Правовые основы оценки регулирующего воздействия в России

2) Общественная экологическая экспертиза, предусмотренная Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», проводится общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых, в соответствии с их уставами, является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы. Участие бизнеса в проведении такой экспертизы, исходя из содержания федерального закона, может быть только опосредованным, в случае, если такого рода экспертизы проводятся по инициативе общественных объединений предпринимателей.

3) Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» предусмотрена возможность проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих развитие малого и среднего предпринимательства. Однако непосредственно такие экспертизы субъектами малого и среднего предпринимательства не проводятся: для их проведения необходимо создание специальных координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства.

Вообще, создание каких-либо консультативных органов при органах государственной власти можно отнести к отдельной форме взаимодействия власти и бизнеса. Создание подобных консультативных органов в России можно назвать в какой-то мере хаотичным, изначально они не обладали четко определенным статусом и полномочиями, зачастую создавая лишь видимость консультаций.

Что касается консультативных органов, осуществляющих представительство интересов субъектов предпринимательской деятельности, то упомянутые выше координационные или совещательные органы в области развития малого и среднего предпринимательства обладают довольно четко очерченным кругом целей, определенных в федеральном законе о развитии малого и среднего предпринимательства:

1) привлечение субъектов малого и среднего предпринимательства к выработке и реализации государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства;

2) выдвижение и поддержка инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства;

3) проведение общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих развитие малого и среднего предпринимательства;

4) выработка рекомендаций органам исполнительной власти Российской Федерации, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления при определении приоритетов в области развития малого и среднего предпринимательства;

5) привлечение граждан, общественных объединений и представителей средств массовой информации к обсуждению вопросов, касающихся реализации права граждан на предпринимательскую деятельность, и выработке по данным вопросам рекомендаций.

Кроме того, важным институтом, деятельность которого направлена на обеспечение взаимодействия между гражданами и общественными объединениями, с одной стороны, и федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления - с другой, является Общественная палата.

Рассмотрение иных форм взаимодействия власти и бизнеса, существующих в Российской Федерации: целевое участие экономических субъектов в решении общих задач, социальное партнерство, публично-частное партнерство (в том числе государственно-частное партнерство), саморегулирование - в рамках данной работы представляется нецелесообразным, поскольку непосредственного отношения к выработке государственной политики в форме нормативного правового регулирования данные виды взаимоотношений не имеют.

Необходимо отметить, что реализация большого круга возможностей взаимодействия бизнеса и власти (например, взаимодействие через Общественную палату или проведение экологической экспертизы) требует (либо нормативно, либо исходя из содержания таких форм участия) создания различного рода объединений предпринимателей.

В Российской Федерации в настоящее время создано довольно большое количество таких общественных объединений: Торгово-промышленная палата России и региональные торгово-промышленные палаты, Российский союз промышленников и предпринимателей; Общероссийская общественная организация «Деловая Россия»; Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ». Данные общественные объединения принимают активное участие в продвижении интересов предпринимательского сообщества при принятии управленческих решений.

Итак, исходя из проведенного анализа, можно определить следующие формы взаимодействия предпринимательского сообщества и органов власти в области осуществления регулирования:

1) лоббирование интересов предпринимательских структур при осуществлении нормативного правового регулирования. Данный вид взаимодействия характерен для крупного бизнеса;

2) участие представителей бизнеса в проведении различных экспертиз. При этом любой желающий не может участвовать в проведении таких экспертиз напрямую (кроме независимой экспертизы проектов административных регламентов). Для их проведения необходимо соответствовать определенным требованиям.

3) создание совещательных и консультативных органов при органах государственной власти. Данная форма также не является формой непосредственного участия представителей бизнеса в принятии решений: мнение предпринимателей доносится до органов власти, принимающих решения, только после некой «фильтрации» данными совещательными и консультационными органами;

4) участие в осуществлении государственного регулирования через Общественную палату Российской Федерации. В данном случае также участие является опосредованным;

5) участие в осуществлении государственного регулирования через функционирование общественных объединений предпринимателей. Необходимо отметить, что данные общественные объединения в своей деятельности могут использовать все перечисленные выше способы взаимодействия с государством.

Таким образом, непосредственное взаимодействие между конкретными предпринимателями (особенно это касается субъектов малого и среднего предпринимательства) и государством в целях донесения позиции предпринимателей до регулирующих органов без каких-либо ограничений до недавнего времени было возможно только в рамках осуществления независимой экспертизы административных регламентов.

С появлением в Российской Федерации института оценки регулирующего воздействия такое непосредственное взаимодействие стало осуществимым, благодаря проведению в рамках оценки регулирующего воздействия публичных консультаций.

Механизм публичных консультаций не является дискриминационным в отношении заинтересованных в консультациях лиц. Все мнения, полученные в ходе публичных консультаций, по общему правилу подлежат обязательному рассмотрению и включению в заключение об оценке регулирующего воздействия (в соответствии с Приказом Минэкономразвития РФ от 31 августа 2010 г. № 398 «Об утверждении Положения о Порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия», результаты публичных консультаций оформляются в виде справки, которая должна прилагаться к заключению об оценке регулирующего воздействия).

Публичные консультации от всех иных форм взаимодействия власти и бизнеса отличаются еще и по предмету: как уже отмечалось в параграфе 1.1, оценка регулирующего воздействия направлена на анализ определенных видов нормативных правовых актов.

Подводя итог параграфу можно сделать следующие выводы:

1) публичные консультации при проведении оценки регулирующего воздействия являются механизмом непосредственного взаимодействия их участников с органам власти (регулирующими органами) в целях достижения консенсуса между властью при принятии управленческих решений;

2) возможность участия предпринимателей в публичных консультациях ограничена только волеизъявлением его участников, отсутствуют какие-либо барьеры для такого участия;

3) мнения заинтересованных лиц, выраженных по результатам публичных консультаций, в обязательном порядке должны включаться в комплект сопроводительных документов к проектам нормативных правовых актов (концепций государственного регулирования), чем обеспечивается гласность и публичность государственного регулирования.

Таким образом, существование в рамках оценки регулирующего воздействия механизма публичных консультаций является положительным фактом, обеспечивающим развитие взаимоотношений предпринимателей и органов власти.

2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ В РОССИИ

2.1 Правовые основы и практика применения оценки регулирующего воздействия на федеральном уровне

Процесс внедрения оценки регулирующего воздействия в практику нормативного правового регулирования в Российской Федерации можно разделить условно на два этапа:

1) формирование предпосылок для внедрения оценки регулирующего воздействия;

2) непосредственное внедрение оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений.

Границей данных этапов условно можно считать середину 2010 года, когда в Министерстве экономического развития Российской Федерации был образован Департамент оценки регулирующего воздействия, а также внесены необходимые изменения в нормативные правовые акты в целях обеспечения проведения оценки регулирующего воздействия.

Впервые вопрос необходимости внедрения процедур, схожих с оценкой регулирующего воздействия, был поставлен в Концепции административной реформы в 2006 - 2010 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, где отмечалось, что для «предотвращения появления новых избыточных функций федеральных органов исполнительной власти необходимо разработать и законодательно закрепить процедуру публичного доказательства необходимости введения дополнительных функций».

Такая формулировка задачи административной реформы сделала необходимым введение «в систему принятия решений независимого третьего лица, наделенного функцией оценки того, насколько обоснованными являются предложения федеральных органов исполнительной власти, влекущие дополнительные расходы для субъектов предпринимательской и иной деятельности».

Первым нормативным правовым актом, непосредственно вводящим процедуры оценки регулирующего воздействия в Российской Федерации, стало постановление Правительства Российской Федерации от 15 мая 2010 г. № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (далее - постановление Правительства РФ № 336).

Данным постановлением внесены изменения в:

1) Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009;

2) Регламент Правительства Российской Федерации, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260;

3) Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации».

Изменения, внесенные постановлением Правительства РФ № 336, касаются, в первую очередь, установления необходимости проведения оценки регулирующего воздействия при разработке проектов нормативных правовых актов Правительством Российской Федерации и Федеральными органами исполнительной власти. Кроме того, согласно изменениям, внесенным в Положение о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437, оно наделено полномочиями по подготовке заключений об оценке регулирующего воздействия на проекты актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов и нормативных документов федеральных органов исполнительной власти.

Этим же постановлением утвержден круг проектов нормативных правовых актов, на которые необходимо проводить оценку регулирующего воздействия (объекты оценки регулирующего воздействия). Объектами оценки регулирующего воздействия являются проекты нормативных правовых актов, регулирующие отношения:

- в области организации и осуществления государственного контроля (надзора);

- в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, к выполнению работ и оказанию услуг;

- в области оценки соответствия;

- в области безопасности процессов производства.

Также постановлением Правительства РФ № 336 определена цель оценки регулирующего воздействия. Целью проведения оценки регулирующего воздействия является выявление положений:

- вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующих их введению;

- способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

На наш взгляд, определенные в постановлении Правительства РФ № 336 цели проведения оценки регулирующего воздействия можно назвать также предметом оценки регулирующего воздействия.

Летом 2010 г. в целях реализации постановления Правительства РФ № 336 в Министерстве экономического развития Российской Федерации создан Департамент оценки регулирующего воздействия.

31 августа 2010 года Министерством экономического развития Российской Федерации издан приказ № 398 «Об утверждении Положения о Порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия» (далее - Приказ Минэкономразвития России № 398).

В соответствии с приказом Минэкономразвития России № 398, оценка регулирующего воздействия проводится Минэкономразвития России в два этапа:

- предварительная оценка регулирующего воздействия проекта акта;

- углубленная оценка регулирующего воздействия проекта акта и публичные консультации по нему.

При предварительной оценке регулирующего воздействия выясняется, относится ли проект нормативного правового акта к объектам оценки регулирующего воздействия, а также вводит ли он положения, вводящие новое правовое регулирование в части прав и обязанностей субъектов предпринимательской и иной деятельности. В случае введения новых прав и обязанностей делается предварительный вывод о том, приведет ли новое правовое регулирование:

- к невозможности исполнения указанными субъектами возложенных на них обязанностей вследствие противоречий или пробелов в правовом регулировании, отсутствия необходимых организационных или технических условий у органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления, а также сложившегося в Российской Федерации уровня развития технологий, инфраструктуры, рынков товаров и услуг;

- к возникновению у указанных субъектов дополнительных существенных расходов при осуществлении предпринимательской и иной деятельности либо к возникновению дополнительных существенных расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Углубленная оценка регулирующего воздействия проводится в случае, если в ходе предварительной оценки на все обозначенные в предыдущих абзацах вопросы дан положительный ответ. Определение целей правового регулирования, проблем, основных заинтересованных групп, рисков недостижения целей регулирования, а также оценка выгод и издержек от правового регулирования проводится именно на этапе углубленной оценки регулирующего воздействия.

В ходе углубленной оценки проводятся и публичные консультации. Порядок, утвержденный Приказом Минэкономразвития России № 398, определяет две формы проведения публичных консультаций:

- размещение на официальном сайте Минэкономразвития в сети Интернет уведомления о проведении публичных консультаций, к которому прилагается проект акта, в отношении которого проводится углубленная оценка, пояснительная записка к нему, а также перечень вопросов по проекту акта, обсуждаемых в ходе публичных консультаций;

- обсуждения проекта акта с участием представителей субъектов предпринимательской и иной деятельности, в том числе некоммерческих организаций, целью деятельности которых является защита и представление интересов субъектов предпринимательской и иной деятельности, в постоянно действующих или специально создаваемых в этих целях консультативных органах при Минэкономразвития России.

Исходя из практики проведения оценки регулирующего воздействия, сложившейся в первые месяцы ее внедрения, было принято постановление Правительства Российской Федерации от 21 февраля 2011 г. № 94 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». Данное постановление конкретизировало и дополняло некоторые процедурные вопросы проведения оценки регулирующего воздействия, а также расширило круг объектов проведения оценки регулирующего воздействия (см. выше).

В целях повышения эффективности проведения оценки регулирующего воздействия и вовлечения в процесс более широкого круга заинтересованных лиц, 10 февраля 2011 года было подписано Соглашение о взаимодействии между Министерством экономического развития Российской Федерации и организациями, представляющими интересы предпринимательского сообщества, при проведении оценки регулирующего воздействия (далее - Соглашение). В качестве организаций, представляющих интересы предпринимательского сообщества, сторонами Соглашения стали: Торгово-промышленная палата Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийская общественная организация «Деловая Россия» и Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ».

Данное Соглашение призвано урегулировать вопросы:

- участия представителей организаций, представляющих интересы предпринимательского сообщества, в деятельности Консультативного совета по оценке регулирующего воздействия (ниже данный совет будет рассмотрен подробнее);

- участия организаций, представляющих интересы предпринимательского сообщества, в публичных консультациях при проведении углубленной оценки регулирующего воздействия.

Соглашением было установлено, что при проведении публичных консультаций Минэкономразвития России в обязательном порядке направляет уведомление о проведении публичных консультаций вместе с проектом акта в организации, представляющие интересы предпринимательского сообщества, а также копий заключений об оценке регулирующего воздействия. В свою очередь данные организации берут на себя обязательства по участию в публичных консультациях, а также в организации их проведения, в том числе размещают на своих официальных сайтах информацию, касающуюся института регулирующего воздействия и уведомления о публичных консультациях.

В целях вовлечения в построение института оценки регулирующего воздействия субъектов Российской Федерации Министерством экономического развития Российской Федерации также была разработана форма Типового соглашения о взаимодействии между Минэкономразвития России и субъектами Российской Федерации при проведении оценки регулирующего воздействия. Подробнее данный вопрос будет рассмотрен в параграфе 2.2 настоящей работы.

Следующей стадией развития института оценки регулирующего воздействия на федеральном уровне можно считать создание Консультативного совета по оценке регулирующего воздействия, упомянутого выше. Он был образован приказом Министерства экономического развития РФ от 30 сентября 2011 г. № 534 «Об образовании Консультативного совета по оценке регулирующего воздействия при Министерстве экономического развития Российской Федерации». Кроме того, данным приказом утверждены Положение о Консультативном совете и состав Консультативного совета.

Основными полномочиями Консультативного совета являются следующие:

- Консультативный совет готовит предложения и рассматривает вопросы по определению приоритетных направлений развития организационного, правового и методического совершенствования оценки регулирующего воздействия в России;

- Консультативный совет также осуществляет подготовку предложений и рекомендаций по проведению экспертизы нормативных актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Приказом также определено, что заинтересованные лица (в том числе Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, представители деловой общественности, научно-исследовательских, общественных и иных организаций, представляющих интересы субъектов предпринимательской деятельности, иные организации) могут представлять свои предложения, направленные на развитие оценки регулирующего воздействия в России, для их предварительного рассмотрения Консультативным советом.

Заседания Консультативного совета проводятся по решению председателя, но не реже 1 раза в квартал.

Постановлением Правительства РФ от 29 июля 2011 г. № 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» установлена необходимость проведения такой экспертизы в отношении действующих нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, регулирующих отношения, участниками которых являются или могут являться субъекты предпринимательской и инвестиционной деятельности.

По результатам экспертизы Министерство экономического развития Российской Федерации в случае выявления в указанных актах положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, вносит предложения об изменении таких нормативных правовых актов.

В ноябре 2011 г. Минэкономразвития РФ приказом от 09 ноября 2011 г. № 634 утвердило Порядок проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности (далее - Порядок). Порядок устанавливает, что экспертиза нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти проводится на основании полугодовых планов такой экспертизы, предложения по включению нормативных правовых актов в которые могут подать органы власти, научно-исследовательские, общественные организации, субъекты предпринимательской или инвестиционной деятельности и иные лица.

Отдельные решения по регулированию вопросов проведения оценки регулирующего воздействия приняты также правительственными органами. Например, решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы, оформленным протоколом от 7 декабря 2010 г. № 110 одобрены методические рекомендации по оценке регулирующего воздействия действующих нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (так называемая «ретроспективная оценка»). Подкомиссией по техническому регулированию Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции определено, что при внутригосударственном согласовании Российской стороной проектов технических регламентов Таможенного союза указанные проекты должны также направляться в Минэкономразвития России для оценки регулирующего воздействия (протокол от 15 февраля 2011 г. № 1).

Рассмотрим основные практические результаты проведения оценки регулирующего воздействия в России.

Министерством экономического развития Российской Федерации с августа 2010 года до конца 2012 года было подготовлено 1709 заключений об оценке регулирующего воздействия, из которых более трети -отрицательные (606 заключений). В ходе подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия было рассмотрено более 10 000 мнений, которые поступили в Минэкономразвития России в ходе проведения публичных консультаций по проектам нормативных актов. Кроме того, организовано взаимодействие с отраслевыми союзами и другими организациями, представляющими бизнес-сообщество, в том числе в рамках реализации Соглашения от февраля 2011 года.

Еще одним общественным институтом, созданным при участии организаций, представляющих бизнес-сообщество, стала экспертиза действующих нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, проводимая в рамках полугодовых планов, утверждаемых на основании аргументированных предложений, поступающих в Минэкономразвития России от предпринимателей и любых других заинтересованных лиц.

Например, в первом полугодии 2012 года по предложениям заинтересованных лиц были проанализированы 19 нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В 11 рассмотренных нормативных правовых актах в ходе экспертизы были выявлены положения, необоснованно затрудняющие ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, в отношении которых Минюстом России «вынесены представления федеральным органам исполнительной власти о внесении изменений в нормативные правовые акты».

Необходимо отметить, что в последнее время в правовом обеспечении института оценки регулирующего воздействия наблюдается стремление к переходу к смешанной модели оценки регулирующего воздействия (согласно определению, предложенному в параграфе 1.1 настоящей работы).

Так, в декабре 2012 года было принято Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (далее - Постановление Правительства РФ № 1318), полностью изменяющее процедуры проведения оценки регулирующего воздействия.

В частности, данным постановлением предусмотрено:

- расширение перечня проектов нормативных правовых актов, подлежащих оценке регулирующего воздействия (данный перечень дополняется проектами нормативных правовых актов в области таможенного и налогового законодательства).

- установление нового порядка проведения оценки регулирующего воздействия. Оценку регулирующего воздействия должны осуществлять (в том числе на ранней стадии нормотворческого процесса) федеральные органы исполнительной власти, являющиеся инициаторами регулирования (разработчиками нормативных правовых актов);

- детальное описание новой процедуры проведения оценки регулирующего воздействия. Отныне она начинается с размещения на официальном сайте regulation.gov.ru уведомления о разработке проекта акта с целью сбора предложений от заинтересованных групп. После подготовки проекта нормативного правового акта, составляется сводный отчет о проведении оценки, проводятся публичные обсуждения проекта нормативного правового акта. По результатам обсуждения проект может быть доработан и далее направляет в Минэкономразвития России для подготовки заключения. Заключение об оценке регулирующего воздействия также размещает на сайте regulation.gov.ru. Следует отметить, что при данной модели проведения оценки регулирующего воздействия суть заключения об оценке регулирующего воздействия в корне изменяется: отныне оно будет являться, скорее, экспертизой качества проведения оценки регулирующего воздействия разработчиками акта.

- также проектом акта вводится оценка регулирующего воздействия в отношении проектов поправок к проектам федеральных законов, внесенных Правительством Российской Федерации и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии. Оценку регулирующего воздействия будут проходить проекты: по вопросам налогового и таможенного законодательства; государственного контроля и надзора; обязательных требований к продукции, выполнению работ и оказанию услуг; оценки соответствия и безопасности процессов производства. Они также подлежат публичному обсуждению.

Постановлением Правительства РФ № 1318 вводятся также требования к определению степени регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, с учетом которых видоизменяются некоторые процедуры или сроки проведения оценки регулирующего воздействия. Постановлением Правительства РФ № 1318 определены следующие степени регулирующего воздействия:

а) при высокой степени регулирующего воздействия проект акта должен содержать положения, устанавливающие ранее не предусмотренные законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их установлению, а также положения, приводящие к возникновению ранее не предусмотренных законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

б) при средней степени регулирующего воздействия проект акта содержит положения, изменяющие ранее предусмотренные законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их установлению, а также положения, приводящие к увеличению ранее предусмотренных законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

в) низкая степень регулирующего воздействия характеризуется отсутствием в проекте акта положений, предусмотренных для средней и высокой степеней, однако он подлежит оценке регулирующего воздействия исходя из отношений, которые им регулируются.

Стоит признать, что механизм определения степени регулирующего воздействия очень близок к смыслу проведения этапа предварительной оценки, предусмотренного Приказом Минэкономразвития России № 398, однако дает более широкие возможности определения необходимости проведения отдельных процедур оценки регулирующего воздействия.

Необходимо отметить, что основные пункты Постановления Правительства РФ № 1318 вступают в силу только с 1 июля 2013 года, а значит, пока нельзя говорить о каких-либо отрицательных или положительных практических результатах. Хотя, на наш взгляд, данные нововведения должны привести к росту качества заключений об оценке регулирующего воздействия в силу того, что составители сводных отчетов об оценке регулирующего воздействия (по сути - аналог нынешних заключений об оценке регулирующего воздействия) являясь разработчиками актов, имеют более глубокое представление о предмете регулирования и более обширные каналы взаимодействия с социальными группами, заинтересованными в результатах регулирования.

Подводя итог настоящему параграфу, необходимо отметить, что в России на федеральном уровне идет становление оценки регулирующего воздействия, в том числе как института, необходимого для обеспечения участия граждан и организаций в принятии решений, непосредственно затрагивающих их интересы. Постепенно идет трансформация данного института, позволяющая проводить анализ воздействия регулирующих актов на более ранних стадиях, а также позволяющая проводить оценки уже принятых и действующих нормативных правовых актов, расширяется круг нормативных правовых актов, в отношении которых проводится оценка. Вместе с тем, совершенствование механизмов оценки регулирующего воздействия способствует обеспечению широкого участия граждан в принятии публично властных решений.

Представляется, что в перспективе дальнейшее совершенствование института оценки регулирующего воздействия (например, введение ее для актов, инициаторами которых являются Президент Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации) позволит избегать принятия публично-властных решений, негативно сказывающихся на субъектах предпринимательской и иной деятельности, гражданах Российской Федерации.

2.2 Правовые основы и практика оценки регулирующего воздействия на региональном уровне

Внедрение института оценки регулирующего воздействия на региональном уровне с 2012 и последующих годах становится приоритетом проводимой в Российской Федерации государственной политики.

Так, Указом Президента РФ от 07 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» предусмотрена обязанность Правительства РФ обеспечить развитие на региональном уровне процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, а также экспертизы действующих нормативных правовых актов, то есть законодательное закрепление таких процедур в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации - с 2014 года, органов местного самоуправления - с 2015 года.

Немного ранее необходимость создания и обеспечения нормативных и организационных условий для распространения оценки регулирующего воздействия на региональный и муниципальный уровни публичного управления была предусмотрена Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р.

В целях исполнения мероприятий, предусмотренных перечисленными правовыми актами, Минэкономразвития России приказом от 25 сентября 2012 г. № 623 утвердило методические рекомендации по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации (далее - Приказ Минэкономразвития России № 623). Методические рекомендации также включают типовой порядок проведения оценки регулирующего воздействия в субъекте Российской Федерации, который может быть использован субъектами в целях разработки своих порядков, обеспечивающих внедрение оценки регулирующего воздействия на региональном уровне.

Кроме того, Приказ Минэкономразвития России № 623 обязывает регионы ежегодно готовить доклад о развитии и результатах процедуры оценки регулирующего воздействия в субъекте.

Если в целом говорить о модели проведения оценки регулирующего воздействия, предложенной для принятия субъектами Российской Федерации, то она концептуально не отличается от модели, принятой Постановлением Правительства от 17 декабря 2012 г. № 1318. Субъектам Российской Федерации предложена смешанная модель (при которой оценку регулирующего воздействия проводят регулирующие органы), содержащая в себе:

- оценку регулирующего воздействия на ранней стадии;

- оценку регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов;

- оценку регулирующего воздействия действующих нормативных правовых актов.

Кроме того, 20 декабря 2012 года на рассмотрение в Государственную Думу был внесен законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части распространения процедуры оценки регулирующего воздействия». Изменения, вносимые данным законопроектом, направлены на обязательное внедрение оценки регулирующего воздействия на региональном уровне с 1 января 2014 года, на муниципальном уровне - с 1 января 2015 года.

Таким образом, федеральным законодательством пока не установлена обязанность субъектов Российской Федерации по организации проведения оценки регулирующего воздействия концепций государственного регулирования, проектов нормативных правовых актов либо действующих нормативных правовых актов, однако методическое обеспечение такого внедрения уже ведется.

В целях вовлечения регионов к проведению оценки регулирующего воздействия и повышению интереса к нему со стороны субъектов Российской Федерации Минэкономразвития России заключает соглашения о взаимодействии с субъектами Российской Федерации при проведении оценки регулирующего воздействия.

В соглашении прописываются права и обязанности подписавших его субъектов Российской Федерации и Министерства экономического развития РФ. Исходя из структуры содержания, соглашение содержит необходимые требования к обеим сторонам для эффективного внедрения и продвижения института ОРВ в субъектах РФ, включая проведение публичных обсуждений,. На 21 марта 2013 года, такие соглашения о взаимодействии были подписаны с шестью субъектами Российской Федерации.

Таблица 1

Подписанные соглашения о взаимодействии между Министерством экономического развития Российской Федерации и высшим органом государственной власти субъекта Российской Федерации при проведении оценки регулирующего воздействия

№	Субъект РФ	Дата подписания соглашения
1	Республика Бурятия	26 сентября 2012 г.
2	Свердловская область	26 сентября 2012 г.
3	Вологодская область	12 декабря 2012 г.
4	Ульяновская область	6 марта 2013 г.
5	г. Санкт-Петербург	18 марта 2013 г.
6	Республика Башкортостан	21 марта 2013 г.

Рассмотрим, как на практике происходит внедрение оценки регулирующего воздействия на региональном уровне.

В первую очередь необходимо рассмотреть нормативное обеспечение оценки регулирующего воздействия в субъектах.

В целях закрепления института оценки регулирующего воздействия обычно принимаются следующие виды нормативных правовых актов:

- Порядок проведения оценки регулирующего воздействия (положение об ОРВ);

- стандарт (порядок проведения) публичных консультаций;

- методика проведения оценки регулирующего воздействия.

Порядок проведения оценки регулирующего воздействия (положение об ОРВ) считается основным (системообразующим) актом в построении института ОРВ в субъекте Российской Федерации. В нем устанавливается перечень основных процедур ОРВ, определяются права и обязанности органов власти при выполнении процедур оценки регулирующего воздействия, определяются сроки их проведения и т.д. По сути, модель проведения оценки регулирующего воздействия в субъекте определяется именно в Порядке проведения ОРВ.

В стандарте (порядке проведения) публичных консультаций обычно детального описываются процедуры проведения публичных консультаций, при применении которых обеспечивается качества и достоверности их результатов.

Методика проведения оценки регулирующего воздействия разрабатывается для специалистов, осуществляющих оценку регулирующего воздействия. В ней подробно описываются их действия, а также инструменты и методы, при помощи которых достигаются цели оценки регулирующего воздействия, обеспечивается качество и достоверность ее результатов.

Региональное законодательство в области оценки регулирующего воздействия может содержать и иные нормативные и методические документы, обеспечивающие проведение оценки регулирующего воздействия.

Следует отметить, что, прежде всего, для внедрения оценки регулирующего воздействия в субъекте Российской Федерации необходимо принятие решения о таком внедрении, которое может включаться в различные целевые программы или же выражаться в отдельном нормативном правовом акте.

В настоящее время (на 25 марта 2012 г.) необходимость проведения оценки регулирующего воздействия закреплена в законодательстве 40 субъектов Российской Федерации.

Отдельный нормативный правовой акт о внедрении оценки регулирующего воздействия прият в 10 субъектах (к примеру, Республика Чувашская Республика, Смоленская область).

30 регионов установили необходимость внедрения оценки регулирующего воздействия в различных целевых программах (например, в Свердловской области такая необходимость установлена Программой снижения административных барьеров, оптимизации и повышения качества предоставления государственных и муниципальных услуг). Необходимо отметить, что документ, предусматривающий внедрение ОРВ, иногда не принимается, при этом само внедрение оценки регулирующего воздействия идет «полным ходом» (например, Волгоградская, Калужская области, Краснодарский край).

В настоящее время (на 25 марта 2012 г.) порядки проведения оценки регулирующего воздействия (либо положения об ОРВ) приняты в 22 регионах. 16 из них были принята в конце 2012 года, что объясняется изданием 25 сентября 2012 года Приказа Минэкономразвития России № 623 «Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации». Это, представляется, дало некий толчок к такой активности регионов.

Вообще, первым регионом, принявшим Положение о проведении оценки регулирующего воздействия, является Вологодская область. Она же раньше всех иных субъектов Российской Федерации начала фактическое проведение оценки регулирующего воздействия (первое заключение об оценке регулирующего воздействия датируется 27 января 2012 г.).

Порядки проведения публичных консультаций приняты в 7 регионах: Чувашской республике, Пермском крае, Волгоградской, Вологодской, Московской, Свердловской и Ульяновской областях. Они приняты либо в виде отдельных нормативных правовых актов, либо и в виде приложений к порядкам / положениям об ОРВ .

Методические рекомендации по проведению ОРВ (методики) в настоящее время приняты в Свердловской области и Челябинской области.

В 11 регионах утверждены некоторые типовые формы:

- формы заключений об оценке регулирующего воздействия (Республика Мордовия, Чувашская республика, Липецкая область);

- формы уведомления о проведении публичных консультаций (Краснодарский край, Волгоградская и Ульяновская области);

- формы перечня вопросов для проведения публичных консультаций (Удмуртская республика, Краснодарский край, Московская, Свердловская, Волгоградская, Ульяновская и Челябинская области);

- форма перечня вопросов, подлежащих государственному регулированию (Ростовская область),

- форма отчета об ОРВ (Челябинская область).

Кроме того в 16 регионах утверждены акты, устанавливающие необходимость проведения оценки регулирующего воздействия в отдельных случаях (например, при установлении тарифов на обязательные услуги). Акты, определяющие уполномоченный орган по оценке регулирующего воздействия (ответственные за проведение мероприятий по внедрению и проведению ОРВ), утверждены в 25 регионах.

Что касается установления в регионах предмета оценки регулирующего воздействия (содержащихся в нормативных правовых актах положений, на выявление которых направлена оценка регулирующего воздействия), то они в большинстве случаев (12 из 21, в которых такой предмет установлен) практически совпадают с федеральными нормами и включают в себя положения, которые:

- вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствуют их введению;

- способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности;

- способствуют возникновению необоснованных расходов консолидированного бюджета.

Предмет оценки регулирующего воздействия, аналогичный федеральному, установлен в Республиках Дагестан и Мордовия, Чувашской Республике, Краснодарском и Пермском краях, Астраханской, Вологодской, Курской, Московской, Ростовской, Сахалинской и Ульяновской областях.

Есть регионы, сузившие предмет оценки регулирующего воздействия: например, в Челябинской области не предусмотрена оценка регулирующего воздействия проектов актов на наличие в них положений, вводящих необоснованные расходы бюджета.

К объектам оценки регулирующего воздействия в разных регионах также могут относиться положения:

- способствующие необоснованному ограничению конкуренции (Республика Северная Осетия-Алания, Ставропольский край, Волгоградская, Воронежская, Свердловская и Ярославская области);

- способствующие необоснованному росту потребительских цен на товары и услуги (Тамбовская область);

- способствующие возникновению иных негативных социально-экономических последствий (Тамбовская область);

- оказывающие негативное влияние на развитие отраслей экономики региона (Воронежская и Калужская области);

- способствующие возникновению необоснованных расходов граждан за предоставляемые необходимые и обязательные услуги (Воронежская область);

- образующие коррупционный риск и препятствующие оптимизации механизма предоставления государственных услуг (Республика Северная Осетия-Алания).

Круг актов, подлежащих оценке регулирующего воздействия в регионах, также разнообразен. Для всех регионов (за исключением Пермского края), стандартными актами, обязательными к проведению оценки регулирующего воздействия, являются нормативные правовые акты сфере осуществления государственного контроля и надзора.

Иными актами, подвергающимися оценке регулирующего воздействия могут быть:

- акты в сфере государственного регулирования предпринимательской и инвестиционной деятельности (Республика Мордовия, Краснодарский, Пермский и Ставропольский края, Астраханская, Вологодская, Воронежская, Курская, Липецкая, Ростовская, Свердловская, Ульяновская и Ярославская области);

- акты, устанавливающие требования для целей допуска хозяйствующих субъектов к осуществлению определенных видов предпринимательской и иной экономической деятельности (Республике Мордовия, Волгоградская, Ростовская, Ульяновская области);

- акты по вопросам предоставления государственных услуг (Республика Северная Осетия - Алания, Пермский край, Волгоградская, Вологодская, Курская, Липецкая, Ростовская, Сахалинская, Свердловская и Тамбовская области);

- акты, утверждающие региональные целевые программы (Республика Северная Осетия - Алания, Липецкая и Ростовская области).

Модели проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации также различны:

- централизованная модель реализована в настоящее время в Вологодской и Ульяновской областях, в которых в рамках соответственно Министерства экономики и Департамента экономики созданы отдельные структурные подразделения, занимающиеся непосредственным проведением оценки регулирующего воздействия;

- децентрализованная модель с наличием специального уполномоченного органа, отвечающего за методическое обеспечение, консультирование органов власти, проводящих оценку регулирующего воздействия, а также экспертизу заключений об оценке регулирующего воздействия, в настоящее время существует в таких регионах, как Чувашская Республика, Волгоградская, Калужская, Липецкая, Свердловская, Челябинская и Ярославская области.

- различные типы смешанных моделей проведения оценки регулирующего воздействия встречаются в частности, в Московской и Самарской областях, Республике Татарстан.

В таблице 2 отражены количественные показатели практики проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации. С указанием даты, на которую соответствующая информация была актуальной.



Таблица 2

Количество проведенных оценок регулирующего воздействия в субъектах РФ, начавших осуществление ОРВ или проводивших оценку в пилотном режиме

№	Субъект РФ	Дата начала проведения ОРВ в субъекте РФ (период проведения ОРВ)	Количество проведенных оценок	Проведение публичных консультаций (среднее количество участников публичных консультаций)
Субъекты РФ, которые ввели ОРВ бессрочно
1	Удмуртская Республика	25.12.2012	2 (15 марта 2013 г.)	Проводятся*
2	Чувашская Республика	14.01.2013	12 (15 марта 2013 г.)	Проводятся (8,25)
3	Краснодарский край	27.02.2013	7 (25 марта 2013 г.)	Проводятся
4	Волгоградская область	21.01.2013	32 (25 марта 2013 г.)	Проводятся
5	Вологодская область	27.01.2012	336 (15 марта 2013 г.)	Проводятся (1)
6	Свердловская область	25.12.2012	24 (20 марта 2013 г.)	Проводятся (1,6)
7	Ульяновская область	26.02.2013	27 (25 марта 2013 г.)	Проводятся (4)
8	Челябинская область	31.07.2012	1 (25 марта 2013 г.)	Проводятся
9	Ярославская область	15.02.2013	11 (25 марта 2013 г.)	Проводятся
Субъекты РФ, которые ввели ОРВ на ограниченный срок (в пилотном режиме или временно - для оценки конкретной группы проектов актов)
1	Республика Коми	С 15 февраля 2012 г. по 15 июля 2012 г.	2 (15 марта 2013 г.)	Не проводились
2	Забайкальский край	С 24 апреля 2012 г. по 4 сентября 2012 г.	26 (25 марта 2013 г.)	Не проводились
3	г. Москва	С 2 июля 2012 г. по 14 декабря 2012 г.	6 (25 марта 2013 г.)	Проводились (2,5)
4	Ханты-Мансийский АО	С 21 января 2012 г. по 24 февраля 2012 г.	10 (25 марта 2013 г.)	Не проводились

* здесь и далее отсутствие информации о количестве участников публичных консультаций объясняется отсутствием таких данных на официальных интернет-ресурсах субъектов РФ, посвященных оценке регулирующего воздействия.

В настоящее время практически оценка регулирующего воздействия осуществляется в 9 из 22 регионов, в которых есть порядки проведения оценки регулирующего воздействия). Таким образом, реально ОРВ проводится лишь в менее половины регионов, в которых были приняты положения об ОРВ либо порядки проведения ОРВ.

При этом необходимо отметить, что фактически ОРВ, кроме названных регионов, проводилась в Забайкальском крае (необходимость ОРВ административных регламентов, как уже отмечалось, упразднена), в Республике Коми, Ханты-Мансийском автономном округе и г. Москве (в рамках пилотных проектов (экспериментов).

Следует отметить, что во всех субъектах РФ, практически внедривших оценку регулирующего воздействия, проводятся публичные консультации. Судя по данным таблицы 2, наибольшее внимание проведению публичных консультаций уделяется в Чувашской Республике. Наименее внимательно (среди субъектов, по которым есть данные) к проведению публичных консультаций относится Вологодская область. Такое низкое количество участников публичных консультаций может характеризоваться как объективными причинами (например, отсутствие заинтересованности населения в участии в публичных консультациях), либо же непродуманной политикой субъекта к организации публичных консультаций.

Подводя итог параграфу, можно сделать следующие выводы:

1) внедрение института оценки регулирующего воздействия с 2012 года на региональном уровне становится одним из приоритетов проводимой в Российской федерации государственной политики;

2) Министерство экономического развития Российской Федерации обеспечивает методическую поддержку внедрения оценки регулирующего воздействия на региональном уровне;

3) Внедрение оценки регулирующего воздействия в регионах характеризуется следующими особенностями:

- регионы внедряют ОРВ неравномерно: где-то уже успешно применяются процедуры оценки регулирующего воздействия, где-то нет даже планов по внедрению оценки регулирующего воздействия;

- модели осуществления оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации различны;

- отличаются также перечни нормативных правовых актов, подлежащих оценке регулирующего воздействия, а также предмет такой оценки.



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Оценка регулирующего воздействия является одним из видов экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, а также концепций государственного регулирования. Она обладает особым предметом. Так, в качестве предмета оценки регулирующего воздействия можно рассматривать определение выгод и издержек предпринимательского сообщества от осуществления государственного регулирования, и, более широко, влияние принятия публично-властных решений на экономику в целом, социальную сферу и окружающую среду. Цель оценки регулирующего воздействия - повышение качества нормотворческих решений за счет детального прогнозирования их последствий на базе расчетов и выбора оптимального варианта.

...