Правовое регулирование общественных отношений

Письма граждан с надписью «лично» после прочтения адресатами в случае, если в них не содержится личной информации, а ставятся вопросы, требующие официальных ответов, передаются на регистрацию в организационно-контрольный отдел в установленном порядке. Гражданин, излагая суть предложения, заявления или жалобы, обязан указать наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также собственную фамилию и почтовый адрес. Анонимные обращения, в общем случае, можно отнести к категории неприемлемых. Но если в анонимном обращении содержатся сведения о противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией.

Когда письменное обращение содержит вопросы (проблемы), решение которых не входит в компетенцию данного государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, то обращение должно быть направлено в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Жалобы на судебные решения, как особый вид обращений, законодатель относит к обращениям, не подлежащим рассмотрению. Судебные постановления не могут подвергаться ревизии со стороны органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. В соответствии с ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»: «Обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения». К категории «неприемлемых обращений» можно отнести обращения с пороком формы. Ответ на обращение не дается, если текст письменного обращения не поддается прочтению.

Должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее отправленные обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу.

В отношении обращений определенного типа законодательством Российской Федерации установлен специальный порядок рассмотрения. К таким обращениям относятся в частности:

обращения, рассматриваемые в порядке уголовного, гражданского, арбитражного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях;

обращения, отнесенные законодательством Российской Федерации к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, а законодательством субъектов Российской Федерации - к компетенции конституционного (уставного) суда того или иного субъекта Федерации;

обращения, направляемые Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченному по правам человека субъектов Федерации;

обращения, вытекающие из отношений, складывающихся внутри коллективов организаций и общественных объединений, регулируемых федеральным законодательством, их уставами и положениями;

запросы в архивы.

ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» устанавливает права граждан при рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, это такие, как:

1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании;

2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;

3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;

4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.

Впервые нормативно закреплены гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением:

Запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц.

При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, рассматривающих обращение, обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления.

Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», устанавливает срок рассмотрения письменных обращений, поступивших в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, в 30 дней со дня регистрации письменного обращения.

В исключительных случаях, а также в случае направления запроса, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.

Государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица осуществляют в пределах своей компетенции контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, анализируют содержание поступающих обращений, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.

В соответствии с данным законом, гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда. А в случае, если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда.

Помимо базового ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», в области регулирования отношений в сфере обращений граждан не маловажную роль играют такие нормативно-правовые акты, как Указ Президента РФ от 24.08.2004 «Об утверждении Положения об управлении Президента РФ по работе с обращениями граждан» СПС «Консультант плюс» 2008 г., ФЗ от 16.09.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 «О регламенте Правительства РФ и Положение об аппарате Правительства РФ», Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)», Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти».

Важнейшим проводником реформ экономической и политической системы, осуществляемых сегодня в Российской Федерации, является государственный аппарат, который традиционно оказывает серьезное влияние на функционирование всех ветвей государственной власти и всей общественной жизни. При рассмотрении обращений государственные служащие обязаны: разобраться в существе обращения; при необходимости проверить сообщаемые сведения; вынести обоснованное решение в пределах своей компетенции; обеспечить своевременное и правильное его исполнение; сообщить заявителю о решении; в случае отклонения предложения, заявления, жалобы указать мотивы; разъяснить порядок обжалования решения. Общие принципы, некоторые требования и правила составления и формы таких решений, а также ответов, посылаемых в организации в связи с запросами о рассмотрении обращений, содержатся в основных положениях Единой государственной системы делопроизводства.

В целях совершенствования работы с обращениями граждан в ряде органов государственной власти были приняты административные регламенты, инструкции или правила по работе с обращениями граждан.

2.2 Административный регламент рассмотрения обращений граждан

Административная реформа является одной из основных задач российского государства на краткосрочную и среднесрочную перспективу. Именно повышение эффективности и результативности государственного управления, реализуемое через инструменты административной реформы, создает условия для всех аспектов деятельности органов власти страны. Административная реформа предусматривает реализацию мероприятий по ряду направлений. Каждое из них может быть предметом внимательного рассмотрения с точки зрения его правового регулирования, поскольку, будучи инструментом оптимизации власти, административная реформа выражается в правовых формах. Стратегические аспекты проводимой административной реформы нашли свое отражение в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг., одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720..

Одним из актуальных направлений административной реформы является разработка и внедрение административных регламентов, подразделяемых на административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций. В силу того, что административно-управленческие процессы в органах исполнительной власти всех уровней публичной власти недостаточно организованы и часто неэффективны, данное направление административной реформы можно по праву признать одним из ключевых. Поэтому рассмотрение вопросов разработки и внедрения административных регламентов во взаимосвязи с другими направлениями административной реформы, прежде всего со стандартизацией государственных услуг, является предметом исследования настоящего параграфа.

Еще в Послании Президента Российской Федерации в 2003 г. ставилась задача по повышению эффективности государственного аппарата, в том числе за счет совершенствования административных процедур взаимодействия между гражданином и государством. Однако среди приоритетных направлений административной реформы в 2003 - 2004 гг., сформулированных Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах"СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046., стандартизация и регламентация не определялись. Вместе с тем уже в 2004 г. Федеральный закон N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215; 2006. N 6. Ст. 636. предписывал осуществлять разработку должностных регламентов государственных гражданских служащих на основе административных регламентов, при этом само понятие "административный регламент" в названном Федеральном законе не было сформулировано.

Пробел был устранен Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305., которым закреплена структура административного регламента федерального органа исполнительной власти. Административный регламент федерального органа исполнительной власти, согласно абзацу второму п. 1.2 Типового регламента, состоит из: регламента органа власти; административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг; должностных регламентов государственных служащих. Таким образом, выделяется несколько типов регламентов, каждый из которых обладает определенной спецификой.

Здесь необходимо отметить наличие определенного "провала" между регламентом органа в целом и должностным регламентом конкретного чиновника. Он состоит в том, что функции органов исполнительной власти осуществляются структурными подразделениями этого органа или в их взаимодействии, а должностные лица действуют также в рамках подразделений, то есть с определенной субординацией. Кроме того, наличие еще одного уровня регламентации, хотя и выглядит как усложнение системы регламентного регулирования, позволяет "затвердить" и продублировать элементы административной процедуры, более четко закрепив ответственность руководства структурных подразделений за прохождение этих этапов. Таким образом, целесообразным является включение в состав административного регламента органа исполнительной власти административных регламентов его структурных подразделений.

Принципиальным достижением названного Типового регламента является нормативное установление обязанности федеральных органов исполнительной власти разрабатывать административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг. Впервые были определены важнейшие характеристики административных регламентов: описание последовательности действий по исполнению государственных функций (предоставления государственных услуг) и нормативные сроки осуществления таких действий.

Тем не менее, практика разработки федеральными органами исполнительной власти административных регламентов в 2005 г. показала, что многие ведомства были не заинтересованы и не мотивированы осуществлять эту деятельность. За 2005 г. ни один административный регламент в смысле вышеуказанных положений не был утвержден в федеральных органах исполнительной власти и зарегистрирован Минюстом России. Необходим был четко установленный и понятный порядок разработки административных регламентов.

Определенным шагом в направлении правового регулирования разработки административных регламентов является Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452, которым утвержден Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Названным Типовым регламентом определено, что порядок и сроки разработки административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг устанавливаются Правительством (в 2006 г. Правительственной комиссией по административной реформе установлены детальные сроки разработки административных регламентов только для приоритетных, общественно значимых государственных услуг (государственных функций)).

Кроме того, уточнены структурные элементы административного регламента: административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти; административные процедуры, обеспечивающие эффективную работу структурных подразделений органа исполнительной власти, и административные процедуры, обеспечивающие реализацию прав граждан (п. 1.20). Типовой регламент также закрепил необходимость наличия у каждого федерального органа исполнительной власти утвержденного перечня предоставляемых государственных услуг (п. 1.21 Типового регламента), который должен быть опубликован.

Размещение информации о предоставляемых государственных услугах является составным элементом доступности для граждан и организаций оказываемых услуг. При этом в соответствии с п. 1.22 Типового регламента внутренней организации уровень доступности услуги для граждан и организаций определяет стандарт государственной услуги - критерий, по которому такая услуга должна предоставляться на основе требований, установленных законодательством.

Раздел XII Типового регламента внутренней организации "Порядок работы с обращениями граждан и организаций, прием граждан" также содержит нормы, касающиеся административных регламентов. Однако анализ закрепленных в названном Регламенте положений показывает наличие определенного внутреннего противоречия. С одной стороны, первым абзацем п. 12.1 предусматривается, что обращения граждан и организаций по вопросам порядка исполнения государственных функций и оказания государственных услуг, то есть, по сути, по поводу нарушения процедур, установленных административным регламентом, могут рассматриваться в прописанной разделом процедуре. С другой стороны, в третьем абзаце п. 12.1 устанавливается, что положения раздела XII не распространяются на взаимоотношения граждан и федеральных органов исполнительной власти в процессе реализации органом исполнительной власти государственной функции и предоставления государственной услуги этим гражданам, хотя процесс реализации государственной функции (предоставления государственной услуги) состоит именно из ряда процедур, в рамках которых осуществляется взаимодействие, в том числе подается обращение. Такое положение вызывает сложность при обжаловании действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе исполнения полномочий, предусмотренных административными регламентами федеральных органов исполнительной власти.

Тем не менее подлинным импульсом для развития системы административной регламентации стало принятие Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933.. В нем, в частности, определено, что "административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти".

Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679, утвердив Порядок, позволило решить крайне острую проблему статуса административного регламента исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Изначально в Постановлении Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 регламенты утверждались федеральными органами исполнительной власти, то есть имели статус внутренних актов ведомств. Однако это не позволяло изменять процедуры в части, касающейся прав и свобод граждан (и процедур взаимодействия с ними). Именно поэтому было принято решение принимать регламенты как нормативные правовые акты, утверждаемые федеральным министром или руководителями федеральных служб либо федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Президент РФ или Правительство РФ. Кроме того, была решена проблема регламентации межведомственных процессов (когда в исполнении функции или предоставлении услуги участвуют несколько органов) в виде совместного решения федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Президент РФ или Правительство РФ.

Проведенный Минэкономразвития России в июле 2006 г. конкурсный отбор федеральных органов исполнительной власти и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации для оказания поддержки проведения административной реформы в 2006 г. показал, что у всех победителей конкурса запланированы проекты по разработке и внедрению административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Только на уровне субъектов РФ (по выигравшим 29 заявкам) планируется к разработке более 200 административных регламентов (затрагивающих массовые, общественно значимые и проблемные услуги) Правовое регулирование разработки административных регламентов А.В. Яцкин // Сеть «Интернет».

Приведенные данные свидетельствуют о начале массового процесса разработки административных регламентов и требуют анализа, во-первых, возникающих проблем (как методологических, так и практических), а во-вторых, достаточности текущего правового регулирования и возможных моделей регулирования. Актуальность подобного анализа диктуется также тем, что в плане Правительственной комиссии по административной реформе до конца 2006 г. запланировано рассмотрение концепций проекта Федерального закона "Об административных регламентах" и проекта Федерального закона "О стандартах государственных услуг".

Типовая структура административного регламента рассмотрения обращения граждан такова:

Общие положения. Указываются: цели разработки регламента, перечисляются правоотношения на которые распространяется данный регламент, возлагаются полномочия по обеспечению своевременного рассмотрения обращений граждан и их централизованному учету, обеспечение рассмотрения устных и письменных обращений граждан.

Обращения граждан. Содержит: порядок информирования об исполнении функций по рассмотрению обращений граждан; срок исполнения функций по рассмотрению письменных обращений граждан; требования к письменному обращению граждан; условия, сроки и время личного приема граждан; требования к помещениям и местам, предназначенным для осуществления функций по рассмотрению обращений граждан; результаты функций по рассмотрению обращений граждан; перечень оснований для отказа в исполнении функций по рассмотрению обращений граждан; ответственность работников при исполнении функций по рассмотрению обращений граждан; последовательность административных процедур; прием и первичная обработка письменных обращений граждан; регистрация и аннотирование поступивших обращений; постановка обращений граждан на контроль; продление срока рассмотрения обращений граждан; оформление ответов на обращения граждан.

Заключительные положения: предоставление справочной информации о ходе рассмотрения обращения, порядок и формы контроля за исполнением функций по рассмотрению обращений граждан, обжалование действий по рассмотрению обращений граждан и решений, принятых по обращениям.

Более детально структуру административного регламента рассмотрения обращения граждан можно пронаблюдать на примере «Административного регламента рассмотрения обращений граждан в администрации городского округа «город Дагестанские Огни» Административный регламент рассмотрения обращений граждан в администрации городского округа «Город Дагестанские огни» // Материалы Министерства юстиции РД. (См. приложение №1).

Глава 3. Проблемы совершенствования практики регулирования административно-управленческих отношений в сфере рассмотрения обращений граждан

В органах исполнительной власти РД работа с обращениями граждан ведется удовлетворительно. Соблюдаются требования федерального законодательства к порядку регистрации и учета поступающих обращений, ведется личный прием граждан, периодически обсуждаются итоги работы по обращениям граждан на коллегиях и совещаниях министерств. Но имеют место отдельные упущения. В частности не во всех министерствах Республики Дагестан принят Административный регламент по работе с обращениями граждан, в ряде министерств отсутствуют «горячие линия».

Наиболее часто поднимаемыми в обращениях граждан проблемами являются жилищная (просьбы об улучшении жилищных условий, нарушения в сфере жилищного и градостроительного законодательства, льготы при оплате жилищно-коммунальных услуг и др.), оказания материальной помощи, трудоустройства, а также проблемы здравоохранения (некачественное оказание медицинской помощи и халатность медицинских работников, недостаточное обеспечение граждан, имеющих право на социальный пакет, лекарственными средствами и др.), социального обеспечения и социальной защиты населения (выплата пособий и компенсаций, присвоение званий «ветеран труда» и др.).

В Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства РД создана правовая база по рассмотрению письменных обращений граждан и личного приема граждан. Деятельность по этому направлению ведется на основании Федерального Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», в соответствии с положениями Административного регламента рассмотрения обращений граждан, а также приказа №44 «О порядке приема граждан и рассмотрения обращений граждан». Порядок рассмотрения обращений граждан и контроль их исполнения предусмотрены также Инструкцией по делопроизводству в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства РД, утвержденной приказом от 30.01.2008 г. №8 и согласованной с Комитетом Правительства РД по делам архивов и другими ведомственными актами. Справка о результатах проверки организации работы с обращениями граждан в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства РД // Материалы Министерства юстиции РД за 2007-2008 годы.

Личный прием граждан проводится руководителями министерства согласно графику личного приема граждан. Ведется делопроизводство по регистрации обращений граждан и контролю их исполнения специалистами. Обращения граждан, в том числе устные при личном приеме, регистрируются в Книге регистрации обращений граждан, составляются карточки личного приема граждан.

Поступившие обращения рассматриваются по существу и в установленные сроки. Некоторые обращения рассматриваются с выездом на место, с участием заявителя. По результатам рассмотрения обращений специалистами принимаются меры по устранению нарушений в пределах своей компетенции.

Что касается Министерства труда и социального развития РД нельзя не отметить, что организация работы по рассмотрению обращений граждан находится на уровне ниже среднего. Административный регламент рассмотрения обращений граждан принят сравнительно недавно (07 ноября 2008 г.). Не заведены карточки личного приема граждан, на некоторые из зарегистрированных обращений ответы не представлены и в журнале нет соответствующей отметки. Также не практикуется использование так называемой «горячей линии», либо «телефона доверия».

Рассмотрение обращений граждан в администрации городских округов РД осуществляется в соответствии с действующим законодательством и принятыми административными регламентами.

В администрации МО «город Махачкала» вопросам по организации работы с обращениями граждан отводится особая роль. Вопросы по организации работы в МО «город Махачкала» с письменными и устными обращениями граждан возложены на Руководителя Аппарата администрации МО «город Махачкала». Регистрация поступающих в адрес администрации МО ведется отдельно и осуществляется Управлением по работе с обращениями граждан с соблюдением установленного ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» 3-х дневного срока регистрации. Процесс учета входящей корреспонденции, прохождения документов ведется в центральном аппарате администрации МО в автоматизированном режиме по разработанной и внедренной программе, также действует карточная система регистрации. Поступающие обращения граждан принимаются и в Общественной приемной МО «город Махачкала». В Общественной приемной ведется график приема граждан, а также принимаются заявления граждан, которые передаются на регистрацию в Управление по работе с гражданами на регистрацию. Управление распределяет указанные обращения по сферам деятельности. Учет исходящей корреспонденции в центральном аппарате администрации МО ведет Контрольное Управление в отношении тех обращений, на которые. Что касается наличия рассмотрения обращений граждан с выездом на место, следует отметить, что сотрудниками структурных подразделений администрации МО «город Махачкала» ежедневно осуществляются выездные проверки по фактам, изложенным в обращениях. По возможности принимаются меры, направленные на защиту нарушенных прав, либо привлекаются иные органы и должностные лица, на которых возложены вышеуказанные полномочия. Справка о результатах выездной проверки в МО «город Махачкала» по вопросу организации работы с обращениями граждан // Материалы Министерства юстиции РД за 2007-2008 годы.

Тем не менее, проблемы в рассмотрении обращений граждан в администрацию МО «город Махачкала» существуют. Прежде всего, это проблема работы с коллективными обращениями граждан по вопросам незаконного выделения Главой администрации МО земельных участков во дворах жилых домов. Такая работа, как правило, носит отсылочный характер. Сотрудники администрации МО, в таких случаях информируют заявителей о том, в какой судебной инстанции находится дело, предлагают обратиться в суд, занимаются отпиской, не принимают меры по существу проблемы, по устранению причин и условий, явившихся причинами обращения и недопущению повторных обращений.

Также можно выделить такую проблему как, задержка исполнителями своевременного выполнения поручений по обращениям граждан, исполняются с нарушением, а иногда грубым нарушением установленного ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» месячного срока исполнения обращений граждан в виду невероятно большого объема числа обращений.

Следует также отметить, что значительная часть обращений носит ничем не обоснованный характер. К примеру, граждане до сих пор обращаются в администрации за получением земельных участков, несмотря на то, что Земельный кодекс принят еще в 2001 году, и земельные участки продаются через аукцион.

В администрацию городского округа «город Дербент» в основном поступают заявления по земельным вопросам, из-за изменений, происходящих в земельном законодательстве, ведением кадастровой оценки и учета земель, оформлении их в собственность, по вопросам строительства, улучшении жилищных условий, реконструкции и расширении существующих домостроений, других объектов торгово-бытового назначения. Справка о работе МО городской округ «город Дербент» с обращениями граждан за 2007-2008 годы // Материалы Министерства юстиции РД за 2007-2008 годы. По всем остальным обращениям следует отметить о продолжающейся стабильной тенденции снижения количества обращений граждан за последние два года.

В целом организация работы с обращениями граждан поставлена на среднем уровне. Существуют отдельные нарушения: не принят Административный регламент рассмотрения обращений граждан, не ведется отдельная регистрация обращений граждан, не практикуется использование «телефона доверия».

По поводу работы с обращениями граждан в адрес администрации городского округа «город Кизляр» можно сказать, что на некоторые обращения даются исчерпывающие ответы, некоторые вопросы рассматриваются комиссионно, с выездом на место, с присутствием заявителя, по фактам нарушения прав и интересов граждан принимают меры административного воздействия. В целом, работа администрации городского округа «город Кизляр» с обращениями граждан соответствует требованиям, определенным в ФЗ и в Административном регламенте. Недостатком является отсутствие городского «телефона доверия».

Рассмотрение обращений граждан в администрации городского округа «город Дагестанские огни» осуществляются в соответствии с действующим законодательством и принятым Административным регламентом рассмотрения обращений граждан, который определяет сроки и последовательность действий при рассмотрении обращений граждан, правила ведения делопроизводства по обращениям граждан в администрацию городского округа.

Для ведения регистрации поступивших обращений в администрацию городского округа используется журнал, который приведен в соответствие с установленными требованиями (пронумерованный, прошнурованный, скреплен печатью). При необходимости рассмотрение обращений граждан проводится с выездом на место.

Вместе с тем, в деятельности администрации городского округа «город Дагестанские Огни» по рассмотрению обращений и организации приема граждан выявлен ряд характерных нарушений: не всегда и не в полном объеме соблюдается Административный регламент рассмотрения обращений граждан, причиной предположительно является недавнее принятие названного регламента (07 ноября 2008 года); Административный регламент рассмотрения обращений граждан в администрации городского округа «Город Дагестанские огни» // Материалы Министерства юстиции РД за 2007-2008 годы. в журнале регистрации обращений граждан регистрируются письма с аукционными заявками; не практикуется использование «телефона доверия»; на некоторые зарегистрированные обращения ответы не представлены, о чем свидетельствует отсутствие соответствующей отметки в журнале регистрации обращений граждан и запрошенные на указанные обращения ответы.

Выборочный анализ поступивших в администрацию МО «Хасвюртовский район» обращений показывает, что рассмотрение обращений осуществляется объективно всесторонне и своевременно (в случае необходимости с участием заявителя). Что касается наличия рассмотрения граждан с выездом на место, следует отметить, что сотрудниками администрации МО «Хасавюртовский район» поставлена на должном уровне. В то же время, было целесообразным пересмотреть вопрос с регистрацией обращений с тем, чтобы регистрация велась отдельно, а также рассмотреть вопрос о введении в администрации «телефона доверия», как наиболее востребованной гражданами формы справочной службы.

В администрациях МО «г. Буйнакск » и МО «Буйнакский район», выявлены нарушения ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В обоих МО выявлены факты нарушения установленного 3-х дневного срока регистрации обращений граждан, отмечены по ряду обращений нарушение 30-ти дневного срока исполнения указанных обращений. В администрации МО «г. Буйнакск» из поступивших (за 2008 г.) 817 обращений, исполнено 632. Справка о работе с обращениями граждан, поступившими в адрес органов местного самоуправления за 2007 и 2008 год. Материалы практики Министерства Юстиции РД за 2007-2008 годы. Оставшиеся 185 обращений необходимо было отправить по подведомственности в другой государственный орган, орган местного самоуправления, должностному лицу, либо заявителю в виду отсутствия правоустанавливающих документов по факту обращения, указанные обращения остались неисполненными. В администрации МО «Буйнакский район» по вышеуказанной причине из поступивших 801 не исполненными остались 90 обращений, к тому же в обоих МО отсутствуют «телефоны доверия». Все остальные требования, установленные законом по организации работы с обращениями граждан соблюдаются.

В администрациях МО «Левашинский район» и «Карабудахкентский район» требования ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» соблюдаются за исключением единичных случаев нарушения срока рассмотрения обращений, при этом намечен серьезный подход к устранению указанных нарушений.

В администрации МО «Кумторкалинский район» слабо поставлена работа с обращениями граждан. Это выражается в отсутствии взаимозаменяемости сотрудников, ввиду чего информация о состоянии дел в данной сфере представляется неполной.

Рассмотрев реальную ситуацию в сфере организации работы по обращениям граждан в органах местного самоуправления Республики Дагестан, можно выделить следующие основные проблемы практического характера:

Задержка исполнителями своевременного выполнения поручений.

Низкий уровень правосознания населения.

Не приняты, либо не в полной мере соблюдаются административные регламенты.

Не ведется регистрация обращений граждан.

Оставление обращений без рассмотрения.

Отсутствие формы справочной службы «горячей линии».

Наиболее распространенной проблемой является задержка исполнителями своевременного выполнения поручений. Возникновение данной проблемы можно поставить в зависимость, как от объективных причин, так и от субъективных. Таким образом, исполнение поручений может задерживается из-за невероятно большого количества обращений (объективная причина), либо из-за некомпетентности сотрудников (субъективная причина).

Прежде всего, для недопущения возрастания некомпетентности персонала необходима постоянная и целенаправленная работа кадровых служб всех уровней и всех органов по формированию карьерной стратегии и служебной тактики как для всех служащих данного уровня или данного органа, так и для каждого служащего в отдельности. За счет различных научных исследований, конкурсов, сдачи экзаменов и проведения аттестаций кадровики и сами служащие должны предугадывать наступление некомпетентности и предпринимать соответствующие меры.

Если сотрудник неплохо показывает себя на последней должности, а повышение может спровоцировать потерю компетентности, то, видимо, правильнее его не повышать, а периодически подучивать с тем, чтобы он не терял своей компетентности. Если же работник уже утратил компетентность, а до пенсии еще далеко, могут быть использованы такие приемы кадровых перемещений, как перемещение по горизонтали на другую должность, перемещение вверх по вертикали и др. В любом случае работник не может быть просто "выброшен" на улицу, и в то же время, будучи оставленным в штате, он не должен вредить управляющей подсистеме.

Очень часто обращения граждан носят ничем необоснованный характер. К примеру, в администрацию МО «г. Дербент» до сих пор обращаются граждане за получением земельных участков, несмотря на то, что Земельный кодекс РФ принят еще в 2001 году и в соответствии с ним участки продаются через аукцион. Отсюда вытекает вторая по степени важности проблема - низкий уровень правового сознания населения. Ведь огромное значение в процессе реализации прав, свобод и обязанностей принадлежит правовому сознанию личности, ее индивидуальным свойствам и качествам, социально-политической активности.

В сфере устранения обозначенной проблемы необходимо сделать упор на правовое обучение, информирование населения о существующих юридических предписаниях. Очень важно ознакомление населения с образцами и идеалами, правовым опытом и традициями тех стран, где уровень правовой защищенности личности, а следовательно, и уровень правовой культуры, выше, чем в России.

Для повышения уровня правового сознания юридическая практика должна строиться так, чтобы в обществе и в сознании людей утверждалось отношение к праву как к ценности. Без которой невозможно добиться социального порядка, основанного на справедливости, утверждения прав и свобод личности. Необходимо формировать отношение к праву как к средству гармонизации отношений в обществе, защиты прав человека, смягчение возможных конфликтов, как к механизму, устраняющему произвол и насилие. Поэтому очень важно изменить представления людей о праве только как о принудительном средстве.

Нельзя не обратить внимания и на другую крайность, которая заметна в обществе, а именно на переоценку силы роли права. Она проявляется в том, что некоторая часть людей связывает решение определенных проблем только с принятием соответствующих законов. Им представляется, что достаточно принять закон и соответствующая проблема автоматически решится. Это глубокое заблуждение свидетельствует о неразвитости правосознания.

Таким образом, повышение уровня правового сознания предполагает, с одной стороны, преодоление правового нигилизма, с другой - преодоление правового идеализма. И то, и другое вызывает необходимость в осуществлении большой работы по повышению юридической грамотности всех слоев населения, а также по надлежащему кадровому обеспечению государственных учреждений, осуществляющих юридическую деятельность.

В проблеме эффективности административного регламента, причиной в какой-то мере могут являться ошибки, допущенные при разработке соответствующих регламентов. На мой взгляд, для повышения уровня соблюдения соответствующих регламентов, необходима детализация описания отдельных действий. Причем подобная детализация имеет принципиальный характер, так как позволяет осуществить логический переход к должностным регламентам. Однако ни один федеральный закон или постановление Правительства не дает возможности установления персональной ответственности при реализации административных процедур. Действительно, если указывается должность, то регламент получается излишне жестким. Так как административные регламенты утверждаются органом исполнительной власти, то любое изменение должности в процессе потребует соответствующего изменения регламента, что нерационально и ограничивает процедуры оптимизации. Поэтому при работе над проектами административных регламентов целесообразно использовать так называемые роли, что предполагает выделение устойчивых наборов работ и обозначение ответственности за них. Так, например, можно выделить роль "ответственный за корреспонденцию", "ответственный за выбор исполнителя"" и т.д. Очевидно, что в большом количестве случаев это будет специалист отдела, начальник отдела, руководитель структурного подразделения или органа, однако целесообразно устанавливать такое соответствие в дальнейшем.

Для решения проблемы несоблюдения положений административных регламентов государственными и муниципальными служащими, я предлагаю предусмотреть более тщательно регламентированный порядок обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения регламента, либо на уровне отдельного закона "О досудебном обжаловании", либо через утверждение типовой процедуры обжалования для включения в каждый регламент. В настоящее время в ряде федеральных органов исполнительной власти уже приняты порядки досудебного обжалования споров (например, в Федеральной налоговой службе действует Регламент рассмотрения налоговых споров) Приказ МНС РФ от 17.08.2001 г. №БГ-3-14/290 «Об утверждении Регламента рассмотрения споров в досудебном порядке».

Проблема регламентации на региональном и даже местном уровне - весомый аргумент в пользу законодательного регулирования этой деятельности на федеральном уровне, так как для внедрения соответствующих механизмов на нижестоящих уровнях публичной власти нормативного правового акта Правительства РФ явно недостаточно. Таким образом, как показано выше, практика разработки регламентов выявила целый ряд проблем, которые эффективнее решать не на уровне актов Правительства, а на федеральном законодательном уровне. Это заставляет обратиться к подготовке проекта Федерального закона "Об административных регламентах". Отметим, что в свое время (в 2004 г.) такой проект был разработан, но из-за неоднозначного отношения федеральных органов исполнительной власти процедура их рассмотрения фактически приостановилась.

Решение указанных проблем возможно в рамках нескольких моделей правового регулирования.

Первый вариант, активно обсуждавшийся в самом начале разработки темы регламентации, заключается в закреплении в законе требований исключительно в переносе регулирования административных процессов на уровень органов исполнительной власти. Недостатки этой модели - риск неоптимальности внутренних процедур, несмотря на высокие стандарты, что повлечет за собой отсутствие персональной ответственности служащих и сложность обжалования. Подобные модели подходят к странам, где сформировалась модель управления по результатам, при которой обязательства органов власти могут носить добровольный характер (например, в Великобритании). Однако в российских условиях, когда система обратной связи государства и общества, предполагающая наличие неформального, но крайне действенного механизма порицания и ответственности, только формируется, данный вариант не представляется предпочтительным.

Второй вариант заключается в параллельной разработке двух Федеральных законов - "Об административных регламентах" и "О стандартах государственных услуг", при сохранении разделения предмета регулирования между ними по виду документа (регламенты и стандарты), а также по относимости к государственной услуге. Минусы данного подхода - риск сохранения коллизии понятий "государственная услуга" и "бюджетная услуга", а также сложность координации положений двух Законов (что неизбежно при их прохождении через Государственную Думу).

Третий вариант, представляющийся наиболее конструктивным на данный момент, заключается в закреплении в Федеральном законе "Об административных регламентах" модели, апробированной при реализации рассмотренного выше Порядка, то есть при объединении регламента и стандарта услуги в одном документе. В этом случае проблемы стандартизации государственных услуг решаются в рамках данного Закона и существенно упрощается процедура согласования его проекта.

Исходя из изложенного, представляется целесообразным существенно ускорить процесс разработки и общественного обсуждения по крайней мере проекта Федерального закона "Об административных регламентах".

Отсутствие так называемой «горячей линии», как формы справочной службы в органах местного самоуправления и в государственных органах исполнительной власти республики, является большим упущением. Данный канал коммуникации общества и государства стал чрезвычайно востребованным и достаточно эффективным, что граждане при помощи него смогут получать реальную помощь в решении своих проблем, в отстаивании законных интересов. Внедрение данного института является неким шагом на пути к обеспечению доступности власти, приближению власти к народу.

Не ведется отдельная регистрация обращений граждан. Для регистрации обращений граждан необходимо завести отдельный журнал регистрации обращений граждан, он должен быть соответствующим образом прошит, пронумерован, а также скреплен печатью. При несоблюдении порядка регистрации обращений граждан усложняется отслеживание работы с обращениями граждан.

Оставление обращение без рассмотрения. Здесь идет речь об обращениях граждан, которые в соответствии с ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» необходимо было отправить по подведомственности в другой государственный орган, орган местного самоуправления, должностному лицу, либо заявителю в виду отсутствия правоустанавливающих документов.

Две последние проблемы, можно соотнести как составные элементы наиболее значимой проблемы современного общества - бюрократизм. Бюрократизм (от франц. bureau - бюро, канцелярия и греч. kratos - власть) - это власть канцелярии (администрации), возникающая в тех случаях, когда работники канцелярий отрываются от управляемых ими социальных организмов. В результате происходит подчинение задач функционирования данных государственных организаций целям сохранения и укрепления их аппарата в ущерб управляемым общностям. Таким образом, речь идет о форме превратного понимания и осуществления социальной власти - политической, экономической, организационной и др. Государственное управление вырождается в бюрократизм тогда, когда начинает замыкаться на аппарате, перестает ориентироваться на интересы управляемых социальных общностей, сосредоточивается на удовлетворении аппаратных корпоративных интересов. Бюрократизм в государственном управлении стремится выдать себя за выражение подлинной государственности, но, во-первых, это извращенная в угоду отдельным лицам или социальным группам государственность, а во-вторых, он может распространяться не только в сфере государственной власти, но и в любой области социального управления, включая руководство экономикой и общественными организациями.

В настоящее время бюрократизм выступает как антисоциальное явление, суть которого состоит в отрыве лиц, наделенных властью, государственными полномочиями, от мнения и воли населения, в отрыве органов управления от управляемых. Он проявляется в преобладании значимости внешней формы деятельности над ее содержанием, в канцелярщине, волоките, формальном решении вопросов в ущерб существу дела и нуждам людей.

Конечно, сейчас редко кто ратует за сохранение командно-административных методов управления. Но скрытое упование на них, замаскированное заботой о поддержании дисциплины, централизме, еще весьма значительно. Так, за последнее время, невзирая на все сокращения и реорганизации, численность управленческого персонала государственных органов все же увеличивается.

В современных условиях бюрократизм является ярым противником широкого участия народных масс в управлении делами общества. Он всегда абсолютизирует роль централизации, не терпит самоорганизации, самоуправления, всячески мешает развертыванию различных форм демократии. Бюрократизм создал и продолжает плодить огромное число разного рода помех, запретов, ограничений, которые связывают инициативу людей. Без постоянной, настойчивой и последовательной борьбы с бюрократизмом решение многообразных задач по реформированию нашего общества практически невозможно. Бюрократизм может не только задержать реформы, сделать их мучительно долгими, но и задавить их, свести на нет все привлекательные идеи и намерения.

Вместе с тем реальная тенденция обычно такова, что чем дольше существует данный государственный орган, чем менее прозрачной становится его деятельность, тем больше нарастают в нем элементы бюрократизма. И если не предпринимать ничего для их нейтрализации, эти элементы разрастаются в практический бюрократизм, который способен погубить данный государственный орган и всю систему в целом. Поскольку он сосредоточивается на самом себе, то делает себя ненужным, а нередко и вредным для государства и общества в целом.

Основным путем преодоления бюрократизма в нашем обществе должно послужить резкое сокращение функций государства, ограничения круга его задач, сужение осуществляемых полномочий. Взамен все еще сложной иерархической системы государственного управления всем и вся необходимо повсеместно вводить различные формы социального самоуправления. Именно самоуправляющиеся социальные организмы (предприятия, села, поселки,города, регионы и т.д.) могут послужить действенным рычагом в борьбе с бюрократизмом.

Не менее важную роль в борьбе с бюрократизмом должна играть и хорошо отлаженная система контроля управляемых за деятельностью управляющих. Действенный контроль "низов" будет ставить заслон различным извращениям и злоупотреблениям со стороны "верхов". Входящие в практику выборы глав исполнительной власти снизу доверху хорошо вписываются в решение данной проблемы.