Особенности иммунитета высших должностных лиц государства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Исторические аспекты становления института иммунитета высших должностных лиц государства

1.1 Генезис высших должностных лиц

1.2 Понятие и содержание института высших должностных лиц

1.3 Этапы развития института высших должностных лиц в Республике Казахстан

2. Правовая природа института иммунитета высших должностных лиц

2.1 Иммунитет главы государства как высшего должностного лица

2.2 Иммунитет и привилегии высших должностных лиц государства законодательной, исполнительной и судебной ветви власти

2.3 Основные тенденции развития института иммунитета высших должностных лиц в Республике Казахстан

Заключение

Обозначения и сокращения

Список использованной литературы

Введение

должностной иммунитет государство

Актуальность темы исследования. Главной задачей, стоящей перед любым светским государством является создание правового государства, в котором чтят законы и неукоснительно ему подчиняются. Нужно отметить, что среди всех обязательных признаков данного государства, особое место занимает основополагающие принципы. Одним из них является обеспечение прав и свобод человека. Под правовым государством понимается - государство, где уровень правосознания выше среднего и правовой культуры в обществе, при этом правовые нормы не противоречат моральным и этическим, а главной задачей для достижения цели является - защита прав и свобод человека и гражданина.

Данная защита призвана уравнивать права и обязанности участников, в независимости от принадлежности к той или иной стороне. Только правильное функционирование правовых институтов приводит к реализации данных принципов. Институт иммунитета является примером одного из таких институтов, где под этим понятием подразумевается реализация предоставленных дополнительных гарантий защиты законных прав и интересов некоторой категорий граждан.

Иммунитет как институт представляет собой форму реализации конституционных принципов, а именно принципа равенства, а так же можно рассматривать иммунитет как результат реализации принципа гуманности. Исходя из данных обстоятельств, требуется анализ норм, относящихся к иммунитету, закрепленных в п.7 ч.3 ст.77 Конституции Республики Казахстан.

Обязательным условием для осмысления развития демократического института является исследования института иммунитета в национальном праве. Можно констатировать и тот факт, что указанные принципы находятся в тесной взаимосвязи между собой. Ярким примером такой взаимосвязи является взаимодействие принципа состязательности и равенства всех перед законом и судом. Принцип равенства - общеправовой принцип, а принцип состязательности - межотраслевой и тем самым реализует специфику функционирования принципа равенства в процессуальном праве. Данная взаимосвязь является примеров объективного признака демократической характеристики указанных принципов права.

Впервые понятие «свидетельского иммунитета» было введено в Конституцию Республики Казахстан в 1993 году и нашло свое отражение в ст. 42 и представляло собой показатель демократизации уголовного процесса и дополнительные гарантии законности и защиты прав и интересов граждан, вовлечённых в орбиту уголовного процесса.

На данный момент исследование привилегий и иммунитетов является очень актуальным, как в теоретическом, так и в практическом аспектах. Данное утверждение обусловливают следующие обстоятельства [3]:

1. В отечественном праве отсутствовала теория, которая бы исследовала и объясняла понятие и сущность иммунитета. Только некоторыми, в лице Агаева Ф. А., Рудневым В.И., Чачиной Г.Г., были изучены некоторые вопросы сущности иммунитета, что обуславливало теоретическую необходимость исследования иммунитета в уголовном процессе в комплексе. Проблема самого института иммунитета, состоит в ее не исследованности, а также некоторые виды иммунитета, такие как свидетельский, иммунитет священнослужителя, дипломатический и др. также не были исследованы.

2. Институт иммунитета в праве является новшеством, которое требует подробного изучения. Поэтому, качество норм, которое отражает ее суть, требует углубленного исследования. Кроме того, можно заметить слабую реализацию норм, регулирующих реализацию данной новеллы. Низкий уровень процента лиц, которые обладают знаниями о видах иммунитета, выявляет несовершенство самих норм и механизма их реализации.

3. У правовой науки Республики Казахстан имеется потребность анализа всех институтов демократии, реципируемых из практики иностранных государств на предмет соответствия основам национального права и возможности применения в национальном судопроизводстве. Нормы, которые регулируют применение иммунитета, на практике расследования уголовных дел практически не применяются. Для этого необходимо выявить причины, почему данные нормы не работают, и попытаться разработать новые рекомендации, которые должны быть устранены ошибки в законодательстве относительно применения иммунитета.

Все из вышеперечисленных причин служит основанием для проведения таких исследований.

Иммунитет от уголовного преследования является экстра - гарантией неприкосновенности лиц, которые являются представителями соответствующих ветвей власти. Такие инструменты законодательного характера направлены на построение эффективно работающей системы уголовного производства. Но существует обратная сторона медали, когда указанными лицами было совершено преступление и наличие у них статуса неприкосновенности приводит к бюрократическому механизму привлечения виновных к уголовной ответственности, что в целом тормозит уголовный процесс. Таким образом, нарушаются права граждан, пострадавших от незаконных действий данных субъектов, что говорит о несовершенстве норм уголовно-процессуального права.

Цель настоящего исследования заключается в том, чтобы раскрыть особенности иммунитета высших должностных лиц государства.

Для достижения цели были определены следующие задачи:

- ознакомиться с историей развития института высших должностных лиц, обладающих привилегиями и иммунитетом от уголовного преследования;

- изучить понятие, сущность и виды иммунитетов высших должностных лиц;

- дать характеристику праву обладания привилегиями и иммунитетами;

- ознакомиться с практикой особенностей производства по делам высших должностных лиц, обладающих привилегиями и иммунитетом от уголовного преследования РК;

- проблемы, в отношении законодательной регламентации некоторых видов привилегий и иммунитетов, а также практикой их применения.

- разработать рекомендации, которые позволят оптимизировать и усовершенствовать практику применения норм в отношении привилегий и иммунитетов.

Объектом исследования в рамках дипломной работы выступает деятельность по применению норм о привилегиях и иммунитетах высших должностных лиц государства.

Предмет исследования - нормы Конституции РК, уголовно-процессуального законодательства, иных нормативно-правовых актов Республики Казахстан, которые регламентируют аспекты применения привилегий и иммунитета высших должностных лиц государства, теория и практика института иммунитета, а также нормы международного права.

Теоретическая база. Теоретическую базу исследования составили труды таких ученых, как: С. А. Авакъяна, Ф. А-О. Агаева, А. Н. Ахпанова, К. Ж. Балтабаева, И.Ш. Борчашвили, В. Г. Даева, Б. Ж. Жунусова, О. А. Зайцева, А. Квачевского, К. В. Ким, М. Ч. Когамова, Т. Н. Москольковой, В.С. Нерсесянца, Б. М. Нургалиева, И. Л. Петрухина, В. И. Руднева, В. К. Случевского, Б. X. Толеубековой, И. Я. Фойницкого, Г. Г. Чачиной, А. А. Чувилева, А.Д. Шаймуханова, Р. X. Якупова, Хасенова Б.Б., Корякина И.П., Когамова М.Ч. и других. При написании дипломной работы были использованы общенаучные и специальные методы научного исследования, такие как аналогия, анализ, сравнение, синтез, применение исторического, сравнительного метода и других методов.

Нормативно-правовой основой, на которой построилась дипломная работа, являются: Конституция РК - как высший юридический документ страны, Международные конвенции и договоры, Конституционные законы РК, Уголовный Кодекс РК, Уголовно-процессуальный кодекс РК и другие нормативно-правовые акты, которые относятся в теме исследования.

Методологическую основу изучения составляет диалектический метод познания, какой подразумевает объективность, всесторонность, взаимозависимость исследуемых явлений. В исследовании применяется целая линейка научных способов, самым важными, из каких считаются сравнительный, системный и конкретно-исторический подходы.

Научная новизна и достоверность выводов непосредственно проявляется в том, что впервые произведена попытка систематизировать комплексно и в одном исследовании теоретические аспекты иммунитетов высших должностных лиц государства. В работе проанализированы теоретико-методологические основы иммунитетов высших должностных лиц государства по международному, национальному законодательству.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется рядом изменений в судебно-правовой реформой и объективной востребованностью научно обоснованного анализа норм законодательства о привилегиях и иммунитете. Изложенные предпосылки, подтверждающие обоснованность выбора темы, актуальность направления научных изысканий. Перечислены и иные аргументы, которые предопределили теоретическую и практическую значимость темы исследования.

Структура работы представлена введением, двумя разделами, шестью подпунктами, заключением и списком использованной литературы.

1. Исторические аспекты становления института иммунитета высших должностных лиц государства

1.1 Генезис высших должностных лиц

Генезис высших должностных лиц и теория разделения властей своими корнями уходит в далекое прошлое. Свое теоретическое обоснование в изначальной, неклассической для современного человека, формулировке эта теория получила в трудах древних философов - Аристотеля (384-322 гг. до н.э.), Эпикура (ок 341 - ок 270 гг. до. н.э.), Полибия (ок 201 - ок 120 гг. до н.э.), Плутарха (ок. 45 -- ок. 127 гг. н.э.). А практическое разделение властей имеет еще более древнее происхождение. Так, Афинское государство V - IV вв. представляло собой демократическую республику, органами правления которой являлись: Народное собрание, Совет пятисот, Гелиэя, Коллегия стратегов, Коллегия архонтов [1]. Народное собрание - экклексия, было верховным органом власти, участвовать в котором могли полноправные граждане Афинского государства, достигшие двадцатилетнего возраста. В компетенцию экклексии входили почти все вопросы общественной жизни: принятие законов, решение вопросов войны и мира, обсуждение и принятие бюджета, избрание должностных лиц, заслушивание магистратов по окончании срока их полномочий, осуществления контроля за обучением младшего поколения и другие. Совет пятисот являлся рабочим органом экклексии, члены которого выбирались путем жеребьевки среди достигших тридцати лет полноправных граждан Афин. Совет пятисот руководил всем финансовым и административным аппаратом государства, контролировал исполнение постановлений Народного собрания. К органам исполнительной власти относились коллегия стратегов, осуществляющая командование всеми вооруженными силами Афин, и коллегия архонтов, заведующая делами семейными и религиозными. К судебной системе относились высший судебный орган - Гелиэя, выполняющий судебные и законодательные функции, и исключительно судебные, коллегии - ареопаг, четыре коллегии эфетов, суд диэтетов, коллегия сорока [2]. Последовательное создание этих органов путем реформ, проводимых Солоном, Клисфеном, Эфиальтом и Периклом, деятельность этих органов и их взаимодействие друг с другом, нашли свое отражение в трудах Плутарха и Аристотеля.

История Афинского государства это не единственный пример того, что зачатки теории разделения властей существовали уже в древности. Одним из ярчайших тому примеров является государственное устройство Римской республики 509 - 27 гг. до н.э. Высшими государственными органами Римской республики были народные собрания, сенат и магистратуры^[3]. Народные собрания делились на центуриатные, в компетенцию которых входило принятие законов, избрание высших должностных лиц, объявление войны, трибутные, избирающие низших должностных лиц и рассматривающие жалобы на приговоры о взыскании штрафа, и куриатные, со временем исчерпавшие себя. Главную роль в государственном механизме играл Сенат, члены которого избирались каждые пять лет из знатных семей. В его компетенцию входили законодательная, финансовая, внешнеполитическая функции, а также обеспечение общественной безопасности, благоустройства государства. Государственные должности назывались магистратурами, которые в свою очередь делились на постоянно действующие и создаваемые по мере необходимости. При этом хочется отметить, что принципами их работы были - выборность, срочность, коллегиальность, безвозмездность, ответственность. И, наконец, одним из самых важных институтов этого периода была армия, имеющая огромное значение из - за ведущихся непрерывно войн. Нельзя не упомянуть, что данные институты, или учреждения, были отражены в трудах, к примеру, Тита Ливия, Полибия, Диона Кассия [3].

История нашего государства тоже содержит подобные примеры. Одним из наиболее ярких является существование в Киевской Руси Древнерусского вече - народного собрания. В XI-XIII веках вече имело наибольший набор признаков такого органа, который отдаленно напоминал законодательный орган парламентской республики [4]. Существование этого института приковывало внимание многих ученых и историков - В.И. Сергеевича, А.Е Преснякова, Б.Д. Грекова, П.П. Толочко, С.В. Юшкова, И.Я. Фроянова, М.Б. Свердлова, И.Н. Данилевского. Точное время возникновения вече на Руси, его достоверный состав и круг полномочий - все это является предметами дискуссий между учеными. Наиболее распространенной, и верной на мой взгляд, является точка зрения И.Я. Фроянова, советского историка и писателя. Он считает, что вече представляло собой институт народовластия, в нем были представлены все слои населения - от «низов» общества, составлявших основную массу участников народных собраний, сельских жителей, до «лучших мужей» - знати [5]. Другой историк, О.В. Мартышин, на основе анализа различного исторического материала, сделал общий вывод о том, какими полномочия обладало вече. Наиболее значимыми из них, к примеру в Новгороде и Пскове, были: заключение и расторжение договора с князем; избрание и смещение посадников, тысяцких; установление повинностей населения и контроль за их отбыванием; вопросы войны и мира; контроль за деятельностью князя, посадников, тысяцких, владыки и других должностных лиц; внешние и торговые отношения с другими странами; контроль за судебными сроками и исполнением решений; предоставление судебных льгот; законодательные полномочия; распоряжение земельной собственностью; назначение новгородских воевод, посадников и воевод в провинции; разбирательство наиболее важных для общества спорных дел [6].

В XIII - XV веках, в период феодальной раздробленности на Руси, в Новгородской и Псковской феодальных республиках, государственное управление также осуществлялось через систему вечевых органов: в столицах существовало общегородское вече, отдельные части города (стороны, концы, улицы) созывали свои вечевые собрания [7]. Вече избирало князя, решало важнейшие вопросы экономического, политического, судебного, административного характера. Документами, свидетельствующими о существовании и деятельности такого института как вече являются княжеские уставы, например, Церковный устав Ярослава Мудрого XI века; русские летописи, прежде всего, Ипатьевская, Лаврентьевская, Новгородская, Псковская; договоры, которые заключались отдельными городами с княжескими дружинами; грамоты Великого Новгорода и Пскова, например, «Жалованная грамота Новгородского веча сиротам Терпилова погоста, устанавливающая размер поралья и потуг» (около 1411 г.).

Вече представляло собой институт народовластия, являлось представительным органом, обладало законодательными функциями. Все это дает основание считать вече вехой в истории российского парламентаризма. Однако, для указанных мной периодов, говорить о классическом разделении властей не приходится. Отсутствовало четкое разделение полномочий между субъектами власти. Судебная власть не была отделена от исполнительно - административной. А вече, в свою очередь, осуществляло наряду с законодательными, как судебными, так и исполнительные функции.

Однако, с течением времени, к XV в. городское вече теряет прежнюю роль.

C середины XVI века до середины XVII века [8] проводились Земские Соборы. В состав Собора входили: Боярская Дума, «Освященный собор», представлявший церковные иерархии, и выборные от дворянства и посадов. В компетенцию Земских Соборов входили вопросы законодательства, внутренней и внешней политики, финансов, государственного строительства, которые решались по сословиям, а принимались всем составом Собора. Документами, свидетельствующими о существовании и деятельности Земских соборов, являются, прежде всего, соборные акты, например, Соборное Уложение 1649 г., Приговорная грамота Земского собора о продолжении Ливонской войны 1566 г., а также «Памяти», например, хранящиеся в Центральном государственном архиве древних актов (ЦГАДА) в фонде Приказных дел старых лет за 1650-1651 гг., Грамоты, например, грамота Михаила Федоровича Земскому собору о своем прибытии в Москву, Сказание о соборе 1550 г.

Однако, с течением времени, к XV в. городское вече теряет прежнюю роль, а все большее значение приобретает городской боярский совет. А в XVII в. после принятия в 1649 г. Соборного Уложения, удовлетворившего дворян и частично посадских людей и ослабивших городские восстания, Земские соборы созывались все реже и к концу века прекратили свое существование [9]. Таким образом, данные примеры явились институтами своего времени, определенного исторического периода, и не стали впоследствии основой для создания одной из ветвей власти.

Предпосылками возникновения классической теории разделения властей как учения явились буржуазная революция в Англии 1640-1653 гг. и предреволюционный период во Франции (до 1789 г.). В Английской буржуазной революции участвовали городская буржуазия, среднее и мелкое дворянство, крестьянство. Каждая из общественных групп, принимавших участие в революции, имела свои политические программы и теоретические разработки [10]. Английский поэт Джон Мильтон в трудах «О власти королей и должностных лиц», «Иконокласт», «Защита английского народа против Салмазия» обосновывал свои демократические взгляды против феодального абсолютизма, считал, что единственным источником власти в государстве является народ, а лучшая форма правления - республика, отводил особую роль избирательному праву в деятельности, прежде всего, представительных (законодательных) органов власти. Английский политический деятель и мыслитель Олджернон Сидней в «Рассуждениях о правительстве» писал, что источником власти в государстве должен быть народ, а в качестве лучшей предлагал смешанную формы правления республику, причем власть короля, по его мнению, должна быть ограничена парламентом. Политический мыслитель Джон Гаррингтон в труде «Республика Океания» выступал за буржуазно - дворянскую республику. Руководитель и идеолог одной из политических партий Джон Лилберн в трудах «Манифест», «Соглашение свободного народа Англии», в многочисленных памфлетах выступал за демократические начала в государстве, считал, что парламент должен быть ответственен только перед народом - единственным источником власти, представлял идею о разграничении законодательной и административной власти, выступал против любой узурпации власти. Педагог и философ Джон Локк в труде «Два трактата о государственном правлении» обосновывал, что поддержание режима свободы - главной цели государства, требует четкого разграничения публично - властных полномочий между его органами. Правомочие принимать законы, по его мнению, полагается только представительному учреждению всей страны - парламенту, представляющему законодательную власть; полномочие исполнять законы (исполнительная власть) надлежит монарху и кабинету министров. Причем законодательная власть рассматривалась им как верховная, а исполнительная и судебная - как подчиненные ей. Вместе с тем Локк разработал принципы взаимосвязи этих ветвей власти, а также систему сдержек и противовесов для предотвращения узурпации власти одной из них. Французская буржуазная революция завершила борьбу с феодально-абсолютистским строем и дала толчок социальному прогрессу во всем мире. В это время появляются политико - правовые идеи Вольтера (Франсуа-Мари Аруэ) - французского философа-просветителя, поэта, прозаика, историка, публициста, правозащитника, сторонника идеи просвещённого абсолютизма, монархии, считавшего государство великой семьей с отцом во главе, который состоял в переписке с императрицей всероссийской Екатериной II, часть жизни прожил в России и написал «Историю Петра Великого».

На базе огромного материала - политических и правовых учений, политических программ революционных партий времен Английской буржуазной революции, а также имеющегося исторического опыта, в середине XVIII века во Франции теория разделения властей зародилось как законченное, признанное классическим учение. Его логическое, цельное оформление связано с именем Монтескьё Шарля Луи де Секонда - юриста, правоведа, философа и писателя. В своих основных трудах - «Персидские письма», «Размышления о причинах величия и падения римлян», «О духе законов», Монтескьё центральное место отводит категории «политическая свобода», т.е. «право делать все, что дозволено законами. Если бы гражданин мог делать то, что этими законами запрещается, то у него не было бы свободы, так как то же самое могли бы делать и прочие граждане» [11]. «Политическая свобода… бывает … лишь тогда, когда…не злоупотребляют властью. Но известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела. Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга» - пишет Монтескье [12]. «В каждом государстве есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского. В силу первой власти государь или учреждение создает законы, временные или постоянные, и исправляет или отменяет существующие законы. В силу второй власти он объявляет войну или заключает мир, посылает или принимает послов, обеспечивает безопасность, предотвращает нашествия. В силу третьей власти он карает преступления и разрешает столкновения частных лиц. Последнюю власть можно назвать судебной, а вторую - просто исполнительной властью государства» - раскрывает он - «Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем» [13]. Таким образом, Монтескье выделяет три рода (ветви) власти - законодательную, исполнительную и судебную. Он считает, что они должны быть самостоятельны, независимы друг от друга. Но, при этом он не допускает и их разобщенности: «Все три проявления власти являются тут в нераздельном единстве»^[14]. Каждая из ветвей власти должна соответствовать определенным требованиям. Так, по мнению Монтескье, «Судебную власть следует поручать не постоянно действующему сенату, а лицам, которые в известные времена года по указанному законом способу привлекаются из народа для образования суда, продолжительность действия которого определяется требованиями необходимости. Таким образом, судебная власть, столь страшная для людей, не будет связана ни с известным положением, ни с известной профессией; она станет, так сказать, невидимой и как бы несуществующей. Люди не имеют постоянно перед глазами судей и страшатся уже не судьи, а суда. Обе же другие власти можно поручить должностным лицам или постоянным учреждениям ввиду того, что они не касаются никаких частных лиц. Членов законодательного собрания не следует избирать из всего населения страны в целом; жители каждого крупного населенного пункта должны избирать себе в нем своего представителя. Большое преимущество избираемых представителей состоит в том, что они способны обсуждать дела. Народ для этого совсем непригоден… Исполнительная власть должна быть в руках монарха, так как эта сторона правления, почти всегда требующая действия быстрого, лучше выполняется одним, чем многими. Но если в свободном государстве законодательная власть не должна иметь права останавливать власть исполнительную, то она имеет право и должна рассматривать, каким образом приводятся в исполнение созданные ею законы… Законодательное собрание состоит здесь из двух частей, взаимно сдерживающих друг друга принадлежащим им правом отмены, причем обе они связываются исполнительной властью, которая в свою очередь связана законодательной властью. Ведь исполнительная власть всегда имеет возможность не одобрить заключения законодательной власти и потому может отвергнуть любое решение, состоявшееся по поводу нежелательного для нее предложения»^[15].

Из учения Монтескье, таким образом, можно сделать следующие выводы. Во-первых, как уже было сказано, существует три ветви власти -законодательная, исполнительная и судебная. Все три ветви власти самостоятельны и относительно независимы друг от друга. Относительность обуславливается существующей системой сдержек и противовесов, а также единством государственной власти. Во-вторых, у каждой ветви власти существуют собственные функции, задачи, выполнение которых возлагается на соответствующие органы. Так, законодательная власть первостепенной задачей имеет создание законов, исполнительная - их исполнение, а судебная - избрание меры наказания за преступления и разрешение столкновения частных лиц, т.е. по сути вынесение решений и приговоров [14].

Монтескье писал: «Как существо физическое, человек, подобно всем другим телам, управляется неизменными законами; как существо, одаренное умом, он беспрестанно нарушает законы, установленные богом, и изменяет те, которые сам установил. Он должен руководить собою, и, однако, он существо ограниченное; как всякое смертное разумное существо, он становится жертвою неведения и заблуждения и нередко утрачивает и те слабые познания, которые ему уже удалось приобрести, а как существо чувствующее, он находится во власти тысячи страстей [15]. Такое существо способно ежеминутно забывать своего создателя, забывать самого себя - и философы направляют его законами морали; созданный для жизни в обществе, он способен забывать своих ближних - и законодатели призывают его к исполнению своих обязанностей посредством политических и гражданских законов». Таким образом, Монтескье рассматривает закон как явление первостепенное для нормальной жизни социума, для поддержания порядка в обществе и государстве.

Идеологически теория разделения властей была направлена против королевского абсолютизма и служила обоснованию компромисса буржуазии и дворянства в предреволюционной Франции. Государственной формой такого компромисса усматривалась конституционная монархия. Поэтому, такие позиции Монтескье о том, что монарх возглавляет исполнительную власть, а законодательная власть должна быть поручена и собранию знатных, и собранию представителей народа, каждое из которых имеет свои отдельные от другого совещания, свои отдельные интересы и цели, а законодательный корпус, состоящий из знатных, должен быть наследственным, вполне закономерны.

В целом рассмотренная Монтескье триада в виде законодательной, исполнительной, судебной властей стала классической формулой теории конституционализма.

В Российском государстве политическая и правовая мысль начала развиваться в этом направлении с XVIII века. Особая роль в развитии теории разделения властей принадлежала Михаилу Михайловичу Сперанскому, идеи которого о государственном устройстве Российской империи явились основополагающими для проводимых в ХIХ веке реформ. Во «Введении к уложению государственных законов» или «Плане всеобщего государственного образования», написанному в 1809 году, впервые в трудах Сперанского прозвучало конкретное положение о разделении властей: «Три силы движут и управляют государством: сила законодательная, исполнительная и судная. Начало и источник сих сил в народе…»^[19]. По его мнению, при сохранении монархического государственного устройства, власть императора должна иметь определенные пределы. Монарха и три ветви власти - законодательную, исполнительную и судебную должен связывать специальный орган - Государственный совет. Законодательная власть, по плану Сперанского, должна была состоять из выборных учреждений. Предусматривалась четырехступенчатая система выборов: Волостные думы, Окружные думы, Губернские думы, Государственная дума. Перед одобрением и обнародованием закона императором, закон должен быть принят в Государственной думе. Произвольно распустить Государственную думу император не мог. Исполнительная власть, по мнению Сперанского, должна состоять из четырех уровней: волостное управление во главе с начальником, окружное управление во главе с окружным начальником, губернское управление во главе с губернатором. Фактически возглавляет исполнительную власть император, при этом ответственна она перед законодательной властью. Судебная власть в соответствии с замыслами Сперанского была представлена иерархичной системой судов: Волостной суд, Окружной суд, Губернский суд. Высшей судебной инстанцией был Сенат, состоящий из двух органов: Правительствующего и Судебного. У императора нет рычагов влияния на Судебный сенат - решение Судебного сената по делу является окончательным.

Особое внимание Сперанский посвятил вопросу совершенствования министерств, что нашло отражение в законодательных актах того времени: Манифесте «О разделении государственных дел на особые управления, с обозначением предметов, каждому управлению принадлежащих» 25 июля 1810 г., «Высочайшем утвержденное разделение государственных дел по министерствам» 17 августа 1810 г. и «Общем учреждении министерств» 25 июня 1811 г. Министерства наделялись правом законодательной инициативы и, представляя исполнительную власть, не вмешивались в дела законодательной и судебной власти. Ими было установлено единообразие структуры, делопроизводства, ответственности министерств.

Также Сперанский разработал определённую систему сдержек и противовесов в деятельности высших государственных органов.

Теория разделения властей, оформившаяся как цельное учение в эпоху Нового времени и ставшее классическим, своими корнями уходило еще во времена древности - Древней Греции и Рима.

1.2 Понятие и содержание института высших должностных лиц

Вопросы, связанные с понятием должностного лица в правовой науке, остаются дискуссионными сейчас так же, как и десятки лет назад. Так, К.П. Засов, анализируя общие подходы к понятию должностного лица, отмечает, что, несмотря на серьезное внимание в отечественной юриспруденции к понятию "должностное лицо", компромисс относительно этой дефиниции так и не достигнут.

В Кодексе Республики Казахстан об административных правонарушениях впервые закрепляется понятие должностного лица. Между тем до принятия КоАП РК ни в советском, ни в казахстанском административном законодательстве не закреплялось единое определение самого этого понятия. В течение долгого времени единственное определение должностного лица имелось в законодательстве уголовном. Однако уголовное право имеет свои задачи, отличные от задач административного права. Данная отрасль права использует понятие должностного лица для определения спецсубъекта должностного преступления, поскольку "уголовное законодательство имеет в виду не определение должностного лица, его прав и обязанностей в целом, а лишь установление возможности повышенной ответственности для лиц, выполняющих функции, важные для государства ".

Отсутствие закрепленного в административном законодательстве определения должностного лица влекло за собой многочисленные попытки установить характерные признаки, выделяющие должностных лиц из массы остальных служащих.

Еще в 1949 году Ц.А. Ямпольская впервые высказала мысль, что "должностными лицами являются те государственные служащие, которые при осуществлении служебной компетенции имеют право на совершение юридически значимых действий, и в частности административных актов ".

Позиция Ц.А. Ямпольской была подвергнута критике со стороны Ю.А. Петрова. В частности, он отмечал, что использование в качестве единственного критерия определения должностного лица права на совершение юридически значимых действий не позволяет его отграничить от иных служащих: "... юридически значимые действия в определенном смысле осуществляют все государственные и общественные служащие. Само по себе выполнение трудовых функций техническими исполнителями не может не вызвать тех или иных правовых последствий. Так, невыполнение задания в установленный срок или недоброкачественное выполнение задания вызывает ответственность перед руководителем. С другой стороны, образцовое исполнение обязанностей техническим исполнителем, как правило, влечет его поощрение в юридически установленном порядке. Поэтому признак "право на совершение юридически значимых действий" неточно выражает социальное содержание тех прав, о которых идет речь в определении Ц.А. Ямпольской". Ю.А. Петров предложил относить к должностным лицам всех служащих, в той или иной мере осуществляющих управление, как людьми, так и вещами.

Именно этот подход, в конечном счете, и возобладал при определении должностного лица в новом Кодексе. В соответствии с Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных организациях, а также в Вооруженных Силах Республики Казахстан, других войсках и воинских формированиях Республики Казахстан.

Данное определение практически совпадает с понятием должностного лица, данным в Уголовном кодексе Республики Казахстан. Безусловно, это положительный момент. Практически впервые в отечественном законодательстве появилось единое определение должностного лица применительно к этим двум отраслям права. Вместе с тем, чтобы определить, является ли тот или иной служащий должностным лицом, а, следовательно, специальным субъектом административной и уголовной ответственности, необходимо рассмотреть выделяемые в законе признаки более подробно.

При анализе КоАП РК становится очевидно, что в основу определения понятия должностного лица положены два критерия: первый - обладание полномочиями распорядительного характера; второй - обладание полномочиями административно-хозяйственного характера (представители власти обладают распорядительными полномочиями внешневластного характера). Таким образом, необходимо установить, какие полномочия в сфере государственной службы можно отнести к организационно-распорядительным и административно-хозяйственным.

В целом выделение такого круга представителей власти совпадает с понятием круга представителей власти по КоАП РК. Однако необходимо еще выяснить, что имеется в виду в обоих случаях под распорядительными полномочиями. К сожалению, Верховный Суд не дал однозначного ответа на этот вопрос, ограничившись простым перечислением некоторых функций организационно-распорядительного характера (руководство коллективом, расстановка и подбор кадров, организация труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения, наложение дисциплинарных взысканий) в качестве примера. Такой подход, на наш взгляд, оставляет слишком широкое поле для правового толкования. Точно так же Верховный Суд лишь перечисляет некоторые административно-хозяйственные функции (управление и распоряжение имуществом и денежными средствами, принятие решений о начислении заработной платы, осуществление контроля за движением материальных ценностей и др.), оставляя остальные на усмотрение правоприменителя.

Исходя из изложенного выше, можно сделать вывод, что распорядительными полномочиями являются полномочия по управлению людьми или организациями, а под административно-хозяйственными - по управлению вещами.

Вместе с тем, прежде чем использовать его в сфере административно-правового регулирования, необходимо определить насколько это допустимо в данном случае.

Правовая система Республики Казахстан допускает в общем случае применение аналогии закона, когда отсутствует норма права, регулирующая рассматриваемый вопрос, но в законодательстве имеется другая норма, регулирующая сходные с ним отношения. Применение аналогии в праве не всегда допустимо. Например, в области уголовного права аналогия закона не допускается, поскольку действует непреложный принцип "Нет преступления без указания на то в законе ". Однако в данном случае речь идет о применении аналогии уголовно-правовой нормы в административном законодательстве. К тому же речь идет не о расширении карательной нормы, а лишь об уточнении понятия, уже имеющегося в законодательстве. Представляется, что в данном случае аналогия закона вполне допустима.

Таким образом, разъяснения Верховного Суда относительно понятия "должностное лицо" вполне могут быть использованы и применительно к административному законодательству.

Здесь следует также отметить, что в юридической науке нет единого мнения по поводу юридической силы разъяснений Верховного Суда Республики Казахстан.

Напротив, А.И. Рарог считает, что "ни из Конституции РК, ни из федеральных конституционных законов, ни из других федеральных законов не следует, что разъяснения Пленума Верховного Суда РК имеют нормативный характер и являются обязательными для судебных органов страны. Степень их обязательности определяется высоким авторитетом Верховного Суда РК, высокой квалификацией членов Пленума Верховного Суда, правильностью и обоснованностью даваемых Верховным Судом разъяснений. Поэтому судебные и иные правоохранительные органы обычно руководствуются разъяснениями и указаниями Верховного Суда РК, содержащимися не только в постановлениях его Пленума, но также в обзорах судебной практики по отдельным категориям дел, кассационной или надзорной практики и т.д. Однако разъяснения Пленума Верховного Суда РК не всегда являются истиной в последней инстанции ".

Не углубляясь в анализ всей дискуссии по этому вопросу, отметим, что, с нашей точки зрения, исходя из места Верховного Суда в судебной системе Республики Казахстан, его разъяснения по вопросам судебной практики все же должны быть обязательными для всех нижестоящих судов общей юрисдикции. Другие же органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, могут руководствоваться указанным выше Постановлением Пленума Верховного Суда в качестве авторитетного разъяснения конкретной правовой нормы.

Исходя из названных Пленумом Верховного Суда примеров организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций, а также приведенного им определения представителя власти можно сделать вывод, что речь идет, по сути, о двух группах полномочий: по управлению людьми или организациями и управлению вещами.

Такие полномочия могут указываться как в его должностной инструкции, так и в общих компетенционных актах (например, в положении о государственной организации, в которой он работает). Управление в данном случае обозначает возможность совершения действий, которые вызывают возникновение, изменение или прекращение тех или иных правоотношений в отношении физических лиц (например, назначение конкретного лица на должность в государственной организации), юридических лиц (например, составление акта проверки организации), а также совершение юридически значимых действий по изменению правового статуса материальных объектов (например, списание имущества, находящегося на балансе организации).

При этом правомерные действия любого должностного лица вызывают юридические последствия напрямую, минуя любые другие инстанции. Так, Ю.А. Петров в свое время утверждал, что невыполнение задания в определенный срок обычным техническим исполнителем вызывает его ответственность перед руководителем, каковая является юридически значимым последствием. Однако тут следует учесть, что меры ответственности будут наложены на него (в данном случае) руководителем, определяющим меру взыскания, причем он (руководитель) может и вообще освободить рядового исполнителя от взыскания. Ответственность, являющаяся для технического исполнителя определенным правовым последствием, наступает для него не напрямую, а опосредованно, через его руководителя, который, являясь носителем распорядительных полномочий, наделен, в том числе правом наложения взысканий, и как раз-таки является должностным лицом. Должностное лицо, благодаря закрепленным за ним правам и обязанностям, может осуществлять организацию и контроль работы других лиц. При этом все действия должностных лиц имеют общую черту: в них реализуются полномочия по осуществлению государственной или общественной власти в процессе социального управления в широком смысле. Иными словами, так называемые юридически значимые действия направлены на осуществление организационно-распорядительных управленческих функций, что немыслимо без реализации власти, без формулирования управляющим субъектом властных предписаний, направленных на организацию поведения других лиц.

Таким образом, для того чтобы определить, является ли конкретный служащий должностным лицом, необходимо выяснить, обладает ли он правом осуществлять управление людьми, организациями или вещами.

Вместе с тем следует иметь в виду, что некоторые другие нормативные акты могут использовать и принципиально иные определения должностного лица.

Понятие «должностное лицо» в законодательстве РК. Под должностными лицами, согласно Кодексу об административных правонарушениях, понимаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти, т.е. наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости. К ним относятся также лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных организациях, а также в Вооруженных Силах РК, других войсках и воинских формированиях Республики Казахстан.

Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное. Таким образом, как должностные лица несут ответственность и индивидуальные предприниматели, а также руководители и служащие юридических лиц (организаций) независимо от формы собственности, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением в своих структурах управленческих функций [16].

Понятие должностного лица дано в УК РК: должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Республики Казахстан, других войсках и воинских формированиях Республики Казахстан.

Организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий.

К административно-хозяйственным функциям могут быть отнесены, в частности, полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п.

Понятие представителя власти дано в УК РК: им признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.

Не являются должностными лицами работники государственных органов и органов местного самоуправления, государственных учреждений, исполняющие в них профессиональные или технические обязанности, которые не относятся к организационно-распорядительным или административно-хозяйственным функциям [17].

Понятия должностного лица и представителя власти, по нашему мнению, отражают различные стороны отношений власти. Для характеристики субъекта преступления, существенное значение имеют статусные признаки лица, которое может нести ответственность за причинение вреда интересам власти "внутри" самой ее системы. С этих позиций существенно отношение субъекта к власти (интересам службы). Здесь значимыми представляются: а) принадлежность к службе; б) содержание служебных функций; в) властный характер этих функций.

Именно эти признаки находят отражение в определениях должностного лица; лица.

Признаки представителя власти отражают суть отношений власти и подчинения. Они реализуются посредством организационной системы управления, структурными элементами которой выступают субъекты отношения - лица, уполномоченные исполнительной властью на осуществление управленческих функций. Безопасность этих субъектов несет в себе свойства безопасности организационной системы управления в целом. Именно это служит основанием для выделения отдельной группы преступлений против порядка управления, в частности тех, которые посягают на безопасность субъектов управления как лиц, уполномоченных исполнительной властью.

Безопасности субъектов управления, властности управления вред причиняется действиями (бездействием) лиц, являющихся объектами управления, чья роль в отношениях с властью ограничивается подчинением. Поэтому центральное место в определении представителя власти отводится именно его полномочиям по отношению к лицу, обязанному подчиняться власти.

Распорядительные полномочия представителей власти могут быть обращены к гражданам и юридическим лицам, организационно не подчиненным им по службе. Представителями власти могут быть и лица, входящие в состав коллегиальных органов, обладающих соответствующими полномочиями. Для представителя власти характерны властные полномочия вне границ организации, где они занимают государственные должности.

Таким образом, характеристики должностного лица и представителя власти определяют различие в предметах уголовно-правовой охраны интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, с одной стороны, и порядка управления - с другой.

1.3 Этапы развития института высших должностных лиц в Республике Казахстан

В правовой науке сформировались в процессе этапов развития института высших должностных лиц следующие отличительные признаки должностного лица:

Во-первых, должностное лицо -- это гражданин Республики Казахстан, занимающий постоянно, временно или по специальному полномочию должность (на основе установленных в нормативных актах способов замещения соответствующих должностей) в различных государственных органах и органах местного самоуправления, в государственных учреждениях, в Вооруженных Силах РК, других войсках и воинских формированиях РК и выполняющий соответствующие полномочия согласно нормативным правовым актам.

Во-вторых, должностное лицо реализует властные полномочия, осуществляет организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции, выполняя волю государства и общества, обеспечивая права и законные интересы граждан и организаций, удовлетворяя государственные и общественные интересы. Реализуя свой личный потенциал, должностное лицо призвано решать возложенные на него задачи, поскольку является в служебном правоотношении стороной, обязанной служить как публичной власти, так и субъектам частного права. Некоторые авторы отмечают, что должностными лицами не являются те служащие, которые управляют вещами (имуществом), так как в данном случае они не отвечают за деятельность других лиц, а потому и не могут воздействовать на поведение людей с помощью юридически властных действий. Заметим, однако, что управление имуществом не определяющий фактор; должностное лицо управляет движением материальных ценностей в совокупности с другими полномочиями, и порой разделить его функции бывает весьма трудно [18].

В-третьих, должностное лицо может представлять вовне (в отношениях с неподчиненными субъектами) государство (государственные органы, которым оно служит.

В-четвертых, должностное лицо имеет, как и все служащие, права, обязанности, ограничения и запреты по службе.

В-пятых, оно может применять меры принуждения.

В-шестых, оно реализует полномочия по наложению дисциплинарных взысканий.

В-седьмых, должностное лицо может издавать административные акты (разрабатывать и принимать управленческие решения), обеспечивающие реализацию предоставленных ему полномочий.