Модели института омбудсмена в федеративных государствах

· смерть / безвестное отсутствие;

· достижение предельного возраста;

· неисполнение обязанностей в течение длительного времени;

· отставка по собственному желанию;

· утрата гражданства;

· отстранение парламентом за нарушение правовых и этических норм (Латвия);

· в случае выражения недоверия парламентом (Молдавия, Швеция)

В федеральном конституционном законе определено, что Уполномоченный досрочно освобождается от должности в случаях:

· нарушения запретов и ограничений,

· вступления в силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного,

· по состоянию здоровья,

· неисполнения обязанностей в течение четырех месяцев,

· отставки.

Целесообразно дополнение этого списка, вполне объективными основаниями, в частности, основание утраты гражданства. Российский конституционный закон попытался оградить омбудсмена от влияния фракционных соотношений сил в парламенте, не наделив Государственную Думу по собственному желанию отстранять Уполномоченного.

В странах классической и скандинавской модели омбудсмен практически в любое время может быть отстранен парламентом (Швеция, Великобритания), к тому же, срок полномочий омбудсмена часто равен сроку нахождению в должности парламентариев или сроку полномочий правительства - парламентского большинства (Дания). В поставторитарных странах омбудсмен характеризуется широкой независимостью, в том числе и от представительной власти.

2.5 Гарантии деятельности национального омбудсмена

Законодательство зарубежных стран в части закрепления гарантий деятельности омбудсмена универсально. Во всех законах закрепляется особый статус омбудсмена, его неприкосновенность, что гарантирует независимость при осуществлении деятельности. Неприкосновенность, в данном случае, не является привилегией, а подчеркивает публично-правовой характер службы данного лица. Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в РФ” гласит: “Уполномоченный обладает неприкосновенностью и не может быть без согласия Государственной Думы привлечен к уголовной или административной ответственности”. В случае же задержания на месте преступления, требуется согласие нижней палаты в течение суток, иначе Уполномоченный должен быть немедленно освобожден. Однако, в Уголовно-процессуальном кодексе РФ говорится, что “решение о возбуждении уголовного дела в отношении Уполномоченного по правам человека в РФ принимается Председателем Следственного комитета РФ”. Необходимо дополнение данного пункта УПК положением о необходимости предварительного согласия Государственной Думы, иначе на лицо противоречие федерального закона федеральному конституционному закону, стоящему в иерархии источников права РФ выше, в соответствии со ст.76 Конституции РФ. Также Уполномоченный может отказаться от дачи свидетельских показаний, т.к. не подлежит допросу согласно Гражданско-процессуальному кодексу.

Ст.38 закона о российском омбудсмене предусматривает, что финансирование деятельности института возможно только из средств федерального бюджета. В некоторых странах допускаются пожертвования, фиксируемые омбудсменом в отдельном реестре (Албания, Аргентина), а в других допускается финансирование международных организаций (Молдавия, Киргизия). В.В.Бойцова в своем труде отмечает: “Независимость и беспристрастность омбудсмена определяется не только такими факторами, как процедура назначения, источники и характер бюджетных ассигнований, но и размерами его жалованья и условиями службы”. О финансовых гарантиях Уполномоченному (в отличие от гарантий как органу) в ФКЗ сказано мало - в ст.40 имеется лишь отсылочная норма к законодательству о лицах, замещающих государственные должности РФ. Законы многих стран детально определяют жалованье омбудсмену, приравнивая его к оплате труда высокопоставленных должностных лиц - Председателя Верховного суда (Албания), Председателю Конституционного суда (Словения), депутату парламента (Латвия).

Также гарантией деятельности является ответственность за вмешательство в деятельность Уполномоченного. Данная норма содержится в Кодексе об административных правонарушениях РФ, согласно которой, вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решение, а также неисполнение должностными лицами обязанностей, установленными ФКЗ, влечет за собой наложение штрафа до трех тысяч рублей.

2.6 Цели и функции омбудсмена в различных странах. Направления деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ

Так для чего же создаётся институт омбудсмена? Как видно из текстов конституций и профильных законов зарубежных стран, не всегда это предназначение фиксируется одинаково, а, следовательно, различно понимается природа института. Что сейчас уже удивительно, в связи с инкорпорацией принципа разделения властей в работу государственного аппарата, изначально институт омбудсмена создавался, как форма контроля главы государства за деятельностью судов. Примеру Швеции последовала Финляндия, но впоследствии, после Второй мировой войны, была воспринята иная модель омбудсмена, в числе контролируемых субъектов которого уже не было судов, но главная идея парламентского контроля за чиновниками была воспринята воодушевленно. Именно повышение качества работы публичных служащих, содействие надлежащему администрированию - главная функция национальных омбудсменов стран скандинавской и классической модели. Видимо, такая модель стала стремительно распространяться с момента учреждения в Великобритании Уполномоченного по делам администрации в 1967г. Такая модель воспринята во всех странах Западной Европы, США (что касается пяти региональных парламентских омбудсменов) и странах Содружества Британской короны - условно говоря, в странах, которые традиционно называют демократическими. В рамках этой модели сильны парламентские начала в статусе омбудсмена, который рассматривается прежде всего, как инструмент контроля представительной власти за исполнительной, как контроллер за деятельностью публичных властей. Функция надзора присуща большинству омбудсменов, но здесь она выражена особо ярко (особенно в Швеции, Финляндии, Эстонии и Греции).

Иначе обстоит дело в другой группе стран - странах Латинской Америки, Восточной Европы, Центрально-азиатского и Азиатско-тихоокеанского регионов, которые традиционно называют поставторитарными, а в некоторых случаях и авторитарными. В странах этой модели в одних случаях говорится о защите омбудсменом конституционных прав (Венгрия, Германия, Испания), в других - о конституционных и иных правах (Польша, Украина, Хорватия), в третьих - содержится общая формулировка о защите и восстановлении нарушенных прав и свобод (Грузия, Кипр, Латвия). Так или иначе, в этой группе стран видят главное предназначение омбудсмена в восстановлении нарушенных прав индивида. Произошел сдвиг в понимании природы института от принятия его как инструмента парламентариев в поддержании качественной работы публичных структур к осознанию института как одного из ведущих элементов гарантии прав и свобод человека и гражданина.

Итак, обобщая законодательство зарубежных стран, выделяю основные направления деятельности (функции) омбудсменов:

1. Повышение качества работы публичных структур (в первую очередь - органов государственной власти) и должностных лиц. Именно в этом видят главное предназначение омбудсмена в странах классической модели. В поставторитарных же странах эта функция зафиксирована несколько иначе, как “соблюдение прав человека государственными органами и должностными лицами”.

2. Парламентский (либо президентский) контроль за соблюдением прав человека публичными структурами. Эта функция может и не фиксироваться в странах классической модели, поскольку там считается очевидным именно такая природа омбудсмена, как парламентского ревизора за исполнительной властью, а не защитника прав индивида.

3. Предупреждение нарушений прав человека и гражданина (в проактивной модели омбудсмена). Именно закрепление этой функции омбудсмена обуславливает у него появления такого важного полномочия, как право действовать по собственной инициативе. Российский Уполномоченный действует лишь после получения жалобы.

4. Восстановление нарушенных публичными структурами прав (в реактивной модели) путем рассмотрения жалоб от граждан (людей) и их объединений. Считаю нецелесообразным выделение в отдельную функцию рассмотрение жалоб, поскольку это лишь инструмент на пути к восстановлению нарушенных прав.

5. Выработка стандартов деятельности и работы с населением публичных структур и их должностных лиц. В некоторых странах (в основном, в странах Британского Содружества) омбудсмены представляют в конце года не отчеты (доклады), а Кодексы надлежащего администрирования, что-то вроде российских Кодексов этики государственных служащих.

6. Содействие развитию принципа открытости (гласности) в работе органов государственной власти (местного самоуправления) и государственных органов. Содействие заключается в лоббировании определенного акта, обеспечивающего доступ жителей к информации о деятельности Правительства и других органов в случае поступления жалоб на закрытость информации. Такая работа ведется в Великобритании и странах Содружества.

7. Внесудебное разрешение споров между гражданами и государственными органами (посредничество или медиация). Такая функция принадлежит Омбудсмену Франции (и Сенегала), у которого и соответствующее название, отличающее его от всех остальных - Медиатор.

8. Контроль законодательной и нормотворческой деятельности представительных и исполнительных органов (и органов местного самоуправления). Это уникальный пример Эстонии. Видимо, ради экономии бюджетных средств, Канцлер Юстиции Эстонии был трансформирован в национального омбудсмена, причем сохранив изначальное название. В силу этого, эстонский омбудсмен получил функцию контроля за законодательной и нормотворческой деятельностью и право анализировать проекты законов на предмет соответствия Основному закону, действуя как “нижняя палата конституционного суда”.

9. Функция участия в системе сдержек и противовесов - уголовное преследование высших должностных лиц страны (Швеция, Финляндия, Эстония, Литва).

10. Развитие международного сотрудничества и интеграции в сфере прав и свобод. Данное и последующее направление деятельности омбудсмена отсутствует в странах классической модели, там эти функции выполняют некоммерческие организации

11. Информатизация (правовое просвещение) населения в сфере прав и свобод.

12. Совершенствование внутреннего законодательства по тематике прав и свобод, приведение его в соответствии с Основным законом и международными стандартами.

Следует различать, схожие на первый взгляд, понятия “цель” и “функция”. Цель, на мой взгляд, это предпосылка возникновения института, а функция - конкретные направления деятельности, привязанные к полномочиям. ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в РФ” сначала говорит о цели учреждения института Уполномоченного в РФ: “Должность учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами”. Но, именно далее установленные законом функции омбудсмена имеют столь важное значение, поскольку на них базируется его компетенция и объем полномочий. Российский закон так определяет основные функции российского омбудсмена:

· восстановление нарушенных прав

· совершенствование законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права

· развитие международного сотрудничества в области прав человека

· правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Уполномоченный реализует эти функции путем взаимодействия с органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими, уполномоченными по правам человека в субъектах РФ, с неправительственными правозащитными организациями, с различными общественными объединениями, и средствами массовой информации.

Итак, российский законодатель устанавливает четыре направления деятельности национального омбудсмена: восстановление прав, модернизация законодательства о правах человека, международное сотрудничество и функция просвещения в обществе по тематике основных свобод. Сопоставляя приведенный список теоретически возможных у омбудсмена направлений деятельности с российским законом, можно сказать, что у него только одна важная функция - восстановление нарушенных прав путем рассмотрения жалоб. Совершенствование законодательства Уполномоченным затруднено, поскольку он не наделен правом законодательной инициативы, а функции международной интеграции и правового просвещения в сфере прав человека в странах классической модели вообще выполняют другие институты, в основном, некоммерческие организации (НКО).

За рубежом омбудсмен отличается тем, что может действовать, как посредник между государством и гражданским обществом, разрешая споры между ними; как регулятор оказания государственных услуг при выработке стандартов общения между гражданами и государственным аппаратом в “кодексах надлежащей административной практики”; как “нижняя палата Конституционного суда”, контролируя законодательную и нормотворческую деятельность парламента и исполнительных органов; и, наконец, как следователь и даже прокурор в странах скандинавской модели. Ничего из этого мы не сможем увидеть в российском конституционном законе. Даже украинский и во многом его повторяющий Закон Киргизии оказались более содержательными по закреплению направлений деятельности омбудсмена, что, соответственно, делает их обладающими более широкими правами. Помимо четырех функций, закрепленных российским законодателем, там значатся такие функции, как предупреждение нарушения прав и свобод и любых форм дискриминации по реализации человеком своих прав, что делает модель украинского омбудсмена проактивной. Российский же Уполномоченный, при всем желании, не сможет начать действовать без получения жалобы за исключением указанных в ст.21 случаев.

2.7 Субъекты контроля (сфера компетентности) омбудсмена в различных странах

Важнейшее значение для характеристики правового статуса омбудсмена является круг подотчетных ему субъектов. Омбудсмену могут быть подконтрольны следующие субъекты:

1. Правительство (высший исполнительный орган) и органы исполнительной власти.

Повсеместно под надзор омбудсмена включаются органы исполнительной власти соответствующего уровня.

Но не всегда высший исполнительный орган государства - будь то Правительство или Кабинет Министров и их решения, включены под отчет омбудсмена (Норвегия, Великобритания и страны содружества, Молдова, Албания, Казахстан)

2. Органы местного самоуправления.

Идет тенденция на постепенное и повсеместное включение данных субъектов в сферу компетентности омбудсмена. В некоторых унитарных странах разграничиваются компетенции между национальным и региональным омбудсменами, включая органы местного самоуправления в компетенцию омбудсменов регионов (Великобритания, Испания).

Что касается депутатов местного представительного органа, то они повсеместно выводятся из компетенции омбудсменов всех стран. Российский ФКЗ, изъяв депутатов Государственной думы и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, умолчал о местных представителях населения. Представляется, что по аналогии с решениями представительных органов других уровней, Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения представительных органов местного самоуправления. Такое положение (изъятие депутатов из компетенции) подчеркивает парламентский характер омбудсмена, поскольку иначе это считается вмешательством в законодательную деятельность представительных органов, что идеологически недопустимо в странах с политической системой, основанной на принципе разделения властей.

3. Лица, замещающие государственные должности. Что касается депутатов всех уровней и их решений, то они повсеместно исключены из компетенции омбудсмена. Также часто встречается отсутствие в подотчетных субъектах министров (Швеция, Великобритания и страны Содружества) и президента (Молдова, Азербайджан, Казахстан, Албания, Словакия, Чехия).

Представляется нецелесообразным следующее утверждение в одном из авторефератов по проблематике конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в РФ: “Из сферы компетенции Уполномоченного по правам человека должны быть исключены: деятельность Президента Российской Федерации - поскольку государства обладает правовой неприкосновенностью, а единственный вид ответственности, который может быть к нему применен, является по своему характеру политическим - отрешение от должности”. Если предусмотреть такое изъятие, то Уполномоченный по правам человека в РФ лишиться права принимать жалобы на решения Президента РФ, среди которых Указы, которые, как известно, среди всех подзаконных актов обладают наибольшей юридической силой.

4. Государственные (муниципальные) служащие - повсеместно.

5. Судебные органы, судьи и их решения.

Стандартом для всех стран является исключение из компетенции омбудсмена судебных органов, судей и их решений, за исключением Швеции и Финляндии, что и является основанием для выделения их в отдельную скандинавскую модель. Видимо, остальные страны посчитали это скандинавским анахронизмом…

6. Церковь. В Швеции и Дании под контролем омбудсмена находится и церковь. Об этом пишет в своем фундаментальном труде первый Комиссар Совета Европы (СЕ) по правам человека Альваро Х. Роблес: “Официальная государственная Церковь Швеции, то есть лютеранская, также считается, по сути, государственной службой, получая значительные бюджетные дотации. Поэтому и ее деятельность находится под контролем омбудсмана юстиции, разумеется, за исключением вопросов теологии”.

7. Негосударственные организации, оказывающие публичные (государственные) функции.

Примечателен здесь закон о Защитнике граждан Греции, где указывается, что он компетентен вмешиваться в дела, касающиеся:

· органов государственной власти;

· местных и региональных органов власти;

· других субъектов публичного права;

· нижеследующих предприятий общественного пользования:

o по водоочистке и водоснабжению, канализации,

o по подаче электроэнергии и газоснабжению,

o по грузовому и пассажирскому транспорту,

o по телекоммуникационным и воздушным услугам.

Таким образом, здесь оказываются в сфере компетенции транспортные и телекоммуникационные компании, и что, особенно примечательно для России - управляющие компании ЖКХ. Подобная детализация с некоторыми изъятиями могла бы быть воспринята и в нашем законодательстве.

Согласно федеральному конституционному закону, Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействия) государственных органов (представляется, что под этим понятием в законе понимаются и органы государственной власти, за исключением парламента и судов), органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих. Представляется, что данный круг субъектов, обозначенный в законе, является неполным. Расширить компетенцию Уполномоченного по правам человека в РФ можно за счет предоставления ему права рассматривать жалобы не только на органы государственной власти и местного самоуправления, но и на некоторые частные организации, реализующие функции публичного характера - государственные корпорации (ГК), саморегулируемые организации (СРО), третейские суды, нотариальные и адвокатские конторы. Данные полномочий существуют у массы европейских омбудсменов. Подобные полномочия имеет и Уполномоченный по правам человека в Алтайском крае, а также омбудсмен Волгоградской области, которые наделены правом рассматривать жалобы на нарушение прав руководителей предприятий, независимо от организационно-правовой формы.

Компетенция омбудсмена может трактоваться и ограничительно, поэтому считаю целесообразным представить список наиболее часто исключаемых субъектов их компетенции омбудсмена. Итак, из компетенции омбудсмена наиболее часто выводятся: судебные органы и судьи (кроме Швеции и Финляндии), депутаты всех уровней (повсеместно), высший исполнительный орган, президент, министры, церковь. Наиболее авторитарным в этом плане опять оказался Закон Казахстана, согласно которому из компетенции исключены суды, президент, депутаты, правительство, Генеральный прокурор и ЦИК.

Российский конституционный закон в этом плане гуманен, исключив из компетенции омбудсмена только депутатов Государственной думы и региональных парламентов, умолчав о местных представителях населения, но представляется, что и они должны быть исключены из компетенции де-юре, иначе это оставляет очередной пробел в данном законе.

2.8 Основания для проведения проверки (расследования). Реактивная модель Уполномоченного по правам человека в РФ

Основная форма деятельности омбудсмена по восстановлению нарушенных прав - это проведение расследования (проверки). Здесь ключевой момент в основании проведения расследования. Инициацией проверки (расследования) может быть:

1. Поступление жалобы от граждан непосредственно либо через депутатов парламента.

2. Обращение депутатов, фракций, комиссий и комитетов парламента.

3. Собственная инициатива омбудсмена.

4. Выявление нарушений в результате профилактической проверки (инспекции).

Российский Уполномоченный начинает проверку лишь по одному из этих оснований - получение жалобы от граждан. Федеральный конституционный закон не наделил его правом действовать по собственной инициативе, кроме случаев:

· массовых или грубых нарушений прав и свобод;

· имеющих особое общественное значение;

· связанных с защитой лиц, не способных защищать свои права самостоятельно.

Представляется, что довольно часто возникают вопиющие ситуации, не подпадающие под данный перечень. В остальных же случаях он действует только после получения жалобы. В этом плане, украинский (и копирующий его киргизский) закон о национальном омбудсмене оказался прогрессивней российского, закрепив профилактическую функцию омбудсмена, записав среди прочих функций такие, как предупреждение нарушения прав и свобод человека и гражданина и предупреждение любых форм дискриминации по реализации человеком своих прав, и, соответственно, наделив его правом действовать по собственной инициативе (например, узнав о какой-то вопиющей ситуации из СМИ). Именно исходя из наличия этого права выделяют реактивную и проактивную модели омбудсменов. Задача омбудсмена в проактивной модели - предотвращать случаи нарушения прав и свобод (или ненадлежащего администрирования), а в реактивной - омбудсмен реагирует на фактические случаи нарушений. Правом действовать по собственной инициативе наделены национальные омбудсмены Швеции, Финляндии, Дании, Испании Нидерландов, Новой Зеландии, Польши, Украины, Чехии, Киргизии, Мальты.

Следует отметить, что в некоторых странах существует “парламентский фильтр' при подаче жалобы национальному омбудсмена, т.е. у гражданина отсутствует возможность прямого обращения, что заставляет его действовать через посредников в лице депутатов парламента. Такая ситуация сложилась в Великобритании и Франции.

Следует также обратить внимание на круг субъектов, от которых омбудсмены принимают жалобы:

· граждане;

· иностранные граждане (лица без гражданства);

· депутаты (фракции, комитеты, комиссии) парламента;

· юридические лица;

· общественные объединения;

· органы местного самоуправления.

Первые три группы традиционно наделены таким правом. Интересны последние три группы субъектов. Жалобы от юридических лиц принимает Европейский омбудсмен и омбудсмены англоязычных провинций Канады. В мире рассмотрение жалоб данной категории относят к компетенции специализированных бизнес-омбудсменов, что может быть воспринято в Российской Федерации применительно к статусу Уполномоченного по правам предпринимателей. Жалобы от общественных объединений рассматривают омбудсмены Польши и Азербайджана. Что особенно любопытно, в Польше органы местного самоуправления понимаются не как субъекты, потенциально нарушающие права гражданина и поэтому включенные в сферу компетентности омбудсмена, а как субъекты, требующие защиты от действий органов государственной власти. Не думаю, что в нашей стране существует столь принципиальное различие между государственным и муниципальным уровнем власти, несмотря на положение Конституции о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Итак, получение жалобы от граждан - наиболее традиционное основание для начала расследования (проверки) омбудсмена. Федеральный конституционный закон определяет требования к форме жалобы Уполномоченному:

· указание реквизитов гражданина (Ф.И.О., адрес);

· изложение дела по существу с указанием действий (решений), нарушающих права;

· соблюдение срока давности - 1 год с момента нарушения прав:

· документальное подтверждение прохождения судебных (административных) инстанций.

Говоря о сроках давности, практически для всех стран характерен срок в один год. Исключительный срок давности действует при подаче жалобы омбудсмену Финляндии - 5 лет.

К сожалению, российский закон предусматривает наиболее консервативный и бюрократизированный вариант - лишь письменную форму подачи жалобы. Законы зарубежных стран пытаются как можно менее формализовать процедуру подачи жалобы. В мире существуют следующие формы подачи жалобы при обращении к национальному омбудсмену:

· письменная (повсеместно);

· устная (Бельгия, Португалия);

· по телефону (Литва, штаты США);

· по электронной почте (Словакия).

Любопытно, что в США, а конкретно, в Нью-Джерси и Небраске работают 24-часовые горячие линии с омбудсменом штата.

2.9 Проведение проверки (расследования). Полномочия Уполномоченного по правам человека в РФ при проведении проверки

Следующая стадия - принятие жалобы к рассмотрению, называемая часто расследованием во многих странах. В ряде стран (Дания, Ирландия, Кипр, Мальта, Словения) эта стадия схожа с настоящим уголовным расследованием и содержит такие элементы, как вызов свидетелей для дачи показаний, прения сторон, участие юрисконсультов и адвокатов, возможные санкции. ФКЗ не предусматривает властных и карательных полномочий Уполномоченного - он не имеет права налагать санкции, отсутствуют широкие возможности для рассмотрения жалоб проведения проверки. В Швеции, омбудсмен вправе выдвигать обвинения по преступлениям, совершенными судьями высших судов, а в Эстонии - представляет к привлечению к уголовной ответственности депутата Парламента, члена Правительства, судьи Государственного суда.

Федеральный конституционный закон наделяет Уполномоченного при проведении проверки (расследования) по жалобе такими правами, как:

1) беспрепятственное посещение органов государственной власти и органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинских частей, общественных объединений;

2) право присутствовать на заседаниях коллегиальных органов органов государственной власти и органов местного самоуправления;

3) получение по запросу необходимой информации и материалов для рассмотрения жалобы от подконтрольных субъектов;

4) получение объяснений должностных лиц и государственных служащих, исключая судей;

5) проведение проверки деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;

6) заказ экспертных исследований и заключений компетентным государственным учреждениям;

7) доступ к уголовным, гражданским и делам об административных правонарушениях, в том числе к прекращенным производством уголовным делам и материалам;

8) право безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и др.

Что любопытно, право безотлагательного приема зафиксировано в ФКЗ отдельно от других полномочий - в п.2 ст.23, что подчеркивает, что этим правом Уполномоченный обладает всегда, а не только при проведении проверки - там содержится формулировка “по вопросам своей деятельности”.

Представляется, что деятельность омбудсмена должна носить в том числе и профилактический характер, что требует посещения мест предварительного содержания, мест лишения свободы и других учреждений закрытого типа в любое время, а не только при проведении проверки. Это говорит об отсутствии в компетенции Уполномоченного права проведения инспекционных проверок. Такие полномочия присущи национальным омбудсменам стран, в законодательстве которых закреплена их (омбудсменов) профилактическая функция.

Практически повсеместно в законодательстве зарубежных стран, исключением из чего не стал и российский ФКЗ, закрепляется широкий инструментарий для проведения расследования национальными омбудсменами. Но необходимо чтобы эти нормы были спроецированы и в акты меньшей юридической силы - в подзаконные акты, в частности, в регламенты государственных органов. По этому поводу свою позицию освещает А.Ю.Сунгуров в своем труде: “Для того чтобы возможности Уполномоченного в процессе проведения расследования стали реальностью, необходимо, чтобы в нормативных актах, регламентирующих работу других государственных структур, появились указания на их обязанности, например, пропускать Уполномоченного и его сотрудников на территории своих учреждений, выдавать соответствующую документацию и т.д. А такое имеет место далеко не во всех случаях”.

2.10 Действия Уполномоченного по правам человека в РФ по результатам проверки

В процессе расследования омбудсмен направляет определенный акт, содержащий рекомендации по урегулированию ситуации, “ответчику” - государственному (муниципальному) органу или должностному лицу. Российский Уполномоченный обязан направить такой акт - заключение - субъекту, в действиях которых он усматривает факты нарушения прав. Ситуация может быть разрешена и на этом этапе, если государственный орган или служащий устранят отраженные в заключении Уполномоченного негативные моменты деятельности. Иначе, Уполномоченный действует средствами, отраженными в ст.29 ФКЗ: По результатам рассмотрения жалобы, Уполномоченный вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод

1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

5) обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле”.

В статье 29 отражен, к тому же, и характер взаимодействия российского Уполномоченного с судебной властью и с правоохранительными органами. Таким образом, Уполномоченный, не имея карательных полномочий, воздействует на нарушителя прав через судебные, административные и правоохранительные инстанции. Он может обратиться в суды общей юрисдикции с заявлением в защиту прав и свобод либо в Конституционный суд в порядке конкретного нормоконтроля с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан либо обратиться в правоохранительные органы с ходатайством о возбуждении административного либо уголовного производства.

Российский Уполномоченный не может сравниться по количеству инструментов реагирования с зарубежными коллегами.

2.11 Представление отчета (доклада). Право законодательной инициативы омбудсмена

Помимо реагирования на конкретные ситуации, в целях реализации возложенных на Уполномоченного таких функций, как совершенствование законодательства Российской Федерации о правах человека, а также функции правового просвещения по вопросам прав и свобод, на него возложена обязанность ежегодно отчитываться в ежегодном документе - докладе.

Уполномоченный периодически реализует право издания специальных докладов по вопросу соблюдения отдельных конституционных прав или по соблюдению прав отдельных групп граждан.

Представление ежегодного доклада - важный признак государственного органа омбудсмена. А.Ю.Сунгуров отмечает по этому поводу: “ Публичность этих докладов является важным «рычагом влияния» омбудсманов. Эти доклады подробно обсуждаются на заседаниях специальных парламентских комитетов, по итогам которых депутаты принимают необходимые меры”. В таких докладах обобщается информация по количеству принятых жалоб, содержится информация о государственных органах, наиболее часто нарушающих права граждан. В некоторых странах традиционно печатаются “черные списки” нерадивых чиновников.

В странах классической модели доклад адресуется парламенту. В нашей стране круг адресатов достаточно широк: обе палаты Федерального Собрания, Президент, Высшие суды, Генеральный Прокурор и Председатель СКР.

Согласно Докладу Уполномоченного за 2012 год, к нему поступило 52037 индивидуальных и коллективных обращений граждан, писем из государственных органов и общественных организаций. Чуть меньше половины поступивших документов (24930) соответствовали критериям, предъявляемым к жалобам. В приемной Уполномоченного зарегистрировано 1528 жалоб и обращений, по результатам приема 2739 человек. Лидером по количеству отправленных жалоб УПЧ оказался Центральной федеральный округ (ЦФО) - 32,8% от общего объема поступивших жалоб, а из Северо-Кавказского (СКФО) и Дальневосточного федеральных округов (ДФО) поступило всего лишь 4,3% и 3,7% соответственно. Распределение жалоб по их отношению к определенной группе прав выглядит таким образом: жалобы на нарушение личных прав - 56,7%, жалобы на нарушение социальных прав - 26,2%, жалобы на нарушение экономических прав - 12,7%, жалобы на нарушения политических и культурных прав составили 1,7% и 1% соответственно (см. диаграммы и таблицы в Приложении 1)..

Также помимо доклада (отчета) аналитическая функция омбудсмена находит реальное выражение в его возможности влиять на законодательный процесс. В целях совершенствования законодательства он может наделяться правом законодательной инициативы. Данное право не присутствует у омбудсменов в странах классической модели, поскольку идет в разрез с пониманием природы омбудсмена как парламентского ревизора. Видимо, тамошние акторы политического процесса не могут представить такой статус органа, равно независимый как от исполнительной, так и от законодательной (представительной) власти. На национальном уровне правом законодательной инициативы обладают омбудсмен Узбекистана, поскольку он является депутатом парламента - Олий Мажлиса, а также Защитник Азербайджана и Парламентские адвокаты Молдавии.

К сожалению, российскому омбудсмену не предоставлено такое право - он может лишь обращаться к субъектам законодательной инициативы, действуя, таким образом, через посредников в законодательном процессе. Следует отметить, что реализация и этого права усложнена, поскольку ФКЗ устанавливает основания для данного обращения - нарушение прав в результате:

· исполнения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации;

· существующих пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации;

· противоречия законодательства общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.

Эффективность института Уполномоченного по правам человека в РФ могла бы быть повышена путем наделения его правом законодательной инициативы. Проблема состоит в том, что здесь дополнительно к изменениям в Федеральный конституционный закон потребуется еще и поправка к Конституции в статью 104, содержащей перечень данных субъектов. Как известно, процесс изменения Конституции (а российская Конституция относится к числу жестких) весьма трудоемок, что делает данную перспективу весьма туманной.

Следует отметить, что данным правом на своих подведомственных территориях обладают многие из уполномоченных по правам в субъектах Федерации (в Архангельской, Брянской, Иркутской, Калининградской, Московской, Самарской, Саратовской областях, в Пермском и Алтайском краях, в Дагестане, Ингушетии, Татарстане, Удмуртии, а также в Москве и Санкт-Петербурге). Причем, идет тенденция на внесение поправок в уже действующие региональные законы, наделяя Уполномоченных по правам человека в субъекте Федерации данным правом.



2.11 Право обращения омбудсмена в Конституционный суд. Взаимодействие Уполномоченного по правам человека и КС РФ

В странах, где существуют Конституционные суды, национальные омбудсмены активно взаимодействуют с ними. Как уже было отмечено, в соответствии с ФКЗ: “Уполномоченный по результатам рассмотрения жалобы (среди прочего) вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации (КС РФ) с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле”.

Несмотря на то, что обращение омбудсмена с жалобой в КС РФ на нарушение прав и свобод подкреплено его личным авторитетом и способно вызвать в судейском и гражданском сообществе определенный резонанс, тем не менее, приходится констатировать следующий факт, что право обращения Уполномоченного в КС РФ процессуально не отличается от права обращения в данную инстанцию миллионов граждан нашей страны.

Российский Уполномоченный наделен правом обращения в КС РФ только в порядке конкретного нормоконтроля - в связи с конкретной ситуацией, конкретным делом, не имея возможности обратиться с запросом, инициировав бы тем самым дело о несоответствии положениям Конституции того или иного акта. Уполномоченный по правам человека в РФ в отставке - О.О.Миронов отмечает по этому поводу: “У него (УПЧ - прим. авт.) в этом отношении такие же возможности как у каждого гражданина, который прибегает к помощи адвокатам, последние же абсолютно резонно рекомендуют ему без всяких посредников направлять жалобу в Конституционный суд”.

Правом обращения в Конституционный суд обладает (по определению) Канцлер Юстиции Эстонии. Вообще, омбудсмен этой страны имеет весьма специфичный статус “сильного” омбудсмена, что позволяет мне отнести его к скандинавской модели омбудсмена. Как видно из названия, Эстония после обретения независимости переняла шведский опыт. И если, в Швеции появилось в итоге два органа (по сути, два омбудсмена, на четверть полномочий дублирующие друг друга) - королевский Канцлер Юстиции и парламентский Омбудсмен Юстиции, то в Эстонии в начале 1990-х годов решили (видимо, в целях бюджетной экономии) возложить обязанности омбудсмена на уже давно функционирующего в стране Канцлера Юстиции. Любопытно, что в этой стране омбудсмен выполняет функцию нижней палаты Конституционного суда (верхняя - Верховный суд), контролирует законодательную и нормотворческую деятельность в стране.

Правом обращения в КС в порядке абстрактного нормоконтроля наделены омбудсмены Албании, Венгрии, Польши и многих стран бывшего СССР - Азербайджана, Грузии, Армении, Киргизии, Молдавии и Украины.

В соответствии с Законом Украины Уполномоченный Верховной рады вносит в Конституционный суд Украины (КС У) специальный акт - конституционное представление - для решения вопроса о соответствии Конституции Украины закона Украины либо иного акта Верховной рады, акта Президента Украины и Кабинета министров, правового акта Автономной республики Крым; официальном толковании Конституции и законов Украины. Благодаря этому полномочию из ГПК Украины исчезло положение, согласно которому граждане не могли в судебном порядке обжаловать действия судьи, органов дознания, предварительного следствия и прокуратуры. Наделение российского Уполномоченного правом обращения в КС с запросом маловероятно, поскольку связано с принятием Закона о поправке к Конституции РФ, поскольку субъекты права обращения в Конституционный суд РФ в порядке абстрактного нормоконтроля определяются в статье 125 Конституции РФ.

Наделение Уполномоченного правом обращения с запросом в КС РФ - правом инициирования дела о соответствии Конституции РФ актов, указанных в ч.2 ст.125 Конституции РФ и ст.3 Федерального конституционного закона “О Конституционном суде РФ” - добавило бы важнейший инструмент Уполномоченному для защиты прав граждан. Говоря о значимости данного права, А.Ю.Сунгуров приводит зарубежную статистику: “Так, например, в Польше, где Уполномоченный по правам граждан обладал этим правом с самого начала своей деятельности в 1988 г., он в течение долгого времени, вплоть до принятия принципа петиционного обращения в Конституционный суд, занимал первое место по числу обращений среди всех государственных институтов, имеющих право обращения в Конституционный суд”.

Уполномоченный пользуется правом обращения в Конституционный суд с жалобой на нарушение прав граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Согласно официальному сайту КС РФ, за период с 1995 года по март 2013 года было принято лишь 6 Постановлений по делам, инициированными Уполномоченным по правам человека (см. Приложение 2). Причем, количество Определений об отказе к принятию обращений по жалобам и ходатайствам Уполномоченного по правам человека в РФ за этот же период составило 35 (см. Приложение 3).

Приведу обзор некоторых особо значимых из этих Постановлений, которые способствовали изменению законодательства по жалобе Уполномоченного по правам человека в РФ. Заслуживает внимания Постановление КС от 5 декабря 2012 года № 30-П (“Дело Свидетелей Иеговы”) “По делу о проверке конституционности положений п.5 ст.16 ФЗ “О свободе совести и о религиозных объединениях” и п.5 ст.19 Закона Республики Татарстан “О свободе совести и о религиозных объединениях в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в РФ”. Вменялось несоответствие данных положений ст.38 и ст.41 Конституции. Исходя из решения КС, эти положения не противоречат Конституции в той части, в которой содержится требование уведомления органов государственной власти и органов местного самоуправления о проведении молитвенных и религиозных собраний вне культовых учреждений. Противоречащими Конституции признаны эти же статьи в той части, в какой они распространяют на такие публичные религиозные мероприятия, как молитвенные и религиозные собрания, проводимые вне культовых учреждений, порядок проведения митингов, демонстраций и шествий, установленный ст.7 ФЗ “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях”, без учета различий между теми молитвенными и религиозными собраниями, проведение которых может потребовать от органов публичной власти принятия мер, направленных на обеспечение общественного порядка и безопасности как самих участников религиозного мероприятия (в соответствии с ч.3 ст.55 Конституции), так и других граждан, и теми, проведение которых не сопряжено с такой необходимостью.

Последним решением КС, вынесенным в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека является Постановление КС от 22 апреля 2013г. № 8-П “По делу о проверке конституционности ст. 3, 4, п.1 ч.1 ст. 134, ст. 220, ч.1 ст. 259, ч.2 ст.333 ГПК РФ, пп.з п.9 ст.30, п. 10 ст.75, п.2 и 3 ст. 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ч.4 и 5 ст. 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобами граждан и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и регионального отделения политической партии Справедливая Россия в Воронежской области”. В Конституционном суде в рамках данного дела оспаривались нормы избирательного права, на основании которых суды общей юрисдикции отказывали гражданам в принятии заявления о нарушении избирательных прав, таким образом ставя запрет гражданам обжаловать итоги выборов. Эти положения (за исключением п.1 ч.1 ст.134, ст.220 и ч.2 ст.333 ГПК РФ, поскольку они не являлись предметом рассмотрения, т.к. уже были вынесены решения КС о соответствии Конституции этих положений и раскрыт их конституционно-правовой смысл, а также ст.3 и 4 ГПК РФ, поскольку это общие нормы, устанавливающие право на судебную защиту) были признаны не противоречащими Конституции в той части, в которой они гарантируют судебную защиту избирательных прав граждан. О признании не соответствующими Конституции этих же положений приведу позицию КС: “Признать взаимосвязанные положения не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), в той части, в какой эти законоположения, закрепляя право избирателей на обращение в суд за защитой своих избирательных прав, вместе с тем в силу неопределенности нормативного содержания в отношении субъектов, порядка и условий обращения в суд в связи с обжалованием итогов голосования -по смыслу, придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой, - исключают для граждан, принимавших участие в выборах в качестве избирателей, возможность обжалования решений и действий (бездействия) избирательных комиссий, связанных с установлением итогов голосования на том избирательном участке, на котором эти граждане принимали участие в выборах”. Таким образом, благодаря жалобе Уполномоченного, граждане теперь могут обжаловать результаты выборов на своем избирательном участке.



3. Омбудсмены в федеративных государствах и уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации

3.1 Модели института омбудсмена в федеративных государствах. Наднациональные органы омбудсмена

Институт Омбудсмена продолжает “победоносное шествие” по миру, расширяясь по горизонтали - идя по пути специализации, и по вертикали - появляясь на всех уровнях власти. Известно, что в федеративных государствах (в абсолютном большинстве) складывается трехуровневая система государственного управления, что отразилось и на системе института Омбудсмена в данных странах, где существуют национальный, региональные и даже местные “защитники”, не связанные иерархическим подчинением между собой. В этой главе пойдет речь об Омбудсменах в зарубежных федеративных государствах и в России.

В федеративном государстве возможны три варианта системы института Омбудсмена:

· должность омбудсмена учреждается на всех уровнях;

· должность омбудсмена учреждается лишь на федеральном уровне;

· должность омбудсмена учреждается лишь на уровне субъектов федерации.

По первому пути пошла Австрия, Канада, Австралия и Россия. В Австрии Коллегия народной правозащиты - федеральный орган, но предусматривается создание органов в землях. Аналогичная ситуация в Канаде и Австралии, где есть национальные омбудсмены, но в провинциях и штатах соответственно действуют свои Защитники. В Танзании и Пакистане институт омбудсмена существует лишь на федеральном уровне. Абсолютно обратная ситуация - существование института лишь на уровне штатов - в Индии и США; последние даже называют в этом ключе “страной омбудсменов и страной без омбудсмена”.

В мире существуют международные органы омбудсмена, например, Международный институт омбудсмена (МИО), Верховный Комиссар Организации Объединенных наций (ООН) по правам человека, Комиссар Совета Европы (СЕ) по правам человека и др. Наибольшего внимания здесь заслуживает Европейский омбудсмен - главный правозащитник Европейского союза (ЕС), юрисдикция которого охватывает 27 государств, и решения которого, в отличие от решений других межгосударственных органов омбудсмена, обязательны для всех стран-участников. Поскольку в 1992 году расширялась компетенция союзных органов в сфере реализации и защиты прав граждан Союза, то возникла необходимость в учреждении органов, обеспечивающих контроль на наднациональном уровне. Договор о функционировании Европейского Союза (ДФЕС) закрепляет основы правового статуса всесоюзного Омбудсмена.

Европейский омбудсмен избирается Европейским парламентом, и уполномочен получать от граждан и юридических лиц, проживающих либо имеющих юридический адрес в государстве-члене ЕС, жалобы в отношении “случаев нарушения порядка управления в деятельности институтов, органов или учреждений Союза, кроме Суда Европейского Союза, при осуществлении ими своих юрисдикционных функций”. Он может действовать на основании получения жалобы так и по собственной инициативе. Что интересно, обязанностью предоставлять информацию распространяется не только институты и органы ЕС, но и на правительства государств-членов. Нашла отражение в статусе и функция медиации. Исследователь в области права Европейского союза Кашкин отмечает по этому поводу: “Если в ходе рассмотрения жалобы подтвердится, что конкретный институт или орган допустил нарушение, то Омбудсман сначала пытается достичь "полюбовного урегулирования" (франц. solution a l'amiable), которое позволит устранить нарушение и удовлетворить справедливые требования лица, обратившегося с жалобой”.

Европейский омбудсмен является образцом интеграции правозащитных органов национального уровня в межгосударственную наднациональную структуру.

3.2 Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации. Проблемы правового регулирования конституционно(уставно)-правового статуса

В нашей стране институт Омбудсмена, в широком смысле, представлен не только предусмотренным Конституцией РФ - Уполномоченным по правам человека в РФ, но и региональными омбудсменами или Уполномоченными по правам человека в субъектах Федерации, не связанных отношениями подчиненности с национальным омбудсменом.

Согласно федеральному конституционному закону, в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. Представляется, что данная норма должна носить императивный характер. В настоящее время такая должность учреждена в 70 регионах России. Что любопытно, первоначально в России, институт омбудсмена появился именно на уровне субъекта Федерации и еще до принятия федерального закона - в Башкирии уже в 1996 году был принят закон о региональном омбудсмене. В законах Башкирии и Татарстана того времени можно найти любопытные положения, как например, требование к Уполномоченному о наличии гражданства субъекта Федерации. Сейчас институт является принадлежностью уже 70 субъектов Федерации. Представляется, что вскоре институт будет учрежден в каждом регионе.

...