Анализ основных отраслей российского законодательства

Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Федерации. Естественно, что такого рода разногласия могут возникать и между различными органами исполнительной власти. При недостижении согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

По вопросам своей компетенции Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации. Президентские правовые акты не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Следует подчеркнуть, что большинство указов Президента посвящено различным сторонам организации и деятельности исполнительных органов государственной власти, т.е. имеет управленческую направленность и содержит преимущественно нормы административного права. Это, например, указы о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти.

Как обладающий правом законодательной инициативы Президент является инициатором ряда принципиально важных федеральных законов, непосредственно относящихся к организации и деятельности органов исполнительной власти и представляющих их должностных лиц. В этом отношении значительный интерес представляют нормы Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными, в частности, Федеральным законом от 11 декабря 2004 г.).

Этими законами значительно расширены полномочия Президента, в частности, в отношении высших должностных лиц субъектов Федерации - руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Президент вправе отрешить такое лицо от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации, с утратой доверия Президента, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Президент может в случае отрешения высшего должностного лица (если законодательством субъекта не предусмотрен иной порядок) назначить временно исполняющего обязанности такого лица на период до вступления в должность по его представлению вновь избранного законодательным (представительным) органом субъекта Федерации руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (президента, губернатора).

Президент вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта Федерации в случае его противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Президент РФ может вынести высшему должностному лицу субъекта Федерации предупреждение в случае, когда противоречие изданного им акта Конституции РФ и законодательству установлено соответствующим судом, а должностное лицо не приняло в течение установленного судом срока (как правило, два месяца) в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. Если высшее должностное лицо не обращается в суд и в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении его акта уклоняется от отмены приостановленного акта или внесения в него изменений, Президент также выносит ему предупреждение. Если в течение месяца со дня вынесения Президентом предупреждения высшее должностное лицо не принимает мер по устранению причин, послуживших основанием для предупреждения, Президент вправе отрешить его от должности. По мотивированному представлению Генерального прокурора РФ высшее должностное лицо может быть временно отстранено от исполнения обязанностей (например, в случае предъявления обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления).

Таким образом, исполнительная власть в субъектах Федерации становится реальным объектом контроля со стороны Президента РФ. Об этом же свидетельствуют и некоторые иные президентские инициативы, в частности, нашедшие выражение в формировании федеральных округов и в усилении роли полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Федеральные округа образованы на базе территорий нескольких субъектов Федерации, сопредельных в географическом смысле - их семь. При этом учитывалась и их экономическая общность (Северо-Западный, Центральный, Сибирский, Дальневосточный, Приволжский, Уральский, Южный). По своей сути они представляют собой новое звено в системе российского федерализма, объединяющее по названным признакам региональные (территориальные) исполнительные органы с целью усиления прежде всего влияния Президента РФ на функционирование исполнительной власти в субъектах Федерации.

Этому соответствует правовой статус назначаемого в каждом федеральном округе Президентом РФ его полномочного представителя. Президент утвердил своим Указом от 13 мая 2000 г. Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе (с последующими изменениями).

Полномочный представитель - должностное лицо, представляющее Президента РФ в соответствующем федеральном округе. Его основные задачи: организация в округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ; организация контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти; обеспечение проведения в округе кадровой политики Президента.

Полномочный представитель обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в округе; организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Федерации; вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов и т.д. В центре его внимания - деятельность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в границах округа.

В целом, в настоящее время связи Президента с высшими должностными лицами субъектов Федерации становятся в определенной мере прямыми через их представление для выборов законодательными органами субъектов и опосредованными через его полномочных представителей, которые занимают надрегиональное положение, т.е. являются звеньями вертикали власти, стоящими над самостоятельными системами исполнительной власти в объединяемой федеральным округом группой регионов (субъектов Федерации).

При этом следует учитывать, что в соответствии с Федеральным законом "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 августа 2000 г. высшие должностные лица субъектов Федерации теперь не являются членами Совета Федерации; вместо них в такой роли выступают назначаемые ими представители.

Наконец, Указом Президента РФ "О Государственном совете Российской Федерации" от 1 сентября 2000 г. создан совещательный орган, членами которого являются по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации.

Все эти решения способствуют возрастанию роли Президента РФ как высшего должностного лица государства в реализации исполнительной власти в стране.

Особую роль в организации работы Президента РФ играет сформированная им Администрация.

По своей сущности Администрация представляет собой совокупность различного рода подразделений, цель которых - обеспечение деятельности Президента и создание условий для реализации возложенных на него Конституцией РФ полномочий. Соответственно в их задачи входят организация подготовки законопроектов для внесения их Президентом в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу; осуществление контроля и проверки исполнения федеральных законов (поскольку их подписывает Президент), указов, распоряжений и поручений Президента и подготовка соответствующих докладов ему о результатах проверок; обеспечение взаимодействия Президента с политическими партиями и иными общественными объединениями и т.п.

В состав Администрации входят аппараты Совета Безопасности, полномочных представителей Президента в федеральных округах.

Не ясен полностью организационно-правовой статус Администрации Президента РФ. Суть проблемы заключается в том, что в президентских нормативных правовых актах Администрация характеризуется в качестве государственного органа, обеспечивающего деятельность Президента. Однако в соответствии с Конституцией РФ государственными могут быть только органы законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10). Естественно, что Администрация не может быть отнесена к какому-либо из названных звеньев государственного аппарата, в силу чего понимание ее подлинной организационно-правовой природы в значительной степени усложняется.

В настоящее время функции Администрации Президента РФ можно проследить на примере некоторых ее наиболее значимых подразделений. Так, Государственно-правовое управление осуществляет правовое обеспечение деятельности Президента по реализации его полномочий; аналитическое обеспечение его деятельности по правовым вопросам; информационно-справочное обеспечение деятельности подразделений Администрации; подготовку по поручению Президента проектов федеральных законов, проектов указов и распоряжений Президента; подготовку предложений о приостановлении или отмене актов органов исполнительной власти и т.п.

Задачами Контрольного управления (Положение о нем утверждено Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г.) являются осуществление контроля и проверки исполнения указов, распоряжений и поручений Президента, деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также подразделений самой Администрации. Оно вправе вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу нарушений законодательства, ставить перед руководителями федеральных органов исполнительной власти, а также аналогичных органов субъектов Федерации вопрос о наложении на виновных государственных служащих дисциплинарных взысканий и т.п.

Важную роль играет Управление делами Президента РФ, предназначенное для осуществления административно-хозяйственного обслуживания высших федеральных органов государственной власти. Оно выделено в самостоятельное звено со статусом федерального органа исполнительной власти - агентства.

Все изложенное свидетельствует о том, что происходит процесс сближения функций и полномочий главы государства с функциями и полномочиями главы исполнительной власти.

Как уже отмечалось, Президент РФ формирует систему федеральных органов исполнительной власти. Сейчас она представлена Правительством РФ, федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами. Рассмотрим их административно-правовой статус.

17. Административная ответственность: понятие, принципы, порядок привлечения к ней

Административная ответственность -- особый вид юридической ответственности, которой присущи все признаки последней (она наступает на основе норм права, за нарушение правовых норм, конкретизируется юрисдикционными актами компетентных органов, связана с государственным принуждением). С другой стороны, административная ответственность является составной частью административного принуждения и обладает всеми его качествами (осуществляется субъектами функциональной власти в рамках внеслужебного подчинения и др.)

Под принципами административной ответственности следует понимать ее основные правовые начала, характеризующие ее сущность, смысл и назначение:

- юридическое равенство всех перед законом и судом;

- наступление административной ответственности только за противоправное поведение, а не за мысли;

- наступление административной ответственности лишь при наличии вины в действиях (бездействии) правонарушителя;

- законность привлечения к административной ответственности;

- справедливость административной ответственности и ее индивидуализация;

- своевременность ответственности;

- принцип целесообразности привлечения к административной ответственности;

- принцип неотвратимости наказания за совершение административных правонарушений.

Первый принцип по своей сути представляет собой продолжение общеправового принципа формального юридического равенства всех перед законом и судом, закрепленного в ст. 19 Конституции РФ. Кодексом РФ об административных правонарушениях установлено, что лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.

Принцип ответственности за противоправное деяние, а не за мысли, означает, что лицо, привлекаемое к административной ответственности за совершение того или иного административного правонарушения, может быть наказано за мысли лишь в том случае, если они получили внешнее выражение. Иными словами, основанием для привлечения лица к административной ответственности могут служить только его противоправные действия (или в ряде случаев -- бездействие). Так, например, само по себе намерение лица-участника внешнеэкономической деятельности без надлежащих на то законных оснований ввезти в страну или вывезти из нее какие-либо товары и не влечет за собой административной ответственности, а вот предоставление этим лицом в таможенный орган документов, содержащих недостоверные сведения, дающие ему право на перемещение через таможенную границу таких товаров, либо перемещение этих товаров через таможенную границу помимо таможенного контроля (т. е. совершение им конкретных действий по реализации своего намерения) уже влекут за собой ответственность, предусмотренную ст. 16.1 КоАП РФ.

Принцип наступления ответственности только при наличии вины в действиях правонарушителя означает, что без нее (вины) вообще беспредметно говорить об административном правонарушении, а следовательно, и об ответственности за него. Наличие вины физического лица означает осознание этим лицом недопустимости (противоправности) своего поведения и вызванных им результатов, а юридическое лицо признается виновным, когда будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения норм и правил, за нарушение которых установлена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по соблюдению этих норм и правил.

Принцип законности привлечения к ответственности означает, что ответственность за правонарушения наступает лишь в случаях, прямо предусмотренных предписаниями соответствующих правовых норм и в строгом соответствии с установленными для этого требованиями. Действующим же законодательством предусмотрены и специальные гарантии законности привлечения к административной ответственности, предупреждающие и всячески пресекающие выход за рамки закона, злоупотребления и ошибки при применении как материально-правовых норм (таких, как неправильная юридическая квалификация деяния, определение меры административного наказания вне пределов предусмотренной для этого санкции соответствующей статьи КоАП РФ и пр.), так и норм процессуальных (например, процедуры рассмотрения дела об административном правонарушении по существу, сбора, фиксирования и исследования доказательств, обжалования вынесенного по делу постановления и пр.).

Наряду с законностью иногда в качестве самостоятельного принципа юридической ответственности выделяют и принцип поп bis in idem («не дважды за одно»), согласно которому никто не должен дважды нести уголовную, административную или иную ответственность за одно и то же правонарушение. Этот принцип относится к применению штрафных (карательных) санкций и не противоречит тому, что к правонарушителю, подвергнутому административной ответственности (карательной санкции, например, штрафу), применяются и восстановительные санкции. Например, хулиган, разбивший витрину магазина, не только подвергается штрафу по ст. 20.1 КоАП РФ («Мелкое хулиганство»), но и обязывается возместить причиненный правонарушением ущерб (оплатить стоимость разбитой витрины).

В то же время принцип «не дважды за одно» нельзя противопоставлять такому принципу, как принцип двусубъектности ответственности, характерному именно для административного права. Этот принцип означает, что, например, за совершение по сути одного правонарушения допускается привлечение одновременно юридического лица к административной и физического лица, непосредственно виновного в этом, -- к административной или уголовной ответственности. Так, в частности, если при перемещении через таможенную границу России незадекларированного товара неким абстрактным акционерным обществом при наличии признаков так называемой «коммерческой» контрабанды таможня выяснит, что недекларирование товара произошло по вине конкретного сотрудника этого акционерного общества, уполномоченного в силу своих служебных обязанностей на совершение данной процедуры (процедуры декларирования), то наряду с привлечением к административной ответственности самого юридического лица по ст. 16.2 КоАП РФ («Недекларирование или недостоверное декларирование товаров и/или транспортных средств») должно быть привлечено к уголовной ответственности и конкретно виновное в этом физическое лицо по ст. 188 УК РФ («Контрабанда»). То есть, правонарушение по сути, казалось бы, одно, а субъектов ответственности может быть два.

Справедливость как принцип юридической ответственности выражается в том, что мера административной ответственности должна быть соразмерна с тяжестью совершенного административного правонарушения. При привлечении лица к ответственности за совершение того или иного административного правонарушения правоприменитель должен учесть все обстоятельства совершенного правонарушения (время, место, способ совершения правонарушения, наличие или отсутствие в деле обстоятельств, смягчающих или отягчающих ответственность, и др.) и с учетом всех этих обстоятельств определить меру ответственности в пределах санкции соответствующей правовой нормы Особенной части КоАП РФ или принятых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Индивидуализация наказания -- непременное условие его результативности. Индивидуализация административной ответственности является частью принципа ее справедливости и означает, что каждый правонарушитель должен быть подвергнут принудительному воздействию со стороны государства лишь за те противоправные деяния, которые он непосредственно совершил (с учетом всех вышеперечисленных обстоятельств). Если административное правонарушение совершено в соучастии, то при назначении административного наказания правоприменителем должны быть учтены степень и характер вины каждого из соучастников в совершении данного правонарушения.

Своевременность как принцип юридической ответственности означает возможность привлечения правонарушителя к ответственности лишь в течение так называемого «срока давности привлечения к ответственности», т. е. периода времени, не слишком отдаленного от факта правонарушения. Для административных правонарушений, в частности, такой срок определен в ст. 4.5 КоАП РФ и по общему правилу составляет два месяца со дня совершения административного правонарушения либо при совершении длящихся проступков -- два месяца с их обнаружения. По отдельным категориям административных правонарушений этот срок составляет один год. Сроком давности ограничено также исполнение постановления о наложении административного наказания -- один год со дня его вступления в законную силу (ч. 1 ст. 31.9 КоАП РФ).

Целесообразность как принцип юридической ответственности -- это соответствие избираемой в отношении правонарушителя меры государственного принуждения его социальным качествам. Так, в частности, применительно к лицам, привлекаемым к ответственности за совершение административных правонарушений, правоохранительными органами могут быть использованы такие меры обеспечения производства по делу, как доставление и административное задержание правонарушителей. Такие меры могут быть использованы, а могут использованы и не быть. Выбор правоприменителем соответствующей меры принуждения должен быть обоснован исходя из целесообразности ее применения.

Целесообразность как принцип административной ответственности проявляется также и в наличии предусмотренной законом (ст. 2.9 КоАП РФ) юридической возможности для правоприменителя (судьи, органа или должностного лица, уполномоченного решить дело об административном правонарушении) освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности при малозначительности совершенного проступка (т. е. по сути -- при отсутствии назначения административного наказания) и ограничиться при этом устным замечанием.

Неотвратимость как принцип административной ответственности означает, что априори ни одно административное правонарушение не должно оставаться безнаказанным. А реализация данного принципа является существенным фактором эффективной борьбы с правонарушениями вообще и административными правонарушениями в частности, а также является одним из основных показателей качества всей правоохранительной и правоприменительной деятельности уполномоченных на это государственных органов и должностных лиц.

Порядок привлечения к административной ответственности за правонарушения в области труда

Основанием привлечения к административной ответственности является совершение в области труда нарушения, имеющего характер административного. Исходя из смысла и содержания ст. 2.1 КоАП, под административным правонарушением в области труда следует понимать противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Виды правонарушений в области труда, образующие конкретные юридические составы, за которые предусмотрена административная ответственность, сформулированы в главе 5 КоАП.

Родовым (видовым) объектом правонарушений в области труда являются общественные отношения, связанные с реализацией гражданами конституционного права на труд.

Непосредственным объектом выступают правила и требования, установленные такими Федеральными законами Российской Федерации как "Трудовой кодекс РФ", "О порядке разрешения коллективных трудовых споров", "Об основах охраны труда в Российской Федерации", "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", "О российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений", "О минимальном размере оплаты труда" и др.

Объективная сторона характеризуется как действием, так и бездействием и может выражаться в:

нарушении законодательства о труде и об охране труда;

уклонении от участия в переговорах о заключении коллективного договора, соглашения либо нарушении установленного срока их заключения";

непредоставлении информации, необходимой для проведения коллективных переговоров и осуществления контроля за соблюдением коллективного договора, соглашения;

необоснованном отказе от заключения коллективного договора, соглашения;

нарушении или невыполнении обязательств по коллективному договору, соглашению;

уклонении от получения требований работников и от участия в примирительных процедурах;

невыполнении работодателем или его представителем обязательств по соглашению, достигнутому в результате примирительной процедуры;

увольнении работников в связи с коллективным трудовым спором и объявлением забастовки;

принуждении к участию или к отказу от участия в забастовке;

нарушении прав инвалидов в области трудоустройства и занятости;

сокрытии страхового случая.

Штраф, представляя собой, административное наказание по своей сущности является денежным взысканием. В отличие от гражданско-правового, он не выполняет компенсационной функции. Штраф устанавливается с указанием минимального и максимального пределов, а его размер зависит как от характера нарушения, так и от субъекта, привлекаемого к ответственности. К примеру, сокрытие страхователем наступления страхового случая при обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда. В то время как принуждение к участию или отказу от участия в забастовке путем насилия или угроз применения насилия либо с использованием зависимого положения принуждаемого - влечет наложение административного штрафа в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда.

Дисквалификация как мера административной ответственности устанавливается на срок от шести до трех лет и может быть назначена также как и штраф только в качестве основного наказания.

Привлечение к административной ответственности за нарушение в области труда осуществляется с учетом общих принципов назначения административных наказаний, сформулированных в КоАП.

Основополагающим правилом назначения наказания является законность его применения. Это означает, что административный штраф налагается, а дисквалификация назначается в пределах, установленных в санкциях норм, предусматривающих административную ответственность за правонарушения в области труда. Руководствуясь принципом законности, орган (должностное лицо), судья не вправе выйти за пределы, установленные законодателем в санкции правовой нормы.

При назначении административного наказания физическому лицу учитывается характер совершенного им административного правонарушения. Характер административного правонарушения является категорией качественной. При определении данного вопроса имеют значение такие признаки административного правонарушения как социальная значимость охраняемых общественных отношений, а, следовательно, степень общественной опасности, способы и мотивы совершения правонарушения, формы вины. Так, степень общественной опасности зависит от противоправного деяния и определяется обстоятельствами, которые в конкретном случае могут быть выражены по-разному. На степень общественной опасности оказывают влияние и квалифицирующие признаки, имеющие большое значение при назначении наказания в пределах санкции соответствующей статьи особенной части КоАП. К таким признакам, например, относится повторность (ч. 2 ст. 5.27.).

При назначении наказания учитывается личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность. В связи с тем, что настоящим Кодексом юридические лица признаны субъектами административных правонарушений и в области труда, указанные характеристики впервые рассматриваются в качестве обязательных также и при назначении административного наказания юридическому лицу. Особо выделяются факторы, влекущие правовые последствия на условия жизнедеятельности в будущем юридического лица, такие как имущественное и финансовое положение юридического лица; обстоятельства смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

Требование законности, как принципа назначения административного наказания, заключается и в том, что лицо может быть подвергнуто административному наказанию при условии соблюдения сроков давности для его назначения, имеющих особое юридическое значение.

По общему правилу, согласно ст. 4.5. КоАП, административный штраф за правонарушение в области труда не может быть наложено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. При длящемся административном правонарушении указанные сроки, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. За нарушение законодательства о труде и об охране труда лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение и влекущее применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - одного года со дня его обнаружения.

Действующим законодательством об административных правонарушениях предусмотрен и давностный срок для погашения административного наказания - он равен одному году (ст. 4.6.). Данный срок выполняет определенную роль в предупреждении совершения новых административных правонарушений. Признание лица подвергнутым административному наказанию, в том числе и за правонарушения в области труда, влечет для него правовые последствия. При определенных условиях административное наказание может рассматриваться как обстоятельство, отягчающее административную ответственность, служить квалифицирующим признаком для применения более высокого размера штрафа или срока дисквалификации. Однако признание лица подвергнутым административному наказанию не может повлиять на квалификацию административного правонарушения: сколько бы раз одно и то же лицо не совершало административное правонарушение, ни одно из совершенных правонарушений не может перейти в другой юридический состав.

Следует заметить, что совершение нового административного правонарушения прерывает течение давностного срока для погашения административного наказания. Он начинает течь с момента исполнения административного наказания, назначенного уже за вновь совершенное административное правонарушение.

При совершении лицом двух и более административных правонарушений в области труда по общему правилу административное наказание назначается за каждое совершенное правонарушение. Однако когда несколько дел рассматривается одним и тем же органом, должностным лицом, административное наказание назначается в пределах одной санкции (ст. 4.4.). В отличие от КоАП РСФСР в новом Кодексе критерий "одновременного" рассмотрения дел одним и тем же органом (должностным лицом), судьей не указывается в качестве обязательного условия назначения административного наказания, хотя правовая природа назначения административного наказания по совокупности правонарушений предполагает именно "одновременное" рассмотрение дел.

КоАП установлено и правило, в соответствии с которым назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено (ч.4 ст.4.1.).

Обращает на себя внимание, установленная КоАП возможность возмещения имущественного ущерба и морального вреда, причиненных административным правонарушением. Рассмотрение споров о возмещении причиненного имущественного ущерба и морального вреда, рассматриваются судом в порядке гражданского производства. При отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба, судья вправе одновременно с назначением административного наказания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба (ст.4.7.).

Производство по делам об административных правонарушениях в области труда осуществляется органами, предусмотренными КоАП. В соответствии со ст. 23.12 отраслевая система связана с Федеральной инспекцией труда и подведомственным ей государственным инспекциям труда, которая является органом контроля и надзора за соблюдением законодательства РФ о труде и его охране. Федеральная инспекция труда и подведомственные ей государственные инспекции труда уполномочены рассматривать большинство дел об административных правонарушениях в области труда. Согласно ст. 23.1. прерогативой судьи является рассмотрение дел о нарушениях законодательства о труде и об охране труда (ч.2 ст. 5.27.), а также о нарушениях прав инвалидов в области трудоустройства и занятости (ст. 5.42.).

Производство по делам об административных правонарушениях в области труда, представляя собой, разновидность юрисдикционной деятельности включает в себя ряд процессуальных действий (возбуждение, рассмотрение, обжалование, исполнение), именуемых стадиями административно-юрисдикционного процесса.

Основанием возбуждения производства является наличие юридического факта, содержащего признаки административного правонарушения в области труда. При этом необходимо отличать основание возбуждения производства по делу об административном правонарушения от его повода. Как вытекает из содержания ст.28.1 под поводами понимаются источники информации, из которых полномочные органы государства или должностные лица получают информацию о совершенном административном правонарушении.

Момент возбуждения дела об административном правонарушении зависит от его характера, а также от условия совершения. Как правило, оно связывается с составлением протокола. Поэтому, данному процессуальному документу на стадии возбуждения дела об административном правонарушении в области труда отводится особое значение. В соответствии с КоАП протокол о совершении административного правонарушения в области труда составляется во всех случаях, за исключением тех, когда дела об административных правонарушениях возбуждаются прокурором (ч.1 ст. 28.4). К составлению протокола предъявляется ряд обязательных требований, установленных ст. ст. 28.1, 28.2, 28.3. 28.5 КоАП. Так, в протоколе указываются: дата и место его составления, должность, фамилия, имя, отчество лица, составившего протокол (постановление); сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении; фамилии, адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются; место, время совершения и событие административного правонарушения; статья КоАП или закона субъекта РФ, предусматривающий ответственность за данное правонарушение; объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Статья 28.3 КоАП устанавливает общее правило, согласно которому протоколы об административных правонарушениях в области труда составляются должностными лицами в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа. Следует заметить, в отличие от КоАП РСФСР настоящим Кодексом правом составлять протоколы об административных правонарушениях в области труда не наделены представители профсоюзных организаций, это обусловлено их иной правовой природой: общественные объединения независимы в своей деятельности от органов исполнительной власти. В этих условиях, профсоюзные инспекторы по охране труда взаимодействуя с государственными органами надзора и контроля, имеют право только обращаться в Федеральную инспекцию труда или подведомственные ей государственные инспекции труда для принятия неотложных мер, что является поводом к проверке информации и составлению протокола.

Сроки составления протокола регламентируются КоАП впервые, и в достаточной степени жестко. Согласно ст. 28.5 протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. Направление протокола об административном правонарушении для рассмотрения дела об административном правонарушении осуществляется в течение суток с момента его составления (ст. 28.8).

Рассмотрение дела об административном правонарушении можно разделить на несколько взаимосвязанных, последовательных и завершенных частей.

Непременным условием законного рассмотрения дела об административном правонарушении в области труда, как в судебном, так и во внесудебном порядке является предварительная подготовка. Так, в процессе подготовки судья, орган, должностное лицо должны выснить вопросы о том, относится ли к его компетенции рассмотрение данного дела; имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела судьей, должностным лицом органа; правильно ли составлены протокол об административном правонарушении, а также иные материалы дела; достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу; имеются ли ходатайства и отводы. Выяснение вопроса о достаточности имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу, является наиболее сложным. Достаточность является одним из обязательных свойств доказательств. Каждое доказательство, если оно не забраковано по какому-либо признаку, должно быть положено в основу дела и сыграть определенную роль. Достаточность доказательства означает, что на основе данной совокупности может быть сделан достоверный вывод и принято соответствующее решение по делу. Возникает правомерный вопрос: как определить, достаточно ли имеющихся по делу об административном правонарушении материалов для его рассмотрения по существу? При ответе на него нет никаких заранее установленных критериев. Это делается на основе внутреннего убеждения. И именно по этому вопросу чаще возникают расхождения, например, нередко одно и тоже доказательство должностное лицо Федеральной инспекции труда признает достаточным, а судья на стадии обжалования - нет. Оценка материалов на данном этапе, с точки зрения достаточности доказательств, носит ограниченный характер, поскольку вопрос о доказанности вины лица, привлекаемого к административной ответственности, не рассматривается, а только при необходимости решается вопрос об истребовании дополнительных материалов либо возвращении их лицу, составившему протокол.

Дела об административных правонарушениях в области труда рассматриваются по общему правилу, установленному статьей 29.5, т.е. по месту его совершения. Общий срок рассмотрения дела - пятнадцать дней со дня получения судьей, органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела (ст. 29.6). При этом сроки рассмотрения дела об административном правонарушении входят в общий срок назначения административного наказания. Их соблюдение является одним из условий своевременного осуществления производства по делу.

Непосредственное разбирательство дела об административном правонарушении, в том числе и в области труда, несет особую правовую нагрузку, поскольку именно на этом этапе разрешается дело по существу. Разбирательство дела по существу означает выяснение обстоятельств, с которыми связываются такие правовые последствия, как привлечение лица к административной ответственности. Выяснение обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, является обязанностью Федеральной инспекции труда или подведомственных ей государственных инспекций труда, а в случае, предусмотренном ч.2 ст. 27 - судьи, рассматривающего соответствующее дело об административном правонарушении. Так, подлежат выяснению при рассмотрении дела об административном правонарушении следующие обстоятельства: а) было ли совершено административное правонарушение; б) виновно ли данное лицо в его совершении, подлежит ли оно административной ответственности; в) имеются ли обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность; г) причинен ли имущественный ущерб; д) другие обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Настоящим Кодексом впервые регламентируется весьма детально порядок рассмотрения дела об административном правонарушении (ст. 29.7) Все процессуальные действия отражаются в протоколе о рассмотрении дела об административном правонарушении. Протокол является необходимым источником информации для судьи, вышестоящего суда, должностного лица вышестоящего органа, и поэтому его содержание, порядок составления и форма должны соответствовать требованиям статьи 29.8. Однако как вытекает из содержания части 1 данной статьи, обязательность составления протокола предусмотрена лишь в том случае, если дело находится в производстве коллегиального органа. При рассмотрении дела уполномоченным должностным лицом протокол не ведется. КоАП не предусматривает ведение протокола и при назначении административного наказания судьей. Конечно, это вызывает определенное недоумение, поскольку и ГПК и АПК, предусмотрена обязательность составления протокола. Действительно, возможно при рассмотрении дела об административном правонарушении содержание протокола должно иметь свою специфику: например, в нем следует указывать только сведения о процессуальных действиях, изложенных в части 1 статьи 29.8. Но в любом случае протокол о рассмотрении дела об административном правонарушении необходим, поскольку без него не представляется возможным проследить порядок рассмотрения дела. Практика свидетельствует о том, что нередко материалы рассматриваются без участия лиц, привлекаемых к административной ответственности; в них отсутствуют данные о вызове свидетелей; нарушаются сроки рассмотрения; не отражается судьба вещественных доказательств, возможные отводы и самоотводы; возражения лица, привлекаемого к административной ответственности либо его представителя.

Результатом решения по делу об административном правонарушении в области труда является вынесение постановления. Значимость постановления о назначении наказания обусловлена тем, что оно занимает особое место среди актов, издаваемых в процессе производства. Оно порождает правовые обязанности, как для правонарушителя, так и для государственных органов к его исполнению. Наконец, наложение штрафа или назначение дисквалификации позволяет считать лицо, совершившее административное правонарушение в области труда, привлеченным к административной ответственности. При вынесении постановления судья, должностное лицо Федеральной инспекции труда, рассматривающие дело об административном правонарушении, руководствуются требованиями, вытекающими из задач и принципов законодательства об административных правонарушениях. Законность и обоснованность постановления является одним из таких требований.

Постановление является законным в том случае, если оно вынесено при точном соблюдении материальных и процессуальных норм КоАП. И должностные лица Федеральной инспекции труда и судьи, разрешающие дела в области труда, должны строго руководствоваться указаниями закона. При этом необходимо учитывать, что КоАП при привлечении к административной ответственности является основополагающим и фиксирует принципиальные позиции, общие для привлечения к административной ответственности, как на федеральном, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Пренебрежение нормами КоАП приводит к нарушениям прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Например, постановление по делу об административном правонарушении не может быть признано законным, если оно принято с нарушением процессуальных сроков.

Под обоснованностью постановления по делу об административном правонарушении следует понимать соответствие выводов должностного лица Федеральной инспекции труда, судьи, об обстоятельствах дела действительному положению дела. Постановление по делу об административном правонарушении обосновано, если в нем отражены все имеющие значение для дела обстоятельства, всесторонне и полно выяснены и приведены доказательства в подтверждение своих выводов об установленных обстоятельствах дела, правах и обязанностях нарушителя.

Постановление должно быть доступным для всеобщего восприятия, а, следовательно составлено в ясных, понятных выражениях в соответствии с требованиями, предусмотренными ст.29.10. Как вытекает из смысла и содержания ч. 1 данной статьи, структура постановления состоит из вводной, описательной и резолютивной частей.

В вводной части указываются: номер постановления, дата его вынесения, наименование органа, рассматривающего соответствующее дело об административном правонарушении в области труда, должность, фамилия, имя, отчество судьи, должностного лица, вынесшего постановление; сведения о лице, в отношении которого рассмотрено дело (фамилия, имя, отчество), полное наименование юридического лица. При этом могут быть указаны иные сведения, данные об инвалидности лица, наличии у него государственных наград, почетных, воинских и других званий.

Описательная часть постановления представляет собой обоснованное решение. В постановлении излагаются обстоятельства, установленные при рассмотрении дела. Важнейшим компонентом описательной части является анализ и оценка доказательств, исследованных при рассмотрении дела. В постановлении должны получить оценку все доказательства. Судья, должностное лицо Федеральной инспекции труда должны указать, какие из доказательств являются достоверными, а какие недостоверными, привести убедительные аргументы в подтверждение своих выводов.

Суждение относительно квалификации административного правонарушения также должно быть мотивировано. Не соглашаясь с возражениями, объяснениями лица, привлекаемого к ответственности, судья либо должностное лицо Федеральной инспекции труда не должны голословно отвергать его доводы, а обязаны их опровергнуть с помощью имеющихся доказательств. Постановление подлежит отмене, если доводы лица, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении, не опровергнуты материалами дела.

В описательной части постановления должны быть учтены при назначении наказания обстоятельства, характеризующие степень общественной опасности административного правонарушения, обстоятельства, отягчающие ответственность правонарушителя.

Резолютивная часть постановления представляет собой логический и юридический вывод из описательной части, в котором четко формулируется решение по рассматриваемому делу об административном правонарушении: фамилия, имя, отчество физического лица, наименование организации; решение о признании лица, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении, виновным; соответствующая статья КоАП, по которой данное лицо признано виновным; размер административного штрафа или срок дисквалификации.

При наложении административного штрафа в постановлении может быть указано наименование счета организации, привлекаемой к административной ответственности за нарушение законодательства в области труда.

В постановлении должна быть определена и правовая судьба изъятых документов, вещей, имущества, принадлежащих физическому либо юридическому лицу. Наконец, в резолютивной части постановления также указывается, куда можно обжаловать решение, каким образом, а также срок обжалования.

Право обжаловать постановления по делам об административных правонарушениях носит факультативный характер. Его использование зависит от усмотрения лиц, которым данное право предоставлено. Право обжалования распространяется как на физических, так и на юридических лиц, и обеспечивается обязательным объявлением постановления и вручением его копии, разъяснением порядка обжалования, сроками обжалования.

При составлении жалобы следует обращать внимание на аргументацию приводимых в ней доводов со ссылками на законы и иные нормативные правовые акты, которые, по мнению лица, подающего жалобу, уполномоченное должностное лицо должно было при рассмотрении дела об административном правонарушении применить, но не сделало этого либо применило неправильно, подтверждая свои доводы имеющимися в деле доказательствами.

18. Понятие и принципы территориальной организации местного самоуправления. Территории и виды муниципальных образований

самоуправление государственный власть планирование

Принципы территориальной организации местного самоуправления в РФ:

1. Территориальный: местное самоуправление должно осуществляться на всей территории РФ. С этой целью статусом муниципального образования наделяются: городские и сельские поселения; муниципальные районы; городские округа, а также внутригородские территории городов федерального значения, закрытые административно-территориальные образования, наукограды и приграничные территории.