Модели института омбудсмена в федеративных государствах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

омбудсмен конституционный правовой государственный

Введение

1. Возникновение института омбудсмена за рубежом и РФ

1.1 Возникновение института омбудсмена за рубежом

1.2 Учреждение института омбудсмена в Российской Федерации

2. Национальные омбудсмены в мире. Проблемы правового регулирования конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

2.1 Понятие конституционно-правового статуса омбудсмена

2.2 Правовое оформление института национального омбудсмена. Место института Уполномоченного по правам человека в РФ среди органов государственной власти и государственных органов

2.3 Процедура назначения омбудсмена: субъекты, наделенные правом представления кандидатур и субъекты, назначающие омбудсмена. Двухэтапная процедура назначения Уполномоченного по правам человека в РФ

2.4 Проблемы правового регулирования требований к Уполномоченному по правам человека в РФ в ФКЗ. Запреты и ограничения, связанные с деятельностью омбудсмена

2.5 Гарантии деятельности омбудсмена

2.6 Цель и функции (задачи) омбудсмена в различных странах

2.7 Субъекты контроля (сфера компетентности) омбудсмена в различных странах

2.8 Основания для проведения проверки (расследования). Реактивная модель Уполномоченного по правам человека в РФ

2.9 Проведение проверки (расследования). Действия Уполномоченного по правам человека в РФ при получении жалобы

2.10 Представление отчета (доклада). Право законодательной инициативы омбудсмена

2.11 Право обращения омбудсмена в Конституционный суд. Взаимодействие Уполномоченного по правам человека и КС РФ

3. Омбудсмены в федеративных государствах. Правовое регулирование конституционно(уставно)-правового статуса Уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации

3.1 Модели института омбудсмена в федеративных государствах. Международные и наднациональные органы омбудсмена

3.2 Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации. Проблемы правового регулирования конституционно-правового (уставно-правового)статуса

4. Специализированные омбудсмены в РФ и за рубежом

4.1 Специализированные омбудсмены в мире. Появление в России

4.2 Уполномоченный по правам ребенка при Президенте РФ и УПР в субъектах федерации. Проблемы правового статуса

4.3 Уполномоченный по правам коренных малочисленных народов в Красноярском крае

4.4 Бизнес-омбудсмен в РФ - Уполномоченный по правам предпринимателей

Заключение

Список литературы



Введение

История развития науки конституционного права неразрывно связана с идеями конституционализма - идеями, взглядами, представлениями о модели справедливого, демократического общества. Человечество веками искало общественный идеал, сочетающий в себе моральные и юридические начала. Им стала идея прав и свобод человека. Права человека - широкая философская, нравственная, психологическая, идеологическая, политическая и юридическая категория, воспетая изначально в трудах античных мыслителей и священных книгах, затем в эпоху Возрождения - идеологами Великой буржуазной революции, и впервые закрепленная на самом высоком - конституционном уровне в Конституциях США и Франции 1787 и 1791 гг. Международный акт, касавшийся всеобщих прав и свобод был принят лишь после Второй мировой войны в 1948 г. - Всеобщая декларация прав человека ООН.

В современном мире повсеместно закрепляются на самом высоком уровне гарантии прав и свобод. В первую очередь, это их государственная защита, в России гарантированная ст.45 Конституции. Наиболее эффективным органом государственной защиты прав является суд. Правозащитные функции государства осуществляют также полиция, органы юстиции, прокуратура. Дополнительной надежной гарантией здесь является деятельность омбудсмена, который призван защищать граждан от неправомерных действий и решений органов государственной власти и их должностных лиц, а в некоторых случаях, и от действий определенных частных структур, выполняющих функции публичного характера - так называемых, юридических лиц публичного права. Возникнув в 1809 году в Швеции, сейчас должность национального омбудсмена учреждена уже более чем в 140 странах мира.

Слово “омбудсмен” (швед.) можно перевести на русский язык как “представитель”, “поверенный”, “делегат”. В российском варианте стало использоваться слово “Уполномоченный”, хотя более точным переводом с английского “commissioner” - “комиссар”. А.Ю.Сунгуров справедливо отмечает по этому поводу: “Перевод английского термина «Commissioner» на русский как «Уполномоченный» стал общепринятым в современном русском языке, тогда как другой, по сути, равноправный перевод -- «Комиссар» вызывает в России вполне определенные коннотации с большевистскими комиссарами. Отметим, однако, что в английском термине «Commissioner» явно звучит смысл, что это официальное лицо, уполномоченное для каких-то действий коллегиальным органом, тогда как в русском «Уполномоченный» присутствие коллегиального органа за его спиной начисто пропадает и, наоборот, возникают коннотации с оперуполномоченным”.

В нашей стране институт омбудсмена, в широком смысле, представляет Уполномоченный по правам человека в РФ, уполномоченные по правам человека в субъектах федерации, а также действующий с 2009 года институт Уполномоченного по правам ребенка при Президенте РФ. В 2012 году к исполнению полномочий приступил Уполномоченный по правам предпринимателей. Также в 2012 году Министерством Финансов РФ подготовлен законопроект “Об Уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг (финансовый омбудсмен)”.

Итак, объектом исследования данной магистерской диссертации являются общественные отношения, связанные с правовым регулированием статуса омбудсменов в РФ: конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в РФ, конституционно(уставно)-правового статуса Уполномоченных по правам человека в субъекте Федерации, а также правового статуса специализированных омбудсменов в РФ.

Предмет исследования данной работы составляют нормы российского и зарубежного конституционного права, регулирующие конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в РФ, конституционно(уставно)-правовой статус Уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации и правовой статус специализированных омбудсменов в РФ.

В данной работе использованы труды по проблематике конституционно-правового статуса омбудсмена, в том числе, и самих бывших омбудсменов. Среди них исследования экс-омбудсмена Испании и первого Комиссара Совета Европы (СЕ) по правам человека А.Х.Роблес и экс-омбудсмена Польши Ева Лентовски. В нашей стране особняком стоят труды профессора Высшей Школы Экономики (Санкт-Петербург) Сунгурова А.Ю., и экс-Уполномоченного по правам человека в РФ (1998-2004) Миронова О.О. Также примечательны труды сестер В.В. и Л.В. Бойцовых.

Нет единомыслия в академическом сообществе в определении понятия “омбудсмен”. Энциклопедический словарь “Конституция Российской Федерации” определяет омбудсмена так: “Независимое публичное должностное лицо, призванное осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц”. В Юридической энциклопедии отражен другой подход: “Специальное должностное лицо парламента, наблюдающее за законностью действий государственных органов и соблюдением прав и свобод граждан”. Преподаватель ВШЭ Автономов А.С. педалирует на парламентскую природу омбудсмена: “Омбудсман - независимый государственный орган - опирающееся на парламент должностное лицо, целью которого является защита прав и законных интересов человека, нарушаемых действиями или бездействием административных органов и должностных лиц”. Авторитетный исследователь проблематики статуса омбудсмена Сунгуров А.Ю. дает точное определение, но применительно оно лишь к классической модели: “Омбудсман понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений”. Во всех приведенных понятиях содержится неточность, т.к. омбудсмен может назначаться не только парламентом, но и главой государства или высшим исполнительным органом. К тому же, в кругу подведомственности омбудсмена, как показывает международный опыт, могут быть не только исполнительные органы, и вообще, не только органы какой-либо другой ветви власти, но и некоторые частные образования, выполняющие функции публичного характера или оказывающие услуги населению.

В мире существуют следующие названия данной должности: Посредник (Франция), Комиссар (уполномоченный) по делам администрации (Великобритания, Кипр), Защитник народа (Испания, Румыния, Грузия, Испания), Адвокат народа (Албания, Румыния, Молдова), Государственный (национальный) правозащитник (Словения, Чехия, Македония), Парламентский адвокат (Молдова), Контролер (Литва), Канцлер юстиции (Эстония), Представитель по правам граждан (Польша), Уполномоченный по расследованию (Новая Зеландия), Уполномоченный по правам человека (Россия, Украина, Казахстан, Исландия, Индонезия, Таиланд, Южная Корея).

Несмотря на различные названия должности омбудсмена в разных странах, природа должностей одинакова - либо это парламентский контроллер за исполнительной властью в странах классической модели либо это защитник прав граждан в так называемых поставторитарных странах. Неодинаков, естественно, конституционно-правовой статус омбудсменов в различных странах.

Актуальность данной работы подчеркивается возросшим интересом к институту омбудсмена в нашей стране в последние годы. Институт омбудсмена постоянно расширяется по вертикали, возникая всё в новых субъектах РФ - на данный момент институт учрежден практически во всех (71) субъектах РФ, а также по горизонтали, возникая в форме специализированных Уполномоченных. Обоснованность и рациональность отдельных положений ФКЗ и законов субъектов Федерации об Уполномоченных по правам человека подвергаются определенным сомнениям и обоснованной критике.

Научная новизна данной магистерской диссертации состоит в том, что она представляет собой концептуальное исследование института омбудсмена в РФ в широком аспекте - в данной работе уделяется внимание не только конституционно-правовому статусу Уполномоченного по правам человека в РФ и Уполномоченным по правам человека субъектов Федерации, но и новому для России явлению - институту специализированных омбудсменов, который в настоящее время приобретает наибольшую популярность в инициативах высших органов государственной власти РФ и институтов гражданского общества. Изменилась за последние годы компетенция многих Уполномоченных по правам человека в субъекте Федерации, к тому же, институт учрежден уже практически во всех субъектах РФ, что требует нового сравнительного анализа их конституционно(уставно)-правового статуса, причем по двум направлениям, как между собой, так и сопоставляя нормы законов субъектов Федерации с федеральным конституционным. Данной работой разработаны конкретные предложения по изменению положений ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека” и законодательства субъектов Федерации, законодательное использование которых расширит правовые инструменты реагирования данных правозащитных государственных органов.

Методологическую основу исследования составили как общенаучные, так и специальные методы познания: исторический, диалектический, сравнительно-правовой, формально-юридический, cистемно-cтруктуpный. Методологический базис первой главы основан на историческом методе познания, с помощью которого исследован процесс становления института омбудсмена как за рубежом - в Швеции и дальнейшее распространение по миру в XX веке, так и в России - зарождение идеи в РСФСР и конституционное закрепление в Конституции РФ. Диалектический метод использовался при создании теоретическoй базы для проведения исследoвания, разработано понятие конституционно-правового cтатуса омбудсмена и выделены конкретные аспекты этого статуса. Чаще всего в работе я использую сравнительно-правовой метод, сопоставляя нормы российского и зарубежного законодательства об омбудсменах, а также нормы законов субъектов РФ между собой и в сравнении их с нормами ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в РФ”. Также при анализе законодательства я применяю специальный формально-юридический метод познания.

Цель и задачи магистерской диссертации:

1. Практически двадцатилетнее развитие института Уполномоченного по правам человека в РФ обнажает новые правовые пробелы в ФКЗ, требующие законодательного заполнения. Главной целью данной работы является формирование предложений по развитию института омбудсмена в РФ путем исследования проблем правого регулирования конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в РФ и конституционно(уставно)-правового статуса уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации, и, соответственно, путем предложения изменений в соответствующие нормативные правовые акты.

2. Исследование становления и развития института уполномоченного по правам человека за рубежом и в РФ.

3. Описание и выявление закономерностей сложившихся моделей института - скандинавской, классической и поставторитарной, путем проведения сравнительного анализа правового статуса национальных омбудсменов в мире.

4. Исследование аспектов правового статуса омбудсменов в мире и РФ: процедуры назначения и досрочного прекращения полномочий, запретов и ограничений, связанных с деятельностью омбудсмена, гарантий деятельности, его целей и функций, субъектов контроля, оснований для проведения проверки (расследования), действий при проведении и по результатам проверки. Рекомендации по изменению законодательства РФ об УПЧ.

5. Выявление проблем правового регулирования в конституционно (уставно)-правовом статусе уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации и обоснование необходимости федерального регулирования основ их статуса.

6. Исследование правового статуса (законодательных инициатив) новых для России институтов - специализированных омбудсменов.

В работе рассмотрен правовой статус Уполномоченного по правам ребенка при Президенте РФ и Уполномоченного по правам предпринимателей, а также действующего в Красноярском крае Уполномоченного по правам коренных малочисленных народов. Также исследованы законодательные инициативы 2005 г. об учреждении Уполномоченного Федерального Собрания по правам народов и законопроект Министерства Финансов РФ 2012г. “Об Уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг (финансовый омбудсмен)”.

Структура работы.

Данная магистерская диссертация состоит из введения, заключения, приложений и основной части - четырех глав, которые для удобства и лучшей систематизации материала разбиты на 18 параграфов.

В первой главе исследуются исторические аспекты возникновения института омбудсмена: как за рубежом - возникновение в Швеции в 1809 году и дальнейшее распространение уже в XX веке по планете, так и в России - идеи об учреждении парламентского Уполномоченного Верховного Совета и становление института Уполномоченного по правам человека через конституционное закрепление.

Во второй главе я рассматриваю конституционно-правовой (в некоторых аспектах - политико-правовой) статус общероссийского омбудсмена общей компетенции - Уполномоченного по правам человека в РФ. В этой главе большое внимание уделено сравнительному обозрению - я пытаюсь привести аспекты конституционно-правового статуса (такие, например, как основания для досрочного освобождения или субъекты, представляющие кандидатуры) омбудсмена в различных странах к общему знаменателю, а потом проецирую полученные данные на российскую правовую базу. Данная самая объемная, что вызвано особенностью правового статуса Уполномоченного по правам человека в РФ среди прочих российских омбудсменов - конституционный характер должности, что отражает непосредственную связь с предметом правового регулирования науки конституционного права, и в частности, с концепцией магистерской программы “Публичное право”.

В третьей главе исследуются проблемы правового регулирования конституционно(уставно)-правового статуса региональных омбудсменов общей компетенции в РФ - Уполномоченных по правам человека в субъекте Федерации. Акцент делается на неоднородность правового статуса региональных омбудсменов в РФ, что диктует необходимость правового регулирования общих принципов организации органа Уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации на федеральном уровне. Отражены в работе и особенности правового статуса Уполномоченных в некоторых субъектах Федерации.

В четвертой главе я рассматриваю правовой статус нового для России института - специализированных омбудсменов, а именно, Уполномоченного по правам ребенка, Уполномоченного по правам коренных малочисленных народов и бизнес-омбудсмена - Уполномоченного по правам предпринимателей в РФ.

Дополняется работа эмпирическими данными в Приложениях, в которых отражены показатели деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ и статистика обращений в Конституционный Суд РФ.



1. Возникновение института омбудсмена за рубежом и в России

1.1 Возникновение института омбудсмена за рубежом

В различных культурах еще в античном мире существовали должностные лица, работа которых напоминала деятельность омбудсмена в части осуществлении контроля за деятельностью чиновников. В Китае более двух тысяч лет назад был создан орган - Контрольный Юань. В Римской империи это были провинциальные прокураторы, цензоры, трибуны; в Османской империи - мухтасибы, которые следили за ценами на хлеб, качеством товаров и весов, безопасностью загрузки судов и даже за соблюдением норм мусульманской этики.

Возникновение органа, более близко напоминающего омбудсмена в современном понимании как института контролирующего государственных служащих, произошло в Швеции в XVI веке с появлением должности Главного Сенешаля. Его компетенция определяется Конституцией Швеции 1960 года: “Исторически и до сих пор в обязанности Сенешаля входит осуществление от имени верховной власти короля надзора за деятельностью и отправлением правосудия в королевстве”. Этим положением объясняется исторически присущая исключительно скандинавской модели омбудсмена функция надзора за судами. Но Главный Сенешаль не контролировал исполнительную власть - королевскую администрацию.

Вполне вероятно, что впервые возникновению идеи об учреждении органа, осуществляющего надзор за чиновниками, поспособствовал российский император Петр I. В 1712 году Карл XII, проиграв сражение Петру I под Полтавой, вынужден скрываться, и находит свое убежище, а затем и плен, у султана Османской империи. Находясь в тысячах километров от дома, он осознавал о необходимости королевского надзора не только за судейским корпусом, но и за собственной свитой. В 1713 году Карл XII издает указ об учреждении поста Королевского Канцлера юстиции, в сферу компетентности которого помимо судейского корпуса теперь подпадала и королевская администрация.

По Конституции Швеции 1809 года определялась должность Канцлера Юстиции, назначаемого королем, и учреждалась новая должность “Омбудсмана Юстиции”, назначаемого парламентом - Рикстагом. Омбудсмен Юстиции Швеции уполномочен (и по сей день) надзирать за судами и административными органами, возбуждать судебное производство против лиц, совершивших незаконные акты при исполнении служебных обязанностей или не выполнявших должным образом своих обязанностей. Именно эта точка - 1809 год - является датой учреждения института омбудсмена в мире, первоначально и на протяжении всего XIX века, действующего лишь на шведской земле.

На протяжении всего XIX и начала XX веков институт остается признаком Швеции. 31 декабря 1917 года Финляндия становится независимой от Российской империи, и чураясь всего российского, и пытаясь следовать шведскому опыту, учреждает в Конституции 1919 года должность Омбудсмена, став второй страной с данным институтом. Вплоть до окончания Второй мировой войны институт далее не распространился.

Вторая мировая война сформировала волну учреждения дополнительных государственных правозащитных институтов по всему миру, что было вызвано политическим послевоенным пониманием необходимости дополнительного контроля в сфере прав человека. Создается Лига Наций, в 1948 году принимается Всеобщая декларация прав человека, став первым международным документом, провозглашающим права человека как высшую ценность. Не обошла стороной данная волна и институт омбудсмена - идея учреждения независимого парламентского представителя народа, контролирующего чиновников - выходит за пределы Швеции и Финляндии в 1955 году после учреждения в Дании, а затем и за пределы Скандинавии в 1962 году после появления в Новой Зеландии. В 1967 году сильным толчком для распространения органа омбудсмена в Европе стало появление института в Великобритании в лице Парламентского комиссара делам администрации.

Принадлежностью стран СНГ, Восточной Европы и Азиатско-тихоокеанского региона институт стал, начиная лишь с конца 1980-х годов. Причем, в этой группе стран омбудсмен понимается главным образом как защитник прав индивида, а не как парламентский ревизор, главной функцией которого является поддержание надлежащего администрирования - качественной работы органов власти и государственных служащих. Это принципиальное отличие позволяет говорить о двух главных моделях омбудсмена в мире. А.Ю.Сунгуров называет их: классическая и модель, сложившаяся в странах с поставторитарным режимом (или поставторитарная).

Можно вполне говорить еще и о скандинавской модели, в первую очередь, говоря о Швеции и Финляндии, омбудсмены которых контролируют даже судейский корпус, что и является принципиальной особенностью их правового статуса. Также обширными квазисудебными полномочиями обладает и Канцлер Юстиции Эстонии, что позволяет также отнести эту страну к модели “сильного” скандинавского омбудсмена. Именно в этих странах национальный омбудсмен обладает самыми широкими полномочиями.

В СССР вопрос об учреждении органа омбудсмена не обсуждался по идеологическим и политическим причинам. Лишь к закату перестройки зазвучали предложения с парламентских трибун Верховного Совета об учреждении Парламентского уполномоченного по правам человека.

1.2 Учреждение института омбудсмена в Российской Федерации.

Впервые закрепление на государственном уровне в России институт Омбудсмена получил 22 ноября 1991 года, когда Верховным Советом РСФСР по инициативе Б.Н.Ельцина была принята “Декларация прав и свобод человека и гражданина”. Статья 40 документа гласила: “Парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина возлагается на Парламентского уполномоченного по правам человека, который назначается Верховным Советом РСФСР сроком на пять лет”. Характерно, что первоначально омбудсмен задумывался в классическом парламентском варианте, исходя из названия. Статус Парламентского уполномоченного предполагалось сделать таким же, как у народного депутата. Что касается полномочий, они должны были быть детализированы впоследствии в законе, который в силу обострившегося политического противостояния между Президентом Б.Н.Ельциным и Верховным Советом так и не был принят.

Но ситуация меняется после принятия на всенародном референдуме 12 декабря 1993 года Конституции РФ. В ней будущему главному правозащитнику страны отведено единственное упоминание - пункт в одной из статей главы о парламенте. Эта фиксация позволяет говорить о данной должности, как о конституционной. В Конституции сказано: “К ведению Государственной Думы (среди прочего) относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом”. Однако, Уполномоченный появился до принятия конституционного закона.

17 января 1994 г. в результате так называемого “пакетного соглашения” между думскими фракциями был назначен известный правозащитник Сергей Адамович Ковалев, с сентября 1993 г. являвшийся председателем Комиссии по правам человека при Президенте РФ. Функции аппарата Уполномоченного на тот момент были возложены на Комиссию. Спустя год, 10 марта 1995 г. после горячего выступления с критикой военного конфликта в Чечне, С.А.Ковалев был снят с должности постановлением Государственной Думы об отмене решения о назначении его Уполномоченным, что было бы невозможно, если бы к тому времени был принят конституционный закон, работа над которым продолжалась.

20 марта 1996 года законопроект был принят Государственной Думой во втором чтении с поправкой, предусматривающей двухступенчатую систему назначения Уполномоченного - с включением кандидатур в список для тайного голосования на должность двумя третями голосов от общего числа депутатов. 17 апреля 1996 года закон не получил одобрения Советом Федерации, который отстаивал право субъектов Федерации на самостоятельное создание регионами собственных институтов Уполномоченных, финансируемых из соответствующего бюджета субъекта, когда в законе в тогдашней редакции говорилось лишь о создании федеральным Уполномоченным своих представительств на местах. После всевозможных согласований закон был принят уже вторым созывом Государственной Думы 25 декабря 1996 г., одобрен Советом Федерации 12 февраля, 26 февраля прошел промульгацию и вступил в силу 4 марта 1997.

По установленным правилам назначения второй Уполномоченный по правам человека вступил в должность лишь 28 мая 1998 года. Это была уже третья попытка после двух неудачных, в которых ни один из кандидатов не попал в список для тайного голосования, не набрав необходимые 300 голосов депутатов. В итоге, первым российским Омбудсменом стал член КПРФ Миронов Олег Орестович. 13 февраля 2004 его сменил на посту заместитель председателя политической партии “Яблоко”, экс-посол России в США - В.П.Лукин, кандидатура которого была предложена В.В.Путиным. 18 февраля 2009 года Постановлением Государственной Думы Лукин был переназначен на второй пятилетний срок.

О.Мироновым и В.Лукиным проделана огромная работа, плодами которой стало международное признание столь нового для России института. За 20 лет институт стал узнаваем в гражданском обществе, стал неотъемлемым элементом государственного аппарата новой России в сфере защиты прав человека - высшей ценности, как сказано в ст.2 Конституции.

2. Национальные омбудсмены в мире. Проблемы правового регулирования конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

2.1 Понятие конституционно-правового статуса омбудсмена

Конституционно-правовой статус национального омбудсмена - широкая категория, которая определяется совокупностью прав, обязанностей, полномочий и ответственности, вытекающих из правовой основы деятельности государственного правозащитника. В РФ эту основу составляют Конституция и ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”.

Омбудсмены всех стран осуществляют контроль за действиями органов власти и должностных лиц, но проведя сравнительное обозрение института в мире, можно выделить существенные различия в конституционно-правовом статусе по следующими его аспектам:

· структура государственного органа (единоличный орган с аппаратом служащих или коллегиальный);

· правовое оформление института;

· место института среди органов государственной власти и государственных органов;

· процедура назначения омбудсмена: (орган, осуществляющий назначение; субъекты, представляющие кандидатуры; процедура голосования и метод принятия решения;

· требования к соискателю на должность (общие, профессиональные, личностные);

· гарантии независимости омбудсмена;

· цель и задачи (функции) омбудсмена;

· запреты и ограничения, связанные с замещением и нахождением в должности омбудсмена, основания для досрочного прекращения полномочий;

· субъекты контроля (сфера компетентности) омбудсмена. Традиционно это органы государственной власти, органы местного самоуправления, их служащие, но существуют страны, где список гораздо шире;

· инициаторы проведения расследования (проверки). Основания для начала расследования - реактивная и проактивная модели омбудсмена;

· проведение расследования (проверки). Средства реагирования омбудсмена;

· действия по результатам проверки и взаимодействие с судами;

· наличие у омбудсмена особых средств: право законодательной инициативы и право на обращение в КС в порядке абстрактного нормоконтроля.

Именно по этим аспектам конституционно-правового статуса в работе проводится сравнительный анализ правового положения омбудсменов в различных странах и регионах нашей страны.

2.2 Правовое оформление института национального омбудсмена. Место института Уполномоченного по правам человека в РФ среди органов государственной власти и государственных органов

В подавляющем большинстве стран институт национального омбудсмана является единоличным органом с аппаратом государственных служащих. Гораздо реже встречаются коллегиальные органы: в Бельгии два, в Австрии и Молдове - по три омбудсмена, в Швеции - четыре, в Литве - пять, в Канаде - шесть (федеральных), а в Южной Корее - три омбудсмана, действующих на постоянной основе и шесть, замещающих должность по совместительству с другим видом занятости, например, адвоката. Решения в этом случае принимаются единолично каждым из омбудсманов, но существует ряд вопросов, отраженных в профильном законе или внутреннем регламенте работы органа, решения по которым принимаются коллегиально.

Правовое оформление института национального омбудсмена чаще всего идёт путем конституционного закрепления и дальнейшего раскрытия статуса в национальном законодательстве. Именно с момента внесения в Конституцию Швеции соответствующего положения в 1809г. появился первый омбудсмен. Аналогичная ситуация произошла и в Финляндии в 1919 году. Мировая практика знает случаи, когда наоборот - должность сначала учреждалась в законодательстве и только впоследствии появлялась в Основном законе. По пути лишь законодательного закрепления пошли во Франции - изменений в Основном законе Пятой республики так и не последовало. Что касается Великобритании и стран Содружества Британской короны, то о конституционном закреплении говорить не имеет смысла, поскольку в этих странах отсутствуют писаные конституции. В США же нет национального федерального омбудсмена, а на уровне штатов лишь в пяти из них омбудсмен назначается парламентом, и, соответственно, лишь пять омбудсменов действуют на основании закона. Интересен будет здесь пример Казахстана, где должность учреждена подзаконным актом - указом Президента Казахстана в 2002 году, что, вероятно, вызвано “особой” юридической силой указов главы государства в этой стране.

Конституции зарубежных государств по-разному закрепляют институт омбудсмена - обычно достаточно скромно - одной статьей, как, например, в Конституции Испании. В статье 54 сказано: “Органический закон регулирует статус Народного защитника, являющегося высшим уполномоченным Генеральных кортесов, назначаемого им для защиты прав, предусмотренных в настоящем разделе; в этих целях Защитник может осуществлять надзор за деятельностью администрации, информируя Генеральные кортесы”.

Реже закрепление происходит весьма детализировано, как, например, в Конституции Албании 1998 года, где выделена специальная “Адвокат народа”, в которой не излишне детализированы функции, порядок назначения, взаимоотношения с Народным собранием и прочее. В российской конституции, как уже упоминалось, содержится маленький пункт об омбудсмене в статье о полномочиях Государственной думы.

Естественно, что даже если конституционно-правовой статус не раскрывается в Основном законе, впоследствии он находит свое выражение в специальных конституционных или органических законах. Закрепление в конституции является дополнительной гарантией деятельности национального омбудсмена, т.к. процесс изменения конституции, как правило, трудоемок, и к тому же, в противном случае, нельзя говорить об этой должности, как о конституционной.

В федеральном конституционном законе “Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации” (далее - ФКЗ) сказано: “Уполномоченный и его аппарат являются государственным органом”. К тому же, Уполномоченный по правам человека - государственная должность РФ, о чем говорится в Указе Президента РФ №32 от 11 января 1995 года, что делает Уполномоченного весьма независимым, поскольку он не является государственным служащим (лицом, замещающим должность государственной службы), а следовательно, на него не распространяются нормы федерального закона “О государственной гражданской службе”. Также Уполномоченные по правам человека в субъектах Федерации во всех случаях являются лицами, замещающими государственную должность, а вот специализированные омбудсмены в РФ - Уполномоченный по правам ребенка и Уполномоченный по правам предпринимателей являются государственными служащими, следовательно, свою деятельность они осуществляют в соответствии с федеральным законом “О государственной гражданской службе”.

Модель института омбудсмена характеризуется также его положением в политической системе. Не утихают дискуссии в академических кругах по поводу места института национального омбудсмена в системе высших органов государственной власти - нет общего мнения, к какой ветви власти в системе разделения властей тяготеет институт. Некоторые российские авторы относят Уполномоченного по правам человека к так называемой “контрольной ветви” власти наряду с такими органами, как Прокуратура, Счетная палата. Но ведь практически все государственные органы наделены какими-либо контрольными или надзорными полномочиями, что мешает вычленению контрольной ветви как таковой. К тому же, в рамках системы сдержек и противовесов органы власти различных ветвей взаимоконтролируются. А.С. Автономов справедливо отмечает по этому поводу: “Власть осуществляется, в том числе и через контроль, и органы государства в рамках каждой ветви власти реализуют определенные контрольные или надзорные полномочия”. К тому же, если мы говорим о вычленении “контрольной ветви власти” как таковой, то оперируя теми же аргументами, что и при ее вычленении, можно выделять и “избирательную ветвь”, правовое закрепление которой сейчас является “модной” тенденцией в конституциях латиноамериканских странах (Уругвай, Никарагуа). Бывший председатель Конституционного суда РФ Баглай М.В. выделяет наряду с классической триадой еще и четвертый вид органов - “государственные органы с особым статусом”. В эту категорию он включает Прокуратуру, Счетную палату, Центральный Банк, Уполномоченного по правам человека в РФ, Центральную избирательную комиссию и, почему-то, Академию наук.

2.3 Процедура назначения омбудсмена: субъекты, наделенные правом представления кандидатур и субъекты, назначающие омбудсмена. Двухэтапная процедура назначения Уполномоченного по правам человека в РФ

Любопытно посмотреть на процедуру назначения главного правозащитника страны. Процедура назначения столь важна, т.к. предопределяет независимость Омбудсмена, в первую очередь, от органов исполнительной власти. Процедура начинается с выдвижения кандидатов определенными субъектами. Круг участников (теоретически возможный), наделенных правом представления кандидатур Омбудсмена очень разнообразен:

· президент;

· председатель парламента;

· парламент, фракции или группа депутатов;

· правительство;

· общественные объединения;

· др. высшие должностные лица (председатель высшего суда, председатель контрольного финансового органа, члены Государственного Совета и др.).

По преставлению президента назначение происходит в Венгрии, Словении, Азербайджане, Казахстане, Эстонии; по представлению председателя парламента (Сейма) - в Литве; по предложению фракций обеих палат Парламента - в Румынии; по представлению президента и парламента (Сената) - в Чехии. В Украине и Польше таким правом наделены председатель парламента (Председатель Верховной Рады и Маршал Сейма соответственно) и группа депутатов (1/4), а в Армении и Грузии - президент и группа депутатов(1/5).

В ряде стран, к которым относится и Россия, круг участников достаточно широк. В Молдове - это Президент, не менее двадцати депутатов парламента и Правительство. В законе Нидерландов о национальном омбудсмене сказано, что при назначении Палатой могут быть учтены фамилии, предложенные после совместных консультаций заместителя Государственного Совета, председателя Верховного Суда и председателя Верховной Контрольной палаты.

Итак, представлять кандидатуры на пост Омбудсмена может одно должностное лицо либо множество структур. В первом случае, это президент или спикер (председатель) парламента. При наделении правом множества структур, вариации могут быть различными - обычно в список к президенту и спикеру добавляется группа депутатов.

Наиболее широкий и соответствующий времени перечень, как ни странно, содержится в законе об омбудсмене Киргизии со списком, дополненным политическими партиями и общественными объединениями. Вряд ли целесообразно наделять таким правом первых, т.к. международным принципом деятельности омбудсмана является политическая нейтральность, что ограждает от стороннего влияния и является дополнительной гарантией независимости. Что же касается, общественных объединений, то, несомненно, правозащитные неправительственные организации федерального уровня, осуществляющие правозащитную деятельность, могли бы быть в кругу участников, представляющих кандидатуры на должность Уполномоченного, т.к. природе омбудсмана присущ дуализм, поскольку с одной стороны это государственный орган, а с другой - институт гражданского общества.

Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации” устанавливает круг субъектов, вносящих предложения о кандидатах на должность:

· Государственная дума ФС РФ;

· Президент РФ;

· Совет Федерации ФС РФ;

· депутаты Государственной Думы и

· депутатские объединения.

Известный российский специалист по изучению института омбудсмена А.Ю.Сунгуров в своей работе отмечает: “Наиболее демократической из всех рассматриваемых случаев является процедура номинации в Российской Федерации, где правом выдвижения обладают не только президент и депутатские объединения, но и каждый депутат Государственной Думы”. На что ему парирует экс-Уполномоченный по правам человека в РФ (1998-2004) О.О.Миронов: “Положение о том, что весь Совет Федерации в целом и каждый из 450-ти депутатов Государственной Думы обладают одинаковым правом предлагать кандидатуры на должность Уполномоченного имеет по отношению к Совету Федерации дискриминационный характер”. Мне также представляется нелогичным такая диспропорция - 166 членов верхней палаты против одного депутата нижней.

Процедура назначения - ключевой аспект в конституционно-правовом статусе омбудсмена. Исходя из нее, выделяют два основных типа омбудсманов -- “парламентский” и “исполнительный”, причем второй тип нередко называют “квазиомбудсманом”. Причем, назначение Правительством или главой государства не всегда говорит об исполнительном характере омбудсмена. Например, назначаемый правительством (Советом Министров) Посредник французской республики, несмотря на данную деталь, по своей природе является парламентским омбудсменом - инструментом по контролю за деятельностью исполнительной власти.

Конституции и законы (акты главы государства) определяют органы (должностные лица), наделенные данным правом. Круг субъектов, наделенных данным правом уже гораздо уже и взаимоисключающий другие варианты. Итак, назначение может производить:

· парламент (одна или две палаты);

· государства (президент или монарх);

· правительство;

· международные организации.

Первый вариант самый распространенный. Обеими палатами парламента назначается Защитник народа Испании (Конгрессом и Сенатом Генеральных Кортесов) и Представитель по правам граждан Польщи (Сеймом с согласия Сената). В остальных странах с двухпалатными парламентами назначение происходит одной из палат как, например, в Нидерландах, Австрии (Второй палатой Генеральных Штатов и Национальным Советом соответственно), и что характерно - всегда нижней, как, впрочем, и в российском варианте. Специфична в этом отношении Румыния, где Адвокат народа назначается Сенатом - верхней палатой. Единственной палатой назначаются омбудсманы Украины, Венгрии, Молдавии, Узбекистана, Грузии и др. Согласно п.е ст.103 Конституции РФ и п.2 ст.1 ФКЗ Уполномоченный по правам человека в РФ назначается и освобождается от должности Государственной Думой.

Исключительно президентский вариант разве что в Казахстане - у депутатов нет права даже предложить кандидатуру. На Мальте, Кипре и в Ирландии президенту требуется согласие парламента. В Великобритании Парламентского комиссара (уполномоченного) по вопросам администрации назначает Её Королевское Величество. В странах Содружества Британской короны Омбудсмена назначает государства при согласовании кандидатуры с парламентом, например, в Новой Зеландии Парламентского комиссара (уполномоченного) по расследованию назначает генерал-губернатор ( государства) по представлению Палаты представителей. Как видно, многие страны восприняли черты (даже в названии органа), присущие британскому омбудсмену (видимо, в силу правовой преемственности и политической лояльности к бывшей метрополии), в том числе и в процедуре назначения омбудсмена, что позволяет говорить о британской (или англо-саксонской) модели омбудсмена.

Выбивается из общей картины Франция. Во-первых, даже название института - Медиатор, свидетельствует об особой посреднической функции омбудсмена, дополняющей, в частности, и главную функцию - парламентский контроль за исполнительной властью; и отражает в природе омбудсмена арбитра в спорах между публичными структурами и институтами гражданского общества. Во-вторых, Посредник Французской республики назначается Советом Министров, что по мнению А.С.Автономова “отражает общую тенденцию к снижению роли парламента в этой стране и повышению роли органов исполнительной власти”. В связи с этим иногда выделяют даже французскую или европейско-континентальную модель омбудсмена. Посредническую функцию восприняли в бывших колониях Франции, например, Сенегале и других франкоязычных странах.

Также известны случаи, когда омбудсман назначался “извне” - международными организациями, но это скорее исключение из правил, т.к. такие ситуации, как показывает мировая практика, возникают в условиях жесткой политической нестабильности и эскалации конфликта, как это, например, имело место в бывших субъектах Югославской федерации. В 90-х годах в Боснии и Герцеговине заключались соглашения с Представителем Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), а в Косово - с Представителем Генерального Секретаря Организации объединенных наций (ООН), согласно которым, омбудсманами на данных территориях назначались иностранцы. В первом случае это был бывший омбудсмен Швеции Ф.Ортон, а в Косово - поляк М.Новицкий.

Процедура назначения Уполномоченного двухэтапная, что отличает ее от порядка назначения руководителей других государственных органов - председателя Счетной палаты, председателя Центрального Банка. На первом этапе, согласно п.3 ст.8 ФКЗ, каждая кандидатура, внесенная Президентом, Советом Федерации и депутатами Государственной Думы, вносится в список для тайного голосования, набрав не менее 2/3 голосов. Во втором этапе участвуют кандидаты, набравшие 300 голосов. Здесь необходимо набрать обычное большинство голосов депутатов. Возможное объяснение появления такой процедуры в российском законодательстве представляет А.Ю.Сунгуров: “Эта норма отражает конкретную политическую ситуацию в Государственной Думе в период принятия закона, когда коммунисты обладали простым, но не квалифицированным большинством голосов, а авторы законопроекта стремились не допустить избрание на пост Уполномоченного кандидата от КПРФ”. Конституция РФ (п.е ст.103) устанавливает, что назначение происходит большинством голосов, но в ФКЗ добавлена предшествующая процедура формирования списка для голосования, в результате чего назначение фактически происходит квалифицированным большинством. Конституция не предусмотрела такой порядок.

2.4 Проблемы правого регулирования требований к Уполномоченному по правам человека в РФ в ФКЗ. Запреты и ограничения, связанные с деятельностью омбудсмена

Большое внимание во всех имеющихся национальных моделях института омбудсмана уделяется требованиям к соискателям на столь высокий пост. Критерии эти столь важны, поскольку в своей деятельности омбудсмен опирается не на аппарат принуждения, а на собственный авторитет. Среди них можно выделить такие требования:

· Общие:

- гражданство;

- возраст;

- знание государственного языка;

- оседлость.

· Профессиональные:

- юридическое (иное) высшее образование;

- познания в области защиты прав и свобод человека и гражданина;

- опыт защиты прав;

- опыт работы в государственном аппарате;

- соответствие требованиям для замещения другой государственной должности (судьи или депутата парламента).

· Личностные (моральные):

- честность, порядочность, высокие моральные качества и др.

Даже если в национальном законодательстве стран не закрепляется требования наличия гражданства у кандидата, это представляется очевидным. Исключением из правил и здесь являются омбудсманы вышеупомянутых Косово и Боснии и Герцеговины, когда должность занимали граждане других государств для сглаживания острых межнациональных конфликтов в регионе. В Азербайджане и Латвии закреплен запрет для лиц, имеющих двойное гражданство. Очевидным, даже и без закрепления, представляется требование к знанию государственного языка. Непосредственная фиксация, как показывает практика, происходит обычно в странах, в обществе которых преобладают ультраправые взгляды - в Эстонии, Украине, Бельгии. В последней два омбудсмана, один из которых обязан знать французский, а второй - нидерландский язык. Показатель требований к минимальному возрасту в зависимости от страны варьируется от 30 до 40 лет. Некоторые страны дополнительно предусматривают ценз оседлости, например, в Словакии и Украине. Оседлость предусмотрена для занятия должности Уполномоченного в некоторых субъектах (Липецкая область, Краснодарский край).

Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в РФ” определяет: “На должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты”. Российский законодатель закрепил четыре критерия: гражданство, возраст, познания в области и опыт защиты прав и свобод, два последних из которых требуют детализации. Здесь мы не видим требования к наличию и профилю высшего образованию потенциального омбудсмана, что является стандартом для большинства зарубежных стран. Обязательное наличие высшего юридического образования предусмотрено для замещения должности в Дании, Молдавии, Эстонии, Македония, Хорватии, Венгрии, Литве, Польше (д.ю.н.), Швеции, Финляндии и др. Дебаты по этому поводу продолжаются в российских научных кругах. Практически все вопросы, которые отнесены к компетенции Уполномоченного по правам человека, носят правовой характер, без профессиональной подготовки в области юриспруденции в них не разобраться. Восполняют данный пробел в требовании к юридическому образованию законы некоторых субъектов РФ - Краснодарского края, Нижегородской, Калининградской и Тюменской областей, Удмуртии, Чукотского АО, другие же содержат формулировку “как правило”, в частности, законы Астраханской, Архангельской, Амурской, Волгоградской, Смоленской, Свердловской областей. Нет в федеральном конституционном законе и требований к стажу работы в области юриспруденции, что оставляет требования к федеральному омбудсману более простыми, чем к региональному.

Итак, при назначении омбудсменов, в одних случаях, отдается предпочтение кандидатам-юристам, в других - лицам, имеющим познания в области зашиты прав и свобод независимо от образования, а в третьих - как в Великобритании и некоторых штатах США, для замещения необходимо иметь опыт работы в государственном аппарате.

Существуют запреты и ограничения, связанные с деятельностью омбудсмена. Запреты следует понимать как императивные “фильтры” при замещении должности, а ограничения - как невозможность занятия определенной деятельностью. Законодательством зарубежных стран налагаются следующие запреты и ограничения:

· запрет замещения должности лицом, имеющим судимость за уголовное преступление (Албания, Киргизия, Мальта, Португалия и др.);

· ограничение политической деятельности и членства в партиях;

· ограничение замещения государственных должностей (кроме собственной) и должностей государственной службы;

· ограничение занятия предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью за исключением преподавательской, научной и иной творческой.

В ФКЗ нормы, касающиеся судимости кандидатов отсутствуют. Данная норма содержится лишь в ст.5 закона об астраханском Уполномоченном. Пытаясь, повысить независимость омбудсмена, российский и законы большинства стран предусматривают запрещение как оплачиваемой, так и другой неоплачиваемой деятельностью. Данная норма в РФ не исполняется, т.к., несмотря на поставленный императив, Уполномоченный по правам человека в РФ занимает ряд постов в руководящих органах неправительственных общественных организаций. …Подобные запреты на руководство общественными организациями целесообразно отражены в законах об омбудсменах Албании, Венгрии, Испании. Необходимо закрепление в ФКЗ запрета на принадлежность омбудсмена к общественным объединениям и профессиональным союзам.

Законодательство зарубежных стран регламентирует порядок досрочного прекращения полномочий омбудсмена. Можно выделить следующие основания:

· нарушение конституции, законодательства;

· обвинительный приговор суда в отношении омбудсмена;

· неправомерное поведение (Великобритания, Мальта);

· нарушение присяги (Киргизия, Украина, Польша);

· недобросовестное исполнение (неисполнение) обязанностей (Испания, Македония, Венгрия);

· нарушение установленных запретов и ограничений;

· состояние здоровья, признание недееспособным;

...