Муниципальное управление в странах ЕС

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реферат

Муниципальное управление в странах ЕС

Оглавление

самоуправление муниципалитет власть община

Введение

Глава 1. Местное и региональное самоуправление в странах Европейского союза

1.1 Теоретические аспекты муниципального управления

1.2 Гарантии местного самоуправления в европейских странах

1.3 Роль муниципалитетов в государственном устройстве на современном этапе

Глава 2. Анализ деятельности местных органов власти в странах Европейского союза

2.1 Региональные и местные органы власти в расширенном Европейском союзе

2.2 Финансовые показатели органов местного самоуправления стран ЕС

2.3 Взаимодействие местного самоуправления с наднациональными структурами ЕС

Заключение

Список литературы

Введение

Местное самоуправление гарантируется законодательством практически всех европейских стран, что зафиксировано Европейской хартией местного самоуправления. Местному самоуправлению предоставлены относительно широкие компетенции.

Местное самоуправление рассматривается как один из важнейших принципов, обеспечивающих связь граждан с государством, возможность их участия в государственном управлении. Если заинтересовать отдельного гражданина в участии в решении вопросов местного уровня, между ним и государством устанавливается связь через общину, уезд или округ: он участвует в строительстве “своей” спортплощадки, обеспечении работы пожарной охраны, содействует развитию культуры через свои союзы. Эта деятельность осуществляется с учетом местной специфики и в соответствии с местными потребностями, которые лучше всего известны местным жителям, а не чиновникам вышестоящих инстанций. При выдвижении своих требований граждане должны учитывать финансовые возможности общины: не каждому поселению нужен театр или бассейн. Функционирующее местное самоуправление обеспечивает и развитие личной инициативы.

С местным самоуправлением связана и реализация еще одного из начал демократического правового государства -- принципа “вертикального” разделения властей, существующего наряду с “горизонтальным” разделением законодательной, исполнительной и судебной властей. Чем больше конкурирующих субъектов власти, -- тем больше гарантий демократии. Местное самоуправление дает гражданам возможности не только непосредственного участия, но и контроля на местах за деятельностью государственных органов. Кроме участия членов общины в выборных законодательных органах и выборах в их состав, существует и поощряется целый ряд других форм: инициатива граждан по изменению законодательства, так называемые “решения граждан”, петиции, собрания жителей, опросы, референдумы. Важен при этом непрофессиональный характер участия граждан в выборных органах местного самоуправления. Исключение составляют советы в больших городах, с неизбежностью требующие профессионализации, которая несет опасность бюрократизации и выхолащивания сути местного самоуправления -- близости к гражданам.

В странах Европейского союза существуют два принципиально разных подхода к местному самоуправлению. Первый предполагает свободу местного самоуправления, самостоятельное, под собственную ответственность, регулирование всех проблем местного сообщества. Второй предполагает выполнение общинами только тех задач, которые переданы им государством, -- систему поручений, как, например, во Франции или в Англии. В рамках первого подхода с ограничительными законодательными рамками законодатель нуждается в легитимации каждого задания, которое не берет на себя община. Напротив, система поручений исходит из того, что общины обязаны принимать для исполнения задания от государства.

Рассмотрению вопросов организации местного самоуправления в странах Европейского союза посвящена моя дипломная работа. Она состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

Глава 1. Местное и региональное самоуправление в странах Европейского союза

1.1 Теоретические аспекты муниципального управления

Местное самоуправление имеет большое значение для поиска новых моделей управления обществом, формирования новой российской государственности, где пирамида формирования и удовлетворения потребностей принципиально перевернута: не государство определяет то, что нужно местному сообществу и в каком объеме, а само население посылает импульсы-требования к местной власти, а она, в свою очередь, - государству. Суть в том, что полномочия по определенным предметам ведения должны исполняться на максимально приближенном к населению уровне власти, где может быть достигнута относительная замкнутость цикла оказания услуг. Поэтому именно местное самоуправление, являясь властью местного сообщества, может реализовать эту идею, в силу знания местных условий, интересов совместного проживания и хозяйствования, а также подконтрольности его органов власти населению. Являясь властью специфической, производной от государственной, местное самоуправление имеет два вида полномочий: собственные и переданные государством. В то же время содержание управленческой деятельности органов местного самоуправления имеет двойственную природу. Она включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами разных форм собственности, действующими на территории муниципального образования, так и регулирование хозяйственных отношений для муниципальных предприятий, учреждений и организаций.

В основе управленческой деятельности органов местного самоуправления лежит удовлетворение или реализация общественных (коллективных) интересов и потребностей местного сообщества. Поэтому основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий, организаций и учреждений муниципальной и иных форм собственности, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных (всеобщих) интересов граждан. Чем богаче и благополучнее будут эти хозяйствующие субъекты, тем полнее будет местный бюджет, а отсюда - наиболее полно будут удовлетворяться нужды местного населения. При этом целью органов местного самоуправления является не только координация (регламентация) хозяйственной деятельности этих субъектов, но и создание благоприятных условий, в которых она протекает.

В настоящее время в связи развитием местного самоуправления все возрастает роль муниципального управления, как особого типа управленческой деятельности, основанного на муниципальном праве и, в то же время, научной дисциплины, носящей междисциплинарный характер.

Понятие "муниципальное управление" появилось в российской науке сравнительно недавно и в настоящее время находится в стадии становления.

Часто в научной литературе в качестве синонима "муниципального управления" употребляется понятие "муниципальный менеджмент".

Как же соотносятся эти понятия?

Английское слово management (управление, заведование, организация) происходит от корня латинского слова "манус" - рука; первоначально оно относилось к сфере управления животными и означало искусство управления лошадьми. Позже оно было перенесено в сферу человеческой деятельности и стало обозначать область науки и практики управления людьми и организациями.

Менеджмент - система теоретических и практических знаний о принципах, методах, средствах и формах управления производством в целях повышения его эффективности и увеличения прибыли. Экономика. / Справочник. - М., 1997.

В российской экономике в широком употреблении слово "менеджмент" появилось "в связи с переходом на рыночные отношения и необходимостью руководствоваться принципами рыночной экономики в управлении российскими предприятиями. Деятельность, заключающуюся в управлении персоналом фирмы, ее работниками, принято называть менеджментом" Райзберг Б.А. Основы бизнеса. - М., 1998.

Другие ученые рассматривают менеджмент как науку об эффективном управлении предприятием, которая включает в себя учение о принципах организации предприятия (юридическая часть), о стратегии его развития (идеологическая часть), о подборе персонала (социологическая часть) и способах оптимизации его работы (психологическая часть); главным в менеджменте является выделение, определение и применение на практике всеобщих принципов управления.

Ряд авторов считают, что менеджмент - это "1) совокупность лиц, занятых управленческим трудом в сфере частного и общественного бизнеса; 2) социальный и экономический институт, влияющий на предпринимательскую деятельность, образ жизни и сферу политики современного общества; 3) научная дисциплина, изучающая технико-организационные, социальные аспекты управления производством".

В Словаре иностранных слов "менеджмент" переводится как управление производством и как совокупность принципов, методов, средств и форм управления производством с целью повышения эффективности производства и его прибыльности.

Иными словами, менеджмент - это функция, вид деятельности по управлению производством; руководству отдельными работниками, рабочей группой в организациях; определенная категория людей, осуществляющая управленческую деятельность.

Управление же - функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности, взаимодействия внутрисис-темного и межсистемного.

Управление, на наш взгляд, понятие более широкое, чем менеджмент. Не случайно в научной литературе выделяются следующие виды менеджмента: стратегический, финансовый, инновационный, персональный, международный, экологический, производственный, снабжения, маркетинга, качества. При этом сложность и разнообразие управленческой деятельности позволяет выделить до 80 видов управления: государственное, муниципальное, социальное, оперативное, ситуационное, научное, эмпирическое и многие другие виды.

Исследователи М. Альберт, М. Мексон и другие отмечают, что американцы, например, говоря о менеджменте, как правило, подразумевают менеджера - профессионального управляющего, представителя особой профессии. (В средних городах США, с населением 25-250 тысяч человек, используется исторически сложившаяся модель муниципального управления "совет-менеджер", действующая по аналогии с формами руководства частными корпорациями, управляемыми профессиональными менеджерами под контролем совета директоров - Е.Ю). Термин "менеджмент", по мнению американских авторов, применим ко всем типам организаций, но когда речь идет о государственных органах любого уровня (характерной чертой англосаксонской модели организации местного самоуправления является то, что местные органы представляют собой составную часть государственного управления - Е.Ю.) используется термин "public administration" - государственное управление (т.е. применительно к муниципальному управлению по аналогии мы можем сказать - "municipal administration" - Е.Ю). В России в данной ситуации тоже применяются термины: "государственное управление", "политическое управление", "местное управление" и другие. Думается, что под управлением в этих случаях подразумевается нечто более глубокое, чем просто менеджмент.

Многие авторы основанием видов управления признают природу и субстанционную специфику субъектов управления, исходя из чего, разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий - государство), менеджмент (субъект управляющих воздействий - предприниматель, собственник, хозяин дела), общественное управление (субъект управляющих воздействий - общество и его структуры). В качестве своеобразной подсистемы управления рассматривают также местное самоуправление (муниципальное управление). Существует членение и общественного управления, в котором наряду с управлением со стороны общественных объединений указывают общественное самоуправление, посредством которого люди сами формируют и практически реализовывают управляющие воздействия.

Муниципальное же управление - "это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов."

Субъектами менеджмента являются менеджеры-руководители различного уровня, наделенные полномочиями в области принятия решений в определенных сферах деятельности организации, объектом - персонал организации (фирмы), а целью - получение прибыли на основе существующей законодательной базы. Следовательно, муниципальный менеджмент больше характерен для управления муниципальными предприятиями, учреждениями, организациями, а не муниципальным образованием в целом.

Субъектами муниципального управления являются органы местного самоуправления, объектом - муниципальное образование, главной целью - удовлетворение коллективных интересов и потребностей местного сообщества.

Таким образом, у понятий "муниципальный менеджмент" и "муниципальное управление" различны не только субъекты и объекты, но и цели. Исходя из этого, понятия "муниципальное управление" и "муниципальный менеджмент" полностью отождествлять нельзя. По мнению автора, понятие "муниципальное управление" более широкое, емкое, чем понятие "муниципальный менеджмент". Оно включает в себя не только деятельность по управлению персоналом, предприятиями, организациями, учреждениями, маркетинг, стратегическое планирование и другое. Исходя из общественно-политической природы местного самоуправления, и, учитывая, что данный феномен являясь агентом гражданского общества, вторгается в сферу политического, расширяет ее, а также является первичным политическим институтом, управленческая деятельность органов местного самоуправления тоже имеет двойственную природу: экономическую (хозяйственную) и властную (политическую). Властный (политический) характер проявляется, прежде всего, в самостоятельном формировании, контроле и исполнении муниципального бюджета - инструмента проведения определенной политики; исполнении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, принятии общеобязательных на территории муниципального образования нормативно-правовых актов, решений; взаимодействие с населением, хозяйствующими субъектами, органами государственной власти, иными органами местного самоуправления с главной целью - удовлетворение всеобщих потребностей местного сообщества. Политические отношения на местном уровне, на наш взгляд, возникают в процессе выбора населением организационных форм местного самоуправления, их структуры, порядка формирования и деятельности, а также в применении форм непосредственной демократии на уровне конкретных территорий (муниципальные выборы, местный референдум, собрания (сходы) граждан и другие). Юшина Е.А. Местное самоуправление: политико-правовой анализ. - Киров, 2001.

Исходя из специфики управленческой деятельности органов местного самоуправления применительно к уровню муниципальных образований следует говорить о муниципальном управлении, которое включает в себя и менеджмент, и маркетинг территории, и стратегическое планирование и координацию деятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципального образования с целью удовлетворения коллективных интересов и потребностей местного сообщества.

Среди ученых также распространено мнение, что муниципальный менеджмент тождественен местному самоуправлению как форма управления местной (муниципальной) собственностью. Поскольку в местном самоуправлении и объектом и субъектом выступает население муниципального образования, а главной целью является самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения, то понятия "муниципальный менеджмент" и "местное самоуправление" тоже различны. По мнению автора, муниципальный менеджмент и муниципальное управление являются составными частями местного самоуправления.

В настоящее время преждевременно говорить о сложившемся местном самоуправлении. В каждом конкретном регионе, муниципальном образовании существуют специфические проблемы, тормозящие процесс развития местного самоуправления. Наиболее распространенными проблемами являются: отсутствие единой концепции развития данного явления на федеральном уровне; отсутствие полной нормативно-правовой базы на уровне субъектов РФ и в муниципалитетах, либо ее несоответствие нормам федерального законодательства; финансово-экономические; организационные; кадровые; информационно-методические проблемы; а также пассивность самих граждан, большинство из которых просто не знает, что такое местное самоуправление; и другие проблемы. А также местное самоуправление пока еще больше востребовано государством для управления своими нижними этажами, а не населением. Поскольку местное самоуправление в своем развитии еще не достигло того состояния, которое заложено в первой части его определения в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - "самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения непосредственно..", то на современном этапе применительно к уровню муниципальных образований опять же было бы целесообразно говорить о муниципальном управлении, осуществляемом органами местного самоуправления.

Основными целями управления муниципальным образованием, на наш взгляд, являются: во-первых, налаживание партнерских отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти, частным капиталом и населением; во-вторых, организация защиты социально-экономических интересов жителей муниципального образования; в-третьих, согласование интересов различных субъектов, расположенных на территории муниципального образования; создание условий для их жизнедеятельности; в-четвертых, привлечение самих граждан и их объединений к управлению и финансированию программ развития территории; в-пятых, эффективное использование местных ресурсов; и, наконец, формирование местной инфраструктуры, достаточной для нормального функционирования и развития территории. В идеале эффективное муниципальное управление должно привести к самодостаточности территории. Но пока об этом говорить сложно ввиду дотационности большинства муниципальных образований в России, да и мировая практика подтверждает, что даже в странах развитых демократий муниципалитеты получают финансовую поддержку из государственного бюджета.

В связи с этим основными задачами муниципального управления, на наш взгляд, прежде всего, являются следующие: 1) создание и развитие местного хозяйства как совокупности предприятий, организаций, учреждений различных форм собственности; 2) координация их деятельности и объединение их общими социально-экономическими интересами в целях наиболее полного удовлетворения общественных интересов и потребностей; 3) создание благоприятных условий для формирования достаточной инфраструктуры, в том числе и для комплексного социально-экономического развития территории; 4) разработка прогнозов развития муниципального образования в целом, так и входящих в его состав населенных пунктов; 5) образование единого экономического, социального, культурного, информационного пространства; 6) учет сочетания различных факторов производства, необходимых для осуществления хозяйственной деятельности; 7) обеспечение достаточных доходов и соответствующего им уровня удовлетворения потребностей людей в жизненных благах; 8) привлечение непосредственно населения к процессу управления муниципальным образованием, финансированию социально-экономических программ развития территории и другие.

Специфика управленческой деятельности на уровне муниципальных образований ставит в повестку дня вопрос о подготовке нового поколения управленцев, отвечающих современным профессиональным требованиям, способных работать в новых условиях, находить оптимальные решения в различных ситуациях, брать на себя ответственность.

Муниципальный менеджер, по мнению автора, - это профессионально подготовленный сотрудник, в чьем ведении находятся вопросы по управлению, знающий все параметры и особенности стратегического развития муниципального образования, способный обеспечить эффективное функционирование, устойчивое развитие муниципального образования в целом, либо какого-то отдельного подразделения, аккумулировать потенциал других людей, творческую энергию всего населения и их групп, координировать их деятельность для достижения целей муниципального образования и местного самоуправления в целом.

Вопрос подготовки кадров в настоящее время находится в стадии становления. В 2001 году в России отмечены следующие показатели образовательного уровня (нет данных по специальности "Государственное и муниципальное управление" - Е.Ю.): выборные муниципальные должности (5,5% от общей численности) - 64,2% имеют высшее образование; 33,6% - среднее специальное; 2,2% - не имеют профессионального образования; должности муниципальной службы (94,5% от общей численности) - 51,2% имеют высшее образование; 46,0% - среднее специальное; 2,2% - не имеют профессионального образования; 0,5% - имеют ученую степень. Деньги, законы, власть // Российская Федерация. - 2001. - № 2. - С. 33. Но парадокс: большая часть выпускников высших учебных заведений, прошедших обучение по специальности "Государственное и муниципальное управление", остаются невостребованными. Поэтому, в первую очередь, данные проблемы следовало бы решать на уровне самих муниципальных образований: на основе специально разработанных программ проводить четкую кадровую политику, работу с кадровым резервом; а также применять другие формы и методы с учетом специфики муниципалитета.

1.2 Гарантии местного самоуправления в европейских странах

Местное самоуправление гарантируется законодательством практически всех европейских стран, что зафиксировано Европейской хартией местного самоуправления. Практически везде местному самоуправлению предоставлены относительно широкие компетенции.

Важно подчеркнуть, что самоуправление как участие граждан в управлении может успешно функционировать только в том случае, когда уже существуют элементы гражданского общества и самоорганизации. Именно поэтому партии, союзы и объединения граждан на местном уровне имеют большое значение. Задачи местного самоуправления невозможно выполнять как неполитические. Жесткое разделение “чисто” политических задач и задач местного самоуправления восходит к представлениям о недемократическом государстве. Коммунальный уровень играет ключевую роль в строительстве демократической инфраструктуры всей политической системы. Деятельность на этом уровне расценивается гражданами как политическая деятельность. Попытки деполитизации деятельности на этом уровне, предпринятые в США и Канаде, имели следствием снижение участия граждан в выборах.

Гарантии местного самоуправления предполагают определенный уровень персонального, организационного и планового суверенитета общины. В содержание права на самоуправление входит:

самостоятельность в вопросах принятия правовых норм -- положений, уставов и постановлений, актов местного права, обязательных для исполнения всеми, кого они касаются;

самостоятельность в решении кадровых вопросов -- в формировании штатов органов управления, -- это означает, что не государство направляет персонал на работу в общину, а она сама принимает решение о том, кто будет исполнять административные функции;

самостоятельность в вопросах управления, то есть в возможности принимать и исполнять решения;

самостоятельность в финансовых вопросах -- право вводить и взимать налоги и сборы, необходимые для осуществления полномочий;

самостоятельность в вопросах планирования, составлении перспективных планов застройки и проведении подготовительных работ для градостроительства;

самостоятельность в составлении плана использования площадей на всей территории общины.

Местное самоуправление рассматривается в западных демократиях как один из важнейших принципов, обеспечивающих связь граждан с государством, возможность их участия в государственном управлении. Для каждого отдельного гражданина государство большей частью предстает как некий абстрактный институт, существование которого они ощущают лишь при выплате налогов или контактах с полицией. Если заинтересовать отдельного гражданина в участии в решении вопросов местного уровня, между ним и государством устанавливается связь через общину, уезд или округ: он участвует в строительстве “своей” спортплощадки, обеспечении работы пожарной охраны, содействует развитию культуры через свои союзы. Эта деятельность осуществляется с учетом местной специфики и в соответствии с местными потребностями, которые лучше всего известны местным жителям, а не чиновникам вышестоящих инстанций. При выдвижении своих требований граждане должны учитывать финансовые возможности общины: не каждому поселению нужен театр или бассейн. Функционирующее местное самоуправление обеспечивает и развитие личной инициативы.

С местным самоуправлением связана и реализация еще одного из начал демократического правового государства -- принципа “вертикального” разделения властей, существующего наряду с “горизонтальным” разделением законодательной, исполнительной и судебной властей. Чем больше конкурирующих субъектов власти, -- тем больше гарантий демократии. Местное самоуправление дает гражданам возможности не только непосредственного участия, но и контроля на местах за деятельностью государственных органов. Кроме участия членов общины в выборных законодательных органах и выборах в их состав, существует и поощряется целый ряд других форм: инициатива граждан по изменению законодательства, так называемые “решения граждан”, петиции, собрания жителей, опросы, референдумы. Важен при этом непрофессиональный характер участия граждан в выборных органах местного самоуправления. Исключение составляют советы в больших городах, с неизбежностью требующие профессионализации, которая несет опасность бюрократизации и выхолащивания сути местного самоуправления -- близости к гражданам.

В западных демократиях существуют два принципиально разных подхода к местному самоуправлению. Первый предполагает свободу местного самоуправления, самостоятельное, под собственную ответственность, регулирование всех проблем местного сообщества. Второй предполагает выполнение общинами только тех задач, которые переданы им государством, -- систему поручений, как, например, во Франции или в Англии. В рамках первого подхода с ограничительными законодательными рамками законодатель нуждается в легитимации каждого задания, которое не берет на себя община. Напротив, система поручений исходит из того, что общины обязаны принимать для исполнения задания от государства.³ Задачи общин при этом разделяются на обязательные, выполнение которых необходимо для нормального протекания жизни коммун (водоснабжение, противопожарная охрана, уничтожение мусора, строительство и содержание в исправности дорог и т.п., и добровольно возложенные на себя.

Существуют различные модели организации местного самоуправления, решающей при этом является не структура управления, а задачи и способы решения этих задач, равно как и характер осуществления государственного контроля. Так, южно-немецкая модель предполагает выборность как совета общины, так и бургомистра. Рейнская бургомистерская модель предполагает выборы представительного органа общины, который, в свою очередь, избирает бургомистра. Магистратская модель предполагает выборы советом коллегиального органа управления -- магистрата. Северо-немецкая модель -- “двухголовая”, при этом представительный орган выбирает бургомистра -- председателя совета общины и главного управляющего (директора) общины. Точно такая же система существует в Великобритании (она и послужила основой для введения местного самоуправления в английской оккупационной зоне Германии). В Швейцарии единая модель местного самоуправления отсутствует, в большинстве кантонов решающим органом является общее собрание общины, при этом органом управления выступает избираемый парламент общины. Во Франции избранный гражданами общины совет выбирает бургомистра, имеющего довольно широкие полномочия, при этом государство осуществляет не только правовой, но и профессиональный контроль за деятельностью общин.

Местному самоуправлению вне зависимости от модели его организации дается ряд гарантий правовой защиты и финансовой поддержки. Основной закон ФРГ, например, формулирует эти принципы достаточно жестко: “Общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом самоуправления в рамках их законной компетенции на основе законов” (Ст. 28, абз. 2). Основной Закон содержит положение, согласно которому законодательство даже в состоянии обороны должно обеспечивать “жизнеспособность общин и союзов общин, и прежде всего в финансовом отношении”.

Осуществление этого принципа возможно в правовом государстве лишь в рамках закона. Так, в Германии, например, право на самоуправление гарантируется как Основным законом, так и конституциями земель. И федерация, и земли не имеют права вмешиваться в осуществление самоуправляющимися территориальными общностями их полномочий. Построение федерации в Германии снизу означает, что в основе государства лежат самоуправляющиеся общины, над ними -- земли, а над ними -- национальный уровень. Общины обладают всеми полномочиями, не входящими в компетенцию земель и федерации. Однако принцип всеобъемлющей ответственности -- во многом нереализованная возможность, декларация. Только переплетение задач коммун и государства может обеспечить с точки зрения гражданина, оптимальное выполнение задач органами управления. При этом очевидна юридическая сложность при определении полномочий, которые в современных государствах постоянно изменяются, приобретая большее или меньшее значение.

Во всех странах Европы общины являются одновременно органами государственного управления нижнего уровня, что позволяет государству сэкономить на создании собственных органов управления и обеспечить принцип единства управления. Общины обязаны действовать в соответствии с законодательством, поэтому практикуется государственный надзор за выполнением ими задач. В ФРГ, например, формы государственного надзора различаются: в сфере собственных полномочий общин он носит исключительно правовой характер, а в области переданных государством коммунам для исполнения полномочий это не только правовой, но и отраслевой надзор -- за способом исполнения и финансирования заданий.

Вместе с тем основное требование, стимулятором которого выступает Европейский Союз, -- уменьшение аппарата управления и “плотности” законодательных актов, связанных с государственным управлением, в том числе -- и на уровне коммун. Это требования дерегуляции, приватизации и дебюрократизации. Дерегуляция означает уменьшение количества регулирующих актов и их понятность для граждан. Приватизация означает передачу задач общины для выполнения частным фирмам. Дебюрократизация -- максимальное вовлечение граждан в процесс управления в разных формах.

Города не отделены непреодолимым барьером от остального мира, даже когда так было они выполняли массу экономических и политических задач межрегионального и международного характера. Глобализация, выражающаяся в росте значимости экологических проблем, миграции, безработицы и бедности, терроризма и международной преступности, имеет следствием “кризис политического управления”, что сказывается и на общинах. Главная проблема в Европе заключается в том, что под давлением требований Европейского Союза, национальных требований, а в федерациях -- и требований их субъектов, общины все больше вынуждены выполнять обязательные задачи, при ограниченном их финансировании. Не случайно на собрании Союза немецких общин и городов было заявлено: “Немецкие города и общины готовы взять на себя ответственность за Федеративную Республику и в тяжелые времена. Но если представители федерального и земельного уровня представляют центр, земли и коммуны как сидящих в одной лодке, то не должно быть так, что мостик капитана занимают только представители федерации и земель, а коммунам отводится роль матросов. Мы хотим быть партнерами, а не только исполнителями чужих приказов и грузчиками.”

1.3 Роль муниципалитетов в государственном устройстве на современном этапе

Перед головными муниципальными объединениями во всей Европе встают все новые вызовы, которые вызывают необходимость не только нового осмысления и определения роли и будущего положения муниципалитетов как в данном государственном устройстве, так и в Европейском Союзе, но и их изменения посредством активных политических действий, чтобы быть на уровне возрастающих требований и новых возможностей.

Современный финансовый дефицит муниципалитетов в Германии См. доклады «Реформа муниципальных финансов на грани краха» и более подробно - «Финансовый доклад муниципалитетов» Союза городов в: 9/2003 «Stдdtetag» (нем.). дает для этого достаточно поводов. Во всяком случае, можно отметить, что и в этих дебатах европейской составляющей уже давно беспечно пренебрегают и недооценивают. Как же иначе можно объяснить, что практически не упоминается очевидное нарушение «Хартии местного самоуправления» (кратко ЕКС, «Европейская муниципальная хартия» Совета Европы от 1985 г.) как федеральным уровнем, так и землями как и регионами. В этой хартии юридически обеспечивается финансовая база гарантированного Основным законом местного самоуправления, хотя, конечно, скорее в общих формулировках.

На этом фоне почти граничит с чудом то, что удалось достичь Европейскому конвенту на протяжении почти 18 месяцев заседаний Конституционного конвента - с марта 2002 г. по июль 2003 г. в его высказываниях о роли и правах муниципалитетов

Когда "Конвент будущего Европы" начал свою работу в марте 2002 г., муниципальная семья Европы связывала с ним большие ожидания: Европейский Союз, который вскоре будет насчитывать 455 миллионов граждан, должен сделать новые важные шаги в направлении общей Конституции. Но что получится в результате, этим вопросом задаются многие.

К наиболее старым требованиям европейской семьи городов, муниципалитетов и районов и «Совета муниципалитетов и регионов Европы» (СМиРЕ) уже давно относится требование прочного закрепления местного самоуправления и местной автономии и в договорном и конституционном праве Европейского Союза. Уже со времени включения принципа субсидиарности и принципа пропорциональности в Маастрихтский договор (1992 г.) Ст. 3b Маастрихтского договора, позже - со времени включения текстов в Амстердамский договор - ст. 5 Договора о создании Европейского Сообщества. эта дискуссия углублялась и велась все более серьезно.

Между тем СМиРЕ, в состав которого входят более 100 тыс. территориальных образований, являющийся самым крупным объединением, представляющим интересы муниципалитетов и регионов в ЕС и за его пределами - то есть и в нациях представленных в Конвенте стран-кандидатов на вступление в ЕС, удалось завоевать все прочие крупные и действующие в европейском масштабе муниципальные и/или региональные объединения ЕС в пользу единой линии требований. Это, конечно, повысило вес предложений: сообщество объединений представило Конвенту с мая 2002 г. совместный рабочий документ под названием «Придать роли муниципалитетов и регионов ЕС конституционное значение», содержавший сформулированные предложения в качестве дальнейшего развития сегодняшних договоров о создании Союза.

Реакция президиума Конвента была положительной. Комитет ЕС по делам регионов и муниципалитетов - AdR - осенью 2002 г. включил основные цели в свое заключение, так же, как и 14 января 2003 г. это сделал Европейский парламент. Первые 16 сформулированных статей проекта Конституции были представлены в Конвент 6 февраля 2003 г. Только к ним было сделано более 1 100 поправок, которые были структурно объединены президиумом и рассмотрены Конвентом.

Если попытаться подвести итог муниципальных и региональных требований с точки зрения муниципалитетов и, в частности, Европейского Совета муниципалитетов и регионов после представления Конвентом своего проекта в середине июля 2003 г. и авторизации договора для ратификации 18 июня 2004 г. «Конференцией правительств» уже 25 государств-членов то можно обобщить их следующим образом:

1. Создание собственной рабочей группы Конвента, которую первоначально требовали европейские объединения муниципалитетов и регионов, которая должна была заниматься «ролью муниципалитетов и регионов в создании ЕС», не удалось добиться. Конвент опасался слишком большого количества сравнимых пожеланий других союзов и организаций. Президиум Конвента, однако, самостоятельно создал «Контактную группу» для связей с объединениями муниципалитетов и регионов, в которой они - и, в частности, Совет муниципалитетов и регионов Европы как самое крупное объединение - могут целенаправленно вносить свои требования и предложения.

2. Впервые в истории ЕС в проекте Конституции четко учитывается «местное и региональное самоуправление». В статье 5 первой главы Конституции под заголовком «Отношения между Союзом и государствами-членами» (формула отождествления) говорится:

«Союз уважает равенство государств-членов перед Конституцией, как и национальную самобытность государств-членов, выражающуюся в их основной политической и конституционно-правовой структуре, включая региональное и местное самоуправление».

3. Уже в проект от февраля 2003 г. в тогдашнюю статью 9 абзац 6 удалось включить предложенную СМиРЕ формулировку, согласно которой (органы и законодательство) ЕС в рамках своей «обязанности уважать национальную самобытность» призываются (уважать) также «их основные структуры, в частности, их политическую и конституционную структуру, «включая организацию государственного управления на национальном, региональном и муниципальном уровне».

4. Статья 9 (в разделе II, посвященном сферам ведения и мерам Союза) теперь усиливает значение взятых из Маастрихтского договора (там ст. 3b, затем ст. 5 Договора о Создании Европейского Сообщества) принципов субсидиарности и пропорциональности. Это выигрыш, который трудно переоценить: в будущем они станут основными критериями предотвращения любого мыслимого централизма в ЕС и бросавшейся уже в прошлом в глаза склонности к перфекционизму и совершенствованию деталей некоторых директив и постановлений, то есть к плотности «регулирующих положений» (в Конвенте «intensity»). Дословно теперь говорится так:

«Согласно принципу субсидиарности Союз действует в сферах, не входящих в его исключительную сферу ведения, только в тех случаях, если цели намечаемых мероприятий не могут быть достигнуты государствами-членами ни на центральном, ни на региональном или муниципальном уровне и в силу своего объема и последствий лучше и скорее могут быть достигнуты на уровне Союза.

Согласно принципу пропорциональности мероприятия Союза по содержанию, а также формально не превышают меры, необходимой для достижения целей Конституции...».

При этом важно, что - как и в Маастрихтском договоре 1992 г. - оба принципа (приведенные соответственно в отдельных абзацах) в Конституционном договоре записаны рядом друг с другом и взаимно дополняют друг друга. Это один из выдающихся результатов уже дебатов в рабочей группе I Конвента, которая - как уже упоминалось - полностью и подробно посвятила свою работу углублению субсидиарности (см. ниже). Государства-члены и их общественность постоянно жаловались на «плотность регулирующих положений» брюссельских постановлений и директив. Здесь наши британские друзья говорят об «intensity», т.е. объемности положений, формуле, доминировавшей в ходе дебатов в Конвенте. В этом состоит особое значение поясняемых ниже “early warning” - систем правовой защиты: соблюдение может контролироваться согласно проекту Конституции как «ex ante», так и «ех post».

5. Значительное укрепление принципа субсидиарности и принципа пропорциональности в будущем будет достигаться путем заблаговременных консультаций в рамках "системы раннего оповещения" („early warning system“) в преддверии принятия законов и программных решений ЕС. Речь идет при этом о своевременном и более активном привлечении муниципалитетов и их европейских головных объединений. Это поможет укрепить со стороны граждан Союза признание ими Европейского Союза, там где к ним должны применяться законы ЕС.

6. СМиРЕ считает в этой связи недостаточным, что проект все еще собирается вводить в "Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности" слишком высокие кворумы, если в государствах-членах их парламенты высказывают возражения относительно предложений Комиссии. Задачи муниципалитетов также решались бы плохо, если бы подобным искам пришлось бы проходить сначала через "фильтр" национальных правительств, поскольку последние как члены Совета министров являются частью законодателя ЕС и по опыту, в частности, после трудных компромиссов (чего доброго даже "за счет" муниципалитетов и регионов) вряд ли будут предъявлять иски против собственных решений или компромиссов в Совете министров.

7. Важным представляется кроме того давно оспариваемый результат переговоров в Конвенте, что Комитет по делам регионов также должен получить собственное право на предъявление иска за нарушения субсидиарности, соответственно пропорциональности (пункт 7 Конституционного протокола). Это также соответствует вновь и вновь упорно выдвигавшемуся требованию самим Комитетом по делам регионов, а также СМиРЕ и его партнеров. Остается заметить, что традиционно муниципалитеты составляют в Комитете по делам регионов большинство членов, так что можно надеяться, что им удастся, используя право Комитета по делам регионов на предъявление иска, целенаправленно дополнить будущую возможно сдержанную практику национальных парламентов.

8. "Комитет по делам регионов" включается в Конституцию и вновь определенно упоминается в статье I /31 среди "консультирующих учреждений союза". Этот комитет региональных и муниципальных территориальных образований, как он полностью назывался первоначально, должен осуществлять консультативные функции по отношению к Европейскому Парламенту, Совету и Комиссии (абз. 1 статьи 1/31). Он имеет "максимально 350 членов" (ст. III/292) и "состоит из представителей региональных и муниципальных территориальных образований, которые или занимают выборную должность в региональном или муниципальном территориальном образовании или несут политическую ответственность перед избранным собранием" (абзац 2 статья I/31).

9. Наконец, под ключевым словом "Принцип партиципативной демократии" в разделе IV "Демократическая жизнь Союза" согласно ст. 1/46 проекта органы ЕС обязаны соответствующим образом предоставлять "гражданам и представительским объединениям возможность публично объявлять о своих мнениях обо всех сферах деятельности Союза" и обмениваться ими (абзац 1).

Вот, в общем и целом о результатах конституционного Конвента и последующей конференции правительств! План работ Конвента ЕС предусматривал передачу проекта Европейскому Совету на его "встрече на высшем уровне" 20 июня в Тессалониках. Это получилось только в урезанном виде. 18 июля 2003 г. были досланы дополнения, для обсуждения которых не хватило тогда времени, так, в частности, не затрагивающие напрямую муниципалитеты важные решения о вопросах политической власти, о числе членов Комиссии и т.п. Теперь же встреча правительств на высшем уровне во втором заходе в июне 2004 г. одобрила договор и утвердила "завоевания" для муниципальной семьи в Европейском Союзе.

С этого момента существует завершенный проект Европейской Конституции. Прежде всего, муниципалитеты добились значительного успеха со своими требованиями, не всегда формальными пожеланиями, но, пожалуй, по сути своих получивших после Маастрихтского договора развитие требований.

Глава 2. Анализ деятельности местных органов власти в странах Европейского союза

2.1 Региональные и местные органы власти в расширенном Европейском союзе

Вступление новых членов в Европейский союз (далее - ЕС), как ожидается, улучшит в среднесрочной перспективе экономические и финансовые показатели деятельности региональных и местных органов власти (далее - РМОВ) стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ). В то же время членство в ЕС влечет за собой необходимость обеспечивать соответствие инфраструктуры высоким стандартам качества, повышение стоимости услуг и удовлетворить ожидания роста заработной платы. Может показаться, что непосредственное влияние расширения Союза для РМОВ тех стран Западной Европы, которые уже входят в его состав (ЕС-15), будет менее значительным. Однако некоторые РМОВ Западной Европы также могут испытать на себе негативные последствия такого расширения в кратко- и среднесрочной перспективе вследствие оттока финансирования ЕС или смещения производств на Восток. В то же время изменения в направлениях финансирования в ЕС будут происходить постепенно, и фундаментального воздействия на кредитоспособность РМОВ ЕС-15 не ожидается.

Некоторые тенденции являются общими для всех РМОВ, входящих в ЕС-25, несмотря на многообразие страновых и индивидуальных факторов. Одна из таких общих тенденций - процесс децентрализации. Во всех странах Европы, за редким исключением, сегодня наблюдается постепенная децентрализация деятельности местных органов власти. Этот процесс продолжается уже несколько лет, и расширение ЕС усилит децентрализацию в странах, которые вступают в Союз, поскольку финансирование станет для них более доступным. По степени децентрализации, предсказуемости этого процесса и соответствия его принципам справедливости страны ЦВЕ пока отличаются от стран ЕС-15.

Со вступлением новых членов в ЕС появляется возможность для сравнения РМОВ стран, вступающих в ЕС, и стран, которые в нем уже состоят, в таких сферах, как уровень благосостояния, развитие инфраструктуры, финансовые показатели, долговая нагрузка и профессионализм управления.

Спектр рейтингов

Рейтинги присвоены 153 РМОВ в Европе, из которых 121 - в странах, входящих в ЕС-25. Рейтинги присвоены 12 РМОВ в пяти странах из десяти, вступающих в ЕС: Польше, Чешской Республике, Венгрии, Латвии и Литве.

Все публичные рейтинги РМОВ ЕС-25 относятся к инвестиционной категории, причем более двух третей из них - это рейтинги высокого инвестиционного уровня - "AA" и "AAA". Рейтинги высокого инвестиционного уровня присвоены РМОВ стран, входящих в состав ЕС-15, и отражают высокий уровень поддержки и предсказуемости действующих систем межбюджетных отношений, относительно высокий уровень благосостояния и сильные финансовые системы.

Несмотря на то, что РМОВ Центральной и Восточной Европы демонстрируют тенденцию к повышению кредитоспособности, их рейтинги в основном относятся к категории "BBB" и "A", что отражает более низкую кредитоспособность этих органов власти по сравнению с большинством РМОВ стран, входящих в ЕС-15. Это объясняется по-прежнему сравнительно низким благосостоянием, недостаточно высоким уровнем управления и прозрачности, высокими потребностями в развитии инфраструктуры и текущих расходах, ограниченной финансовой гибкостью, быстрорастущим долгом и развивающимися системами межбюджетных отношений в странах ЦВЕ.

Ожидается, что в долгосрочной перспективе рейтинги РМОВ стран, вступающих в ЕС, будут повышаться по мере стабилизации их систем и сближения уровней обеспеченности и развития инфраструктуры с соответствующими уровнями остальных стран ЕС. В то же время могут быть случаи ухудшения кредитоспособности, если администрация не сможет удерживать долговую нагрузку на управляемом уровне под давлением растущих потребностей в инфрастуктуре и бюджетных услугах.

Диаграмма 1. Спектр рейтингов РМОВ стран, входящих в ЕС-15

Диаграмма 2. Спектр рейтингов РМОВ стран, вступающих в ЕС

Рейтинги РМОВ стран, входящих в ЕС-15, в целом стабильны. Из всех стран общая негативная рейтинговая тенденция предвидится только в Италии и в Германии. В первом случае это может быть связано со снижением суверенного рейтинга и неблагоприятными последствиями реформирования системы межбюджетных отношений. Из всех европейских стран наибольшее число субнациональных органов власти, имеющих рейтинги, приходится именно на Италию.

Уровень благосостояния и инфраструктуры

Рейтинги зачастую получают наиболее крупные и характеризующиеся наиболее высоким уровнем благосостояния муниципальные образования и регионы той или иной страны. Так, средний уровень ВВП столиц стран ЕС-15, имеющих рейтинги в начале 2000 гг. составлял 115% к среднему по ЕС (на основании последних сравнительных данных). Однако для РМОВ стран ЦВЕ, имеющих рейтинги, средний уровень ВВП на душу населения составит менее 50% от среднего по ЕС показателя.

Лишь в немногих столицах вновь вступающих в ЕС стран уровень благосостояния можно назвать высоким по западноевропейским стандартам. В столице Чешской Республики городе Праге (А-/Стабильный/А-2), например, ВВП на душу населения, скорректированный с учетом паритета покупательной способности, составляет 125% к среднему по ЕС, но это скорее исключение, нежели правило. В других столицах, например столице Венгрии Будапеште (А-/Стабильный/А-2), ВВП на душу населения составляет 190% к среднему по стране (без корректировки на покупательную способность), но при этом едва достигает 75% от среднего по ЕС. Разница между РМОВ Западной Европы и ЦВЕ иллюстрируется тем фактом, что некоторые менее обеспеченные муниципальные образования и регионы Португалии и Греции по уровню благосостояния сопоставимы с отдельными более обеспеченными муниципальными образованиями стран ЦВЕ. Вхождение в Союз менее обеспеченных муниципальных образований ЦВЕ, таким образом, значительно усилит дифференциацию уровня благосостояния в расширенном ЕС.

То же верно и в отношении стандартов инфраструктуры. Имеющие рейтинги РМОВ Западной Европы в целом отличает высокий уровень развития транспортной инфраструктуры, дорог, систем водоснабжения и канализации и т.д., в то время как центральноевропейским странам еще предстоит немало сделать для того, чтобы догнать своих более развитых соседей.

Экономика стран ЦВЕ развивается значительно более быстрыми темпами по сравнению со странами Западной Европы. Хотя Чешская Республика и Польша имели более низкие темпы роста в начале 2000 гг., другие страны, например Литва и Латвия, в те же годы продемонстрировали значительный рост экономики. Тем не менее РМОВ ЦВЕ потребуются десятилетия активного экономического развития, чтобы догнать сопоставимые с ними по рейтингу РМОВ Западной Европы по уровню благосостояния, качества бюджетных услуг и инфраструктуры.

Таким образом, по нашему мнению, этот разрыв в уровне благосостояния будет оставаться сферой расхождений между ЦВЕ и Западной Европой, и она вряд ли исчезнет даже в долгосрочной перспективе.