Модели института омбудсмена в федеративных государствах

Конституционно(уставно)-правовой статус Уполномоченных по правам человека в субъекте Федерации отличается своей неоднородностью. Российские парламентарии неоднократно упоминали об этом с трибун государственной Думы еще в 2002 году, но ни один из внесенных депутатами в порядке законодательной инициативы проект Федерального закона “Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ” так и не был принят Государственной думой, вследствие чего ассиметричность статуса Уполномоченных субъектов федерации только усилилась за последнее десятилетие.

Назначаются Уполномоченные по правам человека в субъектах Федерации повсеместно соответствующим законодательным (представительным) органом субъекта Федерации. Но различно в процедуре назначения Уполномоченных определяются субъекты, наделенные правом представления кандидатур в региональный парламент.

Таким правом повсеместно пользуются главы субъектов - высшие должностные лица (руководители высшего исполнительного органа) субъекта федерации. Иногда этим право единолично и принадлежит лишь главе субъекта (республики Дагестан, Кабардино-Балкария и Татарстан).

Практически повсеместно правом представления кандидатур омбудсмена наделяются депутаты законодательных органов, парламентские комиссии и фракции. Редко можно увидеть в субъектах Федерации законы, где правом представления кандидатуры в законодательный орган субъекта наделены общественные объединения. Такие достаточно современные положения содержатся в законах Санкт-Петербурга и Красноярского края о региональном омбудсмене. Различны требования к кандидату на пост омбудсмена в регионах страны. Требования к высшему юридическому образования, восполняя пробел федерального законодательства. закрепляют законы некоторых субъектов РФ - Краснодарского края, Нижегородской, Калининградской и Тюменской областей, Удмуртии, Чукотского АО, другие же содержат формулировку “как правило”, в частности, законы Архангельской, Амурской, Волгоградской, Смоленской областей.

Практически во всех законах субъектов РФ об омбудсмене закреплен запрет на занятие политической деятельностью, однако, в Волгоградской и Тверской области его нет.

Различны в региональных законах и основания для досрочного прекращения полномочий. Основания отстранения в связи выражением недоверия встречаются нечасто. В Московской области недоверие выражает Областная Дума, в Ставропольском крае - губернатор или группой депутатов в 1/3 от численности. В Тверской области, например, региональный омбудсмен может быть отстранен в связи с ненадлежащим исполнением обязанностей, в Московской - в связи с нарушением присяги.

Как уже говорилось в предыдущей главе, Уполномоченные в субъектах федерации имеют более широкие полномочия в законодательной сфере, нежели федеральный. Большинство из них являются субъектами права законодательной инициативы в своем субъекте Федерации, что позволяет им действовать без посредников в законодательном процессе. Таким правом наделены Уполномоченные в Архангельской, Брянской, Иркутской, Калининградской, Московской, Самарской, Саратовской областях, в Пермском и Алтайском краях, в Дагестане, Ингушетии, Татарстане, Удмуртии, а также в Москве и Санкт-Петербурге.

Как уже было отмечено во второй главе, Федеральный Уполномоченный не обладает правом обращения в Конституционный суд РФ (КС РФ) с запросом о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной думы и Правительства. Обладают этим правом (на своем уровне) многие из Уполномоченных по правам человека в субъекте Федерации. Примечательна формулировка закона республики Татарстан: “В случае нарушения прав и свобод заявителя решением или действием (бездействием), принятым или совершенным на основании или во исполнение законов Республики Татарстан либо иных нормативных правовых актов Республики Татарстан, Уполномоченный вправе обратиться в Конституционный суд Республики Татарстан с запросом об их соответствии Конституции Республики Татарстан”. Таким правом законами о конституционных (уставных) судах субъектов Федерации наделены Уполномоченные по правам человека республик Башкортостан, Коми, Карелия, Марий-Эл, Саха (Якутия), Татарстан, Тыва и Чечня, а также Кемеровской, Калининградской, Самарской, Свердловской и Челябинской областей. Приведу формулировку закона Челябинской области об Уставном суде: “Правом на обращение в Уставный суд с запросом о толковании Устава области, а также о соответствии Уставу области законов Челябинской области, нормативных правовых актов Законодательного Собрания области, Губернатора области и Правительства области, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также не вступивших в силу соглашений о международных и внешнеэкономических связях Челябинской области, ненормативных правовых актов Законодательного Собрания области, Губернатора области и Правительства области обладают: (среди прочих - авт.) Уполномоченный по правам человека в Челябинской области; Уполномоченный по правам ребенка в Челябинской области”.

Самой широкой компетенцией, расширенной за счет предоставления омбудсмену права контролировать не только органы государственной власти и местного самоуправления, но и негосударственные структуры, обладают Уполномоченные по правам человека в Алтайском крае и Волгоградской области. Так, функцией Уполномоченного по правам человека в Алтайском крае является осуществление контроля за соблюдением на территории Алтайского края прав и свобод человека и гражданина, среди прочего, коммерческими организациями. Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области принимает к рассмотрению жалобы граждан Российской Федерации на решения или действия (бездействие) руководителей предприятий, учреждений, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности.

Анализ регионального законодательства об омбудсменах общей компетенции показывает, что часто оно является более детальным, а где-то и совершенней федерального. Статус омбудсменов в различных субъектах федерации неоднозначен, в том числе и гарантии их деятельности, что требует привести их деятельность к общему знаменателю профильным федеральным законом. Требуется координации деятельности федерального и региональных омбудсменов в РФ, возможно, путем введения института представителя Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в федеральном округе.

В законах некоторых субъектов нет изъятия из компетенции решений законодательных органа субъекта Федерации, что весьма сомнительно, т.к. мировая практика говорит об исключении депутатов всех уровней из компетенции омбудсмена. Также необходимо вывести из компетенции по этой аналогии решения представительных органов местного самоуправления (такое положение лишь в законах Башкирии, Калмыкии, Приморского края).

Считаю необходимым императивно запретить региональным Уполномоченным вмешиваться в дела федеральных структур, а с другой стороны вывести из компетенции Уполномоченного по правам человека в РФ все органы местного самоуправления, предоставив исключительное право региональным Уполномоченным рассматривать жалобы на решения местной власти, поскольку скоро институт регионального омбудсмена будет принадлежностью каждого субъекта Федерации. В сложившейся ситуации федеральный орган и орган субъекта федерации часто дублируют друг друга в деятельности по приему жалоб на органы местного самоуправления, а региональный Уполномоченный гораздо ближе к населению муниципального образования.

Необходимо далее вертикально расширять институт омбудсмена и привносить его на муниципальный уровень. Представляется, что далеко не все муниципальные образования смогут обеспечить деятельность городского Уполномоченного, поэтому целесообразно расширять институт представительства Уполномоченного по правам человека в субъекте федерации в муниципальных районах и городских округах, имеющий место в Московской области.



4. Специализированные омбудсмены в РФ

4.1 Виды специализированных омбудсменов в мире. Появление в Российской Федерации

В мире за долгие годы развития института омбудсмена сложилась система специализированных омбудсменов. Родиной специализированных омбудсменов также является Швеция - Омбудсман по делам военнослужащих успешно функционировал до 1967 года.

Назначением института специализированного омбудсмена является защита отдельных групп граждан или контроль за определенными сферами общественной жизни. Наиболее широко представлены в мире омбудсмены:

· по правам детей (Австрия, Израиль, Испания, Коста-Рика, Польша, Швеция, Финляндия, Россия и др.);

· по правам военнослужащих (Германия, Израиль, Литва, Норвегия, Швеция, Украина);

· по правам заключенных или исправительных учреждений (штаты США, Канада, Великобритания);

· по правам национальных меньшинств - в Венгрии, Швеции.

В Канаде учреждена должность Уполномоченного по государственным языкам, осуществляющего контроль за деятельностью правительства по поддержанию институционального билингвизма;

· по защите прав потребителей (Норвегия, Швеция, Финляндия);

· по вопросам равноправия полов (Норвегия, Швеция);

· по вопросам здравоохранения (Великобритания);

· по вопросам охраны окружающей среды (Новая Зеландия, Намибия и др.);

· по вопросам информации (Германия, Венгрия, Канада)

· по правам национальных и этнических меньшинств (Венгрия .

При этом специализированные омбудсмены могут назначаться парламентами, президентом, органами исполнительной власти или действовать как общественные институты (школьные, университетские или корпоративные омбудсмены). Их деятельность может охватывать всю территорию государства, территорию субъекта федеративного государства, муниципального образования.

В России идея создания института специализированных омбудсменов витала с начала 90-х годов. Первая должность специализированного омбудсмена в РФ появилась на региональном уровне - Уполномоченный по правам военнослужащих в Алтайском крае в 1994 году. К сожалению, не удалось найти информации по данному институту ни в одном из возможных источников, в том числе, и в реестре государственных должностей и реестре должностей государственной гражданской службы Алтайского края, что говорит о нефункционировании данного института в настоящее время. Согласно ст.71 Конституции РФ вопросы, связанные с обороной и безопасностью находятся в исключительной компетенции РФ, следовательно, данный институт может быть учрежден только на федеральном уровне. Необходимо принятие федерального закона “Об Уполномоченном по правам военнослужащих в РФ”. Нарушение уставных взаимоотношений между военнослужащими, участившиеся случаи, связанные с гибелью солдат, социальные проблемы армии, требуют дополнительного контроля со стороны федерального омбудсмена в этой сфере. В зарубежных странах подобный институт действует исключительно на федеральном уровне, чем и объясняется невостребованность института в других регионах РФ, и его отмирание в Алтайском крае. Характерно, что в Германии отсутствует омбудсмен общей компетенции, а существует лишь федеральный специализированный военный омбудсмен - Уполномоченный Бундестага по правам военнослужащих.



4.2 Уполномоченный по правам ребенка при Президенте РФ. Проблемы правового статуса

Первый федеральный специализированный омбудсмен в РФ - Уполномоченный по правам ребенка (УПР) при Президенте РФ. Возник институт 1 сентября 2009 г. с изданием одноименного президентского указа №986. УПР назначается Президентом РФ сроком на пять лет. В настоящее время должность Уполномоченного по правам ребенка в субъекте федерации учреждена в 70 регионах России.

Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка для выполнения возложенных на него обязанностей наделен правом:

· “запрашивать и получать в установленном порядке необходимые сведения, документы и материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц;

· беспрепятственно посещать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации;

· проводить самостоятельно или совместно с уполномоченными государственными органами и должностными лицами проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также должностных лиц, получать от них соответствующие разъяснения;

· направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и интересов ребенка, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и интересов;

· привлекать в установленном порядке для осуществления экспертных и научно-аналитических работ, касающихся защиты прав ребенка, научные и иные организации, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основе”.

Как видно из текста Указа, в отличие от Уполномоченного по правам человека в РФ, Уполномоченный по правам ребенка не наделен правом знакомиться с уголовными, гражданскими и делами об административных правонарушениях. Также отсутствует право безотлагательного приема и права присутствия на заседаниях коллегиальных органов органов государственной власти.

Представляется целесообразным дополнение вышеуказанного списка. Необходимо наделить детского омбудсмена правом без специального разрешения посещать для контроля колонии и СИЗО, где содержатся несовершеннолетние, беременные женщины, а также другие учреждения постоянного нахождения детей.

Полагаю, что статус Уполномоченного по правам ребенка в РФ ближе к модели исполнительного омбудсмена, нежели к парламентской модели. Помимо главного критерия назначения главой государства (хотя здесь также можно спорить, т.к. Президент РФ Конституцией не отнесен к исполнительной власти), у Уполномоченного по правам ребенка, к тому же, нет собственного аппарата - в соответствии с Указом, обеспечение деятельности Уполномоченного по правам ребенка возложено на Общественную палату. Предполагалось изначально сделать правовой статус Уполномоченного по правам ребенка более близким к модели парламентского омбудсмена - в 2002 году был даже внесен в Государственную думу соответствующий проект Федерального закона, но безрезультатно.



4.3 Уполномоченный по правам коренных малочисленных народов в Красноярском крае

На территории Российской Федерации проживают представители 41 народа, отнесенные к категории - коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока. Эта категория граждан составляет около 300 тысяч человек. В России действует единственный специализированный омбудсмен по правам национальных меньшинств на региональном уровне, несмотря на то, что коренные малочисленные народы Сибири, Севера и Дальнего Востока проживают на территории 28 субъектов федерации. Это Уполномоченный по правам коренных малочисленных народов в Красноярском крае. Уполномоченный по правам коренных малочисленных народов замещает государственную должность Красноярского края и назначается на должность Уполномоченным по правам человека с согласия Законодательного Собрания края сроком на 5 лет.

Уполномоченным по правам коренных малочисленных народов в Красноярском крае может быть назначен гражданин Российской Федерации, имеющий высшее образование, обладающий знаниями законодательства, регулирующего вопросы обеспечения социально-экономических, этнических и иных прав этой категории граждан, а также имеющий опыт работы в местах компактного проживания коренных малочисленных народов.

Цель деятельности Уполномоченного по правам коренных малочисленных народов: обеспечение государственной защиты прав коренных малочисленных народов, проживающих на территории Красноярского края, их соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Закон Красноярского края “Об Уполномоченном по правам человека в Красноярском крае” содержит положения о компетенции Уполномоченного по правам коренных малочисленных народов.

· “рассмотрение жалоб и иных обращений на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, вследствие которых были нарушены права граждан из числа коренных малочисленных народов или в целом коренных малочисленных народов;

· при проведении проверок вправе самостоятельно или в составе комиссии беспрепятственно посещать государственные органы края и органы местного самоуправления, знакомиться с условиями проживания и быта коренных малочисленных народов или отдельных их представителей;

· ведет мониторинг выполнения федерального и краевого законодательства в отношении коренных малочисленных народов на территории края и анализ соблюдения их прав и социальных;

· выступает по доверенности в суде в защиту прав представителей коренных малочисленных народов”.

Непонятно, как реализуются функции данного омбудсмена, т.к. Закон Красноярского края закрепил лишь один инструмент Уполномоченного по правам коренных малочисленных народов при проведении проверки - беспрепятственное посещение государственных институтов.

Представляется, что данный институт должен быть учрежден и в других регионах страны, где проживает категория коренных малочисленных народов - в Пермском и Приморском краях, автономных округах и др.

4.4 Бизнес-омбудсмен в РФ - Уполномоченный по правам предпринимателей

Основными лоббистами идеи учреждения в нашей стране должности бизнес-омбудсмена на протяжении последнего десятилетия являлись такие авторитетные организации в предпринимательском сообществе, как “Деловая Россия”, “Опора России” и Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП). Но впервые об этом на государственном уровне стали говорить в 2012 году после выхода предвыборной статьи Президента РФ (на тот момент - Председателя Правительства и кандидата на пост Президента РФ) В.В.Путина в Российской газете под названием “Развитие демократических институтов в России”, в которой он недвусмысленно выразил свою позицию: “Считаю, что институт уполномоченных по защите прав предпринимателей должен появиться в каждом субъекте Федерации”.

Подтверждением этих слов стало появление в мае того же года в Указе Президента РФ “О долгосрочной государственной экономической политике” положения, в котором Правительству в области улучшения условий ведения предпринимательской деятельности поручено “создать до 1 декабря 2012 г. институт уполномоченного по защите прав предпринимателей, осуществляющего деятельность на федеральном и региональном уровнях”.

На данный момент институт не имеет собственного аппарата -обеспечение деятельности возложено на подразделение Администрации Президента. Также институт не имеет и нормативно-правовой основы. 18 декабря 2012 года в Государственной думе принят в первом чтении проект федерального закона “Об Уполномоченном по правам предпринимателей в РФ”, на данный момент являющийся основным ориентиром в правовом статусе бизнес-омбудсмена. Законопроектом должность определяется так: “Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей и его рабочий аппарат являются государственным органом, обеспечивающим гарантии государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и соблюдения указанных прав органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами”.

Назначать законопроектом предлагается сроком на пять Президентом с интересной формулировкой: “с учетом мнения предпринимательского сообщества”. Установлены достаточно низкие цензы для замещения должности - возрастной (30 лет) и образовательный (наличие высшего образования).

Основанием для проведения проверки (расследования) является получение жалобы. При проведении проверки бизнес-омбудсмена предлагается наделить такими полномочиями:

“1) запрашивать и получать в установленном порядке необходимые сведения, документы и материалы от органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц;

2) беспрепятственно посещать органы государственной власти и органы местного самоуправления;

3) в целях защиты прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных по делам о преступлениях (предусмотренных статьями 159, 160, 165 Уголовного кодекса Российской Федерации, если эти преступления совершены в сфере предпринимательской деятельности, а также статьями 171 - 172, 173.1 - 174.1, 176 - 178, 180, 181, 183, 185 - 185.4, 190 - 199.2 Уголовного кодекса Российской Федерации) без специального разрешения посещать места содержания под стражей подозреваемых обвиняемых, а также учреждения, исполняющие уголовные наказания в виде лишения свободы;

4) принимать при письменном согласии заявителя, направившего жалобу, участие в выездной проверке субъектов предпринимательской деятельности, проводимой в рамках государственного контроля (надзора) и муниципального контроля;

5) выносить предписания по приостановлению ненормативных актов органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации”.

Первоначально (до 1 чтения в ГД) в законопроекте предусматривалась возможность Уполномоченным по правам предпринимателей приостановки ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, но после горячих обсуждений фракций осталось лишь положение о вынесении предписаний по приостановке ненормативных актов органов местного самоуправления (вышеуказанный п.5 законопроекта).

Также горячие дискуссии вызвали положения законопроекта о назначении кандидатов на должность Уполномоченного по правам предпринимателей в субъекте Федерации. Любопытно, что законодатели решили отойти от парламентской природы органа (что явилось стандартом при назначении УПЧ в субъектах), оставив норму в таком виде: “Назначение кандидатов на должность уполномоченного в субъекте Российской Федерации осуществляется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по согласованию с Уполномоченным и с учетом мнения предпринимательского сообщества”. В настоящий момент, как сказано на сайте Государственной Думы, законопроект в стадии подготовки ко второму чтению. В действующей редакции Уполномоченный по правам предпринимателей (как и Уполномоченный по правам ребенка) является государственным служащим. Недоволен этим нынешний бизнес-омбудсмен Титов, лоббирующий включение должности Уполномоченного по правам предпринимателей в Реестр государственных должностей РФ.

Государственная должность Уполномоченного по правам предпринимателей в субъекте Федерации учреждена в настоящий момент в пяти субъектах: в Башкирии и Нижегородской, Волгоградской, Пензенской и Ульяновской областях.



Заключение

В данной работе был рассмотрен правовой статус существующих в РФ государственных омбудсменов, а именно - Уполномоченного по правам человека в РФ, Уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации, Уполномоченного по правам коренных малочисленных народов (в Красноярском крае), Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, Уполномоченного при Президенте РФ по правам предпринимателей и др.

В данной работе были выявлены проблемы конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека, проведен подробный политико-правовой анализ статуса омбудсменов в зарубежных странах и выявлены правовые закономерности и особенности в отдельных странах. В процессе написания работы исследован весомый массив нормативных правовых актов: Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека”, Указы Президента РФ о деятельности специализированных омбудсменов в РФ, 70 законов субъектов Федерации об Уполномоченных в субъекте Федерации, зарубежные Конституции и законы о национальных омбудсменах.

Сравнительный анализ норм Федерального конституционного закона “Об Уполномоченном по правам человека в РФ” и норм законодательства зарубежных стран показывает, что правовая основа деятельности российского Уполномоченного требует изменения. Омбудсмены многих зарубежных стран имеют гораздо более широкие полномочия для контроля. В большинстве стран процедура расследования схожа с полицейским следствием, с допросами. В Швеции, Финляндии, Эстонии и Греции национальный омбудсмен имеет право по результатам проверки не только ходатайствовать перед судом о возбуждении уголовного или административного дела, а собственноручно сделать это, что касается и дисциплинарного производства. В Эстонии, Литве и Польше омбудсмены вправе опротестовать в порядке надзора любое вступившее в законную силу судебное решение, любой вступивший в законную силу приговор суда (такой надзорный протест подается в Верховный суд), В большинстве стран Омбудсмены действуют по собственной инициативы, не дожидаясь жалобы, и предупреждая тем самым нарушения прав.

Работой предлагаются конкретные предложения по изменению положений ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в РФ”, законов субъектов Федерации об Уполномоченных по правам человека в субъекте Федерации и Указов Президента о специализированных омбудсменах.

1. Закрепление профилактической функции УПЧ в РФ и наделение правом действовать по собственной инициативе.

Необходимо изменение концепции органа омбудсмена. В действующей редакции Федерального конституционного закона главной функцией называется “восстановление нарушенных прав”, что показывает реактивный характер деятельности омбудсмена - реагирование на уже произошедшие нарушения. Но стандартом в большинстве стран является закрепление профилактической функции омбудсмена. Эта модель называется проактивной, поскольку здесь главным направлением деятельности омбудсмена является предупреждение нарушений. К сожалению, Уполномоченный по правам человека в РФ действует лишь после получения жалобы и не наделен правом действовать по собственной инициативе, ему позволено это лишь в исключительных случаях. Представляется, что под указанные в ст.21 ФКЗ случаи, когда Уполномоченный вправе действовать по собственной инициативе (массовые и грубые нарушения прав и свобод, особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты), подпадают не все ситуации. Это право повысило бы эффективность действий национального омбудсмена, позволив ему действовать непосредственно, узнав о конкретной ситуации, например, из СМИ. Правом действовать по собственной инициативе наделены национальные омбудсмены Швеции, Финляндии, Дании, Испании, Нидерландов, Новой Зеландии, Польши, Украины, Чехии, Киргизии, Мальты и др.

2. Наделение общероссийских общественных объединений (кроме политических партий), осуществляющих правозащитную деятельность, правом внесения в Государственную Думу кандидатуры Уполномоченного по правам человека в РФ.

Необходимо расширения круга лиц, участвующих в процедуре назначения в части представления кандидатур. Необходимо наделить каждого члена Совета Федерации (СФ) таким правом по аналогии с каждым депутатом Государственной думы (ГД), что ставит первых в дискриминирующее положение. Поскольку омбудсмен по своей природе не только государственный орган, но и по характеру своей деятельности является элементом гражданского общества, то необходимо включить общественные объединения (за исключением политических партий, поскольку международным стандартом является политическая нейтральность омбудсмена) федерального уровня, осуществляющих правозащитную деятельность, к участию в процедуре назначения Уполномоченного по правам человека в РФ. Таким правом наделены общественные объединения в Санкт-Петербурге и Красноярском крае при назначении соответствующих Уполномоченных по правам человека в субъекте Федерации.

3. Законодательное повышение требований к кандидату на пост Уполномоченного по правам человека в РФ.

В Федеральном конституционном законе установлен лишь возрастной ценз (35 лет) при замещении должности Уполномоченного по правам человека в РФ, причем не установлено даже требование к уровню образования. Законы зарубежных стран о национальных омбудсменах устанавливают требования к высшему юридическому образованию, а иногда требуют ученую степень в области права (Дания, Молдавии, Эстония, Македония, Хорватия, Венгрия, Литва, Польша - д.ю.н., Швеция, Финляндия). Требования к высшему юридическому образованию установлены и в законах некоторых субъектов Федерации - в законах Краснодарского края, Нижегородской, Калининградской и Тюменской областей, Удмуртии, Чукотского АО, другие же содержат формулировку “как правило”, в частности, законы Астраханской, Архангельской, Амурской, Волгоградской, Смоленской, Свердловской областей.

Нет в федеральном конституционном законе и требований к стажу работы в области юриспруденции, что оставляет требования к федеральному омбудсману более простыми, чем к региональному. Примечательна формулировка закона Тюменской области: “Кандидат для назначения на должность Уполномоченного по правам человека должен обладать высокими моральными качествами, пользоваться доверием общественности, иметь высшее юридическое образование и стаж работы по юридической специальности не менее 5 лет либо опыт правозащитной деятельности не менее 4 лет”.

4. Наделение Уполномоченного по правам человека в РФ правом законодательной инициативы.

Для более эффективной реализации возложенной на Уполномоченного по правам человека в РФ функции совершенствования законодательства и приведения его в соответствии с принципами международного права целесообразно расширить его возможности участия в законодательном процессе и влияния на законодательство о правах человека. Сейчас они затруднены, поскольку, во-первых, Уполномоченный по правам человека в РФ не наделен правом законодательной инициативы, а во-вторых, предоставленное ст.31 ФКЗ право обращения к субъектам законодательной инициативы возможно лишь в нескольких случаях. Правом законодательной инициативы (а не возможностью обращения к субъектам данного права) наделены многие из Уполномоченных в субъектах Федерации (в Архангельской, Брянской, Иркутской, Калининградской, Московской, Самарской, Саратовской областях, в Пермском и Алтайском краях, в Дагестане, Ингушетии, Татарстане, Удмуртии, а также в Москве и Санкт-Петербурге), что делает их более эффективными в реализации функции совершенствования законодательства, поскольку в законодательном процессе субъекта Федерации они действуют без посредников.

5. Наделение Уполномоченного по правам человека в РФ правом обращения в Конституционный суд (КС РФ) с запросом о проверке соответствия Конституции положений нормативных правовых актов органов государственной власти.

Во всех странах омбудсмены взаимодействуют с судами, поскольку один из их главных правовых инструментов реагирования по результатам расследования (проверки) является возможность обращения в суды для привлечения определенного субъекта к ответственности. Часто оказывается, что причиной нарушения прав является не (не только) действия (бездействие) какого-либо государственного служащего, а неправомерный акт, изданный органом государственной власти или государственным органом. Именно поэтому здесь так важно право обращение омбудсмена в Конституционный суд (в странах, где он есть), причем в порядке абстрактного нормоконтроля - с инициацией дела (запросом) о несоответствии нормативного правового акта высших органов государственной власти Основному закону. Таким правом обладают омбудсмены Австрии, Албании, Венгрии, Азербайджана, Грузии, Армении, Киргизии, Молдавии и Украины. Для расширения правовых возможностей реализации функции совершенствования законодательства возможно наделение Уполномоченного по правам человека в РФ правом обращения в Конституционный суд РФ (КС РФ) с запросом о проверке соответствия Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной думы и Правительства РФ. К тому же, правом обращения в Конституционные (уставные) суды с запросом о соответствии Конституции (Уставу) нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации наделены многие из Уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации. Во многих законах субъектов Федерации о региональных Уполномоченных указывается полномочие обращения в конституционные (уставные) суды субъекта Федерации в порядке конкретного нормоконтроля (с жалобой в связи с конкретной ситуацией), что не требуется, поскольку реализация данного обращения юридически ничем не отличается от подачи жалобы обычным гражданином, и ничего не говорится об обращении в порядке абстрактного нормоконтроля (с запросом о проверке соответствия Конституции или Уставу), что восполняется в законах о конституционных(уставных) судах субъектов Федерации республик Башкортостан, Коми, Карелия, Марий-Эл, Саха (Якутия), Татарстан, Тыва и Чечня, а также в законах Кемеровской, Калининградской, Самарской, Свердловской и Челябинской областях.

К сожалению, реализация закрепления за Уполномоченным по правам человека в РФ права законодательной инициативы и права обращения в Конституционный Суд РФ в порядке абстрактного нормоконтроля затруднена сложностью процедуры изменения Конституции (ст.104 и ст.125) и соответственно принятия Закона о поправке к конституции РФ.

6. Законодательное расширение сферы компетентности (круга подведомственных субъектов) Уполномоченного по правам человека в РФ за счет организаций, выполняющих функции публичного (государственного) характера.

Необходимо расширение сферы компетентности Уполномоченного по правам человека за счет расширения круга субъектов, на которые он принимает жалобы. Процесс постепенного делегирования государственных полномочий частным по своей природе инстанциям диктует необходимость вести омбудсменом контроль за соблюдением прав не только органами государственной власти и местного самоуправления, государственными служащими, но и организациями, выполняющими функции публичного характера (нотариат, управляющие компании, СРО, ГК). Примечателен здесь пример Защитника граждан Греции и приведенная выше формулировка соответствующего закона. К тому же, как было отмечено ранее, такими полномочиями наделены некоторые Уполномоченные в субъектах федерации (Алтайский край и Волгоградская область).

7. Принятие федерального закона “Об общих принципах организации органа Уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации”

Необходимо привести к общему знаменателю деятельность уполномоченных по правам человека в субъектах федерации принятием профильного федерального закона, что позволит уравнять их правовой статус, который весьма неоднообразен.

8. Разграничение компетенции Уполномоченного по правам человека в РФ и Уполномоченных по правам человека в субъекте Федерации (касательно органов местного самоуправления).

Необходимо разграничить компетенции Уполномоченного по правам человека по правам человека и Уполномоченных по правам человека в субъектах федерации, коль скоро этот институт будет принадлежностью каждого субъекта. Во-первых, это укрепит самостоятельность Уполномоченных в субъекте Федерации, а во-вторых, региональные Уполномоченные гораздо ближе к населению муниципальных образований и могут оперативней реагировать на ситуацию.

9. Регулирование деятельности федеральных специализированных омбудсменов федеральными законами.

Необходимо принятие федеральных законов об Уполномоченном по правам ребенка и об Уполномоченном по правам предпринимателей. Проект федерального закона “Об Уполномоченном по правам ребенка в РФ”, отражающий парламентский характер детского омбудсмена, в 2002 году так и не был принят Государственной думой. Деятельность Уполномоченного по правам ребенка на данный момент основана на Указе Президента №986, в нормах которого полноценно не раскрывается правовой статус.

Есть опасения, что и деятельность Уполномоченного по правам предпринимателей в РФ пойдет по пути “указного нормотворчества”, поскольку на сайте ГД нет информации по поводу рассмотрения в ближайшее время законопроекта во втором чтении (в первом чтении законопроект принят 18.12.12г.).

10. Законодательное решение проблемы взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъекте Федерации и территориальных отделений федеральных органов исполнительной власти.

Основная проблема в деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации состоит в том, что Уполномоченный субъектов Федерации вмешиваются в дела федеральных структур. Несмотря на то, что это происходит в отношении территориальных отделений федеральных органов исполнительной власти (других федеральных органов), расположенных на территории подведомственного субъекта Федерации, тем не менее, необходимо установить механизм разрешения данной ситуации. Представляется, что в случае нарушения прав и свобод федеральными органами, расположенными на территории субъекта Федерации, Уполномоченный по правам человека в субъекте Федерации вправе направить информацию Президенту РФ (как гаранту прав и свобод, исходя из ст.80 Конституции) и Уполномоченному по правам человека в РФ.

11. Развитие института негосударственных (общественных) омбудсменов в РФ по университетской линии и как общественного органа внесудебного рассмотрения споров в определенной сфере.

Институт омбудсмена может представлять собой не только государственный орган, но и являться институтом гражданского общества. Новым для России является институт общественных омбудсменов - уполномоченных по правам участников образовательных процессов, учрежденный во многих ВУЗах страны. Университетские омбудсмены действуют в Московском университете международных отношений при МИД РФ (МГИМО), в МГУ, в Высшей школе экономики (НИУ ВШЭ). Такая должность учреждена в ряде московских школ и лицеев, общеобразовательных учреждений в субъектах Российской Федерации

Заслуживает внимания деятельность Финансового омбудсмена при Ассоциации российских банков (АРБ). В программу входят крупнейшие российские банки - Сбербанк, ВТБ, Альфа-банк и др. Деятельность этого внесудебного общественного органа рассмотрения споров между банками и физическими лицами уже нашла внимание в Министерстве Финансов РФ, которым подготовлен законопроект “Об Уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг (финансовый омбудсмен)”.

Законодательная реализация этих мер позволит российским омбудсменам эффективней реализовать возложенную на них основную функцию - восстановление нарушенных прав человека, а в некоторых ситуациях действовать на опережение, предупреждая различные формы дискриминации прав.



Список литературы

1. Постановление КС от 5 декабря 2012 года № 30-П “По делу о проверке конституционности положений п.5 ст.16 ФЗ “О свободе совести и о религиозных объединениях” и п.5 ст.19 Закона Республики Татарстан “О свободе совести и о религиозных объединениях” в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в РФ”.

2. Постановление КС от 22 апреля 2013г. № 8-П “По делу о проверке конституционности ст. 3, 4, п.1 ч.1 ст. 134, ст. 220, ч.1 ст. 259, ч.2 ст.333 ГПК РФ, подпункта «з» п.9 ст.30, п. 10 ст.75, п.2 и 3 ст. 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ч.4 и 5 ст. 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобами граждан А.В.Андронова, О.О.Андроновой, О.Б.Белова и других, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и регионального отделения политической партии Справедливая Россия в Воронежской области”.

3. Проект Федерального закона № 185348-6 "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 18.12.2012).

4. Проект Федерального закона “О Финансовом уполномоченном по правам потребителей услуг финансовых организаций” (подготовлен Минфином России - не внесен в ГД ФС РФ).

5. Проект Федерального закона № 99037902-2 "Об Уполномоченном Федерального Собрания Российской Федерации по правам народов Российской Федерации" (ред., внесенная в ГД ФС РФ).

6. Уголовный кодекс РФ 1996г. от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ.

7. Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 №174-ФЗ.

8. Гражданско-процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г №138-ФЗ.

9. Кодекс об административных правонарушениях РФ от 30 декабря 2001 №195-ФЗ.

10. Закон Алтайского края “Об Уполномоченном по правам человека в Алтайском крае” от 11 ноября 2002г. № 70-ЗС.

11. Закон Астраханской области “Об Уполномоченном по правам человека в Астраханской области” от 22 января 1999 года № 1/99-ОЗ.

12. Закон Архангельской области от 15.07.1997 № 34-10-ОЗ (ред.от15.03.2012) "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области"(принят Архангельским областным Собранием депутатов 15.07.1997).

13. Закон Республики Башкортостан от 03.07.2007 № 450-з (ред.от29.09.2010) "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Башкортостан" (принят Государственным Собранием - Курултаем РБ 21.06.2007) .

14. Закон Волгоградской области от 31.03.2000 № 388-ОД (ред.от16.03.2012) "Об уполномоченном по правам человека в Волгоградской области" (принят Волгоградской областной Думой 23.03.2000).

15. Закон Красноярского края от 25.10.2007 № 3-626 (ред. от 26.06.2008) "Об Уполномоченном по правам человека в Красноярском крае" (подписан Губернатором Красноярского края 06.11.2007).

16. Закон Московской области от 12 января 2001 года № 4/2001-ОЗ “Об Уполномоченном по правам человека в Московской области”.

17. Закон города Москвы 15 апреля 2009 года № 6 “Об Уполномоченном по правам человека в городе Москве”.

18. Закон Пермского края “Об Уполномоченном по правам человека в Пермском крае” от 5 августа 2007 года № 77-ПК.

19. Закон Саратовской области от 12.10.1998 № 50-ЗСО (ред. от 27.09.2011) "Об Уполномоченном по правам человека в Саратовской области" (принят Саратовской областной Думой 23.09.1998) .

20. Закон Свердловской области от 18.10.2010 № 72-ОЗ (ред. от 09.11.2011) "Об Уполномоченном по правам человека в Свердловской области" (принят Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 28.09.2010) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.12.2011) .

21. Закон Республики Татарстан от 03.03.2000 №95 (ред. от 01.08.2011) "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Татарстан".

22. Закон города Санкт-Петербург “Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге” от

23. Закон республики Дагестан от 17 марта 2006 года № 11 “Об Уполномоченного по правам человека в Республике Дагестан”.

24. Закон республики Кабардино-Балкария от 3 ноября 2006 года № 82-РЗ “Об Уполномоченном по правам человека в Кабардино-Балкарской Республике”.

25. Закон республики Коми от 8 февраля 2002 года № 24-РЗ “Об Уполномоченном по правам человека в республике Коми”.

26. Закон республики Саха (Якутия) от 17 октября 2002 года 56-З № 449-II “Об Уполномоченном по правам человека в республике Саха (Якутия)”.

27. Конституционный закон республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 года 16-з № 363-II “О Конституционном суде республики Саха (Якутия)”.

28. Конституционный закон республики Тыва от 4 января 2003 года № 1300 ВХ-1 “О Конституционном суде республики Саха (Якутия)”.

29. Закон республики Тыва от 30 июня 1999 года №250 “Об Уполномоченном по правам человека в республике Тыва”.

30. Конституционный закон Чеченской республики от 24 мая 2006 года № 2-РКЗ “О Конституционном суде Чеченской республики”.

31. Закон республики Карелия от 7 июля 2004 года № 790-ЗРК “О Конституционном суде республики Карелия”.

32. Закон республики Марий-Эл от 11 марта 1997 года № 14-З№ “О Конституционном суде республики Марий Эл”.

33. Закон Тюменской области от 11 ноября 1998 года № 54 “Об Уполномоченном по правам человека в Тюменской области”.

34. Закон Ленинградской области от 28 декабря 2009 года № 109-оз “Об Уполномоченном по правам человека в Ленинградской области”.

35. Закон Липецкой области от 27 августа 2001 года № 155-ОЗ “Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области”.

36. Закон Смоленской области от 10 апреля 1998 года № 7-з “Об Уполномоченном по правам человека в Смоленской области”.

37. Закон Краснодарского края от 4 июля 2000 года № 287-КЗ “Об Уполномоченного по правам человека в Краснодарском крае”.

38. Закон Кемеровской области от 28 декабря 2000 года № 108-ОЗ “Об Уполномоченном по правам человека в Кемеровской области”.

39. Закон Пермского края от 5 августа 2007 года № 77-ПК “Об Уполномоченном по правам человека в Пермском крае”.

40. Закон Калининградской области от 2 июля 2010 года № 480 “Об Уполномоченном по правам человека в Калининградской области”.

41. Закон Калининградской области от 2 октября 2000 года № 247 “Об Уставном суде Калининградской области”.

42. Закон Самарской области от 1 декабря 2006 года № 145-ГД “Об Уставном суде Самарской области”.

43. Закон Челябинской области от 27 октября 2011 года N 220-ЗО “Об Уставном суде Челябинской области”.

44. Закон Свердловской области от 27 октября 2011 года № 220-ЗО “Об Уставном суде Свердловской области”.

45. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.

46. Конвенция ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. // Международные акты о правах человека. Сб. документов. Сост. Карташкин В.А., Лукашева Е.А. М.: Норма, 2002.

47. Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября1991 г. № 1920-1.

48. Договор о функционировании Европейского Союза (Римский договор 1957г. в ред. Амстердамского, Лиссабонского и Маастрихтского договоров). Перевод преподавателей кафедры международного права НИУ ВШЭ.

49. Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков -- 2-е изд. М.: Издательство БЕК. -- 584 с.

50. Конституция Испании 1978г.

51. Конституция Дании 1953г.

52. Конституции Албании 1998г.

53. Основной закон ФРГ от 23 мая 1949 года

54. Конституция Швеции от 6 марта 1974 г.

55. Конституция Венгерской Республики от 31 декабря 1991 года.

56. Конституция Республики Польша от 2 апреля 1997 года.

57. Закон Украины “Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека”. Киев, 2003 г.

58. Закон Кыргызской республики “Об Акыйкатчы (омбудсмене)” от 31 июля 2002г. Бишкек, 2002 г.

59. Указ Президента Казахстана “Об утверждении Положения об Омбудсмене”. Астана, 2002 г.

60. А.С.Автономов. “Права человека, правозащитная и правоохранительная деятельность”. науч. изд. - М.: Фонд “Либеральная миссия”; Новое литературное обозрение, 2009. 448с.

61. Автономов А.С. Правовая онтология политики. К построению системы понятий. -- М.: Инфограф, 1999.

62. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов. М.: Норма, 2006. 512 с.

63. Бойцова В.В., Бойцова JI.B. Комментарий к Федеральному конституционному закону “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”. М.: Инфра-Норма, 1997.

64. Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.: БЕК, 1996.

65. Бойцова В.В. Народный правозащитник: статус и функционирование. Тверь, 1994.

66. Васильева С.В., Виноградов В.А., Мазаев В.Д. Конституционное право России. учебник / М.: Эксмо, 2010. 560 с.

67. Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ и судебная система / под ред. О.В.Матюхина и А.Ю.Сунгурова, 2009”

68. Миронов О.О. “Очерки государственного правозащитника”. М.: Изд-во СГУ , 2009. 518 с.

69. Право Европейского Союза: учебное пособие (отв. ред. С.Ю. Кашкин). -

3-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2011 г. . 274 с.

70. Сунгуров А.Ю. “Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа)” / Самара: Норма, 2005. 364 с.

71. Тамбовцев В.В. Комментарий к федеральному конституционному закону “Об Уполномоченном по правам человека в РФ”. М.: Юриспруденция, 2006.

72. Тихомиров Л.В., Тихомирова М.Ю. Юридическая энциклопедия. М.: 1997.

73. Феоктистов Д.Е. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). Автореф. дисс. к.ю.н. Саратов., 2012.

74. Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмена). М.: Издательство «Ad Marginem», 1997.

75. Шабанова З.М. Специализированные уполномоченные по правам человека в России и зарубежных странах. Автореф. дисс. к.ю.н. М., 2004.

76. Энциклопедический словарь “Конституция Российской Федерации” под ред. Шахрая С.М., М.: 1995

77. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека за 2012 год.

78. Правовая система “Консультант плюс”.

79. Российская газета. В.В.Путин “Развитие демократических институтов в России”. Статья. М.: Российская газета, 2012.

Размещено на Allbest.ru

...