Особенности иммунитета высших должностных лиц государства

В-восьмых, оно осуществляет контрольно-надзорные полномочия.

В-девятых, должностное лицо может быть субъектом юридической ответственности (административной, дисциплинарной, уголовной, гражданско-правовой). Оно несет повышенную ответственность (социальную, политическую, правовую, моральную) за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Повышенная ответственность должностных лиц обусловлена тем, что они отвечают не только за свою личную деятельность, но и за действия подчиненных им лиц. Кроме того, они распоряжаются материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами, выполняют важнейшие организационно-распорядительные функции по осуществлению предоставленных им полномочий и компетенции соответствующих должностных лиц. Для должностных лиц в отдельных законах установлена административная и уголовная ответственность.

Рассматривая вопрос о должностном лице, целесообразно остановиться на таких понятиях, как "общее покровительство по службе" и "попустительство по службе" (особенно важно уточнение этих понятий в связи с квалификацией преступления как взятки). Общим покровительством по службе являются, в частности, действия, связанные с незаслуженным поощрением, внеочередным необоснованным повышением в должности, совершение других действий, не вызываемых необходимостью. К попустительству по службе следует относить, например, непринятие должностным лицом мер за упущения или нарушения в служебной деятельности взяткодателя или представляемых им лиц, нереагирование на его неправомерные действия.

Важно учитывать и то, что определение понятия должностного лица необходимо также для правильного рассмотрения судами жалоб граждан на действия и решения должностных лиц различных государственных органов и органов местного самоуправления, нарушающих права и свободы граждан.

Важным предметом исследования является вопрос о правовом статусе должностного лица, который можно определить как урегулированное нормами права положение должностного лица в органах государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной власти, в органах прокуратуры), органах местного самоуправления, в государственных учреждениях, Вооруженных Силах РК, других войсках (например, внутренние войска МВД РК) и воинских формированиях (например, органы внешней разведки РК, военизированные части ведомственной пожарной охраны), которое характеризуется следующими составными элементами:

1) осуществление деятельности на установленных законодательными актами Республики Казахстан и ее субъектов принципах государственной службы: законности, подконтрольности и подотчетности; обязательности решений вышестоящих органов и должностных лиц; внепартийности государственной службы; ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей и других принципах;

2) наименование должностного лица и место в организационной системе государственной службы (определяется его подчиненностью и различными атрибутами должности -- печать, право подписи на важных документах и т. п.);

3) функции должностного лица -- главные направления практического воздействия при выполнении задач по должности и реализации установленных в нормативных актах полномочий. Функции характеризуют предметную направленность деятельности и определяют компетенцию должностного лица. Различаются организационные, распорядительные, административно-хозяйственные, юрисдикционные, воспитательные, контрольные, представительные функции;

4) права и обязанности -- это центральные элементы статуса, характеризующие юридическое состояние должностного лица; они определяют границы должного и возможного поведения и действий должностного лица; выражаются в совершении определенных действий или в соблюдении запретов и ограничений по службе;

5) правовые формы и методы реализации функций и полномочий (убеждение и принуждение, предупреждение, пресечение, стимулирование, запреты и т. д.);

6) гарантии реализации полномочий должностного лица -- это организационно-правовые средства, с помощью которых государство обеспечивает осуществление полномочий должностного лица (применение средств принуждения к лицам, административно-юрисдикционные полномочия, наличие определенных льгот, нормативное установление оснований для прекращения службы, увольнения из государственных органов и органов местного самоуправления и т. д.);

7) ответственность -- неотъемлемый элемент правового статуса должностного лица, предполагающий создание обстановки взаимной требовательности, организованности, а также выполнения условий служебной дисциплины. Иными словами, служебная дисциплина означает соблюдение должностными лицами установленных законодательством Республики Казахстан (законами, положениями, присягой, контрактом о службе, положениями о различных видах государственной службы, приказами вышестоящих руководителей) порядка и правил при выполнении возложенных на них обязанностей и осуществлении имеющихся у них полномочий. Ответственность характеризуется наличием: а) объективных требований к должностному лицу; б) субъективного отношения к этим требованиям. Соответственно различается, во-первых, позитивная ответственность, т. е. эффективное выполнение служащими своих полномочий, своего служебного долга, стремление работать более качественно и достигать высоких показателей в работе, и во-вторых, ретроспективная ответственность, т. е. ответственность должностных лиц за нарушение служебной дисциплины, совершение административных правонарушений и преступлений;

8) льготы, гарантии и компенсации. Например, отдельным должностным лицам предоставляется право на дополнительную жилую площадь или дополнительную комнату, право на бесплатное медицинское обслуживание, льготные поездки на санаторно-курортное лечение, земельные участки под строительство индивидуальных домов на безвозмездной основе, на льготных условиях места в детских дошкольных учреждениях, школах-интернатах и летних оздоровительных лагерях и т. д. для детей служащих [19].

Должностных лиц можно классифицировать:

1) по объему служебных полномочий на: а) должностных лиц, которые имеют полномочия внутриорганизационного характера (руководители государственных учреждений и их заместители); б) должностных лиц, которые имеют полномочия публичного характера, т. е. это должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления (министры и их заместители, главы администраций и руководители структурных подразделений администраций);

2) по признаку исполняемой роли в осуществлении управленческих функций на: а) руководителей; б) специалистов, уполномоченных совершать действия, которые влекут правовые последствия для других субъектов права;

3) по видам государственной и иной деятельности на: а) должностных лиц органов представительной государственной власти (аппарат палат Сената и Мажилиса Парламента, органов представительной власти, органов местного самоуправления); б) должностных лиц органов исполнительной власти (служащие аппарата Центральной избирательной комиссии, главы администраций, их заместители, руководители структурных подразделений администрации и т. д.); в) должностных лиц аппарата Верховного Суда, Конституционного Совета, областного, городского (районного) и т. д.); г) представителей судебной власти и правоохранительных органов (судьи, прокуроры, следователи, сотрудники милиции и т. д.); д) должностных лиц государственных учреждений;

е) должностных лиц, находящихся на военной службе, на службе в других войсках и воинских формированиях РК.

С точки зрения административной деликтоспособности, должностные лица как специальные субъекты должностного административного правонарушения подразделяются на следующие группы:

1) публичные должностные лица, наделенные внешне-властными полномочиями (представители власти);

2) руководители государственных учреждений;

3) должностные лица государственных учреждений, лица, находящиеся на военной службе, на службе в других войсках и воинских формированиях РК, ответственные в силу занимаемой должности за обеспечение соблюдения специальных правил, технологической дисциплины, специальных обязанностей.

Должностные лица могут быть разделены на следующие группы:

1) занимающие государственные должности категории "А" (Президент РК, Премьер-министр РК, председатели палат Мажилиса и Сената парламента РК, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РК, депутаты, министры, судьи и др.);

2) занимающие государственные должности категории "Б" (лица, замещающие должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории "А");

3) занимающие государственные должности категории "В" (лица, замещающие должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий).

Должностных лиц можно подразделить на следующие группы по месту (уровню) нахождения занимаемой ими должности в Реестре государственных должностей государственной службы: 1) должностное лицо, занимающее высшую государственную должность государственной службы (руководитель аппарата государственного органа, заместитель руководителя аппарата, начальник управления); 2) должностное лицо, занимающее главную государственную должность государственной службы (заместитель начальника управления, начальник отдела, начальник отдела в составе управления, заместитель начальника отдела в составе управления, советник); 3) должностное лицо, занимающее ведущую, государственную должность государственной службы (консультант, специалист-эксперт); 4) должностное лицо, занимающее старшую государственную должность государственной службы (ведущий специалист); 5) должностное лицо, занимающее младшую государственную должность государственной службы (специалист).

Целесообразно говорить и о таких категориях должностных лиц, которые: 1) занимают должность в порядке назначения; 2) занимают должность в порядке конкурса; 3) занимают должность в порядке избрания.

Должностные лица могут также подразделяться на руководителей аппарата государственного органа и оперативных сотрудников. Руководитель реализует свои полномочия в целях осуществления компетенции возглавляемого им органа (учреждения). Содержанием деятельности руководителя, как правило, является: подготовка и принятие важных управленческих решений (административных - актов); осуществление управленческой деятельности с использованием различных неправовых форм управления (проведение совещаний, дача указаний, проведение консультаций и т. п.); контроль за выполнением принятых решений; применение административно-юрисдикционных и дисциплинарных мер принуждения. Оперативный сотрудник -- это лицо, деятельность которого связана с исполнительно-оперативным осуществлением управленческих функций по реализации компетенции государственных органов. Он помогает разрабатывать и предлагает руководителям, а также другим служащим аналитические данные, варианты вероятных решений и действий; прорабатывает многие вопросы, по которым могут быть в дальнейшем приняты правовые решения.

Как нам представляется, всех лиц, занятых осуществлением государственно-служебных функций, следует разделить на три категории: 1) должностные лица (определить понятие в служебном законодательстве, подразделить на группы); 2) государственные служащие (выделить различные категории); 3) вспомогательный и технический персонал (в западной административно-правовой теории это рабочие, находящиеся на государственной службе). Вспомогательный персонал -- это служащие, которые выполняют вспомогательные материально-технические операции по обеспечению деятельности должностных лиц. Непосредственного участия в деятельности по осуществлению компетенции соответствующих органов они не принимают и занимаются обслуживанием информационных процессов и материально-техническим обслуживанием деятельности аппарата государственных органов.

2. Правовая природа института иммунитета высших должностных лиц

2.1 Иммунитет главы государства как высшего должностного лица

Демократические преобразования в странах СНГ в начале 90-х годов прошлого столетия основательно затронули государственные институты, существенно трансформировав систему органов государства. Наиболее важным изменением в государственном аппарате этих стран стало учреждение в 1991 году института президента, хотя аналогичный институт с 1990 года существовал в СССР. Несмотря на многовековой опыт, накопленный развитыми странами мира в сфере организации и деятельности президентства, для государств-участников СНГ данный институт является достаточно новым.

Введение института Президентства в Республике Казахстан, как и в других странах Содружества, было вызвано внутренними и внешними условиями переходного периода. Как показывает мировая практика, этот институт во многих странах использовался для более надежного выхода из кризисных ситуации, а в странах СНГ - еще и для утверждения независимости, ликвидации советской системы, партийного всевластия.

При формировании институтов государственной власти главной задачей является выбор их политического и правого оформления, соответствующий уровню развития общества как системы и его политическому, социальному и экономическому состоянию. Такой выбор определяет политические и правовые основы функционирования государственной власти и характер взаимодействия государства и общества. Очевидно, что речь идет первом опыте выбора казахстанским обществом современной демократической формы правления. С другой стороны, одной из основных целей политических реформ, начавшихся в период после обретения Казахстаном государственной независимости, стало изменение способа организации государственной власти для более полной реализации потребностей общества переходного периода.

В программе партии Алаш, действовавшей в Казахстане еще в ноябре 1917 г., констатировалось, что во главе правительства должно стоять учредительное собрание, а в промежутках - президент, избираемый учредительным собранием и Государственной думой на определенный срок.

Таким образом, в Казахстане уже в этот период наряду с другими идеями демократического устройства государственности и конституционного строя предлагался институт президентства. Однако утвердившиеся всевластие Советов и монополизм партийного руководства всеми сферами государственной и общественной жизни не позволили установиться демократическим институтам, системе сдержек и противовесов, введению института президента.

Становление рыночных экономических отношений, ликвидация монопартийности, последовательное внедрение принципа разделения власти потребовали установления и укрепления института президентства в Казахстане. Верховный Совет казахской ССР законом от 24 апреля 1990 года, "Об учреждений поста Президента Казахской ССР и внесений изменений и дополнений в Конституцию Казахской ССР" в целях политических и экономических преобразований, укрепления конституционного строя, прав, свобод и безопасности граждан, улучшения взаимодействия высших органов государственной власти и управления учредил пост Президента КазССР. В первой половине 1990 г. Общественный уклад СССР был поражен глубоким кризисом, а его властные структуры оказались малоэффективны решении жизненно важных задач, в преодолений кризисных явлений. В силу этого в большинстве посттоталитарных странах СНГ президентское лидерство оказалось рационально доминирующим над управлением, над парламентскими методами руководства обществом. Переход от тоталитаризма к демократии обусловил необходимость "сильного" лидера, а значит, президентской формы правления.

Согласно внесенным в Конституцию изменениям устанавливалось, что Президент КазССР является главой республики.

Для эффективного и независимого осуществления Президентом республики своих полномочий, дальнейшего укрепления президентской формы правления возникла объективная необходимость легитимизации источника президентской власти от всего народа Казахстана, а не опосредовано через представительный орган. Поэтому важным этапом становления института президентства в республике стали состоявшиеся 1 декабря 1991 г. Всенародные выборы главы государства. В списки избирателей по 21 избирательному округу, образованному на территории республики, были включены 9 961 242 гражданина. Из них в голосовании приняли участие 8 788 726 человек, или 88,23 процента.

В избирательный бюллетень для тайного голосования были включены кандидат в Президенты КазССР Н.А. Назарбаев и кандидат в Вице - Президенты КазССР Е.М. Асанбаев. В результате, за Н.А. Назарбаева проголосовало 98,78 процента от числа принявших участие в голосовании.

Президент получил всенародную поддержку на последовательное проведение курса укрепления президентской формы правления. Принятая Верховным Советом РК 28 января 1993 г. Конституция РК последовательно продолжила тенденцию усиления президентской власти, закрепив, что Президент РК возглавляет единую систему исполнительной власти.

Президент наделялся правом и обязанностью принимать необходимые меры по охране государственного суверенитета, конституционного строя, обеспечению безопасности, территориальной целостности республики, укреплению обороноспособности государства, прав и свобод граждан.

Однако Конституция 1993 года в силу того, что она была принята Верховным Советом, были отражены реалии переходного периода, она имела компромиссный характер, так в ней был решен до конца вопрос конкретной форме республиканского правления.

С 1 августа 1994 года в связи с разделением Аппарата Президента и Кабинета Министров было начато ведение отдельного делопроизводства Аппарата Президента Республики Казахстан. Уже за 9 месяцев 1994 года в общем объеме документооборота до 35% возросла доля документов по важнейшим государственно-политическим, крупным социально-экономическим вопросам, а также по актуальным проблемам международного сотрудничества и культурного развития направленным в адрес Президента Республик Казахстан. Такое развитие ситуации положило начало новой важной работе по созданию нормативно-инструктивной базы, регулирующей документационные процессы по обеспечению деятельности Президента страны. В сжаты сроки были разработаны, подготовлены и приняты такие необходимые акты как указы о порядке взаимодействия Президента с государственными органами республики, о правовой основе актов института президентства, о порядке опубликования и вступления их в силу, о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан. Постановлениями Президента Республики Казахстан H. A. Назарбаева были утверждены Положения об Аппарате Президента, инструкции по общему и секретному делопроизводству в Аппарате.

Специальным Распоряжением Президента Казахстана был установлен порядок подготовки законопроектов. Руководителем Аппарата Президента были утверждены положения об отделах, Правила обращения с документами Аппарата в органах государственного управления и организациях. Организационные и методические основы, заложенные в этих документах, позволили заметно повысить уровень делопроизводства. В этот период было выпущено 617 актов Президента, в том числе 490 указов, 117 постановлений и 90 распоряжений.

Объективная динамика совершенствования экономических и политических реалий, внедрение в практику взаимоотношений органов государственной власти действующего механизма сдержек и противовесов, последовательное проведения правовой реформы в республике, необходимость решения главного вопроса о системе власти вновь потребовали конституционно - правовых преобразований.

Демократизация казахстанского общества и развитие политической системы создали предпосылки к работе, направленной на совершенствование конституционных основ Республики Казахстан [20].

Анализ политических событий показывает, что в период с 1990 по 1995 годы в Казахстане последовательно осуществлялся процесс конституционного строительства и политического оформления института президентства и президентской формы правления. Статья 2 Конституции 1995 года провозгласила, что Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления. Принятая народом Конституция 1995 года значительно усилила институт президентства в Казахстане, наделила Президента функциями позволяющими разрешать спорные вопросы в отношениях между всеми ветвями власти. В Конституции Казахстана 1995 года впервые зафиксирован такой демократический институт как импичмент Президента. Статус Президента стал регламентироваться нормативно-правовыми актами.

В основе формировании института Президента в РК активно использовались критерий его высокой устойчивости и эффективного воздействия на социально-экономические и общественно-политические процессы, признание универсальной нормы разделения власти, адаптации конституционного опыта зарубежных стран к условиям казахстанского общества, приоритет сохранности политической стабильности между различными органами единой по сути государственной власти.

За всю свою историю становления институт президента подвергся различным изменениям, в целом же он постоянно эволюционировал в сторону своего усиления.

Изучение проблемы института президентства на сегодняшний день остается актуальным. Этот политический институт означает, что именно президент обеспечивает целостность государства, оптимальное и сбалансированное функционирование законодательной, исполнительной, судебной властей, выступает арбитром при возникающих спорах. Важнейшее преимущество президентских систем в том, что они способствуют образованию единой, стабильной исполнительной власти, которая же, в свою очередь, проводит политику президента.

Конституционный статус и предназначение президента в политической системе. Полномочия президента, его роль и статус в политической жизни той или иной страны определяются, прежде всего, соответствующими конституционными нормами.

Изучение института президентства в контексте современных условий толкования его правового статуса заключается в существовании дополнительных возможностей передачи ему полномочий исполнительной ветви власти в рамках усиления его как гаранта конституции с точки зрения предания ему больших полномочий силового характера в целях обеспечения внутриполитической стабильности в государстве. Современные вызовы в обществе указывают на тот факт, что необходимо противостоять внутренним и внешним угрозам, которые усиливаются с каждым днем. Эти угрозы возникают во внешнем аспекте из-за стремления иностранных государств, к экономическому и политическому закабалению Казахстана, а внутренние угрозы проявляются попытками некоторых субъектов к обогащению за счет Казахстана или решению своих амбициозных задач во власти.

Рассматривая полномочия президента связанные с координационным воздействием на ветви власти, нужно указать на недостаточное толкование данного способа реагирования на действия органов государственной власти. Так как координация в функции президента в казахстанском законодательстве имеет преимущественно направляющий пассивный характер, а не регулятивный активный, что в конечном итоге приводит к уменьшению силы применяемой власти президентом, и поэтому необходимо расширить степень реагирования и конкретизировать цель воздействия.

Исследование полномочий президента по поводу реализации им своей внешней и внутренней политики указывает на тот фактор, где, по сути, институт президентства позволяет обеспечить решение задач государства. Здесь сам процесс становления этих функций в институте президентства характеризуется властными действиями президента обеспечивающего развитие суверенного Казахстана.

Изучая вопрос о роли президента в реализации задач исполнительной ветви власти необходимо подчеркнуть на существование влияния президента на ключевые вопросы выполнения принятых решений исполнительной ветвью власти. Президент обеспечивает усиление юридического воздействия исполнительной ветви власти, на государственные отношения, формирующиеся и реализующиеся в Казахстане [21].

Институт президентства в современном аспекте должен охватывать исключительно рамки демократических дозволений и не должен превышать пределов их. Непонимание отличия его от института абсолютизма приводит к различным не правильным толкованиям, в том числе и в казахстанской среде.

Правовой статус института президентства должен исключительно подразумевать его роль как координатора власти, а в исключительных случаях ему должны предаваться полномочия исполнительной ветви власти, и такой момент в Казахстане возник. Необходимо указать, что в современных условиях становления казахстанского общества нужна более действенная и эффективная власть. Развитие института президентства должно в реальных условиях идти по более структурированному, динамичному и демократическому пути и здесь большое внимание уделяется исследованию статуса президента.

Согласно Конституции Республики Казахстан президент обладает следующим правовым статусом:

1. Президент РК осуществляет государственную власть в качестве главы государства возвышаясь над законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти.

2. Президент определяет внутреннюю и внешнюю политику в соответствии с Конституцией РК и законами, он не входит организационно в систему какой-либо ветви государственной власти.

3. Президент РК обладает широкими полномочиями в области исполнительной власти.

4. Президент РК формирует Правительство РК.

5. Конституцией РК, предусматривается порядок согласования Президента с Парламентом назначения Председателя Правительства РК.

6. Президенту принадлежит право принимать или отклонять отставку Правительства РК.

7. Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства; его указы и распоряжения обязательны для исполнения на всей территории Республики Казахстан

8. Президент вправе приостанавливать действие актов органов местной исполнительной власти

9. Президент РК является Председателем Государственного Совета Республики Казахстан.

Помимо определения правового статуса президента как главы государства или как главы высшей исполнительной власти, конституция содержит ряд общественно важных морально-политических и гражданских обязательств, которым должен следовать президент на протяжении всего срока своих полномочий. Прежде всего, от него требуется, чтобы во всех своих действиях он неуклонно соблюдал Конституцию и другие законы своей страны.

При всей своей декларативности торжественное обязательство, даваемое президентом перед лицом своего народа, при всех обстоятельствах соблюдать Конституцию и другие законы своей страны, имеет большое общественно-политическое значение. Это обязательство является одним из ключевых элементов легитимности всего института президентства, неотъемлемым условием доверия народа к главе государства и важным моральным ограничителем для президента, если он окажется перед искушением нарушить те или иные правовые нормы.

Конституционные нормы предусматривают, что президент в своей деятельности должен не защищать интересы каких-то отдельных социальных групп и слоев, а добиваться достижения блага всего общества. Такого рода обязательства и официально установленные стандарты деятельности президента направлены на всемерное укрепление авторитета и достоинства поста главы государства.

Влияние института президентства на становление политической системы независимости в Казахстане. Специфика положения президента в Казахстане обусловлена не столько необходимостью укрепить президентскую власть, сколько закономерностью в условиях политической нестабильности, слабости и аморфности законодательной власти. Особый статус президентской власти способствует повышению эффективности власти, согласованности ее действий в решении общенациональных задач.

Выступая "арбитром" в системе государственной власти, президент имеет достаточно действенные государственно-правовые институты. Прежде всего, к ним относятся право роспуска парламента в определенных Конституцией случаях, ответственность правительства перед главой государства. Соотношение институтов президентства и правительства обеспечивает устойчивость президентской власти в Казахстане, постоянство и преемственность государственного руководства, политическую стабильность. Определяющее положение президента по отношению к правительству помогает избегать дуализма исполнительной власти, содержит серьезные предпосылки политического единства президента и правительства Республики Казахстан.

В ходе реформ в Казахстане ярко проявился модернизаторский характер института президентства.

Во-первых, данный институт выступает мощным стимулом и ориентиром развития партийной системы страны. Именно в процессе выборов главы государства в 1999 году произошло углубленное структурирование политических интересов граждан, выраженное в создании новых партий и движений.

Во-вторых, он обеспечил важнейший для трансформации перелом в ценностных ориентациях общественного сознания, гарантировав последовательным курсом реформ уверенность в необратимости процессов демократизации.

Особое решение через институт президентства получает проблема межэтнических отношений, ставшая серьезной проблемой для многих развитых демократий, а в Казахстане нашедшая подлинно демократическое разрешение. Создание Ассамблеи народов Казахстана придало национальной политике государства высокий институциональный уровень, позволивший эффективно разрешать этнические проблемы без излишней их политизации. Лично возглавив данный орган, президент тем самым обозначил свою роль гаранта эффективности политики межнационального согласия [22].

Для Казахстана при выработке новой модели власти существовало два критерия: обеспечение ее высокой устойчивости, с одной стороны, и обеспечение эффективности воздействия власти на социально-экономические и общественно-политические процессы, с другой.

Система взаимоотношений и взаимодействия президента с законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти - это не застывшая конструкция. Она демонстрирует высокую степень способности к адаптации и совершенствованию в связи с требованиями времени. Важные конституционные реформы произошли в Казахстане в 1998 году, когда были приняты изменения и дополнения в Конституцию страны, свидетельствующие о перераспределении властных полномочий в пользу законодательной власти.

Обеспечивая согласованное функционирование всех ветвей власти, институт президентства тем самым предоставил возможность для реального диалога власти и общества, создав действующие механизмы обратной связи. Это во многом предопределило гибкость и эффективность всей политической системы, обусловило гражданский мир и политическую стабильность.

Конституция страны воплотила в себе концепцию "рационализированного" парламентаризма. Это нашло выражение, с одной стороны, в предоставлении президенту и исполнительной власти весьма широких полномочий, и, прежде всего в его воздействии парламент, а с другой стороны, в значительном сужении компетенции последнего.

В последнее время было выдвинуто большое количество предложений, направляемых на расширение прав парламента. Однако предполагается, что парламент не в полной мере использует свой потенциал в качестве высшего законодательного органа. Подтверждение этому можно найти и в Послании Президента Н.А. Назарбаева". В своем развитии наша государственность поэтапно подходит к тому рубежу, когда парламент должен более полно использовать свои полномочия, предоставленные Конституцией, в том числе и в отношении правительства. Постоянный диалог между парламентом и правительством, совместная законотворческая работа - важнейшее условие укрепления государственности".

С введением и последующим укреплением института президентства в независимом Казахстане происходят реальные изменения в плане демократизации избирательной системы, причем их непосредственным инициатором явился сам глава государства. Началом этих изменений можно считать успешное проведение прямых выборов президента в декабре 1991 года, в значительной степени повлиявших на дальнейшее реформирование избирательной системы. Наиболее радикальным шагом в этом направлении стал Указ Президента Н.А. Назарбаева "О выборах в Республике Казахстан" от 30 сентября 1995 года.

В условиях строительства независимого Казахстана, при отсутствии традиций легальной межпартийной борьбы институт президентства явился одним из факторов активизации процесса партогенеза в стране.

Всплеск политической активности в 2001-2002 годах и дискуссии вокруг образования этнонациональных партий актуализируют вопрос об оптимальном типе партийной системы. Установка на институционализацию партийной системы, состоящей из 2 сильных политических партий, имеет под собой сильное логическое обоснование. Как свидетельствует мировой опыт, президентские республики плохо совместимы с многопартийными системами.

Становление полноценной двухпартийной системы позволит совместить зачастую противоположные цели эффективности и представительства, создав прочную институциональную основу демократических реформ. Поскольку институт президентства является системообразующим для Казахстана, то развитие других политических институтов должно коррелироваться с общей логикой функционирования президентской республики. Формирование Двухпартийной системы должно идти эволюционным путем в ходе электоральной конкуренции элит на честных, демократических выборах.

Поэтому главным электоральным механизмом по созданию двухпартийной системы должен стать переход от смешанной системы выборов, применяемой сейчас в Казахстане (мажоритарная двухтуровая система абсолютного большинства в сочетании с элементами пропорциональной), к мажоритарной системе относительного большинства (однотуровой).

Рассмотрим также, влияние главы государства на процесс гражданской консолидации казахстанского общества, и его внешнеполитическую деятельность, с точки зрения создания благоприятных предпосылок для политической и социально-экономической модернизации, в процессах сохранении межэтнического согласия и консолидации общества.

Мировой опыт свидетельствует о том, что этнодемографический состав населения оказывает не последнее влияние на систему правления в стране. Не вызывает сомнений, что оптимальное решение вопросов межнациональных и межконфессиональных отношений всегда остается одной из центральных повесток дня правительства в любом этнически разнообразном обществе. При этом краеугольным камнем остается дилемма совмещения двух важнейших целей - политической стабильности и демократичности решения межэтнических и межконфессиональных вопросов. Ведь не всегда удается достичь оптимального согласования этих целей, особенно если речь идет о странах, переживающих период политической модернизации.

Несмотря на стабильность взаимоотношений двух крупных этносов в Казахстане (из более ста представителей этносов на территории Республики казахи составляют 53,4%, русские - 30%, остальные этнические группы - 16,6%), все же они носят сложный, многоуровневый, и порой даже противоречивый характер. По мнению ряда отечественных ученых, они могут быть проинтерпретированы как конкуренция этносов, которая наиболее отчетливо выражается в политической и культурной сферах общества.

Главной целью казахстанской этнополитики является формирование единого народа Казахстана как политической и культурной общности граждан различной этнической принадлежности. Ведущая роль в этом принадлежит Президенту страны Н.А. Назарбаеву. В своих ежегодных посланиях народу Казахстана, в различных выступлениях о текущей деятельности Н.А. Назарбаев наметил основные направления и приоритеты национальной политики государства. Особый вес в русле рассматриваемой темы имеет второй долгосрочный приоритет, нацеливающий на внутриполитическую стабильность и консолидацию общества. Имея различные аспекты, консолидация общества своей основной целью ставит формирование единой гражданственности для представителей различных этнических и конфессиональных групп Казахстана.

Как и другие постсоветские многонациональные государства, Казахстан руководствуется в своей государственной национальной политике стратегией формирования народа "сверху".

Государственная политика направлена на поддержание устойчивости этнополитической ситуации. Однако, невозможно административными методами бесконечно долго поддерживать этнополитическую стабильность при объективно сложившейся в обществе противоположности интересов этнических групп. Устойчивость межэтнических отношений может стать долговременной лишь при условии преодоления разделенности этносов и выхода обществ на новый, надэтнический уровень интеграции [23].

В настоящее время языковая политика государства является неотъемлемым элементом курса на демократизацию политической системы. Это значит, что, отказавшись от советской политики по завуалированному искоренению языков малочисленных народов и насаждению единого языка, руководство республики взяло ориентир на конституционное обеспечение прав и возможностей для всех этнических групп и диаспор использовать и развивать свой язык.

2.2 Иммунитет и привилегии высших должностных лиц государства законодательной, исполнительной и судебной ветви власти

Конституции РК гласит: «Все равны перед законом и судом» (п.1 ст. 14). В УПК РК данный принцип также изложен, что означает, что защита прав и свобод граждан защищается независимо от пола, расы, национальности, языка, отношения к религий, убеждений, места жительства и т.д.

Одновременно к данному принципу есть дополнение, которое раскрывается частью 3 «Условия уголовного судопроизводства в отношении лиц, обладающих иммунитетом от уголовного преследования, определяются Конституцией РК, настоящим Кодексом, законами и международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан», которая является изъятием из данного принципа. Согласно части 3 данной статьи для особенной категории лиц, занимающих особое положение в государстве, для беспрепятственного и независимого осуществления ими своих полномочий предоставляется процессуальный иммунитет, т.е. дополнительные (исключительные) гарантии законности, которые регулируют особенности уголовного судопроизводства. Слово «привилегия» происходит от латинского «priviIege», означающего исключительное право, преимущество, предоставленное кому-либо, а слово «иммунитет» происходит также от латинского «imunitas», означающего освобождение от чего-либо. В национальном уголовном процессе формально существует различие между привилегией и иммунитетом, но не раскрыта сущность, содержание привилегии и иммунитета. Так, в УПК РК нет положения, в котором закрепилось бы понятие «привилегия» и отдельно понятие «иммунитет». Лица, которые обладают иммунитетом и привилегиями закреплены в отдельной главе уголовно-процессуального кодекса. В УПК РК «Особенности производства по делам лиц, обладающих привилегиями и иммунитетом от уголовного преследования» также нет статьи с перечнем лиц, кто пользуется привилегией, а кто иммунитетом. Из смысла УПК вытекает, что лица, указанные в данных нормах, подпадают под привилегии, а УПК РК - под иммунитет от уголовного преследования, а точнее, под дипломатический иммунитет. По сути, в УПК РК речь идет об иммунитете от уголовного преследования, и не только говорится о лицах, пользующихся дипломатическим иммунитетом от уголовного преследования, но и том, что дипломаты и иные лица, связанные с дипломатической миссией, наделены привилегиями. Из содержания УПК РК следует, что иммунитетом от уголовного преследования обладают две группы лиц: 1) иммунитет лиц, занимающих особое положение в государстве; 2)дипломатический иммунитет.

Иммунитетом лиц, занимающих особое положение в государстве, обладают согласно Конституции РК: 1) Президент РК (п. 2 ст.47); 2) депутат Парламента (п. 4 ст.52); 3) Председатель и члены Конституционного Совета (п. 5 ст. 71); 4) судья (п.2 ст.79); 5) Генеральный Прокурор (п. 3 ст. 83).Иммунитет Президента РК очень схож с должностным иммунитетом, так как он действует во время исполнения им своих полномочий (п. 1 ст. 41 Конституции), и Президент РК несет уголовную ответственность только за государственную измену.

Уголовное судопроизводство в отношении его может, начинается лишь тогда, когда он будет отстранен от должности совместным решением Палат Парламента РК на основании выдвинутого Мажилисом обвинения в государственной измене (п. 2 ст. 47 Конституции). Это должно быть подтверждено заключением Верховного Суда РК об обоснованности обвинения и заключением Конституционного Совета РК о соблюдении установленного конституционного порядка выдвижения обвинения. Если это произошло, то Президент РК лишается иммунитета и привлекается к уголовной ответственности на общих основаниях. Положения УПК РК к Президенту не применяется. К остальным лицам, перечисленным в Конституции РК, применяется УПК РК. Иммунитет от уголовного преследования избавляет некоторую категорию лиц от ответственности, только в случаях совершения преступлений небольшой и средней тяжести, а в случае совершения тяжких и особо тяжких преступлений лицо привлекается к ответственности на основаниях общего основания.

Дипломатическим иммунитетом от уголовного преследования обладают лица, перечисленные в УПК РК. Данная категория лиц, защищена от уголовного преследования согласно международным договорам, ратифицированных Республикой Казахстан. Характерной особенностью вышеуказанного иммунитета является, то, что независимо от степени тяжести совершенного преступления, дипломатическое лицо обладает иммунитетом от уголовной юрисдикции, в отличие от иммунитета лица, занимающего особое положение в стране.

Кроме того, дипломатический иммунитет распространяется на резиденцию глав дипломатических представительств, помещений, занимаемые дипломатическими представительствами, жилье и иные помещения, занимаемые членами персонала дипломата, в том числе членов их семей, имущество, которое принадлежит или находится у них, архивные материалы официальная переписка и другие документы дипломатических представительств. Доступ в эти помещения, а также производство таких следственных действий как обыск, выемка, наложение ареста на имущество и документы могут производиться только с согласия главы дипломатического представительства. Согласие на указанные следственные действия запрашиваются прокурором через Министерство иностранных дел РК. Наибольший интерес для нас также представляет принцип пп. 7 п. 3 ст. 77 Конституции РК: «Никто не обязан давать показания против самого себя, супруга (супруги) и близких родственников, круг которых определяется законом. Священнослужители не обязаны свидетельствовать против доверившихся им на исповеди» [24].

Таким образом, стоит отметить, что привилегии и иммунитеты имеют свои сходства и различия и являются отличными друг от друга институтами. Схожестью является то, что они оба есть исключения из общих норм права и предоставляют дополнительные гарантии законности. Отличием же является, что иммунитет-это освобождение от обязанности, а привилегия - исключительное право. Также отличия можно заметить в целях, которые преследуют иммунитеты и привилегии, целью иммунитета является обеспечение беспрепятственного и независимого осуществления ими своих полномочий, а цель привилегии - обеспечить нравственные начала в уголовно-процессуальном праве, а также предоставляет гражданам свободу выбора.

Также главным отличием иммунитета от привилегии является то, что круг лиц, обладающих иммунитетом от уголовного преследования, четко определен в Конституции, законах и международных договорах. А привилегией от дачи показаний, с одной стороны, обладают все лица, а с другой - пользование привилегией начинается при определенных обстоятельствах (вызов в качестве свидетеля и т.д.) и в отношении лиц, указанных законом, например близкие родственники.

Понятие, сущность и виды привилегий. Институт привилегий зародился еще во времена Древнего Рима, позже он развивался и дошел до наших дней. Он составная часть как международных, так и национальных отраслей права. Юридическая природа дипломатических иммунитетов и привилегий сложна и неоднозначна. Их содержание можно отнести к различным отраслям права, которые отличаются друг от друга предметом, методом правового регулирования, отраслевыми принципами и функциями, характером юридической ответственности. В зависимости от субъектов, различают следующие виды привилегий: дипломатические, консульские, привилегии международных организаций, их должностных лиц или других должностных лиц, например глав государств и правительств, министров, депутатов, судей и т.д. Множество авторов имеют свою точку зрения по поводу понятия привилегий. Например, профессор Соловьев Э.Я. под привилегиями понимает «особые правовые преимущества дипломатического представительства и его персонала». Привилегиями являются:

- право на усиленную защиту от посягательств и оскорблений;

- право пользования в определенных случаях специальными знаками и эмблемами (государственная символика);

- право на специальные средства связи (дипломатические курьеры, передатчики радиоволн, зашифрованные переписки);

- право на беспрепятственную связь со своим правительством, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями своего государства.

Почетными привилегиями являются:

- право на приглашение на торжества, юбилеи, парады и другие официальные церемонии в государстве пребывания;

- право на отдельную ложу в залах законодательных органов;

- право внеочередного проезда, прохода к месту торжественного мероприятия, спортивного соревнования и др. места при предъявлении дипломатической карточки.

Если посмотреть в специальной научной литературе, то можно заметить, что такие понятия как «льгота», «иммунитет» и «привилегия» тесно переплетены между собой. Так, в соответствии с традициями западноевропейских языков примерно с середины XVIII в. термин «иммунитет» обозначает два значения:

1- как «льгота» и «освобождение от повинностей»;

2- «парламентская неприкосновенность», «неприкосновенность личности дипломатического представительства». Если обратиться термину, определенный С.И, Ожеговым, то в данном понимании иммунитет определяется как «предоставление кому-нибудь исключительного права не подчинятся некоторым общим законам», привилегию - как «преимущественное право, льготу», Понятие «льгота» трактуется как «облегчение кому-нибудь, предоставляемое как исключение из общих правил. В «Краткой российской энциклопедии» термин «привилегия» в переводе с латинского означает «отдельный», «особый закон», а также определяется как «льгота», «особое преимущество» [25].

Р.З. Лившиц говорит, что «установление льгот - типичный прием правового регулирования, средство правовой дифференциации. С помощью льгот законодатель выделяет положение той или иной группы граждан в определенной области общественных отношений». Стоит отметить, что с помощью льгот привилегиями обладают некоторая группа граждан.

Ученые по-разному характеризуют институт «правовой льготы». Одни уверяют, что это более высокий уровень прав, нежели остальные. А другие утверждают, что это всего лишь всего рода мотивационные условия участника общественной жизни. К данному вопросу нельзя подходить, с одной стороны. Правовую льготу следует рассматривать с двух сторон, в первом случае - это облегчение положения при увеличении прав, во втором случае - при уменьшении обязанностей. Так же не следует забывать и о социально-материальной ценности данного юридического средства, когда льгота помогает улучшить собственное положение и удовлетворить свои интересы.

А. В. Малько считает, что правовая льгота есть «правомерное облегчение положения субъекта, позволяющее ему полнее удовлетворить собственные интересы и выражающееся как в предоставлении дополнительных, особых прав, так и в освобождении от обязанностей». Некоторые авторы, полагают, что правовую льготу нельзя смешивать с привилегиями, хотя внешне они очень схожи. Система привилегий, как пишет С.В. Поленина, получила «большую популярность не только в годы застоя и деформации социализма, но и в еще большей силой в нынешний период демократического общества». Здесь имеется ввиду то, что с помощью льгот могут создаваться условия повышенной комфортности жизни для избранного круга «наиболее ответственных лиц, приближенных к власти. При таком раскладе, такие льготы основываются на объективных основаниях и деформируются в привилегии обычного характера. Из чего следует, что факт существования таких льгот низвергает идеи формирования правового государства. Все это пошатывает такие общие принципа, как равноправие граждан, так и принцип социальной справедливости, под главной идеей которой они обычно устанавливаются.

Принципиально и непоколебимо выступает против привилегий А. В. Малько: «Привилегия - это отклонение отрицательного характера, облегчение, не установленное в законе, зачастую неправомерное, призванное ухудшать положение каких-либо субъектов с одновременным ухудшением положения других. В общественном понимании обычных граждан привилегия сравнивается с чрезмерным получением блага начальниками (номенклатурой) в обход закона. Привилегии создаются в закрытых кабинетах, либо по неписанному решению, либо на основе всевозможных нормативно-правовых актах». Встречаются и другие взгляды на такую категорию, как привилегии. «Привилегия - это разновидность льготного способа регулирования общественных отношений, когда преимущество устанавливается, как правило, исключительной нормой и когда законодатель вольно или невольно допускает чрезмерное улучшение положения субъектов» - отмечает, например, М. Н. Козюк.

Особое внимание стоит уделить точке зрения Ф. А. Агаева о том, что «термин «иммунитет» является собирательным понятием, включающим в себя иммунитеты в собственном смысле этого слова и особые права, льготы, преимущества и привилегии, определяемые в международном праве как изъятия из общих правил юрисдикции». По мнению автора, получается, что не стоит, проводя грань между категориями, мы ни к чему не придем, т. к. все они подпадают под общую характеристику в качестве «изъятий из общих правил». Автор считает, что не надо разделять названные категории, так как они все подпадают под одну характеристику в качестве «изъятий из правил». Итак, перечисленные юридические средства являются исключением из общих правил и улучшают положение субъекта, являются дополнительным преимуществом к общим правам. Привилегиями и иммунитетом также могут обладать лица, выступающие свидетелями в суде и дающие показания. Анализируя основания для освобождения субъекта, его желания и стремления, иных норм, требуемых законодателем свидетельский иммунитет может быть реализован в виде привилегии (привилегия против самообвинения, иммунитет близких родственников и супруга, иммунитет депутатов и дипломатов) или в виде совокупности права и запрета давать свидетельские показания (иммунитет судей, присяжных, защитников, адвокатов и священнослужителей) [26].