Контроль как функция управления в деятельности органов муниципального управления (муниципальный контроль)

В качестве примеров можно привести, соответственно См. Муниципальное управление: справочное пособие /В. В. Иванов, А. Н. Коробова. М.: ИНФРА-М, 2012. С. 77.:

решение Совета депутатов городского поселения Луховицы Луховицкого муниципального района Московской области от 15 октября 2009 г. № 425 "Об утверждении Положения о муниципальном контроле на территории городского поселения Луховицы Луховицкого муниципального района Московской области";

решение Совета депутатов Шатурского муниципального района МО от 25 ноября 2009 г. № 8/2 "Об утверждении Положения о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования "Шатурский муниципальный район Московской области".

Кроме того, в отдельных муниципальных образованиях были приняты административные регламенты проведения проверок в рамках муниципального контроля.

В федеральном законодательстве отсутствуют специальные требования к содержанию, а также порядку разработки и утверждения административных регламентов исполнения муниципальных функций, в том числе и контрольных. Вместе с тем, Федеральным законом № 210-ФЗ дано следующее определение административному регламенту: это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. По логике Постановления Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 "О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" (далее - Постановление № 679), а также включения названного постановления в состав базы нормативного правового регулирования отношений может быть распространен аналогичный подход и на административные регламенты исполнения муниципальных функций.

Таким образом, требования к составу и порядку разработки региональных административных регламентов устанавливаются субъектами Российской Федерации, а муниципальных регламентов - органами местного самоуправления.

Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения муниципальных функций (предоставления муниципальных услуг) утверждается актом главы муниципального образования либо актом местной администрации и, как правило, содержит требования аналогичные требованиям, установленным Постановление № 679

В настоящее время нормативные правовые акты, определяющие порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения муниципальных функций, приняты далеко не во всех муниципальных образованиях (на октябрь 2012 г. - примерно в 140 муниципальных образованиях уровня муниципального района и городского округа) См. Муниципальное управление: справочное пособие /В. В. Иванов, А. Н. Коробова. М.: ИНФРА-М, 2012. С. 77.. Остальным муниципалитетам необходимо либо закрепить требования к своим административным регламентам, которые должны соответствовать требованиями к федеральным административным регламентам, либо руководствоваться непосредственно Постановлением № 679.

Сами муниципальные регламенты исполнения контрольных функций можно разделить на две группы. Первая включает в себя административные регламенты проведения проверок при осуществлении всех видов муниципального контроля. Примером может служить Решение Совета депутатов городского округа Домодедово МО от 28 августа 2009 г. № 1-4/213 "Об утверждении Административного регламента проведения проверок при осуществлении муниципального контроля на территории городского округа Домодедово" См. Муниципальное управление: справочное пособие /В. В. Иванов, А. Н. Коробова. М.: ИНФРА-М, 2012. С. 77..

Вторая группа включает в себя административные регламенты, определяющие порядок осуществления муниципального контроля определенного вида (земельного, лесного и т.д.). В качестве примера можно привести Постановление администрации городского поселения Малаховка Люберецкого муниципального района МО от 22.03.2010 № 1-2/297ПГ "Об утверждении Административного регламента проведения проверок при осуществлении муниципального лесного контроля и надзора" См. Муниципальное управление: справочное пособие /В. В. Иванов, А. Н. Коробова. М.: ИНФРА-М, 2012. С. 77..

Принятие административных регламентов, определяющих порядок осуществления конкретного вида муниципального контроля, является лучшим вариантом, поскольку это позволяет максимально подробно регламентировать осуществление административных действий с учетом особенностей того или иного вида контроля. Однако наличие подробного нормативно-правового регулирования муниципального контроля скорее исключение, чем правило. На почти 23 633 муниципальных образования, в настоящее время приходится порядка 1500 положений о муниципальном контроле, а количество муниципальных административных регламентов по проведению контроля не превышает 500 (данные на октябрь 2012 г.) См. Муниципальное управление: справочное пособие /В. В. Иванов, А. Н. Коробова. М.: ИНФРА-М, 2012. С. 77..

Анализ же принятых положений и административных регламентов позволяет говорить о довольно низком уровне этих актов. Достаточно большое количество актов, которые содержат устаревшие положения. Например, Положение о муниципальном земельном контроле на территории города Элисты, до сих пор содержащее нормы, соответствующие Федеральному закону от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ.

Многие административные регламенты исполнения контрольных функций содержат общие положения, которые практически полностью повторяют положения Федерального закона № 294-ФЗ, не конкретизируя административные процедуры.

Вместе с тем есть примеры и надлежащих административных регламентов. В качестве примера лучшей практики - Постановление администрации городского округа Краснознаменск Московской области от 15 апреля 2010 г. № 235-ПА "Об утверждении Административного регламента проведения проверок при осуществлении муниципального земельного контроля на территории городского округа Краснознаменск Московской области" См. Муниципальное управление: справочное пособие /В. В. Иванов, А. Н. Коробова. М.: ИНФРА-М, 2012. С. 77.. Данный регламент содержит подробное регулирование как требований к порядку исполнения функции, так и самих административных процедур. Единственный недостаток - отсутствие хоть сколько-нибудь подробной регламентации порядка обжалования решений и действий в рамках данной функции.

Таким образом, регламентация административных процедур всех видов муниципального контроля должна осуществляться в соответствии с требованиями к разработке, утверждению и внедрению административных регламентов.

Санкции при выявлении правонарушений. Законодателем четко не определен комплекс полномочий ОМСУ в части применения мер по результатам проверок. Указанные в Федеральном законе № 294-ФЗ меры - меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения, вплоть до временного запрета деятельности - неприменимы на муниципальном уровне, т.к. они не предусмотрены для муниципальных органов Кодексом РФ об административных нарушениях (далее - КоАП РФ) Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс". и другими законами. Более того, на муниципальном уровне практически отсутствуют полномочия по привлечению нарушителей к ответственности, что существенно снижает результативность контроля. У муниципальных инспекторов отсутствует право составлять административные протоколы. Они могут только составить по результатам проверки акт, который затем направить в орган, уполномоченный осуществлять производство по делам об административных правонарушениях.

При этом согласно пункту 24.1 статьи 26.3 Федеральный закон № 184-ФЗ ОМСУ законом субъекта Российской Федерации может быть делегировано право создания административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации. Однако это исключения, и такие случаи, в основном, касаются только сферы благоустройства. Более того, и в этой сфере нередко органы государственной власти субъектов создают свои контролирующие органы, которые исключают полноценный муниципальный контроль.

В связи с этим особенно важен вопрос взаимодействия органов муниципального контроля с федеральными и региональными контролирующими органами, уполномоченными на применение мер по результатам проверок. Определение порядка такого взаимодействия должно осуществляться через принятие административных регламентов взаимодействия органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля при осуществлении муниципального контроля.

В частности, должен быть определен порядок информирования муниципальными органами уполномоченных федеральных и региональных органов исполнительной власти о результатах проводимых проверок, состоянии соблюдения законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности.

В заключение параграфа отметим, что нормативных правовых актов, регламентирующих межуровневое взаимодействие, практически нет. В связи с этим, всем федеральным органам исполнительной власти, выполняющим функции по осуществлению государственного контроля, необходимо проанализировать все случаи, когда необходимо осуществлять взаимодействие с муниципальными органами контроля, и подготовить предложения по регламентации такого взаимодействия. Необходимо рекомендовать осуществлять аналогичную работу органам власти субъектов Российской Федерации.

2.2 Система органов муниципального контроля

Субъектами муниципального контроля являются представительный орган, который, по нашему мнению, осуществляет общий контроль за соблюдением и исполнением муниципальных правовых актов другими органами и должностными лицами местного самоуправления, а также специализированный контрольный орган. Сфера его деятельности определена ст. 38 Федерального закона N 131-ФЗ и Федеральным законом N 6-ФЗ.

Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает возможность формирования муниципального контрольного органа. Однако данный Федеральный закон относит к его компетенции только контроль за исполнением местного бюджета, соблюдение установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета об его исполнении, а также контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, т.е. те виды контроля, на которые Федеральный закон № 294-ФЗ не распространяется.

В соответствии с положениями названных Законов контрольные органы осуществляют контроль за исполнением местного бюджета, соблюдением порядка его подготовки, а также порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Контрольную деятельность могут осуществлять и руководители органов местного самоуправления в отношении подчиненных им структурных подразделений, муниципальных служащих и других наемных работников.

Внутренний контроль в муниципальном образовании подразделяется на:- представительный, осуществляемый представительными органами и создаваемыми в соответствии с Законом года контрольными органами муниципального образования; - административный, осуществляемый руководством администрации и ее структурными подразделениями. Представительный орган муниципального образования, в соответствии с Законом, наделен исключительными полномочиями по контролю исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Основными объектами контроля со стороны представительного органа являются соблюдение прав граждан на территории муниципального образования, выполнение местных планов и программ развития. Каждый депутат, встречаясь со своими избирателями, рассматривая их жалобы и обращения, выполняет тем самым контрольные функции. В составе представительного органа могут создаваться комитеты или комиссии, нацеленные на их выполнение.

Важным компонентом представительного контроля является контроль использования бюджетных средств и управления муниципальным имуществом, принадлежащим местному сообществу. Учитывая, что осуществление такого контроля требует профессиональной квалификации, в том числе в сфере финансов и бухгалтерского учета, об этом речь пойдет в следящем пункте моей работы Закон предусматривает создание для этих целей специального контрольного органа муниципального образования.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) формируется либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования в соответствии с его уставом. К его полномочиям относится контроль исполнения местного бюджета, соблюдения установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также соблюдения установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат публикации (обнародованию). Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции Пикулькин А. В. Система государственного управления: Учебник для ву-зов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2014. С. 92. .

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506. (Утратил силу). 1995 года также предусматривал соответствующие контрольные полномочия представительного органа муниципального образования, однако механизмов и процедур их реализации установлено не было. У депутатов практически не было возможности противодействовать нецелевому использованию бюджетных средств. Зачастую им не хватало квалификации для своевременного выявления нарушений. Нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 года, создание компетентных муниципальных контрольных органов, обеспечение гласности результатов проверок позволяют кардинально улучшить систему представительного контроля в муниципальном образовании Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 года. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс"..

Административный контроль осуществляется исполнительными органами муниципального образования в различных формах. Руководители структурных подразделений администрации обязаны осуществлять контроль действий подчиненных на предмет законности их действий, необходимости, целесообразности и эффективности. Данная форма контроля включает в себя право отдавать приказы, распоряжения, предписания, изменять или отменять решения, принятые подчиненными.

В тексте каждого принятого решения должны быть указаны ответственные за исполнение, сроки исполнения и лицо, ответственное за контроль исполнения. Общий контроль исполнения решений в администрации обычно осуществляет руководитель аппарата.

Администрация муниципального образования обязана обеспечивать не только внутренний контроль выполнения своих решений, но и контроль выполнения решений органов местного самоуправления всеми гражданами, предприятиями и организациями, расположенными на подведомственной территории Теория управления / В. Д. Граждан. - М.: Гардарики, 2006. С. 45. .

Муниципальный контроль за выполнением работ может включать в себя проверку жалоб, опрос жителей, прямое наблюдение и проверку производственной документации, а также периодические сопоставления затрат с расходами других подрядчиков и муниципальных служб. Качество многих работ эффективно контролируется населением. Достаточно разместить в доступных для жителей местах необходимые контактные телефоны, и низкое качество работ (например, вывоза мусора) сразу же будет выражаться ростом поступающих жалоб. Однако важно, чтобы жалобы населения сначала попадали в муниципальное учреждение, а не напрямую к подрядчику. В этом случае можно легко и без лишних затрат вести нормальный учет эффективности выполнения контракта. Некоторые муниципальные службы забывают об этом, широко сообщая номера телефонов подрядчика, по которым предлагают направлять жалобы. Опросы жителей могут эффективно использоваться как инструмент, позволяющий оценить степень их удовлетворенности уровнем услуг, оказываемых различными службами. К методам контроля можно отнести также внеплановые проверки на местах и плановые инспекции выполнения определенного этапа работ. Многие работы эффективно контролируются путем периодических выборочных проверок, например, качества уборки территории, соблюдения графика движения автобусов, качества ремонта дорожного покрытия и др. Муниципальное управление и социальное планирование в муниципальном хозяйстве : / А. Г. Кобилев, А. Д. Кирнев, В. В. Рудой. - Ростов-на-Дону : Феникс, 2007. С. 76.

В администрациях муниципальных образований создаются также структурные подразделения, задачей которых является обеспечение исполнительской дисциплины в системе местной власти. Такие подразделения осуществляют внутренний контроль за деятельностью других подразделений администраций, муниципальных предприятий и учреждений. Предметом внутреннего контроля является финансовая и исполнительская дисциплина, а также исполнение требований нормативных правовых актов муниципального образования Об утверждении Положения Об Управлении протокольно-организационной работы Администрации г. Самары: Распоряжение Главы Администрации г. Самары от 24 мая 2004 г. N 179-р. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс"..

Статус контрольного органа муниципального образования определен ст. 38 Федерального закона N 131-ФЗ. Ему может быть придана организационно-правовая форма контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии или иного органа.

Состав этого органа может быть сформирован на муниципальных выборах или решением представительного органа муниципального образования. Его цели - осуществление контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, - сродни целям образования Счетной палаты РФ, но ограничены местным бюджетом и муниципальной собственностью.

Исходя из смысла ч. 4 ст. 38 Федерального закона N 131-ФЗ, объектом интересов контрольного органа является деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. Это положение выводит деятельность контрольного органа из-под действия Федерального закона N 294-ФЗ, чего нельзя сказать о местной администрации и иных органах местного самоуправления.

Структура местной администрации и иные органы местного самоуправления определяются каждым муниципальным образованием самостоятельно в соответствии с его уставом. На практике встречаются, например:

отделы градостроительного кадастра и надзора Об утверждении Перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях при несоблюдении правил благоустройства, чистоты и порядка в г. Саранске на строительных площадках, а также прилегающих к ним территориях: Распоряжение Главы Администрации городского округа Саранск от 15 декабря 2006 г. N 1386-р. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".; услуг населению и защиты прав потребителей Об утверждении Положения об отделе услуг населению и защиты прав потребителей Администрации города: Постановление Главы Администрации г. Иванова от 6 марта 1995 г. N 159. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".; муниципального строительного контроля Об утверждении структуры Администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар»: Решение Совета муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 14 ноября 2008 г. N 15/11-307 // Панорама столицы. 2008. 20 ноября.;

управления потребительского рынка О структуре Администрации городского округа «Город Уфа» Республики Башкортостан: Решение Совета городского округа «Город Уфа» Республики Башкортостан от 29 марта 2007 г. N 23/11 // Вечерняя Уфа. 2007. 4 апреля.; муниципальных экологических программ, мониторинга и контроля Об утверждении Положения об управлении муниципальных экологических программ, мониторинга и контроля: Постановление Главы Администрации г. Владивостока от 11 сентября 2006 г. N 2206. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".;

департаменты жилищно-коммунального хозяйства О дальнейшем совершенствовании системы управления жилищно-коммунальным хозяйством г. Казани: Постановление Главы Администрации г. Казани от 29 апреля 2005 г. N 1001 // Казанские ведомости. 2005. 1 ноября.;

инспекции (Муниципальная инспекция О переименовании Инспекции архитектурно-строительного надзора Администрации города Ставрополя в Муниципальную инспекцию Администрации города Ставрополя: Постановление Главы Администрации г. Ставрополя от 30 августа 2002 г. N 6049. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".; Тверская городская экологическая инспекция) и др.

Встречаются также такие "экзотические" муниципальные контролирующие органы, как муниципальное учреждение "Уфимская городская ветеринарная станция" и даже ООО "Отдел санитарного контроля" О подготовке предприятий к работе в зимний период 2008 - 2009 гг.: Постановление Главы г. Владивостока от 10 сентября 2008 г. N 283. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс"., действующее в г. Владивостоке.

Перечисленные и аналогичные им органы наделяются муниципальными правовыми актами полномочиями по проведению проверок соответствия деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей требованиям, устанавливаемым актами органов местного самоуправления, а также требованиям федеральных законов и законов субъектов РФ (например, в Распоряжении Главы Администрации г. Липецка от 6 марта 2006 г. N 1117-р предусматривает в числе функций Департамента осуществление контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о градостроительстве, землеустройстве и иных нормативных правовых актов в пределах своей компетенции) Положение о Департаменте градостроительства и архитектуры Администрации г. Липецка: Распоряжение Главы Администрации г. Липецка от 6 марта 2006 г. N 1117-р, В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".. Так, Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации г. Казани обеспечивает контроль за реализацией генерального плана города, осуществлением его комплексной застройки, за качеством застройки и благоустройства жилых районов, производственных и рекреационных зон. В его обязанности входит: осуществление постоянного надзора за реализацией градостроительной документации; государственный контроль за охраной, реставрацией и использованием памятников истории и культуры; государственный архитектурно-строительный надзор за качеством строительства и реконструкции объектов жилищно-гражданского и коммунального строительства производственного и непроизводственного назначения и др. Положение о Главном управлении архитектуры и градостроительства Администрации г. Казани: Постановление Главы Администрации г. Казани от 14 апреля 1997 г. N 711. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс"..

Участие в исполнении контрольно-надзорных полномочий подведомственных и экспертных организаций. Согласно пунктам 1 и 4 статьи 2 Федерального закона № 294-ФЗ, государственный и муниципальный контроль может осуществляться только уполномоченными органами государственной власти (как федеральными, так и региональными) и органами местного самоуправления. Однако на практике данные положения часто не соблюдаются: контрольно-надзорными полномочиями наделяются не являющиеся органами власти учреждения.

При этом во многих случаях подведомственные учреждения наделяются не только вспомогательными функциями по аналитическому и материально-техническому обеспечению контроля (например, забор проб, осуществление лабораторного анализа), что предполагает лишь участие в осуществлении контроля, но и полномочиями по самостоятельному осуществлению проверок. Не менее часто подведомственные учреждения наделяются такими разрешительными функциями, как регистрация, аттестация, аккредитация, подтверждение соответствия и т.д.

Стоит отметить, что такая противозаконная практика распространена на всех уровнях власти: федеральном, региональном и муниципальном. Даже самый общий анализ практики федерального контроля на уровне постановлений Правительства Российской Федерации, не учитывая уровень отдельных ведомств, позволяет выявить около десятка случаев осуществления непосредственно контрольных полномочий ФГУ (технический надзор за судами, осуществляемый ФГУ "Российский морской регистр судоходства", сортовой и семенной контроль, осуществляемый ФГУ "Россельхозцентр" и др.)

К сожалению, можно констатировать, что принятие Федерального закона № 294-ФЗ не только не исключило случаев законодательного наделения ФГУ контрольными функциями, но и породило специфическую законотворческую деятельность, направленную на закрепление новых контрольно-надзорных полномочий за ФГУ. Более того, данная негативная практика находит свое закрепление и в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Например, в ч. 5 ст. 28.3 данного кодекса предусмотрено 6 случаев наделения должностных лиц федеральных учреждений и предприятий по составлению протоколов.

Не меньше число случаев осуществления контроля государственными учреждениями субъектов РФ. В качестве примеров можно привести государственный контроль в области охраны окружающей среды (например, Ленинградское областное государственное учреждение "Государственная экологическая инспекция Ленинградской области") См. Муниципальное управление: справочное пособие /В. В. Иванов, А. Н. Коробова. М.: ИНФРА-М, 2012. С. 77., государственный контроль над соблюдением требований законодательства при осуществлении перевозок пассажиров и багажа транспортом (Государственное учреждение Московской области "Административно-транспортная инспекция Московской области").

Имеют место случаи осуществления муниципального контроля муниципальными учреждениями, в частности, МУ "Городская инспекция по жилищно-коммунальному хозяйству и благоустройству" г. Курска, МУ "Административно-техническая инспекция" муниципального образования "Город Майкоп", МУ "Управление по имуществу и земельным отношениям города Горно-Алтайска" и т.д.

Анализ практики реализации закона показывает, что перечень органов, осуществляющих муниципальный контроль, довольно широк. В ряде муниципальных образований в качестве органа муниципального контроля названа Администрация муниципального образования. В других муниципалитетах контрольными органами являются ее структурные подразделения (комитеты, отделы, управления). В некоторых муниципальных образованиях контрольные функции исполняются муниципальными учреждениями, которые могут называться по-разному: инспекции (например, МУ "Административно-техническая инспекция" муниципального образования "Город Майкоп"), управления (МУ "Управление по имуществу и земельным отношениям города Горно-Алтайска").

В заключение второй главы курсовой работы подведем ее краткий итог. Так, автором было установлено, что в связи с устоявшимися в действующем законодательстве разделением форм обеспечения законности - в отличие от сферы государственного управления органами местного самоуправления не может осуществляться надзорная деятельность.

В Федеральном законе № 294-ФЗ установлены полномочия органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль. К этим полномочиям отнесено:

1) организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории;

2) разработка и принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении муниципального контроля;

3)организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации;

4)осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий.

Далее соотнесем определение контроля с понятием муниципального контроля, который определяется в ст. 2 Закона N 294-ФЗ как деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок (т.е. совокупных мероприятий по контролю) соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Таким образом, органы, осуществляющие муниципальный контроль, не вправе при проведении проверок совершать действия по надзору. Следовательно, органы, осуществляющие муниципальный контроль, не вправе:

- проверять деятельность юридических лиц или индивидуальных предпринимателей на предмет соблюдения норм федерального и (или) регионального законодательства;

- применять меры пресечения и (или) устранения последствий выявленных нарушений;

- осуществлять систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование исполнения требований законодательства юридическими и физическими лицами.

Действующее законодательство, принятое до Закона N 294-ФЗ, допускает проведение муниципального контроля на предмет соблюдения федерального и регионального законодательства. В Федеральном законе 31-ФЗ в состав вопросов местного значения поселения включен муниципальный лесной контроль и надзор.

Поскольку ч. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ не устанавливает, что лесной контроль и надзор регулируется в особом порядке, следует признать: с момента вступления Закона N 294-ФЗ в силу поселения и городские округа будут неправомочны осуществлять муниципальный лесной надзор, ограничив свою деятельность в этой сфере только проведением контрольных мероприятий. Федеральный закон № 294-ФЗ определяет, что установление организационной структуры, полномочий, функций и порядка деятельности муниципальных контрольных органов должно осуществляться в соответствии с уставом муниципального образования.

Полномочия субъектов муниципального контроля распространяются в установленных законодательством пределах не только на муниципальные организации, но и на различные государственные, частные, общественные организации, расположенные на территории муниципального образования, в части исполнения ими муниципальных правовых актов.

При этом они реализуют контрольные полномочия путем получения от должностных лиц и иных граждан объяснений, доступа в подконтрольные органы и организации, направления запросов, получения необходимых для осуществления контроля документов, сведений и иной информации. В процессе своей деятельности субъекты муниципального контроля могут привлекать экспертов и специалистов.

муниципальный контроль нормативный правовой

Заключение

В соответствии с поставленными задачами, в рамках первой главы курсовой работы были исследованы и раскрыты теоретические и нормативно-правовые основы осуществления муниципального контроля. В этой части было установлено, что муниципальный контроль - это контроль, осуществляемый субъектами муниципальных правовых отношений, за обеспечением местного самоуправления, за решением вопросов местного значения, за исполнением органами и должностными лицами муниципальных образований переданных им отдельных государственных полномочий, за соответствием деятельности органов и должностных лиц муниципальных образований уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.

Функция любого контроля, в том числе и муниципального, состоит в том, чтобы установить соответствие или несоответствие фактического состояния управляемого объекта заданному состоянию с целью устранения отклонений от заданных параметров по возможности на более ранней стадии, с тем чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях - привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.

Установлено, что муниципальному контролю присущи те общие черты, которые характерны для государственного контроля. Вместе с тем муниципальный контроль имеет и свои особенности. Субъектами муниципального контроля являются органы и должностные лица муниципальных образований, население, граждане, обладающие по закону и в соответствии с уставом муниципального образования способностью иметь и осуществлять права и юридические обязанности в области контрольной деятельности.

Объектами муниципального контроля являются определенные общественные отношения, связанные с осуществлением в границах муниципального образования местного самоуправления, соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина, соблюдением на территории муниципального образования физическими и юридическими лицами установленных законодательством и муниципальными правовыми актами требований и правил (порядка) осуществления того или иного вида деятельности, отнесенных к компетенции органов и должностных лиц муниципального образования.

Основными задачами муниципального контроля являются:

- выявление отклонений от требований нормативных правовых актов, установленных норм, правил и стандартов, а также оценка эффективности, рациональности и целевого расходования денежных средств местного бюджета и использования материальных ресурсов муниципального образования на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в отдельных случаях привлечь виновных к юридической ответственности;

- анализ состояния дел в подконтрольной сфере и информирование о результатах контроля органов власти муниципального образования и местного сообщества;

- профилактика различных видов нарушений исполнительской дисциплины;

- принятие необходимых мер по результатам контроля и осуществление контроля за их исполнением.

Муниципальный контроль осуществляется как специальными органами контроля (контрольным органом муниципального образования, ревизионной комиссией, счетной палатой), так и всеми органами и должностными лицами муниципальных образований вследствие того, что контроль является неотъемлемой частью всякой власти и всякого управления. Муниципальный контроль многоаспектен. Он включает различные функции, полномочия, предметы, виды и формы, обладает различными средствами воздействия на объекты контроля и их должностных лиц, не соблюдающих исполнительскую дисциплину. Муниципальный контроль должен быть нацелен на то, чтобы быть надежным средством обеспечения исполнительской дисциплины, улучшения результативности функционирования местного самоуправления, снижения расходов на муниципальное управление.

Полномочия субъектов муниципального контроля распространяются в пределах, установленных законодательством, не только на муниципальные организации, но и на различные государственные, частные, общественные организации, расположенные на территории муниципального образования.

Полномочия субъектов муниципального контроля, как правило, имеют типовой характер и состоят из следующих элементов:

- наличия доступа к объектам и предметам контроля, к проведению их обследования;

- права вызывать должностных лиц и иных граждан и получать от них объяснения и информацию;

- права запрашивать и получать необходимые для контроля документы и информацию;

- использовать помощь экспертов и специалистов;

- давать предписания или представления об устранении нарушений, выявленных в ходе контрольной деятельности;

- принимать меры для привлечения виновных лиц в нарушении требований нормативных правовых актов к ответственности, установленной законодательством и уставом муниципального образования.

Контроль позволяет проверять эффективность исполнения законов, нормативных правовых актов, принимаемых решений, проверять состояние дел в различных сферах деятельности, в том числе проверять кадры, их пригодность порученному делу, проверять стиль, методы и результаты работы органов и должностных лиц местного самоуправления. Посредством контроля обеспечиваются принцип обратной связи в управлении, дисциплина, ответственность за порученное дело. Контроль помогает добиться правильного понимания подконтрольными органами и должностными лицами своих задач, их точной ориентации в стратегических и текущих делах, в выборе методов и форм достижения поставленных целей, развивает инициативу исполнителей, заставляет их активнее искать резервы, творчески подходить к делу.

Принципами муниципального контроля являются: всеобщность, законность, системность, объективность, профессионализм, независимость, гласность, экономичность, результативность, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны, недопустимость причинения неправомерного вреда при проведении контроля, опора на общественные объединения и граждан.

Ведущая роль в сфере муниципального контроля принадлежит представительному органу муниципального образования. Контроль представительного органа муниципального образования, его постоянных комиссий и депутатов включает в себя следующие направления:

1) контроль за обеспечением соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;

2) контроль за исполнением органами и должностными лицами муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения;

3) контроль за осуществлением органами и должностными лицами муниципального образования переданных им отдельных государственных полномочий;

4) контроль за соответствием деятельности органов и должностных лиц муниципального образования уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительным органом муниципального образования.

К сожалению, первое направление - обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина - в Федеральном законе среди полномочий органов муниципального образования на территории муниципального образования даже не упоминается. Представляется, что это является большой ошибкой. Ведь в соответствии с Конституцией РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2), и они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Вследствие этого обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования и контроль за их соблюдением является одной из основополагающих функций, а следовательно, и важнейшим полномочием всех органов и должностных лиц муниципального образования, и прежде всего представительного органа.

В части анализа особенностей нормативного регулирования муниципального контроля автор пришел к выводу, согласно которому порядок подготовки и принятия административных регламентов в настоящее время регулируется только на федеральном уровне О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг): Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 N 679 // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933., на уровень субъектов Российской Федерации и муниципальный уровень он не распространяется. Остается только предположить, возможно ли будет вообще взаимодействие при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если унифицированные требования к процедурам принятия, а самое главное к структуре административных регламентов осуществления функций контроля (надзора) и контроля, отсутствуют?

Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря.

2. О референдуме Российской Федерации: Федеральный Конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ. Доступ из справ.-правовой системы "Гарант.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

4. Жилищный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506. (Утратил силу).

7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 года. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

8. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

9. Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

10. О лотереях: Федерального закона от 11 ноября 2003 г. № 138-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

11. Об обязательном экземпляре документов: Федерального закона от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

12. О недрах: Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

13. О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции: Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

14. Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

15. О бухгалтерском учете: Закона РФ от 21.11.1996 № 129-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

a. О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг): Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 N 679 // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933.

b. Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора): Постановление Правительства РФ от 05.04.2010 N 215. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

c. Об утверждении статистического инструментария для организации Минэкономразвития России федерального статистического наблюдения за осуществлением государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Приказ Росстата от 21.12.2011 N 503. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

d. Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления: Постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 года № 1394. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

16. Об утверждении Положения о размещении рекламных конструкций на территории муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области: Решение Совета депутатов муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области от 14 апреля 2009 г. N 243. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

17. Об отходах производства и потребления в Московской области: Закон Московской области от 8 ноября 2001 г. № 171/2001-ОЗ. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

18. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

19. Об утверждении Положения Об Управлении протокольно-организационной работы Администрации г. Самары: Распоряжение Главы Администрации г. Самары от 24 мая 2004 г. N 179-р. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

20. Об утверждении Перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях при несоблюдении правил благоустройства, чистоты и порядка в г. Саранске на строительных площадках, а также прилегающих к ним территориях: Распоряжение Главы Администрации городского округа Саранск от 15 декабря 2006 г. N 1386-р. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

21. Об утверждении Положения об отделе услуг населению и защиты прав потребителей Администрации города: Постановление Главы Администрации г. Иванова от 6 марта 1995 г. N 159. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

22. Об утверждении структуры Администрации муниципального образования городского округа "Сыктывкар": Решение Совета муниципального образования городского округа "Сыктывкар" от 14 ноября 2008 г. N 15/11-307 // Панорама столицы. 2008. 20 ноября.

23. О структуре Администрации городского округа "Город Уфа" Республики Башкортостан: Решение Совета городского округа "Город Уфа" Республики Башкортостан от 29 марта 2007 г. N 23/11 // Вечерняя Уфа. 2007. 4 апреля.

24. Об утверждении Положения об управлении муниципальных экологических программ, мониторинга и контроля: Постановление Главы Администрации г. Владивостока от 11 сентября 2006 г. N 2206. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

25. О дальнейшем совершенствовании системы управления жилищно-коммунальным хозяйством г. Казани: Постановление Главы Администрации г. Казани от 29 апреля 2005 г. N 1001 // Казанские ведомости. 2005. 1 ноября.

26. О переименовании Инспекции архитектурно-строительного надзора Администрации города Ставрополя в Муниципальную инспекцию Администрации города Ставрополя: Постановление Главы Администрации г. Ставрополя от 30 августа 2002 г. N 6049. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

27. О подготовке предприятий к работе в зимний период 2008 - 2009 гг.: Постановление Главы г. Владивостока от 10 сентября 2008 г. N 283. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

28. Положение о Департаменте градостроительства и архитектуры Администрации г. Липецка: Распоряжение Главы Администрации г. Липецка от 6 марта 2006 г. N 1117-р, В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

29. Положение о Главном управлении архитектуры и градостроительства Администрации г. Казани: Постановление Главы Администрации г. Казани от 14 апреля 1997 г. N 711. В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

30. Об утверждении правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора): Постановление Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2010 года № 215. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

31. Административное право: Учеб. / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2006. С. 438, 454.

32. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учеб. М., 2007. С. 404.

33. Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2006.

34. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. М., 2000. С. 86.

35. Государственное и муниципальное (административное) управление: учебник / Н. И. Глазунова; Гос. ун-т упр. - Москва : Проспект, 2008. - 56 с.

36. Государственное и муниципальное управление / И. А. Василенко. - М.: Гардарики, 2006. - 37 с.

37. Государственное и муниципальное управление: введение в специальность : учебник / А. А. Одинцов. - М. : Экзамен, 2007. - 412с.

38. Государственное и муниципальное управление: конспект лекций / Гегедюш Наталья Сергеевна, к.социол.н., Масленникова Елена Викторовна, к.социол.н., Мокеев Максим Михайлович, к.ю.н. и др. - Москва : Высшее образование, 2008. - 12с.

39. Дьяконов В.В. Контроль и надзор в системе функций государства (теоретический аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 12 - 13.

40. Конюхова Т.В. Проблемы совершенствования законодательства о финансовом контроле в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 2. С. 27.

41. Кудилинский М.Н., Шевелева Н.А. Муниципальное право России: Учеб. СПб., 2005. С. 134

42. Муниципальное управление и социальное планирование в муниципальном хозяйстве/ А. Г. Кобилев, А. Д. Кирнев, В. В. Рудой. - Ростов-на-Дону : Феникс, 2007. 76с.

43. Муниципальное управление: справочное пособие /В. В. Иванов, А. Н. Коробова. М.: ИНФРА-М, 2012. С. 77.

44. Пикулькин А. В. Система государственного управления: Учебник для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. - 92 с.

45. Раевская О.В. Французско-русский и русско-французский словарь. М.: Астрель, 2011. С. 212.

46. Романов А.С. Англо-русский и русско-английский словарь. М.: ЛадКом, 2011.

47. Теория управления / В. Д. Граждан. - М.: Гардарики, 2006. 45 с.

48. Филатова А.В., Митякина И.В. Перспективы становления государственного контроля (надзора) в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2014. № 12.

49. Шлейников В.И. Инновационный подход к решению проблем муниципального финансового контроля // Вестник АКСОР. 2008. N 1. С. 175.

50. Шройдер Ю. Немецко-русский, русско-немецкий словарь. М.: ЛадКом, 2011.

Размещено на Allbest.ru

...