Правительство Российской Федерации: его место и роль в системе органов государственной власти

Видимо, есть необходимость в указах главы государства, утверждающих структуру федеральных органов исполнительной власти, отмечать факт соответствующих предложений Председателя Правительства Российской Федерации.

Председателю Правительства предоставляется право предлагать Президенту РФ кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (ч. 2 ст. 112 Конституции РФ). Это полномочие взаимосвязано с предыдущим, поскольку Президент РФ назначает федеральных министров, руководствуясь общей системой и структурой федеральных органов исполнительной власти, представляемой главой Правительства. В то же время данное полномочие Председателя Правительства не ограничивается утверждаемой главой государства схемой федеральных органов исполнительной власти.

Конституция РФ говорит о предложениях главы Правительства Президенту, которые, таким образом, носят рекомендательный характер, не обязывающий Президента с ними считаться, хотя, конечно, с мнением премьера главе государства приходится считаться. Относительно персонального состава нового кабинета Президент Д.А. Медведев, например, в телевизионном эфире высказался следующим образом: "Это мой выбор... Из того набора людей, которых отдал Президенту Владимиру Путину в качестве кандидатов на должность в Правительстве, он поддержал все 100 процентов" Интервью Президента РФ Д.А. Медведева // Российская газета. - 2012. - 6 июня. - С. 3..

Отметим, что формальное участие Председателя Правительства в министерских назначениях является обязательным. Если исходить из точного смысла Основного Закона, Президент РФ вправе назначать заместителей Председателя Правительства и федеральных министров только по адресному предложению главы Правительства, в отсутствие которого назначения не могут состояться. В.О. Лучин в этой связи выделяет такой конституционный деликт, как нарушение установленного порядка назначения на конституционные должности, относя к ним и министерские назначения в отсутствие главы Правительства, примером чему служит назначение Президентом РФ Б.Н. Ельциным 31 марта 1998 г. федеральными Министрами Е.М. Примакова и М.М. Задорнова при вакансии должности Председателя Правительства РФ Дзидзоев Р.М. Указ. раб. - С. 41..

С другой стороны, не существует определенного формата участия Председателя Правительства в определении персонального состава Правительства, хотя отдельные факты участия главы Правительства в назначении и освобождении членов Правительства в президентских указах упоминаются. Так, в Указе Президента РФ "О мерах по формированию Правительства Российской Федерации" говорилось: "Согласиться с предложениями В.С. Черномырдина о целесообразности вхождения в состав Правительства Российской Федерации П.В. Крашенинникова, Е.М. Примакова, И.Д. Сергеева, С.В. Степашина, Б.Г. Федорова, С.К. Шойгу".

Предложения Председателя Правительства Президенту на этот счет не могут быть юридически удостоверены, что не позволяет проследить реальное участие главы Правительства в формировании Правительства. Хотелось бы, чтобы указы Президента РФ о назначении заместителей Председателя Правительства и федеральных министров содержали стереотип - "в соответствии с предложением Председателя Правительства Российской Федерации". По замечанию С.А. Авакьяна, отношения между Президентом и премьером не исключают установления в Законе о Правительстве РФ правил о том, каким образом оформляются предложения Председателя Правительства РФ Президенту РФ относительно состава Правительства РФ Авакьян С.А. О возможных и конституционно-легитимных путях изменения баланса властей в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 3. - С. 6..

В научных и практических кругах неоднократно ставился вопрос об усилении парламентского участия в формировании и составе Правительства России, даже о создании парламентского правительства, основанного на коалиции парламентских фракций.

Идея коалиционного правительства никогда открыто не отвергалась руководителями государства. Д.А. Медведев в 2007 г., накануне президентских выборов, говорил, что "в будущем вполне возможно формировать полноценное партийное правительство... Это совершенно нормально даже при наличии сильной президентской власти, которая в нашей стране в силу юридических, исторических и географических причин крайне необходима. Участие членов Правительства в партиях естественно. Они юридически даже не являются чиновниками. Они - лица, замещающие конституционную должность, т.е. политики. И могут свои политические предпочтения выражать" Российская газета. - 2007. -11 декабря. - С. 2..

Формирование Правительства с парламентским участием требует законодательных технологий. В Послании Федеральному Собранию РФ в 1999 г. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30 марта 1999 г. // Российская газета. - 1999. - № 60., оценивая предложения о создании Правительства России на основе парламентского большинства, Президент основательно заметил: "Но пока даже не ясно, что в данном случае считать парламентским большинством. Нужна ли специальная конституционная норма, закрепляющая положение о таком правительстве, будет ли лидер победившей на выборах партии претендовать на роль Председателя Правительства. И наконец, какова юридическая и политическая мера ответственности парламента за деятельность сформированного им правительства, какие для этого могут быть механизмы. Неоднозначность и новизна этих вопросов для России, которые не могут быть предметом кулуарного решения, требуют самой широкой дискуссии, в том числе с учетом опыта работы нынешнего кабинета, имеющего хорошую базу поддержки в Государственной Думе".

С.А. Авакьян предлагает в контексте этой проблемы дополнить ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" положениями, согласно которым Президент РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы для получения ее согласия кандидатуру Председателя Правительства РФ с учетом мнений об этой кандидатуре фракции Государственной Думы, объединяющей более половины установленного числа депутатов Государственной Думы. При формировании Правительства РФ, системы федеральных органов исполнительной власти и их руководящего состава Президент РФ, Правительство РФ учитывают предложения фракции Государственной Думы, объединяющей более половины установленного числа депутатов Государственной Думы Авакьян С.А. Указ. раб. - С. 4..

Как можно видеть, данное предложение исходит из наличия в Государственной Думе господствующей фракции, которой сегодня выступает "Единая Россия". Но этот фактор является переменным, зависящим от электоральной поддержки, он, таким образом, не может служить законодательным императивом.

Формирование Правительства России на классических парламентарных началах расходится с принципами полупрезиденционализма, заложенными в российской Конституции. Это будет означать переход к парламентарному режиму, для России явно преждевременному. Попытки перешагнуть исторические рубежи государственного правления, формировать партийное правительство, игнорируя политическую зрелость масс, могут обернуться перманентным кризисом, аналогичным украинскому.

В то же время логика смешанного правления, предполагающего использование парламентарных начал, требует учета парламентской позиции при формировании Правительства. Парламентская практика в России свидетельствует о повышенной заинтересованности Государственной Думы в комплектовании федерального Правительства. Так, в Постановлении Государственной Думы от 16 июля 1998 г. № 2848-II ГД "О кадровой политике в Правительстве Российской Федерации" Постановление Государственной Думы от 16 июля 1998 г. № 2848-II ГД "О кадровой политике в Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. - 1998. -№ 30. - Ст. 3714. Президенту РФ предлагалось подготовить и внести в Государственную Думу законопроекты о поправках к Конституции РФ и о внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", предусматривающие назначение на должность и освобождение от должности Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров с согласия Государственной Думы.

Проблему парламентского участия в формировании Правительства можно разрешить в рамках существующих конституционных схем, отнюдь не препятствующих главе государства назначать министров в согласии с парламентским большинством. Парламентская позиция нередко учитывалась главой государства при министерских назначениях. Так, в состав Правительства В.С. Черномырдина входили члены думской фракции КПРФ, преобладавшей в тот период в нижней палате.

С совмещением премьерской должности с лидерством в думской партии (В.В. Путин, Д.А. Медведев) позволительно говорить о парламентских началах формирования Правительства РФ, которые в то же время не равнозначны парламентскому способу формирования Правительства, поскольку у Президента сохраняется свобода назначения министров. Для того чтобы премьер стал фигурой относительно самостоятельной от Президента, он должен опираться на парламентскую поддержку. Председательствование главы Правительства в партии "Единая Россия", преобладающей в нижней палате российского парламента, придает Правительству РФ партийную окраску, связывает его определенной партийной линией, выразителем которой Председатель Правительства неизбежно становится. Подобная ситуация усиливает государственные позиции главы Правительства перед Президентом страны, укрепляет его конституционный статус и увеличивает его функциональные возможности. Президенту в этой ситуации будет не просто отставить премьера, обладающего подавляющей думской поддержкой.

Партийность действующего Правительства РФ, сформированного в мае 2012 г., усиливается и тем, что в него вошло шесть единороссов.

Так, ученые отмечают, что процесс формирования нового Правительства России не был юридически безупречен. После вступления 7 мая 2012 г. в должность избранного Президента РФ В.В. Путина Правительство РФ в тот же день в соответствии со ст. 116 Конституции РФ приняло распоряжение о сложении своих полномочий перед вновь избранным Президентом РФ Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 607 "О сложении полномочий Правительством Российской Федерации" // СЗ РФ. - 2012. - № 19. - Ст. 2378., подписанное исполняющим обязанности Председателя Правительства РФ В. Зубковым. Однако на Зубкова официально не возлагалось исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ, во всяком случае, Президент не издавал указа на этот счет. В этой связи уместно вспомнить, что Президент РФ В.В. Путин в день своей инаугурации 7 мая 2000 г. возложил Указом исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ на первого заместителя Председателя Правительства РФ М.М. Касьянова Указ Президента РФ от 7 мая 2000 г. № 834 "Об исполнении обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. - 2000. - № 19. - Ст. 2069., который в этом качестве подписал распоряжение Правительства о сложении полномочий перед новоизбранным Президентом Распоряжение Правительства РФ от 7 мая 2000 г. № 647-р "О сложении полномочий Правительства РФ" // СЗ РФ. - 2000. - № 20. - Ст. 2130.. Непонятно, почему нельзя было воспользоваться этим прецедентом? правительство нормотворческий федеральный правовой

Правительство Российской Федерации формируется в определенном составе, включающем Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров (ч. 2 ст. 110 Конституции РФ).

Количество заместителей Председателя Правительства РФ законодательно не определено, оно устанавливается главой государства исходя из конъюнктуры управления. В новом сформированном Правительстве России насчитываются один первый заместитель и шесть заместителей Председателя Правительства.

Так, должность первого заместителя Председателя Правительства в Конституции и Законе о Правительстве РФ не выделена, в то же время она традиционно фигурирует в указах Президента о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Ввиду этого было бы нелишним предусмотреть категорию первых заместителей в ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

К особенностям состава Правительства России можно отнести появление в нем должности так называемого министра без портфеля, не имеющего статуса руководителя федерального органа исполнительной власти. Им стал М.А. Абызов, на которого возложена организация работы Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства Указ Президента РФ от 13 ноября 2012 г. № 1524 "О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам развития авиации общего назначения" (вместе с "Положением о Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам развития авиации общего назначения") // СЗ РФ. - 2012. - № 47. - Ст. 6456.. Должность "министров без портфеля" учреждалась и в прошлом, преимущественно это были крупные интеллектуалы - В.Ю. Зорин, А.Я. Лившиц, К.Д. Лубенченко, Е.Г. Ясин, участие которых в Правительстве повышало его интеллектуальный потенциал.

Следует, однако, отметить, что вхождение в состав Правительства таких лиц формально противоречит Закону о Правительстве, согласно которому федеральные министры обладают полномочиями руководителей федеральных органов исполнительной власти (ст. 26). Между тем в Указе Президента РФ от 21 мая 2012 г. о структуре федеральных органов исполнительной власти Правительственная комиссия по координации деятельности открытого правительства не упомянута Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. - 2012. - № 22. - Ст. 2754..

Очевидно, что зарекомендовавший себя институт "министров без портфеля" следует согласовать с действующим законодательством.

В российской правительственной практике наблюдается соединение президентских и правительственных структур. ФКЗ о Правительстве РФ в редакции от 29 января 2010 г. допускает в соответствии с указами Президента РФ возможность замещения заместителями Председателя Правительства РФ и федеральными министрами должности полномочных представителей Президента РФ федеральных округах (ч. 2 ст. 6).

И так, в новом составе Правительства РФ эти должности совмещены в лице заместителя Председателя Правительства РФ А.Г. Хлопонина, одновременно являющегося полномочным представителем Президента в Северо-Кавказском федеральном округе, и федерального министра В.И. Ишаева, назначенного полпредом Президента в Дальневосточном федеральном округе.

Подобная должностная уния явно противоречит конституционной самостоятельности Правительства России, названного Конституционным Судом институциональным элементом конституционного строя Российской Федерации Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П "О толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. - 1998. -№ 52. - Ст. 6447.. Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах входят в состав президентской Администрации и в этом качестве всецело подчиняются главе государства. Присутствие таких лиц в составе федерального Правительства неизбежно подрывает его юридическую самостоятельность от главы государства. Закон о Правительстве предусматривает непосредственное подчинение Президенту только отдельных руководителей исполнительных органов, к категории которых Министр по развитию Дальнего Востока, а также вице-премьеры не относятся.

По этой же причине нельзя признать последовательной практику вхождения правительственных лиц в президентские структуры, например назначение президентским Указом 21 марта 2012 г. заместителя Председателя Правительства РФ Д.О. Рогозина специальным представителем Президента РФ по Приднестровью Указ Президента РФ от 21 марта 2012 г. № 320 "О специальном представителе Президента Российской Федерации по Приднестровью" // СЗ РФ. - 2012. -№ 13. - Ст. 4319..

Таким образом, в условиях модернизации всего российского государства неизбежны нововведения в порядке формирования Правительства России и его составе.

1.3 Полномочия и организация деятельности Правительства Российской Федерации

Как высший орган федеральной исполнительной власти Правительство Российской Федерации обладает очень широким кругом полномочий.

Правительство Российской Федерации в пределах своей компетенции организует реализацию внутренней и внешней политики государства осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в стране, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

Правительство Российской Федерации вправе делегировать осуществление части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти, если эти полномочия не отнесены законодательством к исключительным полномочиям Правительства, по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации передавать им осуществление части своих полномочий или принимать осуществление части их полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

В сфере экономики Правительство осуществляет регулирование экономических процессов обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств в стране; прогнозирует социально-экономическое развитие страны, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики; вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации, осуществляет управление федеральной собственностью; разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового и инвестиционного сотрудничества; осуществляет общее руководство таможенным делом; принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг; формирует мобилизационный план экономики России, обеспечивает функционирование оборонного производства.

В сфере бюджета и финансов Правительство обеспечивает проведение в России единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; разрабатывает и реализует налоговую политику обеспечивает совершенствование бюджетной системы; принимает меры по регулированию рынка ценных, бумаг управляет государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации осуществляет валютное регулирование и валютный контроль; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами, разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен Расширенное заседание коллегии Министерства экономического развития России "Об итогах деятельности Министерства в 2012 году и задачах на 2013 год" // Официальный сайт Правительства РФ / http://правительство.рф/docs/24116. (Дата обращения - 25.04.2014)..

В социальной сфере Правительство обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности; принимает меры по реализации трудовых прав граждан; разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия в стране; содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики; взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями; разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы.

В сфере науки, культуры, образования Правительство разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки; обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, приоритетных направлений прикладной науки, имеющих общегосударственное значение; обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает сферу бесплатного образования; обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение объектов культурного наследия общегосударственного значения и культурного наследия народов России.

В сфере природопользования и охраны окружающей среды Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы страны; координирует деятельность по предотвращению, уменьшению опасности и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий и катастроф.

В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан Распоряжение Правительства РФ от 24 апреля 2013 г. № 674-р "О реализации госпрограммы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом, на 2013 - 2015 годы" // СЗ РФ. - 2013. - № 18. - Ст. 2275; Указ Президента Российской Федерации от 14 сентября 2012 года № 1289 "О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" // СЗ РФ. - 2012. - № 38. - Ст. 5074., борьбы с преступностью Правительство участвует в разработке и реализации государственной политики, направленной на обеспечение безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов; осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.

В сфере обороны и государственной безопасности Правительство осуществляет меры по обеспечению обороны и государственной безопасности страны; организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и военных формирований Российской Федерации; обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям; обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности Российской Федерации; принимает меры по охране Государственной границы, руководит гражданской обороной.

В сфере внешней политики и международных отношений Правительство осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации; обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях Постановление Правительства РФ от 18 апреля 2013 г. № 351 О внесении на ратификацию Протокола о внесении изменений в Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о торгово-экономическом сотрудничестве в области поставок нефти и нефтепродуктов в Республику Казахстан от 9 декабря 2010 года // СЗ РФ. - 2013. - № 16. - Ст. 1980.; в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками этих договоров их обязательств; отстаивает геополитические интересы Российской Федерации, защищает граждан Российской Федерации за пределами ее территории; осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.

Правительству Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы. Законодательную инициативу Правительство осуществляет путем внесения в Государственную Думу законопроектов. Законопроекты, подготовленные Правительством в порядке реализации права законодательной инициативы, вносятся в Государственную Думу по решению Правительства. Формы участия Правительства в законодательной деятельности, а также порядок подготовки и внесения Правительством в Государственную Думу проектов законов определяются Временным положением о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации 30 апреля 2009 г. Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. № 389 "О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации" (вместе с "Положением о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации") // СЗ РФ. - 2009. - № 19. - Ст. 2346.

Правительство вправе направлять в Совет Федерации и Государственную Думу свои официальные отзывы на рассматриваемые палатами проекты правовых актов и предложения о поправках к ним. Официальные отзывы Правительства подлежат обязательному оглашению при рассмотрении проектов в соответствующих органах Государственной Думы и на заседаниях Совета Федерации.

Правительство, согласно Конституции Российской Федерации (ст. 104), дает заключения по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Заключения Правительства, поправки к законопроектам и официальные отзывы Правительства на рассматриваемые палатами Федерального Собрания законопроекты направляются им письмами Правительства.

Члены Правительства вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания, комитетов и комиссий и быть выслушанными.

Для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством законопроекта назначается официальный представитель Правительства. Для защиты позиции Правительства по заключениям, предлагаемым им поправкам к официальным отзывам поручением Председателя Правительства или его заместителя может быть направлен специальный представитель, полномочия которого определяются в поручении. Представители Правительства присутствуют на заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении соответствующих законопроектов и должны быть выслушаны.

В случае постановки депутатами Государственной Думы и членами Федерального Собрания вопросов, касающихся деятельности Правительства, Председателя Правительства, его заместителей или федеральных министров, члены Правительства имеют право получить необходимые разъяснения о причинах постановки таких вопросов.

Правительство Российской Федерации в пределах своей компетенции обеспечивает в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочии федеральной исполнительной власти на территории Российской Федерации, сочетание интересов Федерации и субъектов Российской Федерации в системе исполнительной власти.

Правительство Российской Федерации руководит работой министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. В систему федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации входят министерства Российской Федерации (федеральные министерства); иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России.

Министерство Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, который проводит государственную политику и осуществляет управление в установленной сфере деятельности, а также координирует в случаях, определенных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляется входящим и состав Правительства Российской Федерации министром Российской Федерации (федеральным министром).

Государственный комитет Российской Федерации, федеральная комиссия России - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их компетенции, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет, федеральную комиссию России возглавляют соответственно председатель государственного комитета, председатель федеральной комиссии.

Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руководитель (директор) федеральной службы России, российское агентство - генеральный директор российского агентства, федеральный надзор России - начальник федерального надзора России.

Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации.

Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент Российской Федерации.

Положения о федеральных органах исполнительной власти, кроме подведомственных Президенту Российской Федерации, утверждаются Правительством Российской Федерации.

Так, предельная численность и фонд оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти утверждаются Правительством Российской Федерации.

Федеральный министр назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации.

Заместители федеральных министров, руководители федеральных органов исполнительной власти, не являющиеся федеральными министрами, и их заместители, руководители органов и организаций при Правительстве, члены коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством Российской Федерации.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту Российской Федерации, назначаются на должность и освобождаются от должности в особо устанавливаемом порядке.

Правительство Российской Федерации может создавать для осуществления своих полномочий свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Оно устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Правительство Российской Федерации вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также, органы при Правительстве Российской Федерации.

Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.

Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий и для обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения в сфере исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации. Правительство в срок не более одного месяца рассматривает внесенные в установленном порядке предложения субъектов Российской Федерации по предметам ведения Федерации и по предметам их совместного ведения и сообщает им о результатах рассмотрения внесенных предложений. Правительство Российском Федерации направляет субъектам Федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения. При принятии соответствующих решении Правительством предложения субъектов Федерации подлежат обязательному рассмотрению.

Правительство Российской Федерации осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Правительство Российской Федерации обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, способствует их взаимодействию.

Правительство Российской Федерации в пределах своей компетенции разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.

Правительство Российской Федерации вносит предложения Президенту Российской Федерации о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Порядок деятельности Правительства Российской Федерации, согласно Конституции (ст. 114), определяется Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации".

Возглавляет Правительство Российской Федерации его Председатель, который определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Председатель Правительства представляет Правительство внутри страны и за пределами территории Российской Федерации; ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса; подписывает акты Правительства; представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, назначении и освобождении заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении; распределяет обязанности между заместителями Председателя Правительства. Председатель Правительства систематически информирует Президента Российской Федерации о работе Правительства. Приймак Д. Ю. Конституционно-правовой статус Председателя Правительства РФ // Закон и право. - 2012. - № 7. - С. 51.

Заместители Председателя Правительства участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства, в выработке и реализации его политики, участвуют в подготовке постановлений и распоряжений Правительства и обеспечивают их исполнение; координируют в соответствии с распределением обязанностей работу министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения и контролируют их деятельность; предварительно рассматривают предложения и проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство.

Федеральные министры участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства; принимают участие в подготовке постановлений и распоряжений Правительства, обеспечивают их исполнение; принимают участие в выработке и реализации политики Правительства и издаваемых им постановлений и распоряжений; обладают установленными законодательством полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Правительство решает вопросы с обязательным участием федеральных министров или представителей федеральных министерств, к ведению которых отнесены эти вопросы. При осуществлении своих полномочий федеральные министры подотчетны Правительству, а по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации и федеральными законами к компетенции Президента Российской Федерации, подотчетны Президенту Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации - орган коллегиальный. Его заседания проводятся систематически, не реже одного раза в месяц.

Исключительно на заседаниях Правительства принимаются решения о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов; рассматриваются проекты программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон; устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен; устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг; принимаются решения о внесении законопроектов в Государственную Думу; рассматриваются проекты программ приватизации федеральной государственной собственности; рассматриваются вопросы предоставления дотаций, субсидий, оказания иной поддержки на безвозвратной основе за счет средств федерального бюджета, а также вопросы оказания финансовой поддержки на возвратной основе, при сроке возврата более двух лет; рассматриваются вопросы приобретения государством акций; рассматриваются вопросы заключения подлежащих ратификации международных договоров Российской Федерации; принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; образуется Президиум Правительства Российской Федерации; утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти; устанавливается порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти; утверждаются Регламент Правительства Российской Федерации и Положение об Аппарате Правительства Российской Федерации.

На заседаниях Правительства Российской Федерации имеет право председательствовать Президент Российской Федерации. Члены Правительства участвуют в его заседаниях лично. В случае невозможности участия в заседании члены Правительства информируют об этом Председателя Правительства.

Представители палат Федерального Собрания, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Генеральной прокуратуры, Счетной палаты, Центрального банка, иные лица вправе участвовать в заседаниях Правительства в соответствии с федеральными законами либо в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Заседания Правительства носят открытый характер. Однако Правительство может рассматривать отдельные вопросы и на закрытых заседаниях.

Подготовка и проведение заседаний Правительства осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. - 2004. - № 23. - Ст. 2313.. Материалы к заседанию Правительства, ход их рассмотрения непосредственно на заседании и принятое протокольное решение относятся к служебной информации, порядок распространения которой устанавливается Регламентом Правительства Российской Федерации, если иное не определено федеральными законами.

Правительство информирует граждан через средства массовой информации о рассмотренных на заседании Правительства вопросах и о принятых решениях.

Для решения оперативных вопросов Правительство Российской Федерации по предложению Председателя Правительства может образовать Президиум Правительства Российской Федерации.

Заседания Президиума Правительства проводятся по мере необходимости. Решения Президиума Правительства принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства.

Правительство Российской Федерации вправе отменить любое решение Президиума Правительства Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации для содействия своей работе вправе создавать координационные и совещательные органы - комиссии и советы Положение о Правительственной комиссии по вопросам Содружества Независимых Государств // СЗ РФ. - 1995. - № 49. - Ст. 4806; Постановление Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1996 г. № 1344 "О координационных и консультативных органах образованных Правительством Российской Федерации" // СЗ РФ. - 1996. - № 47. - Ст. 5337.. Комиссии являются координационными органами. Они образуются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти и решения определенных задач. Названные комиссии и советы не являются органами исполнительной власти.

Расходы на содержание Правительства Российской Федерации определяются в федеральном бюджете. В случае необходимости могут быть образованы органы и учреждения при Правительстве, финансирование которых осуществляется и пределах ассигнований на содержание Правительства.

Для обеспечения деятельности Правительства Российской Федерации и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством Российской Федерации, образуется Аппарат Правительства Российской Федерации. Аппарат Правительства взаимодействует с Администрацией Президента Российской Федерации и аппаратами палат Федерального Собрания.

Аппарат Правительства возглавляет Руководитель Аппарата - заместитель Председателя Правительства Российской Федерации или федеральный министр.

Заместители Руководителя Аппарата Правительства, руководители основных структурных подразделений Аппарата Правительства назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством.

Финансирование расходов на содержание Аппарата Правительства производится в пределах расходов на содержание Правительства Российской Федерации. Положение об Аппарате Правительства утверждается Правительством Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. - 2004. - № 23. - Ст. 2313..

Дмитрий Медведев подписал 31 января 2013 "Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года" Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года // СПС КосультантПлюс, 2014., которые должны обеспечить комплексность решения задач экономического, социального и институционального развития, что и является условием обеспечения нового качества экономического роста. Поэтому принципиальным условием достижения поставленных целей является согласованная реализация намеченных мер по разным направлениям. Успеху реализации этих мер должно содействовать также резкое повышение уровня открытости работы Правительства Российской Федерации, его активное взаимодействие с различными политическими, общественными, деловыми организациями и экспертным сообществом.

Главным механизмом достижения поставленных Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года целей и приоритетов государственной политики в сфере социально-экономического развития станут государственные программы Российской Федерации.

Реализация Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года позволит преодолеть ограничения социального и экономического развития и создать условия для устойчивого повышения уровня благосостояния российских граждан.

2. Акты правительства Российской Федерации

2.1 Классификация нормативных актов федеральных органов исполнительной власти: понятие, природа, содержание

Укрепление российской правовой системы невозможно без учета теоретических положений нормотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти. Механизм правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, прежде всего, важную его составляющую, необходимо анализировать в контексте теории разделения властей.

Процедура принятия нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, как инструмента реализации предписаний законов и других нормативных актов, средства их развития и конкретизации настоятельно требует совершенствования.

В области ведомственного нормотворчества все еще сохраняются старые и возникает ряд новых проблем, вызывающих необходимость дополнительного исследования: несоответствие ряда положений актов федеральных органов исполнительной власти требованиям законности; включение норм, ставящих субъектов отношений в неравные условия; "чрезмерность" нормотворчества; дублирование или противоречивость содержащихся в них норм; их декларативность или абстрактность; нарушение правил юридической техники.

Действующее законодательство содержит весьма противоречивые положения о видах актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти. В разных органах одни и те же виды актов используются в разном качестве. Сравнительно часто решения нормативного и ненормативного характера облекаются в одну и ту же форму, что является фактором, негативным образом, влияющим на процесс правореализации. Опыт использования в ведомственном нормотворчестве различных форм (видов) актов сигнализирует о необходимости правотворческого вмешательства.

В вопросе определения оптимального соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта органа исполнительной власти важно учитывать, во-первых, определение степени иерархической зависимости и подчиненности подзаконных нормативных правовых актов по отношению к закону, во-вторых, определение оснований издания подзаконных нормативных правовых актов и рамок их принятия, в-третьих, установление предметных сфер регулирования соотносимых актов. Каждый из трех аспектов проблемы соотношения закона и нормативного правового акта органа исполнительной власти не может существовать сам по себе, не может быть изолирован один от другого, все они взаимосвязаны и взаимообусловлены и представляется необходимым, чтобы все эти аспекты находили четкое и однозначно сформулированное нормативное закрепление.

Необходимо отметить, что сущность, правовая природа и классификация правовых актов управления как достаточно сложного, комплексного правового явления, с присущими ему особенностями. Анализируя различные точки зрения современных ученых-правоведов, отметим следующее определение правового акта управления - это правовой акт, содержащий властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, принимаемый в соответствии с установленной процедурой, направленный на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение правоотношений с целью осуществления задач и функций исполнительной власти. Правовые особенности актов управления во многом проявляются в их классификации. Наиболее распространенным является деление правовых актов управления на нормативные и индивидуальные, причем в основу данной классификации положен такой критерий, как юридические свойства актов.

Характер полномочий федеральных министерств в осуществлении нормативно-правового регулирования в закрепленных за ними сферах деятельности позволяет высказать мнение, что в современных условиях при реализации этими органами своей компетенции будет перемещаться акцент в их правотворческой деятельности. В предыдущий период правотворческая работа федеральных министерств была результатом правоприменения этими органами норм федеральных законов и актов Правительства РФ. Теперь наряду с этим в значительно большей степени необходима правотворческая инициатива как задача федеральных министерств по выработке государственной политики и организации государственного управления.

В настоящее время необходимо произвести упорядочение правотворческих полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти. Такая необходимость вызвана отчетливым проявлением пробелов и незаконченных подходов к регулированию специфики правовых актов.

Для более детального рассмотрения данного вопроса, необходимо выделить перечень статутных нормативных актов:

- ст. 115 Конституции РФ;

- ст. 2, 23, 33, часть первая ст. 47 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ с изменениями и дополнениями "О Правительстве Российской Федерации";

- Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 с изменениями и дополнениями "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти";

- Регламент Правительства Российской Федерации, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 с изменениями и дополнениями "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации";

- Инструкция по делопроизводству в Аппарате Правительства Российской Федерации Приказ Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации от 26 октября 2004 г. № 1233 "Об утверждении Инструкция по делопроизводству в Аппарате Правительства Российской Федерации" // СПС КонсультантПлюс, 2014..