Правительство Российской Федерации: его место и роль в системе органов государственной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

РОССИЙСКАЯ ОТКРЫТАЯ АКАДЕМИЯ ТРАНСПОРТА

МОСКОВСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА ПУТЕЙ СООБЩЕНИЯ (МИИТ)

Поволжский филиал

Дипломная работа

На тему: «Правительство Российской Федерации: его место и роль в системе органов государственной власти»

Дипломник: Рассохина М.В.

Руководитель: доц. Кривов А.А.

Нормоконтроль: доц. Гришунина Л.А.

2014

Содержание

Введение

1. Место и роль правительства в демократическом правовом государстве

1.1 Правительство Российской Федерации: конституционно-правовой статус

1.2 Состав и порядок формирования Правительства Российской Федерации

1.3 Полномочия и организация деятельности Правительства Российской Федерации

2. Акты правительства Российской Федерации

2.1 Классификация нормативных актов федеральных органов исполнительной власти: понятие, природа, содержание

2.2 Нормативные акты Правительства РФ и федеральных министерств

2.3 Стадии нормотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти

Заключение

Список литературы

Введение

Закрепление в ст. 10 Конституции РФ Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. - 1993. - № 237. "принципа разделения властей" характеризует российское государство как демократическое и правовое. Впервые в истории России данный принцип возведен в ранг конституционного, согласно которому государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

На современном этапе исторического развития страны Российское государство переживает период модернизации. Данный процесс обусловлен потребностью превратить государство в мотор преобразований экономической и политической системы постсоветской России. Важно подчеркнуть, что успех преобразований в решающей степени зависит от слаженной деятельности всех ветвей государственной власти, но, может быть, в несколько большей степени от ее исполнительной ветви.

Так, Конституция и конституционное законодательство Российской Федерации формулируют многочисленные полномочия Председателя Правительства РФ, содержательно не тождественные полномочиям Правительства РФ в целом, которые делают его самостоятельным субъектом конституционно-правовых отношений, образуют его особый и ответственный конституционный статус, требующий научного осмысления.

Актуальность выбранной темы исследования обуславливается тем, что практика правительственной деятельности в России нуждается в продуманных и реалистичных предложениях по усилению государственного значения должности Председателя Правительства РФ, повышению его участия в государственной политике, что требует всестороннего анализа его природы, полномочий и ответственности главы Правительства.

Цель настоящей работы заключается в том, чтобы на основе исследования научной литературы, нормативных актов и материалов судебной практики комплексно изучить институт конституционно-правового статуса Правительства России как института государственной власти.

Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:

- исследование конституционно-правового статуса Правительства РФ;

- рассмотрение состава и порядка формирования Правительства РФ;

- дать видовую характеристику нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти;

- выявление специфику подготовки проектов нормативных актов федеральных органов исполнительной власти;

- проанализировать стадии нормотворческого процесса в Правительстве РФ.

Объектом исследования в дипломной работе является институт исполнительной власти в РФ, как один из основных институтов науки конституционного права России.

В качестве предмета исследования выступают статус, конституционные основы полномочий правительства РФ, а также проблемы функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Теоретическую основу дипломной работы составили труды таких российских ученых, как Д.А. Авдеев, Д.Н. Бахрах, А.А. Захаров, М.В. Никифоров, М.П. Петров, В.И. Радченко, Ю.Н. Старилов, В.Н. Хорьков и др.

Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", Указ Президента Российской Федерации "О Государственном совете Российской Федерации" и др.

Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания и основанные на нем частно-научные методы (системный, сравнительно-правовой, формально-юридического анализа, синтеза явлений), позволяющие изучить, применительно к теме исследования, общественные отношения в их взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности как на теоретическом, так и на эмпирическом уровнях. Используя достижения диалектической теории познания, принципы историзма, системный подход при анализе явлений в сфере осуществления государственной власти, учитывая социологические данные, в работе формулируются теоретико-правовые дефиниции, делаются обобщающие выводы и вырабатываются предложения по оптимизации механизмов государственного управления в условиях современной России.

Структура дипломного исследования обусловлена предметом, целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы дипломного исследования, определяется его предмет и объект, ставятся цели и формулируются задачи.

В первой главе изучается конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации, а также определяется порядок его формирования и полномочия.

Вторая глава работы посвящена анализу нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, в частности исследуются нормативные акты Правительства РФ и федеральных министерств. Здесь же рассматриваются и стадии нормотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти.

В заключении подводятся итоги проведенного исследования, формируются выводы и предложения по усилению государственного значения Правительства Российской Федерации, как органа государственной власти. Работа изложена на 75 страницах, список литературы состоит из 66 источников.

1. Место и роль правительства в демократическом правовом государстве

1.1 Правительство Российской Федерации: конституционно-правовой статус

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 110), исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство. Оно является органом государственной власти Российской Федерации, возглавляющим единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Это определение раскрывает юридическую природу Правительства, отражает его место в системе органов государственной власти Российской Федерации и характеризует его деятельность. Как высший исполнительный орган государственной власти Правительство Российской Федерации осуществляет государственное управление.

Сегодня исполнительная власть представляет собой систему, а система, по определению С.И.Ожегова, "нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей; совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое" Радченко В.И. Публичная власть и обеспечение государственной целостности Российской Федерации. - Саратов: Изд-во СГАП, 2009. - С.157; Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М.: Оникс, 2010. - С. 624.. Данное определение понятия "система" правомерно и это определение можно применить к исполнительной власти. Согласно ст. 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" единую систему исполнительной власти в стране возглавляет Правительство РФ, которое является коллегиальным органом государственной исполнительной власти Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. - 1997. - № 51. - Ст. 5712.. Конституция РФ (ч.1 ст. 77) определяет, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленными федеральными законами Радченко В.И. Указ. раб. - С.157..

В ст. 1 ФКЗ не закреплено предписание о том, что Правительство РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти. Постоянство деятельности Правительства РФ, как отмечается в литературе, означает, что оно не имеет зафиксированных правовыми актами перерывов в своей работе, управление страной не допускает перерывов, и в этом смысле исполнительная власть, организационной основой которой является Правительство РФ, осуществляется постоянно Правительство Российской Федерации / Под ред. Т.Я. Хабриевой. - М.: Норма, 2009. - С. 100.. Попутно отметим, что согласно ст. 99 Конституции РФ Федеральное Собрание является постоянно действующим органом, но при этом, ни Конституция РФ, ни ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" не закрепляют статус Правительства Российской Федерации как постоянно действующего органа.

Так, В.Н. Хорьков предлагает ст. 1 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" дополнить нормой следующего содержания: "Правительство Российской Федерации является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации" Хорьков В.Н. К вопросу о правовом статусе Правительства Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 10. - С. 10..

В научной литературе идет дискуссия по поводу того, относится ли Правительство РФ к федеральным органам исполнительной власти, входит ли оно в систему федеральных органов исполнительной власти. Этот вопрос имеет принципиальное значение для уяснения правового статуса Правительства РФ. По мнению М.П. Петрова, Правительство РФ согласно конституционному статусу - высший, а не федеральный орган исполнительной власти Петров М.П. Исполнительная власть на этапе модернизации Российского государства: опыт правового исследования: Монография / Под ред. д-ра юрид. наук, проф., заслуженного деятеля науки А.В. Малько. - М.: Юрлитинформ, 2012. - С. 59.. Ошибочность данного утверждения не вызывает сомнений. Конституция РФ не определяет Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти РФ. Конституционный статус Правительства РФ вытекает из ч. 1 ст. 110 Конституции РФ, где сказано лишь, что "исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации". Анализ этой конституционной нормы не позволяет сделать вывод о том, что Правительство РФ - это высший исполнительный орган государственной власти РФ. Неверным представляется также утверждение М.П. Петрова, согласно которому Правительство РФ по своему конституционному статусу не является федеральным органом исполнительной власти.

Профессор Д.Н. Бахрах характеризует Правительство РФ как центральный федеральный орган исполнительной власти Бахрах Д.Н. Административное право России. - М.: Эксмо, 2010. - С. 186.. Вряд ли можно согласиться с таким подходом. Федеральные органы исполнительной власти обычно делятся на высшие и центральные. К высшим федеральным органам исполнительной власти относится Правительство РФ, а к центральным органам федеральной исполнительной власти относятся: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Термин "центральные органы" нормативно не определен Общее административное право / Под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2012. - С. 177.. Тем не менее этот термин используется в науке административного права. Следовательно, Правительство РФ не может быть отнесено к центральным органам федеральной исполнительной власти.

Полагаем, что Правительство РФ по своему правовому статусу не только высший, но и федеральный орган исполнительной власти. Такой вывод основан на Постановлении Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации" Постановление Конституционного Суда от 27 января 1999 г. № 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. - 1999. - № 6. - Ст. 866., в котором указано, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов.

К сожалению, п. 1 действующего Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. - 2004. - № 11. - Ст. 945. не включил Правительство РФ в систему федеральных органов исполнительной власти, несмотря на упоминавшееся постановление Конституционного Суда РФ. Такой подход вряд ли способствует повышению авторитета Правительства РФ, уточнению его правового статуса, о чем отмечают многие ученые-правоведы Хорьков В.Н. Правительство Российской Федерации в зеркале административной реформы // Современное право. - 2012. - № 3. - С. 39; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. - М.: Норма, 2012. - С. 539; Тангиев З.А. Федеральные министерства в условиях совершенствования системы и структуры органов исполнительной власти: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2008. - С. 9..

Важной составляющей правового статуса Правительства РФ является то, что Правительство согласно ч. 3 ст. 1 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" - это коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. А.А. Демин, комментируя данную норму, справедливо отмечает, что понятие Правительства как коллегиального органа должно влечь обязательное личное участие членов Правительства в формировании его воли. В российском Правительстве признаком коллегиальности является право федеральных министров участвовать в заседаниях Правительства с правом решающего голоса, а также закрепленный законом перечень вопросов, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства Демин А.А. Субъекты административного права Российской Федерации. - М.: Книгодел, 2010. - С. 140..

Учитывая, что Правительство РФ - это коллегиальный орган исполнительной власти, вряд ли приемлемо усиление роли Председателя Правительства РФ.

Необоснованны, суждения Д.А. Авдеева, который полагает, что Председатель Правительства РФ осуществляет исполнительную власть. Или еще. Председатель Правительства РФ возглавляет систему федеральных органов исполнительной власти. Выводы, к которым пришел Д.А. Авдеев, ошибочны и противоречат Конституции РФ и ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", где закреплено, что Правительство РФ, а не его Председатель осуществляет исполнительную власть. Что же касается системы федеральных органов исполнительной власти, то ее тоже возглавляет Правительство РФ Авдеев Д.А. Дихотомические особенности федеральной исполнительной власти в России // Современное право. - 2011. - № 10. - С. 54 - 56..

Так, исполнительная власть, обладая огромным реальным аппаратом принуждения и административными полномочиями, пронизывая все сферы общественных отношений в государстве, является, пожалуй, самой властной из всех ветвей власти. Ученые отмечают, что принципиально определение места исполнительной власти в идеологии обеспечения работы единого государственного механизма всей системы этой ветви власти, ее эффективности Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. - М.: Юристъ, 2009. - С. 15.. Для исполнительной власти, ее организации и деятельности не приемлемы и принципы демократии, присущие функционированию других ветвей власти (Совету Федерации, Государственной Думе, Конституционному Суду), поскольку принцип принятия решений большинством голосов парализует ее деятельность и может поставить под угрозу эффективность управления страной.

История показывает, что за последние полтора десятилетия в нашей стране (в Советском Союзе, а с 90-х годов в Российской Федерации) совершенствование государственного механизма всегда начиналось с совершенствования управления страной и прежде всего с реформирования исполнительной власти: учреждение института Президента СССР и РСФСР как главы исполнительной власти; "парад" избрания президентов и назначение глав республик, краев и областей как лиц, также возглавляющих исполнительную власть; совершенствование всей системы органов исполнительной власти; введение в некоторых субъектах Федерации особых порядков управления; создание семи федеральных округов в целях обеспечения эффективности управления государством.

Так, юридическим обоснованием реформы государственной власти, предпринятой Президентом РФ В.В. Путиным, стали следующие его указы и принятые Государственной Думой законы:

Указ Президента РФ "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" // СЗ РФ. - 2000. - № 20. - Ст. 2112.;

Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Федеральный закон от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. - 2000. - № 31. - Ст. 3205.;

Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. - 2012. - № 50 (часть 4). - Ст. 6952.;

Указ Президента Российской Федерации "О Государственном совете Российской Федерации" Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. № 1602 "О Государственном совете Российской Федерации" // СЗ РФ. - 2000. - № 36. - Ст. 3633..

А.Д. Керимов в своей статье "Исполнительная власть в системе разделения властей", анализируя становление и роль исполнительной власти в XVIII-XX вв. и ее современное понимание в трудах российских ученых, приводит слова К.С. Бельского: "И последовательный сторонник прусской монархии философ Гегель, и либеральный французский государствовед Эсмен, и умеренно-консервативный государствовед Н.М. Коркунов пришли к одному выводу о том, что исполнительная власть гораздо полнее, чем законодательная, представляет единство, сущность, функциональную направленность государства" Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. - 2011. - № 9. - С. 26 - 29.. Так эти три черты определяют исполнительную власть как монопольного (по сравнению с другими ветвями власти) владельца, пользователя и распорядителя огромными организационными и материальными ресурсами, имеющего право на применение силы, возможности воздействия на все государственно-властные структуры государства в целом и его субъектов, включая законодательную ветвь власти. Вопрос состоит лишь в том, насколько исполнительная власть контролируема, действует в правовом поле на принципах конституционализма Шайо А. Самоограничение власти. Краткий курс конституционализма / Пер. с венгер. - М.: Юрист, 2011. - С. 174 - 176.; насколько ее влияние на аналогичные структуры субъектов РФ обеспечивает выполнение организационно-исполнительных функций, не совпадающих с функциями других носителей государственно-властных полномочий; насколько четко работает вся вертикаль исполнительной власти в Федерации. В этой связи появились не только специальные юридические исследования, посвященные конституционно-правовому статусу органов исполнительной власти в Российской Федерации Аляутдинов Ф.М. Конституционно-правовой статус органов исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф.дис. … канд. юрид. наук. - М., 2001. - С. 14., но и политологические, философские исследования, анализирующие, в частности "исполнительный федерализм" Захаров А.А. "Исполнительный федерализм" в современной России // Полис. - 2012. - № 4. - С. 122 - 131..

Для России, считает А.А. Захаров, федерализм невозможен: страна не готова к нему в силу исторической наследственности, почти полностью исключающей ключевые компоненты федералистского этноса, что порождает ущербные и половинчатые формы федерализма Захаров А.А. Указ. раб. - С. 127..

На начальном этапе (начало 90-х годов) становления, формирования действительно федеративных отношений в стране центральной власти приходилось достигать баланса интересов Федерации и регионов путем переговоров, компромиссов и уступок. В последние годы на месте неупорядоченной системы исполнительной власти выстраивается иерархическая вертикаль этой власти (снизу доверху): принят Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.; учреждены семь федеральных округов, их аппаратам переданы самые властные функции, в т.ч. функции структур центральной власти (Администрации Президента, Правительства, МВД, Генеральной прокуратуры, Верховного Суда); осуществлена реформа Совета Федерации: создан Государственный Совет. Административные новации Президента РФ, правовые позиции Конституционного Суда РФ значительно переломили ситуацию в отношениях регионов и центра в пользу последнего, следствием этого явилось активное приведение регионального законодательства и системы управления субъектами Федерации в соответствие с Конституцией и федеральными законами.

В связи с этим некоторые исследователи заговорили о режиме "демократической монархии", которая несовместима с принципами федерализма. По их мнению, чем шире полномочия Президента, тем больше унитарных черт обнаруживает та или иная федерация, и Россия в этом отношении не исключение из правил, а, напротив, его подтверждение, поэтому "исполнительный федерализм" в сопряжении с неограниченной президентской властью размывает демократическое содержание федеративной идеи Захаров А.А. Указ. раб. - С. 128..

Однако в мире не существует как "идеальных" федераций, так и идеального содержания конституционного принципа разделения властей.

Так, профессор В.И. Радченко отмечает, что сложилось упрощенное понимание роли и значения исполнительной власти в системе разделения властей. Традиционно принято считать, что в ее задачу входило и входит исполнение принятых парламентом законов и указов Президента, но ведь элемент исполнения входит в обязанность и присущ любой ветви власти. Для исполнительной власти он составляет сущностное содержание этого института Полянский И.А. Указ. раб. - С. 23 - 24.. Видимо, эта ее основная функция и приводит к ошибочным выводам о вторичности исполнительной власти, ее производности от законодательной. Исполнительная власть, как и другие ветви власти, обладает правом законодательной инициативы. Разница заключается в том, что для исполнительной власти законодательная инициатива - это сделать законопроект Законом, обязательным для всех институтов власти и должностных лиц и проявить себя как Власть Шайо А. Указ. раб. - С. 190..

Однако сам принцип разделения властей, как известно, построен не по иерархическому, а по функциональному принципу, и именно данный принцип позволяет говорить о единстве и целостности государственной власти. Исполнительная власть и в функциональном, и в структурном отношении является не только самостоятельной ветвью власти, но и обладает известной структурно-функциональной самостоятельностью, позволяющей ей в лице Правительства РФ осуществлять координацию, взаимодействие и контроль системы исполнительной власти субъектов Федерации, быть центральным звеном в государственном руководстве.

Роль и значение исполнительной власти по мере усложнения задач обеспечения государственного единства России будет возрастать. Этот процесс объективен, ибо всякое ослабление центральной власти в общественном сознании граждан и укреплении государства в целом всегда связывают с эффективностью исполнительной власти, ее структур на местах. Власть всегда являлась объектом общественного контроля, а исполнительная власть особенно, но исполнительная власть может, как и Конституционный Суд РФ, находиться в определенных Конституцией и Федеральным конституционным законом пределах вне политических, фракционных сил, общественных институтов и их групповых интересов Керимов А.Д. Указ. раб. - С. 31.. Только сохраняя своего рода "надпартийность" интересов, она может эффективно выполнять роль государственной власти.

В подчинении Правительства как высшего органа исполнительной власти огромное количество субъектов исполнительно-распорядительной деятельности, дееспособность которых определяется состоянием и "здоровьем" центральной власти (исполнительной). Без прочного и ясного правового статуса системы органов исполнительной власти, включая статус органов исполнительной власти субъектов Федерации, особенно правовой статус губернатора, главы администрации края, области, автономной области, автономного округа как наиболее многочисленного корпуса представителей среднего основного звена исполнительной власти, нельзя обеспечить общеобязательный характер их актов для всех объектов управления соответствующей территории.

Таким образом, формирование конституционно-правового статуса Правительства Российской Федерации включает в себя множество научных и практических подходов.

1.2 Состав и порядок формирования Правительства Российской Федерации

В состав Правительства Российской Федерации в соответствии со ст. 6 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" входят Председатель Правительства, заместители Председателя Правительства и федеральные министры.

Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.

Председатель Правительства Российской Федерации освобождается от должности Президентом Российской Федерации:

- по заявлению Председателя Правительства Российской Федерации об отставке;

- в случае невозможности исполнения Председателем Правительства Российской Федерации своих полномочий.

Президент Российской Федерации уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания об освобождении от должности Председателя Правительства Российской Федерации в день принятия решения.

Освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации в соответствии со ст. 7 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" одновременно влечет за собой отставку Правительства Российской Федерации.

В случае временного отсутствия Председателя Правительства Российской Федерации его обязанности исполняет один из заместителей Председателя Правительства Российской Федерации в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей.

В случае освобождения от должности Председателя Правительства Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе до назначения нового Председателя Правительства Российской Федерации поручить исполнение обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации одному из заместителей Председателя Правительства Российской Федерации на срок до двух месяцев.

Заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации. Заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры назначаются из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства (в ред. Федерального конституционного закона от 30.01.2007 № 1-ФКЗ Федеральный конституционный закон от 30 января 2007 г. № 1-ФКЗ "О внесении изменений в статьи 7 и 9 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. - 2007. - № 6. - Ст. 680.).

Заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры вправе подавать заявления об отставке.

Председатель Правительства Российской Федерации, заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры обязаны при назначении на должность, а впоследствии ежегодно, не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, представлять в налоговые органы Российской Федерации сведения о являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бумагах и ином имуществе, принадлежащем на праве собственности им, их супругам и несовершеннолетним детям, а также о своих обязательствах имущественного характера и об обязательствах имущественного характера супругов и несовершеннолетних детей. Налоговые органы Российской Федерации направляют эти сведения Президенту Российской Федерации и в Федеральное Собрание. Такие сведения могут быть опубликованы (в ред. Федерального конституционного закона от 25.12.2008 № 5-ФКЗ Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2008 г. № 5-ФКЗ "О внесении изменений в статью 10 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ - 2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6206.).

Член Правительства Российской Федерации в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" // СЗ РФ. - 2012. - № 50 (часть 4). - Ст. 6953. и нормативными указами Президента Российской Федерации, представляет:

- сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), если сумма сделки превышает общий доход члена Правительства Российской Федерации и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки;

- сведения об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка, указанная в абзаце втором настоящей части (часть вторая введена Федеральным конституционным законом от 3 декабря 2012 г. № 4-ФКЗ Федеральный конституционный закон от 3 декабря 2012 г. № 4-ФКЗ "О внесении изменений в статью 10 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. - 2012. - № 50 (ч. 1). - Ст. 6938.).

Контроль за соответствием расходов члена Правительства Российской Федерации, расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей общему доходу члена Правительства Российской Федерации и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки, осуществляется в порядке, предусмотренном указами Президента Российской Федерации (часть третья введена Федеральным конституционным законом от 3 декабря 2012 г. № 4-ФКЗ).

Члены Правительства Российской Федерации не вправе быть членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и депутатами выборных органов местного самоуправления; занимать другие должности в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности; быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти; использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности; получать гонорары за публикации и выступления в качестве члена Правительства; получать в связи с осуществлением своих полномочии от физических и юридических лиц не предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха; принимать без разрешения Президента Российской Федерации почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств; выезжать в служебные командировки за пределы России за счет физических и юридических лиц Постановление Правительства РФ от 1 июля 2004 г. № 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. - 2004. - № 23. - Ст. 2313..

Федеральные службы и федеральные агентства, под руководством Президента РФ:

- Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (ГФС России);

- Служба внешней разведки Российской Федерации (СВР России);

- Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России);

- Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России);

- Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО России);

- Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (ГУСП);

- Управление делами Президента Российской Федерации;

- Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг).

Федеральные службы и федеральные агентства, под руководством Правительства РФ:

- Федеральная антимонопольная служба (ФАС России);

- Федеральная таможенная служба (ФТС России);

- Федеральная служба по тарифам (ФСТ России);

- Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР России);

- Федеральное космическое агентство (Роскосмос);

- Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации (Росграница);

- Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка (Росалкогольрегулирование);

- Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор);

- Федеральная миграционная служба (ФМС России);

- Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор);

- Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронзаказ);

- Федеральная служба государственной статистики (Росстат) Положение об Аппарате Правительства Российской Федерации утвержденное Постановлением Правительства РФ от 1 июля 2004 г. № 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. - 2004. - № 23. - Ст. 2313..

В силу ограниченности объема исследования видится необоснованным приводить весь перечень органов, вот некоторые из них:

1. Координационные и совещательные органы:

Председатель Правительства Российской Федерации:

- Правительственная комиссия по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации;

- Правительственная комиссия по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период;

- Правительственный совет по развитию отечественной кинематографии;

- Правительственная комиссия по вопросам охраны здоровья граждан;

- Правительственная комиссия по вопросам социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа;

- Правительственная комиссия по координации деятельности открытого правительства.

Первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации:

- Государственная комиссия по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока, Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области;

- Правительственная комиссия по обеспечению безопасности дорожного движения;

- Правительственная комиссия по экономическому развитию и интеграции;

- Правительственная комиссия по вопросам конкуренции и развития малого и среднего предпринимательства;

- Правительственная комиссия по развитию жилищного строительства и оценке эффективности использования земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации;

- Правительственная комиссия по миграционной политике.

Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации:

- Правительственная комиссия по территориальному планированию в Российской Федерации;

- Правительственная комиссия по инвестиционным проектам, имеющим общегосударственное, региональное и межрегиональное значение.

Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации:

- Государственная пограничная комиссия;

- Военно-промышленная комиссия при Правительстве Российской Федерации;

- Морская коллегия при Правительстве Российской Федерации;

- Комиссия по экспортному контролю Российской Федерации;

- Правительственная комиссия по обеспечению реализации мер по предупреждению банкротства стратегических предприятий и организаций, а также организаций оборонно-промышленного комплекса.

Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации - Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации:

- Правительственная комиссия по вопросам реализации Федерального закона "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации";

- Комиссия по вопросам религиозных объединений при Правительстве Российской Федерации;

- Комиссия Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности;

- Аттестационная комиссия Правительства Российской Федерации;

- Комиссия по организации подготовки управленческих кадров для организации народного хозяйства Российской Федерации;

- Правительственная комиссия по развитию телерадиовещания;

- Правительственная комиссия по проведению административной реформы;

- Правительственная комиссия по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления. Координационные и совещательные органы 1 апреля 2013 г. // Официальный сайт Правительства Российской Федерации / http://правительство.рф/gov/agencies. . (Дата обращения - 25.04.2014).

Необходимо обратить внимание на некоторые моменты формирования Правительства России. Формирование Правительства не является преюдиционным фактом, безразличным к его статусу. Практика свидетельствует, что правоспособность правительства предопределяется способом его образования, который, таким образом, относится к статусной характеристике этого органа. Формирование правительства одним субъектом - главой государства или парламентом ставит правительство в зависимость от этих органов, подрывает самостоятельность правительственной власти. Формирование же правительства с участием разных органов гарантирует правительству относительную независимость, дистанцирует правительство от главы государства и парламента.

Конституция РФ предусматривает смешанный (комбинированный) способ формирования федерального Правительства, основанный на соучастии главы государства и парламента, что соответствует природе смешанного правления. В этом процессе Президенту принадлежит ведущая роль, он назначает Председателя Правительства РФ, в то время как Государственная Дума дает согласие на назначение, отказ в котором является преодолимым.

Что касается остального состава Правительства, то он утверждается Президентом единолично. Парламентское участие здесь сказывается в том, что президентские назначения производятся по предложению Председателя Правительства, кандидатура которого согласовывается с Государственной Думой.

Так, освобождение членов Правительства от занимаемой должности производится Президентом без всякого парламентского участия, за тем исключением, что Президент не обладает формальным правом увольнения Председателя Правительства, полномочия которого согласно ст. 7 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" прекращаются по заявлению Председателя Правительства об отставке и в случае невозможности исполнения Председателем Правительства своих полномочий. Это напоминает государственную схему Франции, где премьер-министр также "неустраним". Президент России, впрочем, легко может обойти это препятствие, прибегнув к отставке Правительства в целом, производимой им совершенно произвольно.

Отметим, что политико-правовая самостоятельность Правительства России коренится в механизме формирования должности Председателя Правительства, который назначается Президентом с согласия Государственной Думы (ч. 1 ст. 111 Конституции РФ). Участие парламентской палаты в назначении премьера является едва ли не главной гарантией самостоятельности Правительства, позволяющей ему рассчитывать на парламентскую поддержку. При такой конструкции Председатель Правительства РФ не может полагаться лишь ставленником главы государства, поскольку его кандидатура требует парламентского согласования.

Конституционное требование роспуска Государственной Думы ввиду отклонения ею кандидатов на должность премьера выглядит закономерным. Другое дело, что роспуск должен быть крайней мерой преодоления конституционного конфликта, не исключающей, а напротив, предполагающей использование согласительных процедур. В практике назначения Председателя Правительства имели место, например, предварительные консультации между Президентом и думскими кругами относительно кандидатуры премьера, о чем упоминал в своем выступлении на заседании Государственной Думы 8 мая 2008 г. В.В. Путин в качестве кандидата на должность Председателя Правительства РФ, отметивший что "накануне были проведены консультации с руководителями парламентских фракций" Выступление В.В. Путина на заседании Государственной Думы 8 мая 2008 г. // Российская газета. - 2008. - 8 мая..

Так, к подобным консультациям президентскую сторону неоднократно призывала Государственная Дума. В Постановлении Госдумы от 1 апреля 1998 г. "О мерах, связанных с формированием Правительства Российской Федерации" Постановление ГД ФС РФ от 1 апреля 1998 г. № 2331-II ГД "О мерах, связанных с формированием Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. - 1998. - № 14. - Ст. 1535. говорилось, что "внесение Президентом Российской Федерации кандидатуры нового Председателя Правительства Российской Федерации без обсуждения с ведущими политическими силами страны не согласуется с заявленным им конструктивным взаимодействием органов государственной власти". Госдума предлагала Президенту провести круглый стол или иные согласительные процедуры с участием представителей палат Федерального Собрания по вопросу о кандидатурах на должность Председателя Правительства РФ.

Этот же мотив звучал в Обращении Государственной Думы к Председателю Совета Федерации в апреле 1998 г., в котором упоминалось проведение 7 апреля этого года круглого стола по вопросу о кандидатурах Председателя Правительства РФ с участием представителей органов исполнительной и законодательной власти, политических и общественных сил, представленных в Федеральном Собрании. В ходе круглого стола Президенту были предложены кандидатуры известных людей, обладающих большим опытом управления экономикой, в том числе и из числа членов Совета Федерации. Государственная Дума выражала сожаление, что кандидатура С.В. Кириенко была затем внесена Президентом в Госдуму поспешно, "без новых консультаций с Федеральным Собранием" Дзидзоев Р.М. Правительство России: некоторые вопросы формирования и состава // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 12. - С. 41..

Возможность аналогичных консультаций предусматривается зарубежными конституциями. Так, в Португалии премьер-министр назначается Президентом после консультаций с политическими партиями, представленными в Ассамблее Республики, и с учетом результатов выборов (ст. 187 Конституции) Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 2 / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. - М.: Норма, 2011. - С. 153..

Возможность проведения консультаций между Президентом и Госдумой при назначении премьера проектировалась в ходе подготовки действующей Конституции. На Конституционном Совещании Б.Н. Топорнин предложил: "Президент назначает Председателя Правительства после консультации. Можно - после консультации с руководителями палат..." Конституционное Совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 13. - М.: Юрид. лит., 1995. - С. 28..

Так, в Регламенте Государственной Думы можно было бы предусмотреть создание с участием президентской стороны и представителей думских фракций, после отклонения Госдумой кандидатуры Президента на должность Председателя Правительства, согласительной комиссии, реализующей необходимость конституционного партнерства ветвей власти, обязанных к согласованному взаимодействию.

В некотором случае, можно использовать практику личного представления Президентом Государственной Думе кандидатуры Председателя Правительства РФ, имевшую место 8 мая 2008 г. и 8 мая 2012 г. в отношении соответственно Владимира Путина и Дмитрия Медведева, что, несомненно, сказалось на выборе нижней палаты. Депутаты могли учесть высказывания главы государства о том, что "наш тандем, наше сотрудничество будет только укрепляться. И тем самым обеспечит нужную преемственность и в то же время развитие того курса, который был поддержан российским обществом".

И некоторые ученые отмечают, что подобные процедуры, наработанные конституционной практикой, можно было бы отразить в Регламенте Государственной Думы. На возможность формирования конституционных обычаев в механизме назначения Председателя Правительства, адекватных целям стабильного функционирования конституционного строя с учетом исторического контекста, указал и Конституционный Суд Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П "По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. - 1998. - № 52. - Ст. 6447..

В формировании Правительства инициативная роль принадлежит Председателю Правительства, который представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, сообразно которой определяется состав Правительства.

Согласно ч. 1 ст. 112 Конституции РФ Председатель Правительства не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Представляя Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, Председатель Правительства тем самым определяет качественный состав Правительства, включающий название министерских должностей.

Таким образом, согласно буквальному смыслу Конституции Председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ только структуру, но не систему (виды) федеральных органов исполнительной власти. Однако структура федеральных органов исполнительной власти, т.е. их конкретный перечень, не может не включать их наименование, а значит, и классификацию этих органов с указанием их функционального статуса. Получается, таким образом, что новоиспеченный глава Правительства РФ представляет Президенту РФ свои предложения не только о структуре, но и о системе федеральных органов исполнительной власти.

Так же участие Председателя Правительства РФ в установлении структуры федеральных органов исполнительной власти не имеет законодательного формата. Отчасти это объясняется тем, что предложения Председателя Правительства РФ носят лишь рекомендательный характер и могут быть отвергнуты Президентом.

С другой стороны, отсутствие в президентских указах об утверждении общей структуры федеральных органов исполнительной власти упоминания Председателя Правительства РФ, который эту структуру проектирует, не позволяет идентифицировать участие премьера в этом процессе и удостоверить исполнение части первой ст. 112 Конституции РФ. Отметим, что в прошлом в ряде президентских указов роль Председателя Правительства в определении структуры федеральной исполнительной власти обозначалась. Так, в Указе Президента РФ "О составе Правительства Российской Федерации" Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1178 "О составе Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. - 1996. - № 34. - Ст. 4083., содержавшем перечень членов Правительства РФ, значилось: "Председателю Правительства Российской Федерации внести предложения по другим кандидатурам в состав Правительства Российской Федерации в соответствии с утвержденной структурой федеральных органов исполнительной власти". Указ Президента РФ от 17 марта 1997 г. "О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти" содержал фразу: "...в целях реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1997 года в части приведения структуры Правительства Российской Федерации и структуры федеральных органов исполнительной власти в соответствие с требованиями экономических преобразований на современном этапе и по представлению Председателя Правительства Российской Федерации постановляю..." Указ Президента Российской Федерации от 17 марта 1997 г. № 249 "О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. - 1997. - № 12. - Ст. 1419.. В Указе главы государства от 2 сентября 1998 г. "О мерах по формированию Правительства Российской Федерации" Указ Президента РФ от 2 сентября 1998 г. № 1050 "О мерах по формированию Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. - 1998. - № 36. - Ст. 4473. исполняющему обязанности Председателя Правительства РФ В.С. Черномырдину было предписано незамедлительно приступить к анализу соответствия структуры федеральных органов исполнительной власти современным требованиям и осуществлению мер по формированию нового состава Правительства РФ.

...