Правовые основы оценки регулирующего воздействия в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

1. Оценка регулирующего воздействия - механизм определения выгод и издержек для общества

1.1 Предназначение оценки регулирующего воздействия как вида экспертизы

1.2 Развитие взаимоотношений предпринимателей и органов власти посредством публичных консультаций

2. Правовые основы оценки регулирующего воздействия в россии

2.1 Правовые основы и практика применения оценки регулирующего воздействия на федеральном уровне

2.2 Правовые основы и практика оценки регулирующего воздействия на региональном уровне

Заключение

Библиография



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (статья 2), права и свободы человека и гражданина «определяют смысл, содержание и применение законов». В Российской Федерации в настоящее время существует достаточно много механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина, как судебных, так и внесудебных. Однако, на наш взгляд, основной задачей государства в деле защиты прав и свобод человека и гражданина должно стать не увеличение количества таких механизмов защиты (хотя и это, безусловно, является очень важным), а сведение к минимуму возможности их нарушения вообще. Данная задача может выполняться в практике государственного нормирования и управления. Эффективное государственное управление, в данном случае становится главной характеристикой состоятельности государства, и выражается в качественном и обдуманном осуществлении правового регулирования.

Однако отсутствие необходимого анализа проблемы, на решение которой направлено государственное регулирование, непродуманное введение в действие новых норм, игнорирование вопросов прогнозирования последствий принятия нормативных правовых актов приводят к снижению эффективности государственного управления, излишней зарегулированности там, где этого не требуется. Данные недостатки справедливы, пожалуй, и для российской практики государственного нормирования и управления. Наличие данных недостатков объясняется, скорее всего «советским наследием», когда эффективность правовых норм рассматривалась как соотношение «между действительным результатом и целью, а также соотношение между достигнутым результатом и применяемыми для его достижения средствами». Эффективным считалось правовое регулирование, результаты которого позволяли достичь цели. При этом адекватность и необходимость достижения самой цели не ставилась под сомнение.

В современных условиях для обеспечения качества правового регулирования и повышения эффективности государственного управления необходимо, прежде всего, наличие обратной связи с населением: вовлечение в обсуждение нормативных правовых актов широкого круга лиц, заинтересованных в принятии публично-властных решений, непосредственно касающихся их деятельности. Проведение всевозможных видов экспертиз, представляется, также повышает качество разрабатываемых нормативных правовых актов. Одной из форм таких экспертиз, одновременно сочетающих в себе также и возможности организации обратной связи с населением является институт оценки регулирующего воздействия (далее в тексте работы также - ОРВ), постепенно внедряемый в российскую практику государственного управления. Таким образом, изучение оценки регулирующего воздействия как инструмента повышения эффективности государственного регулирования является весьма актуальной темой.

Объект исследования. Объектом исследования являются институты повышения эффективности принятия публично-властных решений.

Предмет исследования. Общественные отношения, связанные с определением места оценки регулирующего воздействия в системе институтов повышения эффективности принятия публично-властных решений.

Проблема исследования. Внедрение оценки регулирующего воздействия в практику осуществления правового регулирования в Российской Федерации априори воспринимается как некое благо. Оценку регулирующего воздействия можно охарактеризовать одновременно как вид экспертизы нормативных правовых актов и как форму взаимодействия граждан (в особенности субъектов предпринимательской деятельности) и органов власти. Между тем, в Российской Федерации в настоящее время существуют и иные способы повышения эффективности государственного регулирования, в том числе посредством проведения различных видов экспертиз и обеспечения участия граждан в принятии государственных решений. Здесь встает вопрос о необходимости применения оценки регулирующего воздействия вообще, в силу возможного дублирования с иными способами повышения эффективности государственного регулирования.

Таким образом, существенной проблемой является сложившаяся неопределенность в позиционировании института оценки регулирующего воздействия в схеме принятия публично-властных решений с точки зрения необходимости его использования на современном этапе развития институтов повышения эффективности государственного регулирования.

Конституционно-правовым вопросом является установление необходимости внедрения оценки регулирующего воздействия в государстве, ее соответствие заложенным в Конституции идеям.

Цель работы заключается в изучении необходимости внедрения института оценки регулирующего воздействия в механизм принятия публично-властных решений в России.

Задачи, поставленные и решенные в процессе данного исследования для достижения поставленной цели:

1. определение предназначения оценки регулирующего воздействия как вида экспертизы;

2. изучение развития взаимоотношений предпринимателей и органов власти посредством публичных консультаций;

3. определение правовых основ и практики применения оценки регулирующего воздействия на федеральном уровне;

4. определение правовых основ и практики применения оценки регулирующего воздействия на региональном уровне.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы изучения эффективности государственного управления, проблемы нормотворчества и проработки управленческих решений, обеспечения участия в государственном управлении различных заинтересованных социальных групп в настоящее время в достаточной мере изучены и отражены в трудах отечественных и зарубежных ученых: Ю.Г. Арзамасова, Е.Г. Литвака, А.В. Кашанина, Н. Мэннинга, С.В. Наумова, Ю.А. Нисневича, А.В. Павлушкина, В.А. Потехина, Ю.А. Тихомирова и др.

Вопросы проведения оценки регулирующего воздействия в зарубежных странах и перспективы ее внедрения в России рассматривались, в частности в трудах отечественных и зарубежных ученых: В.В.Буева, Д.О.Дермана, С.Джейкобса, Е.Н.Киселевой, П.В. Крючковой и А.Е. Шаститко, Д.Б. Цыганкова и др.

Вопросы взаимодействия предпринимательского сообщества с органами публичной власти рассматривались, в частности С.В.Васильевой, Э.В.Талапиной, С.А.Жильцовой, А.Н.Шохина и других.

Методология исследования. Теоретическую базу исследования составляют научные работы российских и зарубежных авторов по изучаемой проблеме, ряд из которых был перечислен выше, в частности, посвященных эффективности государственного управления, проблемам проработки управленческих решений, обеспечения участия в государственном управлении различных заинтересованных социальных групп, а также по вопросам проведения оценки регулирующего воздействия, его внедрения в практику государственного управления.

Для решения задач исследования были применены следующие методы: логический, системный анализ, классифицирование, обобщение, метод сравнений, анализ документальных источников, формально-юридический метод, сравнительно-правовой метод.

Эмпирической базой исследования являются международные акты, нормативные правовые акты Российской Федерации, включающие Федеральные законы, постановления Правительства РФ, нормативные акты Министерства экономического развития РФ, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Также в эмпирическую базу исследования включаются официальные сайты и порталы Российской Федерации, органов власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Рабочая гипотеза исследования.

Оценка регулирующего воздействия как институт повышения эффективности принятия публично-властных решений внедряется в настоящее время в практику нормотворческого процесса и государственного управления в Российской Федерации. Представляется, что внедрение данного института оправдано и приведет к улучшению практики государственного регулирования, поскольку не дублирует иные методы и инструменты повышения эффективности принятия правовых актов, в том числе связанные с обеспечением исполнения конституционного права участия граждан в управлении делами государства.

Научная новизна исследования.

Научная новизна исследования определяется вопросами, рассмотренными в работе, которые до этого не становились предметом теоретического осмысления:

1) определение места оценки регулирующего воздействия среди иных видов экспертиз проектов нормативных правовых актов, нормативных правовых актов, принимаемых органами власти, существующих в Российской Федерации;

2) определение роли публичных консультаций, проводимых в рамках оценки регулирующего воздействия, в системе сложившихся механизмов взаимоотношений предпринимательского сообщества и органов публичной власти.

Кроме того, существенной частью работы является исследование вопросов правового обеспечения внедрения оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений как на федеральном, так и на региональном уровне, сравнительная оценка моделей организации проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации. Также в рамках работы проанализирована практика применения оценки регулирующего воздействия на в России на федеральном и региональном уровнях государственного управления.

Положения, выносимые на защиту.

1. Институт оценки регулирующего воздействия имеет свое особое место в сложившейся в настоящее время в Российской Федерации системе институтов повышения эффективности принятия публично-властных решений. С ее помощью развивается нормотворческий процесс, с наметившейся тенденцией включения оценки регулирующего воздействия в процедуру принятия нормативных правовых актов.

2. Оценка регулирующего воздействия является самостоятельным видом экспертизы нормативных правовых актов, проектов государственного регулирования и проектов нормативных правовых актов, обладающим особым предметом исследования, задачи которого не могут быть решены посредством применения иных видов экспертиз нормативных правовых актов.

3. Механизм публичных консультаций является формой взаимоотношений предпринимателей и органов власти, обеспечивающей возможность непосредственного участия граждан в управлении делами государства, в отличие от большинства иных механизмов взаимодействия предпринимателей и органов власти, сложившихся в Российский Федерации, требующих либо больших финансовых затрат на обеспечение взаимодействия, либо устанавливающих ценз для участников взаимодействия, либо ограниченных в их реализации необходимостью создания определенных объединений.

регулирующий воздействие правовой



1. ОЦЕНКА РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ - МЕХАНИЗМ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ВЫГОД И ИЗДЕРЖЕК ДЛЯ ОБЩЕСТВА

1.1 Предназначение оценки регулирующего воздействия как вида экспертизы

Для определения предназначения оценки регулирующего воздействия как вида экспертизы необходимо дать понятие оценки регулирующего воздействия, рассмотреть его цели, принципы проведения, основные методы, определить его место среди иных видов экспертиз проектов нормативных правовых актов.

Наиболее общим и полным определением оценки регулирующего воздействия считается следующее:

оценка регулирующего воздействия - это «процесс определения проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей, с целью исключения излишнего и необдуманного регулирования, и, с использованием научных и поддающихся последующей проверке техник, применяемых на всей имеющейся доступной информации, а также с учетом различных мнений, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив».

Однако оценку регулирующего воздействия также можно определить как:

1) систему процедур и методик, направленных на определение последствий осуществляемого регулирования. Схожие формулировки можно встретить в документах стран-участниц Организации экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР): под оценкой регулирующего воздействия можно понимать систему «механизмов, предназначенных для установления и измерения выгод, издержек и последствий принимаемых либо существующих мер регулирующего воздействия».

2) вид экспертизы принимаемых либо существующих правовых актов, проводимой в соответствии с принятым порядком проведения оценки регулирующего воздействия и необходимый для дальнейшего продвижения проекта правового акта, либо обоснования необходимости существующего регулирования. В данном случае можно говорить об обязательности проведения оценки регулирующего воздействия в целях принятия правовых актов определенной направленности, при этом отчетные материалы о проведении такой экспертизы в общем случае обязательны к включению в комплект сопроводительных материалов к проекту нормативного правового акта и обнародованию.

В настоящее время в юридической науке нет общепринятого понятия экспертизы. А. Н. Миронов, проанализировав различные подходы к определению данного понятия, дает следующее определение экспертизе проекта нормативного правового акта - это «проводимое специалистом (экспертом), обладающим специальными познаниями, в закрепленном процессуальном порядке, исследование, имеющее целью установление необходимой информации об обстоятельствах, существенных для принятия уполномоченными субъектами качественного и эффективного нормативного правового акта». В приведенном выше определении оценки регулирующего воздействия так же, как и далее в работе, под экспертизой проекта нормативного правового акта мы будем опираться на приведенное определение.

Таким образом, оценку регулирующего воздействия, рассматривая как вид экспертизы, можно поставить в один ряд с такими видами экспертизы, как правовая, антикоррупционная, экологическая и иные.

Здесь встает вопрос: а так ли необходимо проведение оценки регулирующего воздействия при принятии правовых актов или его задачи могут достигаться при проведении других видов экспертиз?

Вообще, целью любого вида экспертизы, проводимого в отношении проектов принимаемых решений, проектов нормативных правовых актов, можно назвать «установление обстоятельств, существенных для принятия правильных и обоснованных решений».

Целью оценки регулирующего воздействия является повышение качества нормотворческих решений за счет детального прогнозирования их последствий на базе расчетов и выбора оптимального варианта. В конечном итоге, в более широком смысле, цель оценки регулирующего воздействия можно определить как защиту прав и законных интересов человека и гражданина, поскольку принятие нормотворческих решений, основанных на детальном анализе последствий их принятия, ведет к росту уровня правовой защищенности человека и гражданина.

Необходимо отметить, что первоначально целью оценки регулирующего воздействия являлось не повышение качества нормотворческих решений (регулирования), а уменьшение объемов регулирования как такового, то есть дерегуляция и уменьшение бремени, возлагаемого на частный сектор. При этом любое регулирование в данном понимании рассматривалось как зло, независимо от его целей. Однако вскоре стало понятно, что данное понимание ошибочно и необходимо сконцентрировать внимание на определении соотношения издержек и выгод от осуществляемого регулирования и оценка регулирующего воздействия стала принимать форму анализа соотношения выгод и издержек (Cost-benefit analysis, CBA). Изменился и предмет оценки: если изначально оценивались только выгоды и издержки предпринимательского сообщества, то впоследствии оценке подлежало влияние на экономику в целом, социальную сферу и окружающую среду. Таким образом, оценка регулирующего воздействия, являясь изначально узко специализированной (основанной на применении принципа «не навреди предпринимателю») формой экспертизы, получило в дальнейшем более обширную цель («сделай так, чтобы негативный эффект для населения и экономики от принятого тобой решения, полностью компенсировался за счет его положительного эффекта»).

Как и любой вид экспертизы нормативных правовых актов либо их проектов, оценка регулирующего воздействия должна иметь свои задачи, которые стоят перед тем, кто такую экспертизу проводит. Общие задачи оценки регулирующего воздействия вытекают из ее целей и звучат как:

- повышение качества регулирующих актов (различных уровней власти);

- упрощение управленческой среды и сокращение «плотности регулирования»;

- достижение согласованности между различными частями государственных программ и политик;

- прогнозирование возможных побочных и латентных эффектов регулирования.

При этом необходимо особо отметить, что оценка регулирующего воздействия может проводиться не только на этапе обсуждения проекта правового акта, но и на этапе принятия решения о необходимости государственного регулирования вообще (на ранней стадии) или в отношении действующего нормативного правового акта, что, безусловно, является существенным преимуществом данного вида экспертизы. В первом случае оценивается не проект нормативного правового акта, а проект предлагаемого регулирования (возможные варианты регулирования), то есть некая концепция государственного регулирования при отсутствии разработанного проекта нормативного правового акта, вводящего новые права и обязанности. Проведение оценки регулирующего воздействия на ранней стадии приводит к сокращению издержек государства на разработку готовых проектов нормативных правовых актов, требующих высокого уровня формализации и, соответственно, большого количества рабочего времени высококвалифицированных специалистов на их разработку.

Несмотря на универсальность оценки регулирующего воздействия как вида экспертизы нормативных правовых актов, эти его преимущества используются не всеми странами. На сегодняшний день существует два устоявшихся подхода к ОРВ: узкий и широкий.

При узком подходе, часто используемом в практике государственного управления, ОРВ используется только для осуществления предварительной оценки (так называемой оценки «ex-ante»), то есть оценки, проводимой до принятия нормативного акта (осуществления регулирования). Именно предварительная оценка изначально была главным смыслом оценки регулирующего воздействия - исторически ОРВ возникала именно как оценка ex-ante, предшествующая внедрению законодательного акта.

В соответствии с данным подходом, процедура оценки регулирующего воздействия включает следующие этапы:

- формулировка проблемы - постановка задачи;

- обоснование необходимости государственного вмешательства;

- поиск возможных форм и альтернатив регулирования;

- определение целей регулирующего акта;

- проведение предварительного оценивания проектов регулирующих актов и альтернатив;

- организация общественных консультаций и обсуждений;

- внесение изменений в проект регулирующего акта;

- проведение полного оценивания проекта регулирующего акта;

- подготовка отчета о проведенной оценке.

Здесь необходимо обратить внимание, что при описании этапов проведения оценки регулирующего воздействия при данном подходе акцент делается именно на процедурных элементах проведения оценки, а не аналитических методиках. Кроме того, в случае с узким подходом к оценке регулирующего воздействия проведение оценки заканчивается непосредственно после подготовки отчета (заключения) о такой оценке, при этом дальнейшее воздействие (фактическое) нормативного правового акта не рассматривается. Данная задача решается в случае применения широкого подхода к оценке регулирующего воздействия.

При широком подходе к оценке регулирующего воздействия этапы проведения оценки, проходимые в случае узкого подхода, являются, по сути, лишь одной из укрупненных стадий проведения оценки регулирующего воздействия. И широкий подход к оценке регулирующего воздействия предполагает наличие следующих стадий:

1) Предварительная оценка регулирующего воздействия (оценка ex-ante). О ней уже говорилось выше.

2) Сопровождающая ОРВ (англ. - ongoing evaluation). Данная оценка проводится уже после вступления регулирующего акта, на который была дана предварительная оценка, в силу. Основной задачей данной стадии является оценка хода реализации регулирующего акта. При проведении сопровождающей ОРВ эксперты дают ответ на следующие вопросы:

- соблюдаются ли временные ограничения?

- затрагивает ли вообще регулирование необходимую целевую аудиторию, определенную при регулировании;

- какова реакция заинтересованных групп;

- приводит ли регулирование к запланированным результатам;

- появляются ли латентные эффекты и т.п.

В целом, целью сопровождающей ОРВ является установление необходимости модификации и изменения регулирования, определенной спустя непродолжительное время после принятия акта.

3) Ретроспективная ОРВ (так называемая оценка «ex-post»). Задача экспертов на данной стадии - сбор информации о реализации акта и выявление эффектов, возникающих вследствие применения данного регулирующего акта. Важным элементом ретроспективной ОРВ является выявление зависимости достигнутых и наблюдаемых эффектов от применения именно данного регулирующего акта, а также оценка степени воздействия акта на заинтересованных лиц, величины налагаемого актом на различные объекты бремени (экономического, административного и иного), величины возникших побочных эффектов, полученных выгод и понесенных издержек и т.п. В целом, ретроспективная ОРВ проводится там, где требуется:

- определить степень достижения поставленных целей;

- выявить побочные эффекты и долгосрочные результаты регулирующего акта;

- установить необходимость обновления регулирующего акта.

Таким образом, целью стадии ретроспективной ОРВ также, как и для сопровождающей ОРВ, может являться установление необходимости изменения действующего регулирования ввиду возможной его неэффективности.

В целом широкий подход к проведению ОРВ предполагает последовательное осуществление разработчиком следующих формализованных действий:

1) описание общего контекста и целей введения регулирования, в первую очередь четкое определение проблемы, решение которой требует принятия нормативного правового акта;

2) выявление и описание всех возможных вариантов решения проблемы, включая варианты, которые позволят достичь поставленные цели без введения нового регулирования;

3) выявление и количественная оценка последствий, к которым приведут предлагаемые варианты, включая затраты, выгоды и распределительные эффекты (распределение благ между различными заинтересованными группами);

4) разработка стратегий, обеспечивающих реализацию таких вариантов на практике и их соблюдение потенциальными адресатами регулирования, оценка их эффективности и результативности;

5) разработка механизмов мониторинга достижения целей регулирования и сбора информации, которая может потребоваться при дальнейшем совершенствовании регулирования;

6) публичные консультации, проводимые на систематической основе, чтобы обеспечить всем потенциальным адресатам регулирования возможность принять участие в выработке решения, включая предоставление информации о возможных затратах и выгодах предлагаемых альтернатив, в том числе их эффективность.

Важной стадией, обеспечивающей дальнейшее сохранение «в поле зрения» данного регулирования, является разработка механизмов мониторинга достижения целей регулирования. Именно результаты такого мониторинга являются основным источником информации для обеспечения корректировки правового регулирования в случае несоответствия результатов применения нормативного правового акта целям, поставленным при принятии такого акта.

Результатом процедуры оценки регулирующего воздействия является формирование обосновывающих материалов, прилагаемых к предложению о введении регулирования и представляемых на рассмотрение должностного лица или органа, несущего ответственность за принятие эффективных решений в области формирования государственной политики.

Вообще, как и любой вид экспертизы нормативных правовых актов, проведение процедуры ОРВ опирается на свои принципы. Принципами проведения оценки регулирующего воздействия принято считать:

1) прозрачность, то есть доступность информации об оценке регулирующего воздействия на всех стадиях ее проведения;

2) публичность, предполагающую обеспечение участия заинтересованных сторон в процессе разработки принимаемых решений и мониторинга принятых нормативных правовых актов;

3) сбалансированность, а именно обеспечение баланса интересов всех заинтересованных сторон в рамках проведения оценки регулирующего воздействия;

4) эффективность, то есть обеспечение оптимального выбора варианта регулирования с точки зрения выгод и издержек социальных групп, включая хозяйствующих субъектов, граждан и государство в целом;

5) экономичность: обеспечение надлежащего качества проведения оценки регулирующего воздействия при условии минимально необходимых затрат на ее проведение.

Оценка регулирующего воздействия, являясь универсальным видом экспертизы нормативных правовых актов, не сводится к какому-либо общепринятому методу их проведения, а обладает широким набором методик и инструментов, применяемых в зависимости от поставленной проблемы и необходимости регулирования.

В целях проведения качественной и количественной оценки воздействия применяются различные аналитические методы:

- анализ «затраты-результат» (cost-benefit analysis);

- анализ эффективности затрат (cost-effectiveness analysis);

- многофакторный анализ (multi-criteria analysis);

- оценка рисков (risk assessment) и др.

Выбор конкретного аналитического инструмента и глубина анализа зависит от предмета исследования, сферы предполагаемого регулирования. Например, для сферы технического регулирования (вопросов, связанных с безопасностью товаров и процессов производства), чаще применяется оценка рисков, для мер налогового характера - оценка выгод и издержек, для государственных инвестиций - анализ эффективности затрат и т.п. Среди применяемых при проведении ОРВ качественных методов распространены экспертные опросы, глубинные интервью, контент-анализ и правовой анализ.

Вследствие такого широкого круга инструментов проведения оценки регулирующего воздействия, в настоящее время его методология, принимаемая в различных странах, характеризуется, скорее описанием процедурных моментов в оценке и вопросов, которые ставятся перед экспертами при ее проведении, а не описанием конкретных аналитических методов расчета последствий принятия правовых предписаний. И не «во всех существующих модификациях системы ОРВ используются инструменты точного измерения последствий принимаемых мер регулирующего воздействия».

Соответственно на практике, формой институционализации оценки регулирующего воздействия во многих странах является закрепление норм по проведению оценивания регулирующих актов на законодательном уровне, обеспечивающее неукоснительное их соблюдение органами власти, ответственными за проведение оценки.

Что касается субъектов проведения оценки регулирующего воздействия, то в настоящее время можно выделить несколько моделей проведения ОРВ, отличающихся субъектами его проведения:

- централизованная модель оценки регулирующего воздействия. При использовании в стране такой модели ОРВ проектов актов проводится органами, специально уполномоченными на проведение оценки. Такой орган может быть специально создан при внедрении института оценки регулирующего воздействия в стране либо, функциями по проведению ОРВ могут быть наделены уже существующие органы государственной власти (обычно это органы исполнительной власти);

- децентрализованная модель оценки регулирующего воздействия. В данном случае оценка регулирующего воздействия проводится непосредственно органами власти, осуществляющими государственное регулирование.

В настоящее время в большинстве стран ОЭСР, в которых введены процедуры оценки регулирующего воздействия или близкие к ним процедуры, наблюдается «засилье» децентрализованной модели проведения ОРВ. Однако поскольку иные модели проведения оценки регулирующего воздействия в данных странах практически не используются, то децентрализованная модель с наличием специального уполномоченного органа по методическому обеспечению и экспертизе заключений об оценке регулирующего воздействия, составленных органами, осуществляющими регулирование, воспринимается как централизованная модель.

Децентрализованную модель, при которой существует специальный уполномоченный орган, отвечающий за методическое обеспечение, консультирование органов власти, проводящих оценку регулирующего воздействия, а также экспертизу заключений об оценке регулирующего воздействия, на наш взгляд, правильнее называть смешанной моделью.

В документах ОЭСР основную ответственность за разработку ОРВ рекомендуется возложить на регулятивные органы, а контроль за его проведением и обеспечение качества - на какой-либо независимый орган, то есть создание именно смешанной модели в понимании, приведенном выше в настоящей работе. Необходимо отметить справедливость данного подхода, поскольку децентрализованная модель в чистом виде не позволяет осуществлять эффективный контроль за качеством проведения оценки регулирующего воздействия, а потому с ее применением связаны риски того, что значимость проведения оценки регулирующего воздействия будет нивелироваться формальным подходом к ее проведению. За последние пятнадцать лет число стран, в которых принята смешанная модель, значительно увеличилось, и эффективность функции по обеспечению качества, которую реализуют центральные уполномоченные органы, занимающиеся реформой регулирования, в большинстве случаев тоже возросла.

Таким образом, реализация политики в области внедрения института оценки регулирующего воздействия в разных странах также может различаться. При этом различные модели могут обладать своими преимуществами и недостатками. Например, децентрализованная модель в чистом виде, несмотря на недостатки, указанные в предыдущем абзаце, с успехом может использоваться при проведении ОРВ на ранней стадии, поскольку обязательства по согласованию концепций государственного регулирования для регулирующих органов власти не предусмотрены законодательством большинства стран.

Следующим шагом к определению предназначения оценки регулирующего воздействия как вида экспертизы можно назвать сравнение ОРВ с другими видами экспертизы нормативных правовых актов или родственными подходами, применяемыми в практике нормативного правового регулирования в Российской Федерации:

- правовая экспертиза нормативных правовых актов;

- антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов;

- экологическая экспертиза нормативных правовых актов;

- правовой мониторинг (мониторинг правоприменения);

- финансово-экономическое обоснование регулирования.

Правовая экспертиза проводится значительным кругом субъектов: в первую очередь органами юстиции (федеральном и региональном уровне), юридическими службами всех других федеральных органов исполнительной власти, обладающих полномочиями по нормативно-правовому регулированию в своей сфере. Данный вид экспертизы включает в себя оценку проекта с точки зрения его соответствия правовым принципам; правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений с другими актами, включая договоры и соглашения России с иностранными государствами, а также признаваемые Российской Федерацией международно-правовые акты, и внутренней их последовательности; обеспечение системности законодательства; обоснованности выбора формы акта, корректности применения тех или иных средств юридической техники; соответствия положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики.

Антикоррупционная экспертиза является еще одним видом экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, проводимой федеральным органом исполнительной власти в области юстиции, а также органами, организациями, их должностными лицами - в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Целью проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов является выявление в них коррупциогенных факторов и их последующее устранение. В соответствии с федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» , коррупциогенными факторами являются «положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции».

Экологическая экспертиза в настоящее время осуществляется Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации. Экологическая экспертиза представляет собой «установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду».

Правовой мониторинг (мониторинг правоприменения) в соответствии с Указом Президента РФ от 20.05.2011 N 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» проводится Министерством юстиции Российской Федерации. Мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в установленных законом случаях.

Финансово-экономическое обоснование представляет собой форму оценки воздействия, преимущественно используемую для оценки изменений чистых денежных потоков, возникающих в результате реализации мер государственного регулирования, принятия нормативных правовых документов, корпоративных программ, направленных на изменения в социально-экономической сфере. Финансово-экономическое обоснование в сложившейся в России практике составляется органами, осуществляющими государственное регулирование.

Основными отличиями проведения оценки регулирующего воздействия от практики финансово-экономического обоснования являются:

- анализ возможных альтернатив регулирующе-го воздействия, в том числе с помощью анализа издержек и выгод;

- проведение публичных консультаций с груп-пами лиц, на которых направлено регулирование, а также с прочими заинтересованными группами.

Таким образом, ни одна из приведенных видов экспертиз нормативных правовых актов и их проектов, а также родственных к оценке регулирующего воздействия подходов в практике государственного управления, не охватывает предмет проведения оценки регулирующего воздействия. Самый близкий к ОРВ подход - финансово-экономическое обоснование регулирования, но и оно имеет ряд существенных отличий от ОРВ, не позволяющих ему в полной мере реализовывать задачи, стоящие при проведении оценки регулирующего воздействия.

Подводя итог данному параграфу, необходимо отметить, что оценка регулирующего воздействия, являясь видом экспертизы нормативных правовых актов и их проектов (а также концепций регулирования), обладает особым предметом, задачами, некими процедурными элементами, присущими только ей (например, публичные консультации). Таким образом, оценка регулирующего воздействия в качестве отдельного вида экспертизы нормативных правовых актов обладает своим предназначением. Задачи оценки регулирующего воздействия не могут быть в достаточной мере качественно решены посредством применения иных видов экспертиз. Следовательно, ОРВ имеет все основания претендовать на самостоятельность при обеспечении качества принимаемых нормотворческих решений, в конечном итоге обеспечивающих защиту конституционных прав и свобод граждан в экономической, социальной и иных сферах.

1.2 Развитие взаимоотношений предпринимателей и органов власти посредством публичных консультаций

Как уже отмечалось в предыдущей главе, одним из этапов проведения оценки регулирующего воздействия (независимо от того, что подвергается оценке: нормативный правовой акт, его проект или только концепция государственного регулирования) является проведение публичных консультаций с представителями гражданского общества - групп интересов при осуществлении государственного регулирования. Более того, этот этап процедуры ОРВ можно назвать ключевым, поскольку именно проведение публичных консультаций способствует обеспечению открытости и прозрачности государственного регулирования. Кроме того, консультационный процесс способен существенно повысить общее качество принятого регулирования.

Проведение публичных консультаций при осуществлении ОРВ обеспечивает выполнение одного из основных принципов ОРВ, приведенных в параграфе 1.1 настоящей работы - принципа публичности, являющейся «существенной характеристикой и условием эффективности оценки регулирующего воздействия».

Рассмотрим, что собой представляют публичные консультации. Публичные консультации при проведении оценки регулирующего воздействия можно охарактеризовать как форму взаимодействия граждан и органов публичной власти, выражающуюся в сборе мнений заинтересованных групп о влиянии предполагаемого регулирования на дальнейшее развитие экономических институтов и непосредственных участников экономических отношений.

Публичные консультации при осуществлении оценки регулирующего воздействия проводятся в целях получения необходимых эмпирических данных, содействия в проведении ОРВ, проверки результатов ОРВ, подготовленных регулирующим органом, обеспечения консенсуса и поддержки в отношении меры регулирующего воздействия.

В целях проведения публичных обсуждений регулирующий орган или орган, проводящий оценку регулирующего воздействия, может проводить следующие мероприятия:

- уведомление заинтересованных групп о намерении введения меры регулирующего воздействия;

- направление предложений о предоставлении необходимой релевантной информации;

- обнародование проектов правовых предписаний и отчетов, содержащих анализ регулирующего воздействия;

- организация публичных консультаций;

- подготовка ответов на публичные комментарии.

Проведение публичных процедур обсуждения проектов нормативных актов позволяет:

- собрать необходимую информацию о:

· проблеме, подлежащей решению через принятие правового акта;

· возможных путях решения такой проблемы;

· выгодах и издержках каждой из представленных альтернатив;

· рисках, связанных с реализацией меры регулирующего воздействия;

· наличии заинтересованных групп и реальном положении вещей в сферах общественных отношений, в которых предполагается введение регулирования, в том числе об эффективности реализации сходных нормативных актов и др.;

- привлечь независимых специалистов к анализу последствий принятия акта, тем самым обеспечив квалифицированное проведение анализа последствий;

- обеспечить контроль качества ОРВ, его обоснованность и реалистичность;

- собрать сведения о взглядах, подходах к решению проблемы, предложениях заинтересованных групп;

- обеспечить общественную поддержку принимаемым правовым актам.

Если рассматривать проведение публичных консультаций с более широкой точки зрения, абстрагируясь от методических инструментариев и непосредственных их задач как части процедуры оценки регулирующего воздействия, можно прийти к выводу, что они являются важным инструментом в обеспечении взаимодействия между гражданским обществом (прежде всего предпринимательским сообществом) и органами власти.

В целях определения места публичных консультаций в системе форм взаимодействия предпринимательского сообщества и органов власти, определенных в законодательстве Российской Федерации, или же практически применяемых субъектами взаимоотношений необходимо охарактеризовать данные формы взаимодействия. Прежде всего, при рассмотрении данных форм необходимо обратить внимание на те из них, которые направлены на обеспечение взаимодействия при осуществлении регулирования, принятии нормативных правовых актов.

Особой (и самой неоднозначной) формой взаимодействия предпринимателей и органов власти (власти и бизнеса) является лоббирование. Необходимо отметить, что в России в настоящее время еще не сформированы законодательные основы такого вида взаимодействия власти и бизнеса, и поэтому, в обстановке отсутствия правовой определенности, лоббирование осуществляется с использованием инструментариев взаимодействия власти и бизнеса, определенных в законодательстве Российской Федерации, о которых речь пойдет ниже, а также неурегулированных формах, ставящих лоббизм на границу законности.

Необходимо отметить, что попытки урегулирования лоббистской деятельности в России принимались неоднократно. Так, на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации законопроекты, касающиеся регулирования лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти поступали трижды. Все три законопроекта были сняты с рассмотрения Государственной Думы по различным причинам.

Согласно последнему законопроекту о лоббистской деятельности, она представляет собой «взаимодействие физических лиц и представителей юридических лиц с федеральными органами государственной власти, их должностными лицами, депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, непосредственной целью которого является оказание влияния на подготовку и принятие решений федеральными органами государственной власти».

Также необходимо отметить, что на уровне Содружества независимых государств существует Модельный закон о регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти (принят на двад-цать втором пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (постановление № 22-16 от 15 нояб-ря 2003 г.).

Если говорить о лоббизме в сфере правотворчества, то можно отметить, что он «заключается в воздействии определенных субъектов политической жизни на органы, официально уполномоченные принимать нормативные правовые акты, с целью добиваться законодательного отражения в нормативных правовых актах их интересов либо, наоборот, отмены акта, не учитывающего их конкретные интересы».

Формы такого воздействия на регулирующие органы могут быть различны. Так, обобщая теоретические и практические подходы к определению нормотворческого лоббизма, С.А. Жильцова приводит следующие формы нормотворческого лоббизма:

- «составление конкретными субъектами, участвующими в политической жизни, проектов нормативных правовых актов и внесение их на обсуждение парламента;

- предоставление законодателю информации, касающейся рассматриваемого нормативного правового акта;

- выступление на парламентских слушаниях с изложением своих позиций относительно предлагаемого нормативного правового акта;

- организация согласительных процедур и комиссий, позволяющая «искать нужных чиновников, депутатов и пытаться заинтересовать их новыми, неизвестными фактами», что, в свою очередь, поможет оказать влияние на принятие конкретного закона;

- высказывание предложений по принятию или отмене определенного нормативного правового акта в средствах массовой информации;

- «проведение научно-практических конференций с участием представителей законодательной и исполнительной властей», позволяющее «в обработанном виде преподать нужным лицам ту информацию, которая будет способствовать продавливанию конкретных интересов» с последующим их отражением в нормативном правовом акте».

Основной отличительной чертой лоббизма, на наш взгляд, является то, что лоббизм, являясь «посредническим» политико-правовым явлением, требует от субъектов-«заказчиков» некоего лоббистского воздействия существенных затрат на его организацию и следовательно, существенного финансирования.

Таким образом, лоббирование как форма взаимодействия бизнеса и власти в сфере правотворчества обладает следующими чертами:

- лоббирование, при всем «богатстве» методов его осуществления, является инструментом однонаправленным, нацеленным не на обеспечение консенсуса между предпринимателями и органами власти, а на «проталкивание» чьих-либо интересов;

- несмотря на теоретическую возможность его использования любыми заинтересованными лицами, на практике с помощью лоббизма свои интересы может продвигать только крупный бизнес, поскольку только он обладает необходимыми финансовыми и человеческими ресурсами для обеспечения данной деятельности.

Правовые же механизмы взаимодействия предпринимателей и органов власти вытекают из необходимости соблюдения прав граждан на непосредственно участие в управлении делами государства, содержащихся в ч. 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации. Статья 2 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» устанавливает право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. При этом такие обращения могут осуществлять в форме предложений, то есть рекомендаций «гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества». Закон, устанавливая порядок регистрации и рассмотрения таких обращений, устанавливает, между тем, только обязательства органов власти ответить на такие обращения, не вменяя им в обязательство принимать какие либо меры по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов.

Формами взаимодействия предпринимателей и органов государственной власти, предусмотренными законодательством, является возможность их участия в проведении всевозможных экспертиз. Кроме участия в оценке регулирующего воздействия в форме публичных консультаций, можно выделить следующие виды независимых экспертиз нормативных правовых актов, в которых могут участвовать представители гражданского общества (в том числе предприниматели):

1) независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов;

2) независимая экспертиза проектов административных регламентов;

3) общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов.

Рассмотрим данные виды экспертиз подробнее.

Возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов предусмотрена частью 1 статьи 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовые актов». Следует отметить, что возможности институтов гражданского общества при проведении такого рода независимых экспертиз достаточно ограничены, что обусловлено необходимостью прохождения процедуры аккредитации физических и юридических лиц, в ходе которой к аккредитуемым лицам предъявляются требования, согласно которым аккредитованными на проведение независимой антикоррупционной экспертизы могут быть:

1) гражданин Российской Федерации, имеющий высшее профессиональное образование и стаж работы по специальности не менее 5 лет;

2) юридическое лицо, имеющее в своем штате не менее 3 работников, удовлетворяющих указанным выше требованиям.

Таким образом, лишены шанса проводить антикоррупционную экспертизу, например, индивидуальные предприниматели (в случае если они не имеют высшего образования и/или пятилетнего стажа работы по специальности), а также юридические лица, в штате которых отсутствуют 3 работника, соответствующих приведенным требованиям по образованию и стажу.

Возможность проведения независимой экспертизы и обсуждения проектов административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг предусмотрена Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

Предметом независимой экспертизы проекта регламента, в соответствии с данным Постановлением Правительства РФ, является оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта регламента для граждан и организаций. Такая экспертиза может проводиться физическими и юридическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств. Независимая экспертиза не может проводиться физическими и юридическими лицами, принимавшими участие в разработке проекта регламента, а также организациями, находящимися в ведении органа, являющегося разработчиком регламента.

Особую актуальность данный вид независимой экспертизы приобретает в условиях ограниченности возможности участия в независимой антикоррупционной экспертизе правовых актов, а также принятия решения об отсутствии необходимости проведения оценки регулирующего воздействия в отношении административных регламентов.

Законодательством Российской Федерации предусмотрены возможности проведения нескольких видов общественных экспертиз:

1) Экспертиза проектов нормативных правовых актов Общественной палатой Российской Федерации. Данный вид экспертизы предусмотрен Федеральным законом от 04 мая 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации». Стоит отметить, что данная экспертиза касается только актов, затрагивающих вопросы:

- государственной социальной политики и конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения;

- обеспечения общественной безопасности и правопорядка.

Таким образом, исходя из ограниченного круга нормативных правовых актов, в отношении которых Общественная палата может проводить общественные экспертизы, можно сделать вывод, что данный вид экспертиз нельзя с достаточной степенью определенности отнести к формам взаимоотношения власти и бизнеса.

...