Правовое регулирование общественных отношений

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Содержание

Введение

Глава 1. Понятие и основные стадии механизма правового регулирования общественных отношений

1.1 Понятие механизма правового регулирования общественных отношений и его предмет

1.2 Структура и стадии механизма правового регулирования общественных отношений

Глава 2. Нормативно-правовые основы регулирования административно-управленческих отношений в сфере рассмотрения обращений граждан

2.1 Общая характеристика норм, регулирующих отношения в сфере рассмотрения обращений граждан

2.2 Административный регламент рассмотрения обращений граждан

Глава 3. Проблемы совершенствования практики регулирования административно-управленческих отношений в сфере рассмотрения обращений граждан

Заключение

Библиография

обращение гражданин административный регламент

Введение

Актуальность дипломной работы не вызывает сомнений. Правовое регулирование в российском обществе - важное условие создания стабильного правового порядка, а также органов, институтов и учреждений, способных обеспечить защиту и охрану от нарушений тех прав, свобод и законных интересов граждан и иных лиц, которые закреплены действующими нормами права.

Общие социальные цели правового регулирования преследуют достижение социально полезных результатов и, в первую очередь, создание необходимых условий для прогрессивного развития и процветания общества.

Право как инструмент социального управления призвано упорядочивать общественные отношения, обеспечивая реализацию позитивных интересов субъектов. Правовое регулирование в процессе своего осуществления складывается из определенных этапов и соответствующих элементов, обеспечивающих движение интересов субъектов к ценности. Каждый из этапов и юридических элементов правового регулирования вызывается к "жизни" в силу конкретных обстоятельств, которые отражают логику правовой упорядоченности общественных отношений, особенности воздействия правовой формы на социальное содержание. Понятие, обозначающее данную стадийность юридического управления и одновременно участие в нем совокупности юридических средств, получило в юридической литературе наименование «механизм правового регулирования».

Наличие правового регулирования необходимо для обеспечения и гарантирования в нормативном порядке свободы в обществе. Правовое регулирование - явление, необходимость которого возникает из ряда предпосылок, например таких как, утверждение справедливости, создание оптимальных условий для преимущественного действия в обществе экономических и духовных факторов. Отсутствие же эффективного механизма правового регулирования порождает произвол, своеволие в общественной жизни и жизни людей.

Основные характеристики правового регулирования и его механизма стали предметом исследования в работах С.С. Алексеева, Н.Г. Александрова, В.К. Бабаева, А.И. Бобылева, А.Б. Венгерова, В.П. Казимирчука, В.В. Лазарева, Н.И. Матузова, А.В. Малько, М.Н. Марченко, В.М. Сырых, и др.

К сожалению, исследованию данной проблематики в научной литературе, на мой взгляд, уделено недостаточное внимание. Поэтому многие вопросы до сих пор носят дискуссионный характер. Теоретическая разработка концепции эффективного МПР и реальное ее воплощение в практической деятельности составляет одну из первоочередных задач. От ее решения зависит ответ на многие другие правовые вопросы, в частности, связанные с ростом правосознания, правовой культуры, соблюдения режима законности, с поиском оптимальных источников права и совершенствованием его содержания.

Цель работы заключается в том, чтобы проанализировать основные проблемы правового регулирования общественных отношений. Для чего поставлены задачи:

- уточнить понятие механизма правового регулирования;

- проанализировать структуру механизма правового регулирования;

- изучить нормативно-правовые основы регулирования административно-управленческих отношений в сфере обращений граждан;

- выявить проблемы практики регулирования административно-управленческих отношений в сфере рассмотрения обращений граждан.

Объектом исследования выступает общественные отношения, связанные с действием МПР. Предметом исследования являются нормы законодательства и доктринальные источники.

В данной квалификационной работе дается понятие механизма правового воздействия, его структуры, характеризуются нормы регулирующие административно-управленческие отношения в сфере обращений граждан, проводится конкретно-социальное исследование по выявлению проблем в области рассмотрения обращений граждан.

В качестве методов исследования применялись: метод материалистической диалектики, логический, сравнительный, формально-юридический, конкретно-социологический и системный методы научного познания. По структуре курсовая работа состоит из введения, трех глав, разбитых на параграфы, заключения и списка использованной литературы.

Глава 1 Механизм и основные стадии правового регулирования общественных отношений

1.1 Понятие механизма правового регулирования общественных отношений и его предмет

В юридической литературе тема правового регулирования не является новой. В 60-х гг. прошлого столетия проявился повышенный интерес этой проблеме, который объясняется необходимостью повышения организующей, творческой роли права в жизни общества, важностью выяснения путей его воздействия на общественные отношения, на сознание и поведение людей, рассмотрения соотношения воздействия и регулирования, анализа особенностей, специфичности элементов механизма правового регулирования.

Понятие «механизм правового регулирования» производно от понятия правового регулирования. С.С. Алексеев определяет правовое регулирование как осуществляемое, при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями. Как видно, С.С. Алексеев определяет правовое регулирование через правовое воздействие. Однако не всякое правовое воздействие составляет механизм правового регулирования. Понятие механизма правового регулирования уже понятия механизма правового воздействия. Понятие «Воздействие» по объему более широкое, чем «регулирование», замечает М.Н. Марченко, ибо воздействие включает, как регулирование с помощью определенной правовой нормы, так и другие правовые средства и формы влияния на поведение людей. С.А. Комаров включает в механизм правового воздействия наряду с механизмом правового регулирования правовое сознание, правовую культуру, правовые принципы, правотворческий процесс. Отличие правового воздействия от правового регулирования состоит в том, что правовое воздействие является частью социального воздействия. Как культурная и информационная ценность, право определяет направление человеческой деятельности, вводит ее в общие рамки цивилизованных общественных отношений. Именно в этом смысле правовое воздействие шире, чем правовое регулирование общественных отношений. Абдулаев М. И., Комаров С. А. Проблемы теории государства и права/Учебник. - СПб.: Питер, 2003. - 497 с.

Значительная роль в механизме правового воздействия принадлежит правосознанию, правовой культуре, правовым принципам и правотворческому процессу и собственно механизму правовому регулирования. Правовые явления, при помощи которых осуществляется правовое воздействие на сознание и поведение людей, образуют целостную систему, действуют изолированно, а не в комплексе.

В последе время в теории государства и права появился ряд направлений, исследующих новые возможности права как одного из эффективных средств научно обоснованного и социального управления. Научно-техническая революция выдвинула в традиционных областях правового регулирования новые актуальные задачи. Сравнительно долго в центре внимания общей теории государства и права были по преимуществу правовые нормы, их классово-волевая сущность, структура, классификация и система, их объективизация в юридических нормативных актах, реализация норм в правоотношениях, юридическая техника и т. д. Недостаточно разрабатывались такие немаловажные вопросы, как механизм социального действия права, его место в системе регуляторов социальных процессов, социально-психологические аспекты правового регулирования.

Право является важным средством регулирования взаимоотношений индивидов, социальных групп, всего общества в целом, в нем закрепляются права и свободы личности, оно само выступает как социальная ценность.

Правовое воздействие выступает как часть системы социального регулирования общественных отношений. Основным элементом управляемой и управляющей систем являются люди, а управление сводится к тому, что один из них воздействует на сознание и поведение других.

Правовому воздействию в системе управления обществом принадлежит особое место, так как оно представляет собой один из важных организационных факторов, направленных на обеспечение эффективности практической деятельности людей. Задачи социального, в первую очередь государственного, управления не могут быть решены без анализа специфического воздействия на общественные отношения - нормативно-правового регулирования. В немалой степени этому способствует системно- структурный анализ государственно-правовых явлений, который с успехом применяются в области права.

Исследование соотношения правового воздействия и правового регулирования требует уточнения понятий «регулирование» и «воздействие», так в юридической литературе, на мой взгляд справедливо обращается внимание на неравнозначность этих категорий. Термин regulo - «правило» и обозначает упорядочение, налаживание, приведение чего-либо в соответствии с чем-либо. Термин «воздействие» означает влияние на что-либо при помощи системы действий. Смысловая нагрузка этих двух категорий близка, часто совпадает, но не однозначна. Понятие «воздействие» по объему более широкое, чем «регулирование», ибо воздействие включает, как регулирование с помощью определенной правовой нормы, так и другие правовые средства и формы влияния на поведение людей. Следовательно, не нужно правовые средства и формы влияния права на общественные отношения сводить только к правовому регулированию.

В юридической литературе одни исследователи включают в правовое регулирование все виды воздействия права на сознание и поведение людей, другие выводят за его пределы идеологию, воспитание.

Первые под правовым регулированием понимают правовое воздействие, т. е. совокупность различных видов и форм влияния права на общественные отношения, на поведение и сознание людей. На мой взгляд, следует согласиться с мнением вторых, которые считают, что правовое регулирование - это воздействие права на общественные отношения при помощи системы специальных юридических средств, ибо не каждая правовая категория непосредственно регулирует общественные отношения, но можно с уверенностью сказать, что любая из них не может не оказывать на данный институт общее воздействие. Этот вывод важен не только в теоретическом, но и в практическом плане, ибо такой подход позволяет точно определить место и функциональную роль того или иного элемента в системе юридической надстройки общества и использовать его по назначению с наибольшей пользой.

Правовое воздействие - это результативное, нормативно-организационное влияние на общественные отношения как специальной системы собственно правовых средств (норма права, правоотношений, актов реализации и применения), так и иных правовых явлений (правосознания, правовой культуры, правовых принципов, правотворческого процесса).

Для того чтобы понять механизм правового воздействия как систему, необходимо рассмотреть каждый из его элементов, описать его структуру, выделить то главное, что находится в механизме, вычленить, образно говоря, его «мотор», ядро. Понятие структуры той или иной системы охватывает ее строение, изменение, взаимодействие ее элементов, поведение и развитие в целом.

Проводимое разграничение между воздействием и регулированием, следовательно, позволяет выяснить место и роль каждого элемента механизма правового регулирования в общей системе механизма правового воздействия, определить связи и взаимодействие между этими элементами.

Юридические нормы являются базой правового регулирования, тем, с чего начинается правовое воздействие. Процесс правообразования оказывает идеологическое воздействие на жизнь общества. Не только информация о подготавливаемых законопроектах, но даже сам факт назревшей потребности правового регулирования, изменения в правосознании ориентируют граждан на определенный образ поведения.

Под правовым регулированием общественных отношений мы понимаем лишь одну из форм воздействия права на общественные отношения - воздействие при помощи специфически-правовых средств: норм права, правоотношений, актов реализации.

По мнению Н.И. Матузова, механизм правового регулирования в узком смысле слова включает только то, без чего невозможно регулирование общественных отношений, а именно - жесткое и властное их нормирование государствам, законом. В широком же смысле механизм правового регулирования охватывает всю совокупность правовых явлений, действующих в обществе и оказывающих то или иное влияние на сознание и поведение субъектов (механизм юридической надстройки). Теория государства и права. Курс лекций. Под. Ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - М: Юристъ, 2003. - 345 с. Следовательно, Н.И. Матузов под механизмом правового регулирования в узком смысле понимает собственно механизм правового регулирования, в широком смысле механизм - правового воздействия. По нашему мнению, сам термин «регулирование» можно с полным основанием отнести лишь праву как системе норм и некоторым другим специфическим правовым средствам (правоотношениям, актам реализации норм права), а термин «воздействие» - как к перечисленным выше, так и ко всем другим правовым явлениям и категориям.

Нельзя согласиться с пониманием регулирования общественных отношений как жесткого и властного их нормирования государством, законом. Оно далеко не тождественно принуждению, жесткому и властному предписанию. Правовая норма представляет собой модель отношений, в которой общественные интересы сочетаются с интересами членов общества, причем правом широко используются такие средства воздействия на поведение людей, как стимулирование, поощрение, предоставление прав и др. О подобном регулировании вряд ли можно говорить как о «жестком и властном», поскольку правовая норма («модель поведения») не всегда тождественна приказу. Например, установление и закрепление в правовых нормах коэффициента, индексирующего заработную плату в районах Крайнего Севера и Дальнего Востока, служат стимулом для выезда граждан в эти регионы. Данные нормы самим фактом существования воздействуют на сознание граждан, выбирающих место работы. Когда заключен трудовой договор, правовое воздействие приобретает форму правового регулирования, т. е. нормы права конкретизируются в правоотношении. Подобным же образом (через стимулы и интересы) осуществляется правовое воздействие по истечении срока действия трудового договора: законодательство предусматривает дополнительные льготы в случае продолжения правоотношения, устанавливая соответствующие надбавки к заработной плате. Жесткое и властное нормирование поведения людей закреплено в большей степени в правоохранительных нормах и правоотношениях, возникающих в результате правонарушений, но этим, конечно же, правовое регулирование не исчерпывается.

В общем идеологическом воздействии можно выделить следующие каналы:

информационный (право как разновидность нормативной информации);

ценностно - ориентировочный (воздействие права как социальной ценности на общественные отношения).

Если рассматривать механизм правового воздействия в статистическом состоянии, то его понятие по существу совпадает с категорией «правовая надстройка», под которой понимают всю совокупность юридических явлений, вырастающих над экономическим базисом. Но если статика правовых явлений изучена относительно полно, то их динамика, действие, функционирование - еще недостаточно. В тех случаях, когда они анализируются как элементы механизма правового воздействия , внимание сосредоточивается на динамической характеристике этих явлений, на взаимодействии и соотношении всех правовых средств, при помощи которых осуществляется правовое воздействие. Следовательно, механизм правового воздействия раскрывает структурные особенности правовой надстройки, рассматриваемой в движении, в динамике.

В правовой науке существует и более широкое понимание механизма действия норм права как всей совокупности взаимосвязанных элементов и процессов влияния правовой реальности на общественные отношения, на поведение людей и деятельность их организаций. В этом случае внимание концентрируется на изучение закономерностей социальной активности людей в правовой сфере, социально-психологических факторов действия права в обществе. Следует отметить, что при таком подходе учет социально-психологических аспектов права будет способствовать повышению эффективности правового регулирования.

Правовое воздействие на общественные отношения не может быть безграничным, ибо право не может быть выше, чем экономический строй и обусловленное им культурное развитие общества, а воздействовать правом можно лишь в той мере, в какой действия людей подвластных их сознанию. Общепризнано, что люди помимо их действий совершенно не существуют для закона.

Изучение механизма правового регулирования занимает ученых длительное время. Значительный интерес для разработки этой проблемы имели труды С.С. Алексеева, в частности его монографии «Механизм правового регулирования» и «Теория права», где отмечалось, что категория «механизм правового регулирования» определена в теории государства и права для показа момента движения, функционирования правовой формы. Но со временем категория «механизм правового регулирования» стала употребляться и в другом назначении, как «механизм правотворчества», «юридический механизм управления» и т.д.

А.В. Малько указывает, что цель механизма правового регулирования - обеспечение беспрепятственного движения интересов субъектов к ценностям, т.е. гарантированность их справедливого удовлетворения. Исходя из этого, он определяет механизм правового регулирования как систему правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права. В.Н. Хропанюк более кратко дает понятие механизма правового регулирования - это система правовых средств, с помощью которых осуществляется упорядоченность общественных отношений в соответствии с целями и задачами правового государства. Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебное пособие для высших учебных заведений/Под ред. профессора В.Г.Стрекозова - М.: ИКФ Омега-Л; Интерстиль, 2002. - 342 с. Анализируя сказанное, по нашему мнению, под механизмом правового регулирования понимается совокупность правовых средств, взятая в единстве, с помощью которых государство осуществляет правовое воздействие на общественные отношения в желаемом для него направлении. В механизме правового регулирования С.С. Алексеев выделяет структуру правового регулирования, которая характеризуется, прежде всего, методами и способами регулирования. Каждой отрасли права присущ свой метод или сочетание методов правового регулирования. В теории правового регулирования принято выделять два метода правового воздействия: 1) метод децентрализованного регулирования, построенный на координации целей и интересов в общественном отношении и применяемый в сфере отраслей частноправового характера; 2) метод централизованного, императивного регулирования, базирующийся на отношениях субординации между участниками общественных отношений и используемый в публично-правовых отраслях.

Способы правового регулирования - пути юридического воздействия, выраженные в юридических нормах и других элементах правовой системы. С.С Алексеев выделяет следующие способы правового регулирования: а) дозволение - предоставление лицам права на свои собственные активные действия; б) запрещение - возложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения действий определенного рода; в) позитивное обязывание - возложение на лиц обязанности активного поведения (что-то сделать, передать, уплатить и т.д.).

В.В. Лазарев называет те же способы правового регулирования, но несколько в иной последовательности: а) позитивное обязывание; б) дозволение; в) запрещение. Притом он уточняет, что метод - это совокупность юридических способов правового регулирования, а способы - это своего рода «строительный материал», «юридическое вещество» составляющее метод.

Следовательно, процесс правового регулирования в каждом конкретном случае различен - в зависимости от выполнения правовых обязанностей - добровольно или под принуждением.

Существенное значение для понимания правового регулирования имеет его предмет или сфера правового регулирования.

Предметом правового регулирования являются разнообразные общественные отношения, которые объективно, по своей природе, могут поддаваться нормативно-организационному воздействию. В сферу правового регулирования входят различные группы общественных отношений: 1) отношения людей по обмену ценностями; 2) отношения по властному управлению обществом; 3) отношения по обеспечению правопорядка, возникающие из нарушения правил, регламентирующих поведение людей в двух вышеуказанных сферах. Сфера правового регулирования не является неизменной и постоянной, она может расширяться за счет появления новых отношений или сужаться за счет отказа от использования права в тех или иных областях общественных отношений. От содержания и характера предмета во многом зависят особенности содержания правового регулирования, а отсюда и особенности структуры права. Ими могут быть имущественные, земельные, управленческие, организационные и др. отношения. В.В. Лазарев уточняет вопрос о сфере и пределах правового регулирования. Он отмечает, что их правильное определение необходимо для того, чтобы исключить использование юридических инструментов в сферах взаимодействия людей, требующих иных средств социальной регуляции.

 Из сказанного можно сделать вывод, что понятие механизма правового регулирования позволяет:

- не только собрать вместе явления правовой действительности - нормы, правоотношения, юридические акты, участвующие в правовом воздействии и обжаловать их как целостность, но и представить их в работающем, системно - воздействующем виде, что характеризует результативность правового регулирования;

- высветить в связи с этим специфические функции, которые выполняют те или иные юридические явления в правовой системе, показать их связь между собой и взаимодействие.

1.2 Структура и стадии механизма правового регулирования общественных отношений

Рассмотренная позиция понимания механизма правового регулирования как совокупности правовых средств, используемых в процессе правового регулирования общественных отношений, является дискуссионной, по мнению В.М. Сырых. Свои взгляды он обосновывает тем, что один из основных принципов научного анализа сложных систем, механизмов требует рассматривать исследуемый объект, явление во взаимосвязи, взаимодействии составляющих его частей. Только при таком подходе можно установить, насколько эффективно действуют компоненты, каковы их функции и насколько результативной является работа механизма в целом как единого целостного образования. Изучение же строения механизма на уровне составляющих его частей является неполным. Поэтому, чтобы получить верные представления о механизме правового регулирования, его способности выступать в этом качестве следует рассматривать максимально полно все его компоненты, а также взять их во взаимосвязи и взаимодействии. При таких методологических требованиях механизм правового регулирования можно рассматривать как сложную систему, состоящую из правовых средств, субъектов, осуществляющих правовое регулирование или правовую деятельность, и юридически значимых результатов их деятельности. При этом единый механизм правового регулирования сообразно стадиям правового регулирования подразделяется на три компонента: механизм правотворчества, механизм реализации норм права и механизм государственного принуждения.

Каждый механизм действует на своей стадии правового регулирования: правотворчестве, правореализации и применении юридической ответственности - и характеризуется специфическими, только ему присущими правовыми средствами. Таким образом, механизм правового регулирования - сложное явление, требующее дальнейшего углубленного изучения.

Первоначально идею механизма воздействия права на общественные отношения выдвинул Н.Г. Александров. Определенные теоретические обобщения по данной проблеме позднее были проведены В.М. Горшеневым.

По мнению Н.Г. Александрова, звеньями механизма правового регулирования являются:

1) установление правового статуса лица;

2) придание известным видам жизненных фактов значения юридических фактов;

3) установление моделей правоотношений;

4) установление мер правовой охраны и юридической ответственности. Морозова Л.А. Теория государства и права: Учебник. - М.: «Юристъ», 2003. - 316 с.

Свое развернутое обоснование данная идея приобрела в работах профессора С.С. Алексеева. Предложенная им конструкция в последующем не претерпела существенных изменений. В соответствии со стадиями правового регулирования С.С. Алексеев выделяет три основных элемента (звена) в механизме правового регулирования:

1) юридические нормы;

2) правовые отношения;

3) акты реализации прав и обязанностей.

Факультативным элементом являются акты применения права.

По мнению С.А. Комарова правовое регулирование включает следующие стадии:

1) издание нормы и ее общее воздействие (регламентация общественных отношений);

2) возникновение субъективных прав и субъективных юридических обязанностей;

3) реализация субъективных прав и субъективных юридических обязанностей, воплощение их в конкретном, фактическом поведении частников общественных отношений;

4) применение права.

Для реализации норм права в фактическом поведении субъектов необходимо издание актов применения права. Это факультативная стадия правового регулирования, которая может существовать между 1-й и 2-й или 2-й и 3-й стадиями.

В соответствии с перечисленными стадиями правового регулирования выделяют четыре основных элемента его механизма: а) норма права; б) правоотношение; в) акты реализации прав и обязанностей; г) акты применения права.

Такое представление о структуре механизма правового регулирования широко распространено, но не является единственным, существуют иные точки зрения. Так, А.В. Малько выделяет следующие основные стадии и элементы правового регулирования: 1) норма права; 2) юридический факт или фактический состав с таким решающим фактом, как организационно- исполнительный правоприменительный акт; 3) правоотношение; 4) акты реализации прав и обязанностей; 5) охранительный правоприменительный акт (факультативный элемент). Теория государства и права: Курс лекций/Под ред. Н.И Матузова и А.В Малько. - 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. - 728 с.

1) Под нормой права понимается, исходящее от государства, охраняемое, общеобязательное, формально определенное правило поведения, предоставляет участникам общественного положения данного вида субъективные юридические права и налагает на них субъективные юридические обязанности. Самим своим существованием правовые нормы оказывают воспитательное, информативное воздействие. Существует большое количество дефинитивных норм, в которых закрепляются те или иные принципы, формулируются понятия. Эти нормы оказывают воздействие на общественные отношения в системе (комплексе) других норм и институтов, а также самостоятельно. Однако в том и в другом случае имеет место воздействие на социальные процессы, но не их регулирование.

Возьмем такой пример. Законодательством определен довольно сложный порядок расторжения брака. Прежде чем супруги получат развод, им необходимо подать заявление в загс или суд, уплатить государственную пошлину, выждать определенный законом срок, в течение которого они имеют возможность подумать, проверить свое решении. Законодательное определение такого порядка расторжения брака является своеобразным тормозом на пути необдуманных, скоропалительных решений. И наконец, на стадии правового регулирования при расторжения брака супругов, имеющих несовершеннолетних детей, правовое воздействие проявляется не только в более высокой государственной пошлине, но и в определении более длительного времени на примирение - до 3 месяцев. Таким образом, здесь нет «жесткого и властного регулирования», ибо брак может быть расторгнут, однако на всех этапах его расторжения (в том числе в процессе правового регулирования) осуществляется воспитательное воздействие правовых норм, предупреждающих легкомысленный и непродуманный поступок.

Другой формой воздействия правовых норм, носящей специфический юридический характер, является выполнение ими основной социальной функции - регулирование общественных отношений путем установления субъективных прав и возложения юридических обязанностей, гарантированных государством. Правовая норма закрепляет определенный вариант поведения, представляет собой предписание более или менее общего характера, направлена на неопределенный круг лиц.

Если до издания правовой нормы люди могут в зависимости от различных обстоятельств выбирать варианты поведения, то с ее изданием, в какой бы словесной формулировке она не выражалась в тексте закона, указа или иного нормативного акта, возможность выбора получает правовое закрепление. Субъекту дозволяется, предоставляется право действовать таким-то способом, получивший правовое закрепление, то ему будет обеспечена государственная поддержка.

На первой стадии формулируется правило поведения, которое направлено на удовлетворение тех или иных интересов, находящихся в сфере права и требующих их упорядочения. Здесь не только определяется круг интересов и соответственно правоотношений, в рамках которых их осуществление будет правомерным, но и прогнозируются препятствия этому процессу, а также возможные правовые средства их преодоления.

2) Вторым элементом правового регулирования являются юридические акты. Однако некоторые исследователи не признают за юридическими фактами статуса самостоятельного элемента механизма правового регулирования, полагая, что значение юридических фактов сводится к тому, чтобы обеспечить переход от одной стадии правового регулирования к другой. «Сам по себе юридический факт, - пишет, например, Ю.И. Гревцов, - является жизненным обстоятельством, с которым норма права связывает возникновение, изменение или прекращение правоотношения. Следовательно, юридический факт - необходимая предпосылка правового отношения и не больше».

В противовес этому существует мнение, что юридические факты выполняют в механизме правового регулирования ряд самостоятельных задач. «Понимание юридических фактов лишь как предпосылки движения правоотношения, - считает С.И. Реутов, - обедняет их подлинное значение - важнейшей составной части механизма правового регулирования».

 Самостоятельность юридических фактов в механизме правового регулирования, по мнению В.Б. Исакова, предопределяется тем, что они связаны не только с правоотношениями, но и с иными элементами механизма правового регулирования. Правильное закрепление юридических фактов в гипотезах юридических норм - одна из задач, стоящих перед правотворческими органами при разработке нормативно-правовых актов. Полное, точное и достоверное установление юридических фактов - необходимая предпосылка для применения правовых норм.

 Роль юридических фактов в механизме правового регулирования, по моему мнению, не исчерпывается образованием, изменением и прекращением правоотношений. Я считаю, что установление видов жизненных фактов (или группы таких фактов), которым придается значение юридических фактов, является самостоятельным звеном в механизме правового регулирования, так как от правильного определения юридических фактов зависит эффективность применения норм права. Зачастую для движения конкретных интересов по юридическому «каналу» необходима целая система юридических фактов (фактический состав), где один из них должен быть обязательно решающим. Отсутствие подобного решающего юридического факта выступает в роли препятствия, которое, по мнению А.В. Малько, необходимо рассматривать с двух точек зрения: с содержательной (социальной, материальной) и формальной (правовой). С точки зрения содержания препятствием будут выступать неудовлетворение собственных интересов субъектом, а также общественных интересов. В формально же правовом смысле препятствие выражается в отсутствии решающего юридического факта. Причем преодолевается данное препятствие, только на уровне правоприменительной деятельности в результате принятия соответствующего акта применения права.

 Акт применения права представляет собой основной элемент совокупности юридических фактов, без которого не может реализоваться конкретная норма права. Например, для осуществления права на поступление в вуз (как части наиболее общего права на получение высшего образования) акт применения (приказ ректора о зачислении в студенты) необходим тогда, когда абитуриент представил в приемную комиссию требуемые документы, сдал вступительные экзамены и прошел по конкурсу, т.е. когда уже имеются три других юридических факта. Акт применения скрепляет их в единый юридический состав, придает им достоверность и влечет возникновение персональных юридических прав и обязанностей субъектов, преодолевая тем самым препятствия и создавая возможность для удовлетворения интересов граждан.

Только правоприменительный орган может обеспечить выполнение правовой нормы, принять акт, который станет опосредующим звеном и результатом ее действия. Подобный вид правоприменения называют оперативно - исполнительным, ибо он основан на позитивном регулировании и призван развивать социальные связи. Именно в нем в наибольшей мере воплощаются правостимулирующие факторы, что характерно для актов о поощрении, присвоении персональных званий, об установлении выплат, пособий, о регистрации брака, об устройстве на работу и т.п.

 Следовательно, вторая стадия процесса правового регулирования отражается в таком элементе механизма правового регулирования, как юридический факт или фактический состав, где функцию решающего юридического факта выполняет оперативно - исполнительный правоприменительный акт.

Третья стадия - установление конкретной юридической связи с разделением субъектов на управомоченных и обязанных. Речь идет о правоотношении, которое возникает на основе норм права и при наличии юридических фактов и где абстрактная программа трансформируется в конкретное правило поведения для соответствующих субъектов. Оно конкретизируется в той степени, в какой индивидуализируются интересы сторон, а точнее, основной институт управомоченного лица, выступающий критерием распределения прав и обязанностей между противостоящими в правоотношении лицами. Данная стадия воплощается в таком элементе механизма правового регулирования, как правоотношение.

 Е.Г. Лукьянова считает, что именно здесь в правоотношении, заканчивается нормативное действие механизма правового регулирования, обеспечивается то фактическое, реальное поведение субъектов, тот результат, на который была направлена воля законодателя. По ее мнению, представляется логически неоправданным, выделение в качестве самостоятельного такого элемента механизма правового регулирования, как акты реализации прав и обязанностей. «Если правоотношение понимать как единство юридической формы и фактического содержания, - полагает Е.Г. Лукьянова, - то этот элемент механизма правового регулирования будет включать как юридический элемент - наделение субъектов правами и обязанностями, так и фактический - акты реализации прав и обязанностей».

 А.В. Малько же считает, что на правоотношении структура механизма правового регулирования не заканчивается, и выделяет еще две стадии.

На четвертой стадии происходит реализация субъективных прав и юридических обязанностей, при которой правовое регулирование достигает своих целей - позволяет интересу субъекта удовлетвориться. Акты реализации могут выражаться в трех формах: соблюдение, исполнение и использование.

 При соблюдении субъект воздерживается от совершения действий, запрещенных нормами права. Он не реализует при этом свои собственные интересы, отличные от интересов контрсубъекта, а также от общественных интересов в охране и защите, и тем самым не ставит препятствий к их удовлетворению. Теория государства и права: Курс лекций/Под ред. Н.И Матузова и А.В Малько. - 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. - 434 с.  При исполнении обязанностей лицо должно активными действиями удовлетворить интересы контрсубъекта и общественные интересы в охране и защите и не ставить им препятствий в какой -либо форме. При использовании субъект получает благо, ценность, удовлетворяет личные интересы. При этом он не должен препятствовать удовлетворению интересов других лиц. Названная стадия процесса правового регулирования отражается в таком элементе механизма правового регулирования, как акты реализации прав и обязанностей.

 Пятая стадия является факультативной. Она вступает в действие тогда, когда беспрепятственная форма реализации права не удается и когда на помощь неудовлетворенному интересу должна прийти соответствующая правоприменительная деятельность. Возникновение правоприменения в этом случае уже связывается с обстоятельствами негативного характера, выражающимися в наличии либо реальной опасности правонарушения, либо прямого правонарушения.

С точки зрения содержания препятствием здесь, как и при первой причине (что рассматривалось при анализе оперативно-исполнительной правоприменительной деятельности), будет являться неудовлетворение личных интересов субъектом, а также общественных интересов в охране и защите. С формально-правовой же точки зрения препятствия различаются: если в первом случае в качестве препятствия выступает отсутствие решающего юридического факта, то во втором, - напротив, его наступление.

 Е.Г. Лукьянова выделяет процессуально-правовой механизм как элемент общего механизма правового регулирования, который вступает в действие на некоторых этапах общего правового регулирования, в случаях возникновения препятствий нормальной реализации правовых норм и имеет охранительную направленность. Она считает, что процессуально-правовой механизм- это динамическая система правовых средств, при помощи которой упорядочивается охранительная деятельность уполномоченных органов в области юрисдикционного правоприменения. Е.Г. Лукьянова выделяет основные элементы процессуально-правового механизма, это:

1) нормы процессуального права;

2) юридические факты, опосредующие процессуальные правоотношения, или процессуальная фактическая система;

3) процессуальные правоотношения (юридический процесс).

 Процессуально-правовой механизм обладает рядом особенностей, исследование которых является перспективной задачей правовой науки.

 Научная разработка проблемы процессуально-правового механизма способствовала бы повышению эффективности процессуального регулирования общественных отношений, укреплению и развитию механизма защиты прав и свобод граждан и организаций.

 Таким образом, полное изучение структуры механизма правового регулирования, уяснение его элементов и их роли в механизме правового регулирования - важный шаг к правильной и эффективной реализации норм права.

Глава 2. Нормативно-правовые основы регулирования административно-управленческих отношений в сфере рассмотрения обращений граждан

2.1 Общая характеристика норм, регулирующих отношения в сфере рассмотрения обращений граждан

Обращение - это далеко не каждое послание гражданина к государственному органу или должностному лицу. Обращение - это всегда юридический акт, т.е. действие, сознательно направленное на создание юридических последствий Хропанюк В.Н. Теория государства и права М., 1997, С. 318 - 319. Направляя обращение в какой-либо государственный орган, гражданин вступает с ним в определённые правоотношения. Таким образом, обращением можно считать только такое послание, из смысла которого явно следует желание автора побудить адресата (орган или должностное лицо) к каким-либо юридически значимым действиям. Следовательно, со всей очевидностью можно утверждать, что не являются обращениями поздравления, благодарности, рассказы о своей нелёгкой судьбе без каких-либо требований и прочие подобные послания.

Роль института обращений граждан огромна. Обращения выполняют в сущности, три важнейшие функции. Во-первых, обращения есть средство защиты прав граждан. Во-вторых, обращение гражданина - это форма реализации его конституционного права на участие в управлении государством, и, следовательно, одна из форм выражения народовластия. И в-третьих, обращения граждан - это средство обратной связи, выражения реакции народа, масс на решения, принимаемые государственной властью. Изучая обращения граждан, внимательно и чутко относясь к поднимаемым в них вопросам, власть будет быстрее поспевать за изменениями в современном необычайно динамичном, обществе, что поможет ей стать более эффективной. В силу всего этого институт обращений граждан в современной правовой действительности занимает одно из важнейших мест.

Обращения граждан в государственные органы, органы местного самоуправления и общественные органы с предложениями, заявлениями, жалобами - важное средство осуществления и охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением, существенный источник информации, необходимой при решении текущих и перспективных вопросов государственного, хозяйственного и социально - культурного строительства. Являясь одной из форм участия граждан в управлении, обращения способствуют усилению контроля народа за деятельностью государственных, муниципальных и общественных органов, борьбе с волокитой, бюрократизмом и другими недостатками в их работе.

Право на обращения граждан закреплено в основном законе РФ, Конституции 1993 г. СПС «Консультант плюс» 2008 г. В статье 33 Конституции говорится: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы местного самоуправления».

До принятия Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не было единого порядка принятия, учёта и рассмотрения обращений граждан, не было их чёткой классификации.

Далеко не все обращения граждан, поступающие в государственные органы, органы местного самоуправления или должностным лицам, могут рассматриваться как «обращения» в свете положений Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», СПС «Консультант плюс» 2008 г. который подразделяет обращения на три основные категории - предложения, заявления и жалобы. Если обращение составлено так, что не подпадает ни под одну из приведенных квалификаций, то рассмотрение такого обращения не подпадает под регулирование данного закона.

Предложение, Закон определяет как рекомендацию гражданина «по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества». Предложение не связано ни с нарушением, ни с реализацией каких-либо прав заявителя, оно направлено на внесение изменений в существующий порядок. Предложение является одной из важнейших форм реализации права граждан на участие в управлении. Внося предложение, гражданин пытается воздействовать на принятие решений государственной властью, органом местного самоуправления. Законодательное закрепление права граждан на предложения является подтверждением того, что власть в России исходит от народа.

Заявление, Закон определяет как просьбу гражданина «о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц». Предметом заявления является не обжалование каких-либо нарушений субъективных прав и интересов, а реализация через соответствующие органы законных прав и интересов граждан. Заявления граждан не связаны с произошедшими нарушениями конкретных субъективных прав и интересов. Отказ в удовлетворении этих прав и интересов порождает жалобу - действие, направленное на защиту частного интереса.

Жалобу, Закон определяет как просьбу гражданина «о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц». Цель подачи жалобы заключается в защите и восстановлении прав. Право на жалобу следует рассматривать как гарантию соблюдения законности. Подавая жалобу, граждане реализуют предоставленные им государством права или требуют восстановления нарушенных прав. Гражданин посредством своего обращения может участвовать в управлении общественными и государственными делами, выражать свою позицию, личное мнение о различных вопросах - в этом заключается один из аспектов института права жалобы. Право на жалобу, прежде всего, обеспечивает личный интерес гражданина в защите его нарушенного права либо коллектива в отношении своих представителей.

Подлежат рассмотрению обращения, поступившие в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования.

Закон предписывает гражданину направлять письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Законодатель допускает возможность не вполне корректной или ошибочной адресации обращения, а также неадекватность содержательной части обращения. Условно, пользуясь терминологией международного права, все обращения, рассмотрение которых по существу вопроса в органе - получателе не предусмотрено можно отнести к «неприемлемым обращениям».

«Неприемлемые обращения» можно сгруппировать по блокам:

1) не подпадающие под действие ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»

2) подпадающие под действие ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», но по вопросам ведения другого органа государственной власти;

3) подпадающие под действие ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», рассмотрение которых по существу данным Федеральным законом не предусмотрено.

Среди «неприемлемых обращений» особо выделяются «недопустимы обращения». К таким обращениям можно отнести обращения, нарушающие права и свободы других лиц. В соответствии с ч. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Эта позиция отражена в ч. 2 ст. 2, ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» где сказано: «Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц». «Недопустимые обращения» можно сгруппировать на виновные и невиновные. К виновным обращениями можно отнести те, которые текст закона квалифицирует как злоупотребление правом. К невиновным обращениям можно отнести «недопустимые обращения», не подлежащие рассмотрению по закону, поскольку они нарушают права и свободы других лиц, однако предпринятые заявителем при отсутствии умысла причинения вреда другим лицам. Недопустимость таких обращений, как правило, связана с неосведомленностью либо небрежностью заявителя.

«Недопустимыми обращениями» можно считать обращения, в которых содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи. В рамках Закона такие обращения рассматриваются как злоупотребления правом, что, впрочем, не исключает возможности предъявления претензий к автору в соответствии с действующим законодательством.

Поступившее обращение должно быть зарегистрировано. При регистрации письменное обращение предварительно рассматривается с целью:

проверки исполнения заявителем требований, предъявляемых к форме и реквизитам письменного обращения;

определения типа обращения (предложение, заявление, жалоба), которое должно быть указано при распределении обращений для ответа;

указания основной и сопутствующей тематики обращения, которая необходима при распределении обращений для подготовки проекта резолюции.

Следует заметить, что переадресация обращения гражданина может быть осуществлена только как вторичный акт, последовавший после того, как орган государственной или муниципальной власти признал, что указанное обращение удовлетворяет следующим условиям:

1) обращение не в полной мере соответствует компетенции органа власти, в который обращение было первоначально направлено;

2) обращение может быть соотнесено к типу предложений, заявлений или жалоб;

3) в части технического оформления и представления реквизитов обращение соответствует требованиям, установленным законом;

4) обращение адекватно направлениям деятельности того органа публичной власти, в который пересылается.

Указанные выше тезисы должны быть отражены в тексте письма, подготовленного органом государственной власти, которое сопровождает пересылку обращения гражданина в другой орган публичной власти, равно как и в том письме, которое должно быть направлено автору обращения.

В своем письменном обращении гражданин обязан указать фамилию, имя, отчество (при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ. В противном случае ответ не может быть направлен по назначению. Не может быть дан ответ на анонимное обращение, когда в письменном обращении не указана фамилия гражданина, направившего обращение. Ответ на коллективное обращение граждан направляют на имя первого лица, указанного в обращении (если в обращении не оговорено конкретное лицо), или на адрес лица, указанного на конверте, в отдельных случаях - каждому из лиц, подписавших обращение. Особая ситуация возникает при ответах на письменные обращения, поступившие по информационным системам общего пользования. Ответы направляют по почтовому адресу, указанному заявителем в обращении.

...