жесткость «государственного заказа» на себе испытали в основном крупные правозащитные организации, экологические организации, социологические центры и Фонды, заявившие о себе в общественно-политическом поле как гражданские, способные вести профессиональный и эффективный диалог с властью организации.

В такой ситуации оказалось и ЕО РО ООО «Муниципальная Академия». В описываемый период времени, организация уже имела определенный публичный авторитет, своим участием в различных публичных мероприятиях и диалоге с властью эффективно отстаивала интересы гражданского общества в области. К ее уставным целям и задачам были отнесены:

- объединение потенциала ученых и практиков для разработки предложений по устойчивому и цивилизованному развитию системы местного самоуправления в Еврейской автономной области;

- проведения конференций, семинаров, круглых столов, предоставление образовательных услуг, публикация материалов по местному самоуправлению;

- деятельность, направленная на развитие территориального общественного самоуправления и других форм самоорганизации граждан в Еврейской автономной области.

Несмотря на все это, наша организация подверглась резкой критике, 18 декабря 2014 г. Главным управлением Министерства юстиции РФ по Хабаровскому Краю и ЕАО была инициирована ее внеочередная проверка. По результатам проверки был составлен акт, согласно которому выявлено, что организация в течении 2014 г. являлась получателем финансовых средств из иностранных. Надо уточнить, что наша организация с 2000 года получала иностранное финансирование на различные проекты. Но раньше это факт вполне устраивал ОГВ.

В акте было отмечено: «…в рамках своей уставной деятельности» (заметьте образовательной деятельности!) «…организовала и провела ряд мероприятий (в частности, в 2013-2014 г. были реализованы проекты «Муниципальная демократия», «Мигранты и общество» (заметьте, это грант Президента РФ), проведена международная научно-практическая конференция «Современные проблемы регионального развития») разместив при этом информацию в сети «Интернет»; «…при этом до начало указанных мероприятий Н.В. Матиенко как руководитель Муниципальной Академии в уполномоченный орган с заявлением о включении ее в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, не обращалась.».

Согласно постановляющей части выше представленного акта организация была признана иностранным агентом. Основанием для этого послужили следующие факты «политической деятельности организации», отмеченные в упомянутом акте:

- размещена на сайте организации информация следующего содержания; «Депутаты и чиновники на фоне отсутствия достаточных профессиональных знаний и опыта формирую отношение к своим властным полномочиям «как бы не навредить»;

- размещена на сайте организации следующая информация: «кандидаты от ПП Единая Россия побеждают повсеместно, опираясь преимущественно на административный ресурс, эти кандидаты в основном являются людьми, работающими в государственной бюджетной сфере - это врачи и учителя. Люди иных профессий и предприниматели к выборам просто «не допускаются», так как на их действия сложнее влиять «партии власти»;

- участниками одного из круглых столов отмечено и опубликовано на сайте организации «слабая инфраструктура государственных, муниципальных учреждений»; «исполнительные органы власти зачастую не оценивают возникновение реальных социальных проблем, связанных с новыми миграционными тенденциями на Дальнем Востоке России».

Эта информация о деятельность Муниципальной Академии была расценена как воздействие на принятие государственными органами решений и проводимую ими государственную политику, «что подтверждает намерение организации участвовать в политической деятельности на территории РФ», а также нацеленность «на публичный резонанс и привлечение внимания со стороны государственного аппарата и гражданского общества». Между тем, практически и согласно всем законодательным нормам НКО создается и функционирует с целью привлечения внимания общества и государства к той либо иной проблеме или насущному вопросу.

В судебном процессе по административному правонарушению, который состоялся 3 апреля 2015 г., наших аргументов никто не принял к сведению и вина организации на основании позиции Конституционного Суда РФ, высказанной по данному вопросу в Постановлении от 08.04.2014 № 10-П, нашу деятельность признали не социальной, а политической.

На общем собрании членов организации (куда в том числе входили 2 муниципальных служащих) 18 декабря 2014 г. было принято решение о ее ликвидации. Конечно, для работников организации ярлык иностранного агента, звучал унизительно. После пятнадцати лет эффективной работы в региональном сообществе организация по состоянию на 2014 год достигла высоких общественных результатов. Ее основные виды деятельности были:

- информационно-аналитическая деятельность: регулярно, самостоятельно и по заказу органов власти проводились социологические опросы, проведено более 30 областных социальных исследований;

- разработано более 20 типовых нормативных актов по различным формам самоорганизации населения на муниципальном уровне;

- издано пять информационно-методических сборников;

- проведено более 70 крупных просветительских и публичных мероприятий для актива органов ТОС, ТСЖ, муниципальных и государственных служащих, представителей общественных организаций;

- проведены образовательные мероприятия для молодых волонтеров города Биробиджана. Проведено 4 семинара, на которых основам избирательного права обучено более 100 человек. Организованы курсы по специализации «Основы избирательного права» в группе обучалось 25 человек волонтеров-студентов высших учебных заведений области. В рамках курсов были применены новые технологии. Десять слушателей курсов, показавших по итогам тестирования лучшие результаты, были направлены на практические работу в качестве наблюдателей на выборы главы муниципального района, которые состоялись в октябре 2010 года. Семь слушатели этих курсов включены в состав территориальных избирательных комиссий области.

ЕО РО ООО «Муниципальная Академия» дважды была включена в общероссийскую сеть общественного контроля над политическими выборами (март 2007 года и март 2012 года) и становилась инициатором установки телефонной «Горячей линии» связи с избирателями ЕАО.

Наша организация сотрудничала с общественной молодежной палатой при Законодательном Собрании ЕАО, Союзом молодежи ЕАО, областной общественной организацией «Волонтер 21 века». В рамках этого сотрудничества проводились семинары, круглые столы и другие мероприятия. В октябре 2012 года был проведен областной молодежный форум «Есть контАкт 2012».

ЕО РО ООО «Муниципальная Академия» стала участником общероссийской сети общественных объединений «Жилищное просвещение» и активным участником Тихоокеанской коалиции по содействию реформирования ЖКХ на Российском Дальнем Востоке.

Активно содействовала наша организация институализации общественных структур области. Созданы такие организации как: областная общественная организация «Общественное самоуправление», в нее вошло более 200 органов ТОС; областная Ассоциация «Товариществ собственников жилья», в нее вошло более 30 самоуправляемых ТСЖ; возрождена деятельность Областного Детского Фонда, Союза женщин ЕАО.

За время деятельности нашей организации в ЕАО при финансовой поддержке различных благотворительных фондов реализовано боле десяти проектов, направленных на развитие и становление гражданского общества в Еврейской автономной области.

Видимо при такой общественной, социальной и политической инициативе и эффективности организация стала «не удобна» для региональных властей.

Был применен целый «арсенал действий» проверяющих органов, суда, затрачены колоссальные человеческие и временные, финансовые, технические ресурсы органов власти для того, чтобы «расправиться» с одной отдельно взятой организацией. В Еврейской автономной области это пока единственный пример признания НКО иностранным агентом. Но если брать в целом по стране, то приходится констатировать, что идет «жесткая» компания по «расправе» с активными структурами гражданского общества России, обладающими общественным авторитетом и потенциалом влияния на общественное мнение. При этом власть «не стесняется» нормативное регулирования направлять в то русло, которое выгодно «одному игроку» - власти. Совершенно не рассматривая и не учитывая интересы и мнения второй стороны - общества

За три года, с момента принятия закона об «иностранных агентах», в реестр включено более ста организаций, занимающихся преимущественно: защитой прав человека, решением экологических проблем, просвещением, аналитическими исследованиями, повышением эффективности социальных услуг, защитой жертв дискриминации, проведением антикоррупционных исследований и осуществлением общественного контроля за деятельностью органов власти теми доступными способами, которые предоставляет российское законодательство.

Причем эти нормотворческая деятельность власти, которую можно в мягкой форме охарактеризовать как патерналистическую, получила негативный общественный резонанс как в России, так и в международном сообществе. Например, по мнению А. Кудрина, законодательство об иностранных агентах, наносит ущерб НКО, численность которых уже сократилась. Международное правозащитное общество «Мемориал» в своём специальном заявлении подчёркивало: «Концепция закона «об иностранных агентах» по сути не исходит из принципа верховенства права. Не существует ни одной проблемы, которую бы этот закон решал. Цели его инициаторов были сугубо политическими и конъюнктурными, а его формулировки вносят заведомо очевидную правовую неопределенность. Закон об иностранных агентах фактически вводит презумпцию виновности искусственно выделенной группы организаций».

Как отметили авторы доклада «Иностранные агенты»: мифические враги и реальные потери российского общества», эксперты по правовым вопросам АНО «Ресурсный правозащитный центр» к.ю.н. Дмитрий Бартенев и Максим Оленичев, «деятельность некоммерческих организаций, по некоторым причинам, не устраивает лиц, организовавших кампанию стигматизации третьего сектора, а некоммерческие организации, много лет работающие на благо общества, вдруг были объявлены государством иностранными агентами». Эксперты так же отмечают, что чем сильнее критика «борьбы» власти с НКО, тем жестче становятся действия власти. Например, более чем за два года в реестр НКО, выполняющих функции иностранного агента было включено только 40 организаций (середина 2014 г.), а на конец 2015 г. реестр расширился до 116 НКО - иностранных агентов.

Юристы, которые сегодня готовы давать оценку происходящим событиям отмечают, что по результатам анализа актов проверок, представлений об устранении нарушений закона, постановлений о привлечении к административной ответственности, решений судов можно прийти к выводу о том, что практически любая деятельность некоммерческой организации признается органами государства политической.

Основанием для признания НКО «иностранными агентами» стали: участие в дискуссиях, выступления на круглых столах, просмотр и обсуждение видеофильма, публикация информации о деятельности организации в СМИ, анализ действующего законодательства, высказывание своих оценок о необходимости его корректировки, участие в подготовке проектов законов, направление заключения в Конституционный Суд РФ, защита прав других лиц, намерение участвовать в публичных акциях, совместная с государственными органами работа над реформами, участие в велопробеге, сбор и распространение информации о состоянии окружающей среды и многие другие виды деятельности общественных объединений, которые и составляют основу их деятельности как представителей общества и отличают их деятельность от бизнеса и государства.

Как показала практика, указание в законе об иностранных агентах положений о том, что политической деятельностью НКО не является деятельность в сферах науки, защиты растительного и животного мира и иных, предоставления социальных услуг, не спасла эти организации от включения в перечень иностранных агентов.

Сторонники договорного типа гражданского общества в России считают, что «Унизительный ярлык «иностранного агента» направлен на снижение уровня гражданской инициативы российского общества. Это ошибочный путь по сворачиванию достижений демократического развития общества, не позволяющий в повседневной жизни применять выработанные международной практикой стандарты свободы слова, осуществлять общественным объединением, признанным иностранным агентом, тех возможностей, которые предоставляет ему российское законодательство, без опасений новой волны давления со стороны государства»

Сторонники патерналистического типа гражданского общества, придерживаются точки зрения, что такая позиция государства в отношении иностранного финансирования, оправдана стремлением государства к сохранению собственной безопасности и суверенитета. Прекращение иностранного финансирования считают они, прекратит влияние третьих лиц на внутреннюю политику нашего государства, а гражданские структуры - транслирующие собственное мнение, призовет к порядку. «Почему важно отличать просто НКО от НКО, пляшущих под дудку Запада? Потому что тогда легко понять причины возникновения их «независимого мнения». Вот смотришь - встанет «борец за все хорошее, против всего плохого», выражает свою позицию. И многих сбивает с толку, вызывая уважение к своим словам. А если любой гражданин России будет знать, что позиция этого субъекта вызвана исключительно долларами, переведенными на счет его НКО из США, то картина получается совсем другая» пишет один из экспертов.

Возможно обе точки зрения имеют право существовать, открытое общество, оно как раз для того и существует, чтобы выразить все точки зрения и прийти к наиболее эффективному решению вопроса. Но как показал анализ нормотворческой деятельности представленный в данной работе, ее роль очень высока, в продвижении прежде всего интересов власти, в нашем обществе.

В завершении работы рассмотрим мнение Егора Гайдара, который в 2005 г. предположил, что Россию ожидает период «управляемой демократии», «…как альтернативный способ решения проблемы политической стабильности - формирование «закрытых» или, что-то же самое, «управляемых» демократий» существуют в ряде государств, отметил ученый - «Это политические системы в которых оппозиция заседает в парламенте, а не сидит в тюрьме; регулярно проводятся выборы; нет массовых репрессий…элита договорилась о механизмах регулярной передачи власти», но «…неспособность обеспечить устойчивое функционирование такой системы нередко становилось базой формирования откровенно авторитарных режимов»

Заключение

В результате проведенного исследования автор приходит к выводам, что в работе достаточно полно представлена характеристика состояния институтов гражданского общества в Еврейской автономной области в период с 1992 по 2015 годы.

Дан полны анализ нормотворческую деятельность органов государственной власти ЕАО в сфере регулирования институтов гражданского общества в области. Анализируя систему законодательства автор выделил три хронологических периода и выявил их зависимость от влияния федерального законодательство на нормотворческую деятельно региональных властей на примере ЕАО.

Были выявлены как положительные, так и отрицательные тенденции нормотворческой деятельности власти, влияющие на состояние институтов гражданского общества в ЕАО.

При проведении этого анализа были выявлены зависимости моделей гражданского общества в ЕАО от хронологических периодов, продиктованных изменениями в законодательстве Российской Федерации.

Так в первый хронологический период с 1992 по 2001 гг. фиксируется правотворческая деятельность органов власти направленная на создание благоприятных условий для развития гражданских общественных отношений и выстраивания эффективных форм взаимодействия власти и общества в ЕАО. Этот период можно отнести к договорной модели гражданского общества.

Во втором хронологическом периоде с 2002 по 2007 гг. правотворческая деятельность региональной власти становится практически полностью зависимой от федерального нормотворчества, все больше усложняются нормы, регулирующие деятельность субъектов гражданского общества. Часть НКО в области в это период времени перестают существовать, у остальной части снижается их эффективность при взаимодействии с властью, ужесточается система проверок и контроля над деятельностью НКО. Этот период времени можно отнести к патерналистической модели гражданского общества в регионе.

В третьем хронологическом периоде с 2008 по 2015 гг. именно на федеральном уровне в основном принимаются нормативные акты, усиливающие разделение структур российского гражданского общества на два лагеря. НКО, которые ведут преимущественно согласительную позицию с региональными и федеральными политическими элитами, приобретают положительные эффекты от такого нормативного регулирования. К тем НКО, которые проявляют позицию несогласия с действиями властей в той либо иной мере применяются принудительны методы, подкрепленные нормативно правовыми решениями органов власти. В этом случае можно сделать заключение, что в последний период времени в России преобладает принудительная модель гражданско-общественных отношений.

Можно так же прийти к следующим заключениям, что рразвитие гражданского общества в России в научном контексте противоречивый процесс, но мнение многих экспертов сводится к концепту о том, что укрепление гражданских позиций население России происходит в первую очередь через институты гражданского общества.

Чтобы стимулировать развитие и дальнейший рост институтов гражданского общества, не нужно ничего изобретать. И наш собственный российский, и мировой опыт уже доказал продуктивность целого ряда подходов. В первую очередь речь идет о постепенной передаче негосударственному сектору функций, которые государство не должно или не способно качественно выполнять .

Необходимо использовать накопленный в регионах России опыт по взаимодействию органов государственной власти и общественных объединений. Без действительно партнерских отношений между государством и обществом не будет ни сильного государства, ни благополучного общества. Должен быть диалог на равных. Эффективность этого диалога в большей степени в современной России зависит от органов власти, которые продуцируют собственное видение и государственный заказ на развитие гражданского общества в России .

Список использованных источников и литературы

I. Источники

1. Федеральное законы и нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации. - М.: Юрид. лит., 1993.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации. - М.: Юрид. лит., 2002.

3. «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» от 9 октября 1992 г. N 3612-1, а также Федеральный закон «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ