Контроль как функция управления в деятельности органов муниципального управления (муниципальный контроль)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Контроль как функция управления в деятельности органов муниципального управления (муниципальный контроль)

Введение

Актуальность темы исследования. Актуальность исследования темы муниципального контроля заключается в том, что по данным на начало 2016 года в России действует 1,1 миллиона малых предприятий и 3,4 миллиона индивидуальных бизнесменов Филатова А.В., Митякина И.В. Перспективы становления государственного контроля (надзора) в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2014. № 12. С. 13.. Именно из их участников складывается формирование среднего класса, столь малочисленного в нашем государстве. В настоящее время распространены нарушения со стороны должностных лиц уполномоченных государственных органов при проведении проверок хозяйствующих субъектов. В начале прошлого года на заседании Государственного Совета в Тобольске Президент Российской Федерации публично обозначил существование многочисленных проблем в отношениях контрольных органов и предпринимателей (проведение проверок по 45 направлениям; увеличение количества проверяющих органов (доходит до 30); инициация дополнительных проверок местными администрациями и т.д.).

Многочисленны факты необоснованных внеплановых проверок, в ходе которых должностные лица истребуют документацию, неправомерно понуждают к получению различного рода разрешений, оплате мероприятий по контролю, совершению других действий. Грубо нарушается порядок назначения и проведения контрольных мероприятий, создаются условия для недобросовестной конференции. Все эти нарушения способствуют злоупотреблению полномочиями со стороны должностных лиц. С другой стороны, демократия, власть, управление не могут быть эффективными без контроля. Не будет эффективным без контроля, как и без самостоятельности, и местное самоуправление. Эти принципы должны быть гармонично сбалансированы, находиться в диалектической взаимосвязи.

Контроль является также неотъемлемой составляющей участия народа, населения, граждан, политических партий, общественных объединений в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления. Сами по себе законы и муниципальные правовые акты, какими бы они совершенными ни были, не способны гарантировать точное и надлежащее их исполнение. Пресечь беззаконие и злоупотребление правом можно прежде всего на основе хорошо поставленного контроля за состоянием дел и исполнением принятых законов и решений. Ценность контроля как одного из средств искусства управления состоит не только в том, чтобы вскрыть факты беззакония и нарушения прав и законных интересов граждан, а главное в том, чтобы своевременно их предупредить, не дать им возможности проявиться.

Контроль как одна из важнейших функций власти и управления и одновременно как форма контроля самого народа, населения, граждан за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления непосредственно связан с организацией исполнения, соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина. Он призван обеспечивать движение принятого решения до воплощения его в жизнь, эффективное функционирование государственных и муниципальных органов власти и управления.

В системе местного самоуправления эти и другие функции контрольной деятельности призван обеспечивать муниципальный контроль.

В тоже время, реформа местного самоуправления на основе Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ выдвинула целый ряд актуальных задач, связанных с совершенствованием функционирования местного самоуправления, укрепления в его системе народовластия и развитием института муниципального контроля. Однако правовая база муниципального контроля не представляется оптимальной. Поэтому сохраняется актуальность развития правовой и организационной базы муниципального контроля, направленной на создание его субъектам реальных возможностей для эффективного осуществления своей деятельности в интересах населения.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления муниципального контроля.

Предметом исследования выступают непосредственные формы и методы осуществления муниципального контроля.

Целью настоящей курсовой работы является максимально полное исследование теоретических и правовых особенностей реализации такой функции муниципального управления как муниципальный контроль.

Поставленная цель диктует необходимость решения следующих задач:

раскрыть понятие, содержание, принципы, виды, методы и направления осуществления муниципального контроля;

охарактеризовать систему органов и нормативное регулирование организации и проведения контрольных мероприятий в рамках реализации полномочий органов местного управления в сфере осуществлении муниципального контроля;

Теоретической основой работы являются труды отечественных ученых в области муниципального и государственного управления по проблемам осуществления муниципального контроля на территории Российской Федерацию. К числу наиболее заметных исследователей следует отнести А. В. Якушева, Н. И. Глазунова, А. Г. Кобилева, А. Д. Кирнева, В. В. Рудого Н. В., Шумянкова, О. М. Роя М. И. Халикова, Э. А. Уткина А. Ф. Денисова и других.

Методологическая база исследования. В качестве общеметодологических основ исследования использовались системный подход, а также структурно-функциональный анализ. Активно применялся метод анализа документов, который позволил из надежных и достоверных источников информации получить сведения об изучаемом предмете.

Структура работы. Курсовая работа состоит из введения, двух глав, четырех параграфов, заключения, библиографического списка.

1. Теоретические основы муниципального контроля как функции управления

1.1 Понятие, содержание и механизм муниципального контроля

Контроль является одной из важнейшей функцией управления, составляющей управленческого цикла, и выступает в качестве элемента обратной связи, сигнализирующего субъекту управления о результатах его воздействия на объект.

Раскрытие сущности муниципального контроля, безусловно, связано с определением понятия "контроль". Контроль - это (франц. controle, от contrerole - список, ведущийся в двух экземплярах) проверка чего-либо, направление выполнения законов, планов, решений Раевская О.В. Французско-русский и русско-французский словарь. М.: Астрель, 2011. С. 212.. В английском языке контроль раскрывается через понятия: направлять, руководить (вести), управлять (править), что на языке оригинала выглядит как control - to direct, guide, rule Романов А.С. Англо-русский и русско-английский словарь. М.: ЛадКом, 2011. С. 489.. В немецком языке слова "контроль" и "контролировать" (Kontrolle, kontrollieren, uberprufen, uberwachen) состоят из частей uber (над, сверх, свыше) и prufen (проверять), wachen (бодрствовать, следить) Шройдер Ю. Немецко-русский, русско-немецкий словарь. М.: ЛадКом, 2011. С. 516.. Как государственно-общественное явление контроль рассматривается в качестве одной из важнейших функций публичной власти, а также как форма контроля самого народа, граждан за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом он способствует соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, призван обеспечивать эффективное функционирование государственных и муниципальных органов.

В теории административного права разделение понятий "контроль" и "надзор" является предметом постоянных споров. При этом ведется дискуссия о дифференциации понятий в отношении государственного контроля (надзора), хотя признается существование и института общественного контроля.

Так, Л.Л. Попов и Д.М. Овсянко определяют контроль как систему наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров, а административный надзор - как постоянное, систематическое наблюдение специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности Административное право: Учеб. / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2006. С. 438, 454..

А.П. Алехин и А.А. Кармолицкий в качестве одной из отличительных особенностей контроля и надзора определяют ответственность: в процессе контроля применяются меры дисциплинарного воздействия, надзора - административного воздействия в отношении юридических и физических лиц Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учеб. М., 2007. С. 404..

В.П. Беляев определяет сущность контроля как форму юридической деятельности, заключающуюся в сборе и обработке информации о фактическом выполнении нормативных предписаний и принятии мер по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений). Надзор, по мнению автора, как деятельность специально уполномоченных субъектов по разрешению конкретных юридических дел, возникающих в связи с неисполнением либо ненадлежащем исполнением законов, свойствен только органам прокуратуры Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2006. С. 87..

По мнению В.В. Дьяконова, контроль - деятельность государственных органов посредством установления соответствия фактического состояния общественных отношений юридическим установлениям. Государственный надзор представляет собой разновидность особого государственного контроля правоохранительных органов по обеспечению законности посредством реагирования на правонарушения Дьяконов В.В. Контроль и надзор в системе функций государства (теоретический аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 12 - 13..

Понятие муниципального контроля в правовой науке рассматривается, как правило, в связи с реализацией права муниципальных образований сформировать контрольный орган в системе органов местного самоуправления и ограничивается сферой надлежащего обеспечения реализации бюджетного процесса, соблюдения порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности Кудилинский М.Н., Шевелева Н.А. Муниципальное право России: Учеб. СПб., 2005. С. 134.

Под контролем в муниципальном образовании понимается проверка соответствия количественных и качественных характеристик объектов и процессов установленным (плановым, нормативным) требованиям. Он ориентирован на соблюдение государственных и муниципальных норм и стандартов, строится на принципах законности, плановости, полноты и достоверности информации, целевого использования муниципального имущества и финансовых средств, эффективности контрольной деятельности.

Необходимость контроля в муниципальном образовании связана с неопределенностью, присущей любому управленческому решению. Между планируемым и реальным развитием ситуации всегда наблюдается временной разрыв, способный вызвать отклонения от плана. Суть контроля заключается в получении информации о фактическом состоянии объекта контроля и соответствии полученных результатов ожидаемым. В результате могут быть выявлены недостатки не только в выполнении принятых решений, но и в самих решениях. Зачастую результаты контроля являются основанием для корректировки принятых ранее планов и решений.

Вместе с тем, муниципальный контроль является одним из условий осуществления социально-правовой политики в современной Российской Федерации, что вызывает научный интерес к его сущности. Практическая значимость муниципального контроля обусловлена тем, что развитие страны в рамках демократического правового государства во многом зависит от эффективности организации не только государственной, но и муниципальной власти, представленной системой органов местного самоуправления. Любые демократические преобразования не могут быть эффективными при отсутствии контроля. Поэтому контрольная деятельность в сфере местного самоуправления, находящаяся в стадии реформирования, приобретает особое значение.

Под муниципальным контролем понимается деятельность уполномоченных органов по проверке исполнения органами и должностными лицами муниципальных образований муниципальных правовых актов, в том числе устава муниципального образования и принятых в соответствии с ним решений представительного органа муниципального образования. Он обеспечивает также решение вопросов местного значения, рациональное расходование финансовых и других материальных ресурсов. При этом муниципальный контроль следует рассматривать как гарантию обеспечения законности деятельности муниципальной власти, как метод соблюдения баланса интересов населения муниципального образования и государства, как средство обеспечения социальной справедливости в современном российской обществе, а контрольные полномочия органов местного самоуправления (далее - ОМСУ), закрепленные в федеральном законодательстве, могут быть подразделены на два вида: собственные и делегированные.

Механизм муниципального контроля в области местного самоуправления представляет собой определенное количество действий, позволяющих выяснить состояние соблюдения и исполнения муниципальных правовых актов.

Основной отличительный признак муниципального контроля, выделяющий его в качестве самостоятельного вида публичного контроля, состоит в том, что он осуществляется в сфере местного самоуправления, где решаются вопросы местного значения. Объектом муниципального контроля является деятельность органов местного самоуправления и их должностных лиц по решению вопросов местного значения и принимаемые ими муниципальные правовые акты, а также деятельность муниципальных унитарных предприятий и учреждений. В каждом конкретном муниципальном образовании муниципальный контроль осуществляется в границах соответствующих муниципальных образований.

Субъектами муниципального контроля являются представительный орган, который, по нашему мнению, осуществляет общий контроль за соблюдением и исполнением муниципальных правовых актов другими органами и должностными лицами местного самоуправления, а также специализированный контрольный орган. Сфера его деятельности определена ст. 38 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 года. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс". и Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ) Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс"..

Объектами муниципального контроля являются определенные общественные отношения, связанные с осуществлением в границах муниципального образования местного самоуправления, соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина, соблюдением на его территории физическими и юридическими лицами установленных законодательством и муниципальными правовыми актами требований и порядка осуществления того или иного вида деятельности, отнесенной к компетенции подконтрольных органов и должностных лиц.

Таким образом, муниципальный контроль имеет собственный объект в виде деятельности администрации и других муниципальных органов, муниципальных учреждений и предприятий, а также организаций и граждан, находящихся на территории муниципального образования. Предмет муниципального контроля - проверка использования муниципального имущества, местного бюджета, выполнения требований муниципальных правовых актов, федерального и регионального законодательства. По результатам проведенных проверок осуществляется информирование уполномоченных органов о выявленных нарушениях.

Стоит отметить и другую особенность муниципального контроля. Она проявляется в том, что в отношении контрольных полномочий, делегированных на муниципальный уровень, в законодательстве существуют определенные терминологические противоречия. Под федеральным государственным контролем понимается деятельность только федеральных органов, а под региональным контролем - только органов субъектов Российской Федерации, под муниципальным контролем - соответственно только муниципальных органов. Однако нет должной ясности, как классифицировать делегированный органам местного самоуправления контроль.

Такой контроль осуществляют муниципальные органы. В связи с этим его надо характеризовать как муниципальный контроль. В то же время муниципальный контроль может осуществляться для проверки требований, установленных только муниципальными правовыми актами. Делегированный же контроль осуществляется для проверки соблюдений требований, установленных и иными, вышестоящими нормативными актами. В связи с этим данный вид контроля можно квалифицировать как государственный контроль вопреки определениям, данным в ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс"..

Помимо случаев наделения органов местного самоуправления контрольными полномочиями, а также делегирования им государственных полномочий по контролю, на практике имеют место случаи, когда муниципальные органы осуществляют контрольные полномочия только на основании муниципальных актов.

Примером может служить выдача разрешений на установку рекламных конструкций, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно вновь установленных рекламных конструкций. Для решения данного вопроса местного значения необходимы полномочия по контролю, которыми органы местного самоуправления наделяют себя самостоятельно. В качестве примера можно привести решение Совета депутатов муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области от 14 апреля 2009 г. N 243 "Об утверждении Положения о размещении рекламных конструкций на территории муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области" Об утвержде-нии Положения о размещении рекламных конструкций на территории муници-пального образования «Выборгский район» Ленинградской области: Решение Совета депутатов муниципального образования «Вы-боргский район» Ленинградской области от 14 апреля 2009 г. N 243. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс"., в разделе 6 которого прописаны функции администрации района по контролю в данной сфере.

Представляется, что общественные отношения, складывающиеся между органами местного самоуправления (преимущественно структурными подразделениями местных администраций) и гражданами, а также не подчиненными им организациями по поводу контроля за соблюдением последними общеобязательных требований федеральных законов и других нормативных правовых актов, включая акты местного самоуправления, имеют двойственную (административно-правовую и муниципально-правовую) природу. Соответственно нормы источников административного права, регулирующие данный вид общественных отношений, не посягают на самостоятельность отрасли муниципального права и подлежат включению в муниципально-правовые отношения. С другой стороны, муниципальный контроль в отношении исполнения актов, изданных органами местного самоуправления в целях регулирования внутриструктурных отношений, публичная природа которых не столь очевидна, тяготеет по своей природе к корпоративному контролю, поэтому государственные органы не должны вмешиваться в регулирование данного вида муниципального контроля.

В заключение параграфа отметим, что вышеизложенное позволяет утверждать, что общественные отношения, складывающиеся между органами местного самоуправления (преимущественно структурными подразделениями местных администраций) и не подчиненными им гражданами и организациями по поводу контроля за соблюдением последними общеобязательных требований федеральных законов и других нормативных правовых актов, включая акты местного самоуправления, имеют двойственную (административно-правовую и муниципально-правовую) природу. Соответственно, нормы источников административного права, регулирующие данный вид общественных отношений, не посягают на "суверенитет" отрасли муниципального права и подлежат включению в муниципально-правовую материю. При этом осуществление данного вида контроля может регламентироваться нормативными правовыми актами муниципального образования в части, не противоречащей административно-правовым актам.

С другой стороны, муниципальный контроль в отношении соблюдения (исполнения) актов, изданных органами местного самоуправления в целях регулирования внутриаппаратных отношений, публичная природа которых не столь очевидна, тяготеет по своей природе к корпоративному контролю, потому государство не должно вмешиваться в регулирование этого вида муниципального контроля.

1.2 Основные виды, методы и направления муниципального контроля

Имеются основания для выделения следующих видов муниципального контроля: финансового См.: Конюхова Т.В. Проблемы совершенствования законодательства о финансовом контроле в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 2. С. 27., экологического, лесного контроля, а также контроля в области рекламы, осуществления предпринимательской деятельности. При этом финансовый муниципальный контроль осуществляется контрольными органами муниципального образования, специализированным структурным подразделением местной администрации в отношении ее других подразделений. Кроме того, для осуществления финансового контроля создаются структурные подразделения администрации муниципального образования, проверяющие муниципальные предприятия и учреждения, а также неподчиненные субъекты на предмет соблюдения требований муниципальных правовых норм, а также переданных муниципальному образованию государственных полномочий См.: Шлейников В.И. Инновационный подход к решению проблем муниципального финансового контроля // Вестник АКСОР. 2008. N 1. С. 175..

Наиболее важно разделение контроля на внешний (государственный), внутренний, осуществляемый органами местного самоуправления, и общественный. Вопросы государственного контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления. В настоящей главе рассматриваются вопросы внутреннего и общественного контроля как составных частей системы муниципального управления Государственное и муниципальное управление: конспект лекций / Гегедюш Наталья Сергеевна, к.социол.н., Масленникова Елена Викторовна, к.социол.н., Мокеев Максим Михайлович, к.ю.н. и др. - Москва : Высшее образование, 2008. С. 12..

По продолжительности контроль может быть периодическим и непрерывным.

Непрерывный обычно связан с применением технических средств контроля.

По масштабам контроль может быть общим и частным (детальным). Общий осуществляется на основании знаний об отклонениях от контрольных цифр. При частном контролер рассматривает все мелочи, детали, проверяет каждый шаг исполнителя Государственное и муниципальное управление: введение в специальность : учебник / А. А. Одинцов. - М. : Экзамен, 2007. С. 212..

По временному фактору контроль подразделяется на предварительный, текущий (промежуточный) и окончательный. Предварительный контроль осуществляется до начала работ. Контролируется их соответствие установленным требованиям, правилам и имеющимся ресурсам: человеческим, материальным, финансовым. Текущий или промежуточный контроль осуществляется в ходе непосредственного выполнения принятых планов и решений и основан на сравнении фактических результатов работы с запланированными.

Существуют разные классификации видов контроля в муниципальном управлении (рис. 1).

Он позволяет установить наметившиеся отклонения в ходе выполнения работ и принять корректирующие решения. Окончательный контроль осуществляется после выполнения работы. На этой стадии отсутствует возможность повлиять на ход выполнения работ, но результаты контроля учитываются при проведении последующих работ.

По форме контроль делится на контроль документальных данных, заслушивание отчетов руководителей и исполнителей работ, собеседования с ними.

По предмету выделяют контроль текущих результатов, исполнения распорядительных документов, деятельности структурных подразделений и служб.

Рис. 1. Виды контроля в муниципальном образовании Государственное и муниципальное управление / И. А. Василенко. - М.: Гардарики, 2006. С. 37.

Контроль текущих результатов основан на оценке степени достижения поставленных целей. Контроль исполнения распорядительных документов включает контроль точного толкования, соблюдения и исполнения установленных этими документами требований. Контроль деятельности структур муниципального управления - это проверка целей, задач, функций, организационной структуры, методов работы, профессиональных качеств сотрудников.

Ряд исследователей выделяет также общественный контроль в муниципальном образовании. Муниципальная власть избрана населением, действует от его имени и в его интересах и не может не контролироваться гражданами. Общественный контроль осуществляется населением, общественными организациями и движениями путем обращения в органы местного самоуправления, государственные, судебные и другие органы. Общественный контроль позволяет выявлять незаконные или наносящие ущерб гражданам действия местных властей.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 года. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс". 2003 года говорится о праве граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления, об обязанности последних обеспечить возможность получения полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, а также об обязательности проведения публичных слушаний по ряду вопросов местной жизни. Однако в Законе ничего не говорится о праве граждан на осуществление контроля деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Обращения, гласность, публичные слушания - важные условия контроля, но еще не сам контроль.

В уставах многих муниципальных образований предусмотрено право граждан на участие в обсуждении проектов городских нормативных правовых актов, проектов планов и программ социально-экономического развития территорий, бюджетов, участие в заседаниях представительного органа и его комиссий и др.

Однако механизмы реализации этих прав обычно отсутствуют. Между тем общественный контроль и общественная экспертиза деятельности органов местного самоуправления необходимы по самому широкому спектру вопросов как на стадии разработки планов и проектов, так и на стадии их реализации.

Зачастую местные администрации негативно относятся к общественному контролю их деятельности, не ориентированы на сотрудничество в этой сфере.

Большинство муниципальных чиновников полагают, что представительная власть уже выполняет эти функции по отношению к исполнительной власти, а население может участвовать в этом процессе лишь через своих депутатов (в частности, через депутатские наказы). Общественный контроль предполагает нечто совсем другое, полную прозрачность и открытость органов местной власти: "ты просто делай то, для чего мы (жители) тебя наняли, а мы будем за тобой присматривать". В некоторых городах уже созданы органы общественного контроля (группы, комитеты, комиссии) деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Однако их правовой статус законодательно не определен.

Необходимо включать в уставы муниципальных образований пункты о формах контроля граждан над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и конкретные механизмы общественного контроля.

Основные составляющие процесса контроля:

- выработка стандартов и критериев, по которым осуществляется контроль (если они не были установлены ранее);

- сопоставление с этими стандартами и критериями реальных результатов;

- осуществление корректирующих действий Государственное и муниципальное управление / И. А. Василенко. - М.: Гардарики, 2006. С. 37..

Таким образом, муниципальный контроль можно классифицировать на различные виды по сферам управления (бюджетный, экологический, земельный, лесной, и т.д.), по уровням нормативного регулирования (установленный федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами и иными муниципальными правовыми актами), по характеру компетенции (в пределах собственной и делегированной компетенции, иных видов компетенции, закрепленных в ч. 2 ст. 14.1 Закона о местном самоуправлении).

При организации системы контроля в муниципальном образовании целесообразно придерживаться общих и частных принципов. Общие принципы контроля основаны на его социально-политических аспектах, а частные отражают организационно-техническую сторону. К методам контроля относятся:

- анализ документов, характеризующих объект контроля, планы работы, отчеты, решения и т.д.;

- отчеты должностных лиц на заседаниях;

- изучение объектов на месте;

- аттестация служащих на соответствие занимаемым должностям.

Контроль должен быть своевременным и гибким, ориентированным на решение поставленных перед органом местного самоуправления задач.

Непрерывность контроля обеспечивается специально разработанной системой мониторинга хода реализации работ и принятых решений. Для более эффективного осуществления контроля выполнения большого числа работ и принятых решений целесообразно использовать такие инструменты, как сетевые и ленточные графики, диаграммы Ганта, матричные расписания и т.д Государственное и муниципальное (административное) управление: учебник / Н. И. Глазунова; Гос. ун-т упр. - Москва : Проспект, 2008. С. 56..

Эффективное функционирование системы муниципального контроля невозможно без современной вычислительной техники и систем поддержки и сопровождения процесса выработки (принятия) управленческих решений. Многие местные администрации осуществили у себя компьютеризацию контроля, для чего сведения о каждом решении, поставленном на контроль, заносятся в банк данных и создаются соответствующие программы работы с этим банком. Автоматизированная система контроля исполнения документов значительно повышает оперативность управления, поскольку позволяет получать информацию о ходе исполнения документов в любое время См. Муниципальное управление: справочное пособие /В. В. Иванов, А. Н. Коробова. М.: ИНФРА-М, 2012. С. 77..

Рис. 2. Принципы контроля в системе муниципального управления Муниципальное управление и социальное планирование в муниципальном хозяйстве : / А. Г. Кобилев, А. Д. Кирнев, В. В. Рудой. - Ростов-на-Дону : Феникс, 2007. С. 57.

Таким образом, органы местного самоуправления осуществляют следующие виды контроля:

1) осуществляемый контрольным органом муниципального образования;

2) осуществляемый специализированным структурным подразделением администрации муниципального образования в отношении других подразделений местной администрации и органов местного самоуправления;

3) осуществляемый структурными подразделениями администрации муниципального образования в отношении муниципальных предприятий и учреждений;

4) осуществляемый структурными подразделениями администрации муниципального образования и иными органами местного самоуправления в отношении неподчиненных субъектов (предприятий, учреждений, коммерческих организаций, индивидуальных предпринимателей и граждан) на предмет соблюдения требований федерального и регионального законодательства, требований актов местного самоуправления;

5) осуществляемый органами местного самоуправления в отношении неподчиненных субъектов в форме реализации переданных муниципальному образованию государственных полномочий.

Очевидна неоднородность названных видов муниципального контроля. Как справедливо отмечает В.В. Бурцев, в основу типологии должен быть положен сущностный признак Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. М., 2010. С. 86.. Такими сущностными признаками, востребованными для осуществления классификации муниципального контроля, могут быть объект, предмет, объем властных полномочий и правовая основа. С учетом этих признаков выделим виды муниципального контроля:

по объекту (местная администрация и муниципальные органы; муниципальные учреждения и предприятия; все организации и граждане, находящиеся на территории муниципального образования);

по предмету (использование муниципального имущества, местного бюджета; выполнение требований правовых актов муниципального образования, требований федерального и регионального законодательства);

по объему властных полномочий контролирующих органов (проведение проверок в форме участия и информирование уполномоченных органов о выявленных нарушениях; самостоятельное проведение проверок и информирование уполномоченных органов о выявленных нарушениях; самостоятельное применение мер принуждения, составление протоколов об административных правонарушениях);

по правовой основе (предусмотренность данного вида контроля федеральными законами; региональными законами; нормативными правовыми актами муниципального образования).

В заключение первой главы курсовой работы подведем ее краткий итог. При рассмотрении видов муниципального контроля по признаку субъекта возникающие в ходе реализации властных полномочий правоотношения должны быть причислены к муниципально-правовым.

Однако при рассмотрении по признаку объекта контроля оказывается, что муниципальный контроль может осуществляться внутри системы органов местного самоуправления, в пределах сферы муниципального хозяйства (в отношении муниципальных предприятий и учреждений), во внешней сфере (в отношении всех организаций и граждан).

По признаку предмета контроля в соответствии с отраслевым делением выделяются:

Во-первых, финансовый (финансово-бюджетный);

Во-вторых, экологический;

В-третьих, лесной контроль,

В-четвертых, контроль в области рекламы;

В-пятых, осуществления предпринимательской деятельности;

В-шестых, розничной торговли (в том числе оборота алкогольной продукции).

2. Нормативно-правовые основы муниципального контроля

2.1 Нормативное регулирование организации муниципального контроля

Конституционные основы института муниципального контроля закреплены в ст. 130 (ч. 1 и 2) и 132 (ч. 1 и 2) Конституции РФ. В этих статьях установлено, что органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения, а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Столь ответственная миссия органов местного самоуправления предполагает организацию контроля за их деятельностью и осуществление муниципального контроля самими указанными органами. Второй аспект и рассматривается в статье.

Для осуществления контрольной деятельности Федеральным законом N 131-ФЗ предусмотрено создание контрольных органов муниципальных образований.

Детальная регламентация и порядок осуществления задач этих органов закреплены, в частности, в Федеральном законе N 294-ФЗ и Федеральный закон N 6-ФЗ.

Единый перечень видов муниципального контроля в законодательстве Российской Федерации отсутствует. Анализ федерального законодательства позволяет выявить около десятка видов муниципального контроля. Часть из этих контрольных полномочий не подпадает под действие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ) либо в силу прямой ссылки закона, либо в силу того, что осуществляется в отношении муниципальных органов.

Федеральный закон № 294-ФЗ распространяется на 8 видов муниципального контроля, что показано в таблице 1

В соответствии с пунктом 1 статьи 19 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия ОМСУ, по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления ОМСУ.

Таблица 1 Виды муниципального контроля

№	Вид контроля	Ссылка на нормативный правовой акт
1.	муниципальный лесной контроль и надзор	пункт 32 части 1 статьи 14 и пункт 38 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
2.	земельный контроль над использованием земель поселения, городского округа	Пункт 20 Части 1 статьи 14 и пункт 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"
3.	контроль над использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства	Пункт 9 части 1 статьи 14 Жилищного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ Жилищного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".
4.	контроль соблюдения законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции и ее качества	Часть 1 статьи 7 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" О го-сударственном регулировании произ-водства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей про-дукции: Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".
5.	контроль над обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения	Часть 1 статьи 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах …" Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".
6.	контроль над проведением негосударственных лотерей, проводимых от имени муниципального образования	Статья 21 Федерального закона от 11 ноября 2003 г. № 138-ФЗ "О лотереях" О лотереях: Федерального закона от 11 ноября 2003 г. № 138-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".
7.	контроль над представлением обязательного экземпляра	Статья 17 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов" Об обяза-тельном экземпляре документов: Федерального закона от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".
8.	контроль над использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых	Пункт 5 статьи 5 Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 "О недрах" О недрах: Закон РФ от 21 фев-раля 1992 г. № 2395-1. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

Среди вопросов местного значения указаны только лесной и земельный контроль, следовательно, стоило бы сказать, что только указанные виды контроля являются собственными полномочиями муниципалитетов. Однако это не так. В ряде случаев вопросы местного значения сформулированы довольно общо, и соответствующий вид контроля является одной из многих составляющих вопроса местного значения. Это:

Контроль над использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда является частью такого вопроса местного значения как организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда.

Контроль над обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения входит в состав такого вопроса местного значения как дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Контроль над представлением обязательного экземпляра является составляющей организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения.

Однако есть в Федеральном законе № 131-ФЗ и пробелы. Так, например, право муниципальных образований проводить лотереи не указано ни среди вопросов местного значения, ни среди прав ОМСУ на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. Вместе с тем, абсолютно ясно, что полномочие является не делегированным, а собственным полномочием ОМСУ. В связи с этим необходимы изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ, закрепляющие право ОМСУ на организацию и проведение муниципальных лотерей.

Все вышеназванные, а также иные, в соответствии с проведенным функциональным анализом полномочий органов местного самоуправления, контрольные функции муниципалитетов должны быть вычленены и регламентированы.

В отношении собственных контрольных полномочий ОМСУ обладают широким набором полномочий:

самостоятельно принимают правовые акты, регламентирующие порядок контроля, при условии не противоречия их федеральным и региональным актам;

по своему усмотрению определяют структуру муниципальных контрольных органов, назначают их руководителей и служащих;

финансируют осуществление данных полномочий за счет средств муниципального бюджета, имея право определить соответствующий объем расходов.

При осуществлении данных полномочий муниципальные органы руководствуются положениями Федерального закона № 294-ФЗ. Доклады об организации и осуществлении муниципального контроля представляются ОМСУ непосредственно в Минэкономразвития России.

К числу делегированных полномочий можно отнести два оставшихся вида контроля:

контроль соблюдения законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции и ее качества,

контроль над использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых и при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

В соответствии с частью 10 статьи 18 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" полномочия на лицензирование розничной продажи алкогольной продукции могут быть переданы субъектом Российской Федерации ОМСУ. Поэтому в рамках лицензирования ОМСУ вправе осуществлять лицензионный контроль.

В отношении контроля ОМСУ за использованием и охраной недр ситуация противоречивая. С одной стороны, пункт 5 статьи 5 Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 "О недрах" устанавливает данное полномочие ОМСУ. С другой, в отношении данного вида контроля не соблюдается установленные статьей 19 Федерального закона № 131-ФЗ правила передачи полномочий. Часть 6 данной статьи устанавливает перечень положений, которые должен содержать закон о передаче полномочий. Соответствующие положения в Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 "О недрах" отсутствуют. В связи с этим требовать от ОМСУ осуществления данного вида контроля неправомерно.

В отношении контрольных полномочий, делегированных для осуществления ОМСУ, полномочия несколько ограничены:

вправе принимать правовые акты, регламентирующие порядок контроля,

определять структуру муниципальных контрольных органов,

назначать их руководителей и служащих только в той мере, в какой это дозволено актом, делегирующим полномочия.

Осуществление данных полномочий финансируется за счет бюджета делегирующего полномочия субъекта. При осуществлении данных полномочий муниципальные органы руководствуются положениями Федерального закона № 294-ФЗ с учетом положений нормативного правового акта, делегирующего эти полномочия.

Доклады об организации и осуществлении муниципального контроля должны представляться ОМСУ в уполномоченные федеральные или региональные органы, осуществляющие контроль над исполнением делегированных полномочий, которые после обобщения направляют доклады в Минэкономразвития России.

Стоит отметить, что в отношении контрольных полномочий, делегированных ОМСУ, в законодательстве существуют определенные терминологические противоречия. Так, федеральным государственным контролем признается деятельность только федеральных органов, региональным контролем - только органов субъектов Российской Федерации, муниципальным контролем - соответственно, только муниципальных органов. При этом непонятно, как классифицировать делегированный ОМСУ контроль. С одной стороны, его осуществляют муниципальные органы, следовательно, он является муниципальным контролем. С другой стороны, муниципальный контроль может осуществляться для проверки требований, установленных только муниципальными актами. Делегированный же контроль осуществляется для проверки соблюдений требований, установленных и иными, вышестоящими актами. В связи с этим данный вид контроля можно квалифицировать как государственный контроль вопреки определениям, данным в статье 2 Федерального закона № 294-ФЗ.

Помимо федерального законодательства, контрольные полномочия муниципальных органов могут быть установлены законами субъектов Российской Федерации. Так, например, в соответствие со статьей 21 Закон Московской области от 8 ноября 2001 г. № 171/2001-ОЗ "Об отходах производства и потребления в Московской области" Об отходах производства и потребления в Москов-ской области: Закон Московской области от 8 ноября 2001 г. № 171/2001-ОЗ. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс". ОМСУ муниципальных образований Московской области осуществляют контроль в сфере обращения с отходами на территории соответствующего муниципального образования.

Кроме этого, субъекты Российской Федерации вправе передать ОМСУ для осуществления отдельные государственные полномочия.

Круг государственных полномочий, которые могут быть делегированы на местный уровень, определен пунктом 6 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федерального закона от 6 ок-тября 1999 г. № 184-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс"..

Среди них к чисто контрольным полномочиям можно отнести:

осуществление государственного контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и иных объектов недвижимости в соответствии с законодательством;

установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством и осуществление контроля над их применением;

осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

осуществление государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники;

осуществление государственного регионального контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;

осуществление государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, независимо от его формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, а также за соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям законодательства;

осуществления регионального государственного контроля над соответствием жилых домов, многоквартирных домов в процессе их эксплуатации установленным законодательством требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Следует отметить, что исключена возможность делегирования на местный уровень осуществления государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, хотя традиционно этот вид надзора всегда осуществлялся именно органами местной власти и до сих пор в некоторых городах существуют соответствующие подразделения местных администраций.

Организация контрольной деятельности органами местного самоуправления. Наиболее важными вопросами для анализа муниципального контроля являются такие вопросы, как:

1)перечень и статус контрольных органов;

2)объекты контроля и требования, на соответствие которым осуществляются проверки;

3)порядок осуществления контроля;

4)санкции при выявлении правонарушений.

Объекты контроля и требования, на соответствие которым осуществляются проверки. В соответствии с определением, данным в статье 2 Федерального закона № 294-ФЗ, в рамках муниципального контроля могут быть проведены проверки соблюдения только требований, установленных муниципальными правовыми актами. Это важное положение, определяющее границы муниципального контроля, которое должно учитываться муниципальными органами на практике. Например, значительная часть нормативно-правового регулирования в таких сферах, как земельные и лесные отношения, осуществляется Федерацией и субъектами Российской Федерации соответственно в федеральных актах и актах субъектов Федерации. Следовательно, в рамках муниципального земельного и лесного контроля проверять выполнение требований, установленных данными актами нельзя, поскольку в ходе муниципального контроля может быть проверено только выполнение требований, установленных актами муниципалитетов.

Порядок осуществления муниципального контроля. В соответствии с пунктом 4 статьи 2 Федерального закона № 294-ФЗ порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами в случае, если указанный порядок не предусмотрен законом субъекта Российской Федерации.

В 2009 г. муниципальные образования активизировали работу по принятию актов, определяющих порядок осуществления муниципального контроля. Во многих муниципалитетах были приняты Положения о контроле, часть из которых носит универсальный характер, а другая часть регулирует отдельные виды контроля.

...