Муниципальное управление в странах ЕС

ЕС будет выделять новым членам значительные средства на дополнительное финансирование важнейших инфраструктурных потребностей. Эффективность использования ими этих средств станет важнейшим фактором, определяющим скорость процессов сближения. Успех регионов Ирландии и Испании, например, напрямую связан с грамотным использованием ими финансирования, предоставленного Европейским союзом. В этих странах некоторые регионы успешно подтянулись до среднеевропейского уровня, несмотря на их изначально невысокий уровень. Ряд регионов Южной Италии, напротив, неэффективно использовали такое финансирование, что привело к еще более значительному разрыву в уровнях благосостояния между ними и богатыми северными регионами. Помимо этого, в некоторых регионах Португалии и Греции процессы сближения идут значительно медленнее, и различия между регионами стали даже более явными.

Экономические проблемы и выгоды

Экономические проблемы, с которыми придется столкнуться РМОВ вступающих в ЕС стран ЦВЕ, включают в себя рост цен на недвижимость, отток рабочей силы и ее приток из стран, не входящих в ЕС, рост заработной платы, ужесточение законодательства в сфере конкуренции и субсидирования отраслей экономики. Эти трудности будут компенсированы значительными объемами инвестиций и новыми коммерческими возможностями, предоставляемыми расширенным единым рынком.

Результат воздействия расширения ЕС на отдельные РМОВ проявится лишь со временем и будет зависеть как от структуры экономики и занятости, так и от геополитической ситуации. Для РМОВ стран Западной Европы серьезными проблемами могут стать отток инвестиций, перемещение целых отраслей на Восток и приток дешевой рабочей силы, противостоять которому пытаются правительства некоторых стран Западной Европы, вводя жесткое регулирование. Эти факторы могут существенным образом отразиться на региональном потенциале экономического роста и увеличения налоговой базы. Для того чтобы предотвратить снижение заработной платы и противостоять конкуренции с рабочей силой стран ЦВЕ, РМОВ Западной Европы потребуется дальнейшая ориентация экономики на производство продукции с высокой долей добавленной стоимости. Это может оказаться непростой задачей для некоторых регионов Испании, Португалии, Греции, Южной Италии и Ирландии.

Ряд регионов Западной Европы окажутся сравнительно богаче (в относительном, но не в абсолютном выражении) и, таким образом, потеряют финансирование ЕС, на которое в настоящее время они могут рассчитывать. В среднесрочной перспективе это может привести к ухудшению бюджетных показателей РМОВ Западной Европы с более низким уровнем благосостояния. В то же время значительного ухудшения кредитоспособности не ожидается, поскольку сокращение финансирования, скорее всего, будет постепенным.

Среди преимуществ для РМОВ Западной Европы следует отметить огромные новые рынки инвестиций. В долгосрочной перспективе эти инвестиции могут дать мощный толчок развитию экономики и, соответственно, налоговой базы регионов.

Децентрализация

Реформы межбюджетных отношений в настоящее время происходят во всех странах ЦВЕ и во многих западноевропейских государствах. Эти реформы оказали огромное влияние на бюджетные показатели РМОВ ЦВЕ. В большинстве стран реформы начались в конце 1990-х. Программы реформ включали административные изменения, такие как введение новых уровней РМОВ, перераспределение расходных полномочий и источников доходов между различными уровнями власти, изменения механизмов выравнивания и регулирования заимствований. Последствия реформ для кредитоспособности РМОВ были различными в зависимости от уровня развития национальной системы, глубины и темпов проведения реформ межбюджетных отношений, справедливости перераспределения, качества диалога между центральным правительством и РМОВ, а также от прочности политического, экономического и финансового положения самих субнациональных образований.

В странах Западной Европы также проводятся масштабные реформы межбюджетных отношений. За последние пять лет изменились системы бюджетного финансирования в Италии, Испании и Франции. Влияние таких изменений на кредитоспособность РМОВ было различным - от почти нейтрального во Франции и Испании до негативного в Италии. Проводимые налоговые реформы в Германии будут оказывать влияние на РМОВ в течение ближайших двух лет и могут усилить давление на бюджет, что важно для уровня их рейтинга.

Ключевое различие между существующими и новыми членами ЕС заключается в том, что децентрализация полномочий во вновь вступающих в Союз странах пока не сопровождается бюджетной децентрализацией. Децентрализация доходов ожидается в среднесрочной перспективе, однако на сегодняшний день успехи в этом направлении достаточны скромны.

В странах, уже являющихся членами ЕС, степень налоговой децентрализации также различна; Дания и Швеция отличаются наименьшей централизацией, в то время как Австрия и Италия, напротив, - наибольшей. Аналогично тому, что происходит сейчас в странах - новых членах ЕС, налоговой децентрализации, как правило, предшествовала передача расходных полномочий (см. статью "Координация бюджетных полномочий между центральными и субнациональными органами власти членов ЕС играет важнейшую роль в снижении дефицитов и повышении кредитоспособности", опубликованную 9 марта 2004 г. в RatingsDirect, информационно-аналитической системе Standard & Poor's).

Несмотря на определенную степень децентрализации, достигнутую в ходе реформ в ЦВЕ, большинство систем по-прежнему остаются высокоцентрализованными, все важнейшие решения в сфере налогообложения и бюджетных полномочий принимаются на уровне национальных правительств. Финансовая гибкость РМОВ остается низкой, за исключением Венгрии - единственной страны, где субнациональные органы власти получили относительную финансовую автономию, что благоприятно сказывается на кредитоспособности венгерских РМОВ с более сильными финансовым положением.

Следствием реформ часто является нестабильность, а в некоторых случаях - прямое ухудшение текущих показателей РМОВ. Это в немалой степени объясняется передачей центральными правительствами на субнациональный уровень дополнительных расходов, которые не всегда подкреплялись адекватными источниками доходов, как это имело место в Польше. В ряде случаев это было вызвано усилением выравнивания, в результате которого доходы изымались у более обеспеченных городов и регионов, имеющих рейтинги. В Западной Европе наиболее ярким примером является Италия, где принимавшиеся на уровне центрального правительства решения приводили к ограничению налоговой автономии субнациональных органов власти, что неблагоприятно сказалось на кредитоспособности последних. В ряде случаев это обстоятельство, наряду с изменением прогноза по суверенному рейтингу на "Негативный", привело к снижению рейтингов и изменению прогноза на "Негативный" для некоторых РМОВ.

Субсидии центральных правительств все активнее используются вновь вступающими в ЕС странами для финансирования переданных расходных полномочий и выравнивания объемов и качества бюджетных услуг на всей территории отдельных стран. В 2002 г. доля трансфертов центральных правительств увеличилась до 37% доходов РМОВ вступающих в ЕС стран по сравнению с 20% в 1996 г. В Западной Европе доля трансфертов в бюджетах РМОВ составила в среднем 26% в 2002 г. Это иллюстрирует тот факт, что децентрализация доходов (или большая автономия в сфере доходов) в странах ЦВЕ еще не закончена.

Дальнейшие изменения в системе межбюджетных отношений ожидаются в Польше, и это, вероятно, будет означать, что доходы РМОВ в течение некоторого времени останутся нестабильными. В меньшей степени реформы отразились на РМОВ Венгрии, Чешской Республики, Латвии и Литвы, поскольку в этих странах они до сих пор проводились постепенно, сопровождались передачей адекватных источников доходов и/или не были широкомасштабными. Предстоящие изменения, однако, могут быть более радикальными, например, в Чешской Республике. Реформы и в дальнейшем будут сказываться на финансовых показателях РМОВ.

Такие страны, уже входящие в ЕС, как Италия, Германия и Франция в среднесрочной перспективе, вероятно, проведут серьезные реформы систем межбюджетных отношений. В Италии в ближайшие три года ожидается дальнейшее развитие бюджетного федерализма. С большой вероятностью субнациональным органам власти будут переданы дополнительные расходные полномочия (образование, правоохранительная деятельность и т.п.) и источники доходов. В то же время право контроля основных статей доходов и расходов, скорее всего, останется за центральным правительством. Последствия для кредитоспособности будут в немалой степени зависеть от фактического содержания реформ, степени делегированной РМОВ финансовой гибкости и соответствия доходов переданным расходным полномочиям.

Правительство Австрии развернуло традиционное обсуждение новой Конституции, а также направлений администрирования и перераспределения полномочий. В результате расходы РМОВ будут увязаны с необходимыми для их установления правами, что пока происходит не всегда. Помимо этого, РМОВ будет предоставлена несколько большая гибкость в доходных источниках. Эти изменения, как ожидается, в целом окажут положительное воздействие на кредитоспособность австрийских РМОВ.

Во Франции планируется постепенная децентрализация, которая будет сопровождаться передачей значительных объемов расходных полномочий (в таких сферах, как социальное обеспечение, дороги, транспорт, профессиональное и общее образование) бюджетам низших уровней вместе с соответствующими ресурсами. Если такие полномочия и источники доходов будут надлежащим образом соответствовать друг другу и если будет делегирована достаточная налоговая гибкость, влияние реформ на рейтинги может быть положительным либо по меньшей мере нейтральным. В противном случае на бюджеты французских РМОВ, которые в настоящее время отличаются достаточной гибкостью, будет оказано давление растущих полномочий по текущим расходам, которые достаточно жестко определены.

Масштаб и прогресс реформ, следование принципам справедливости, а также системы межбюджетных отношений, которые сложатся в результате реформирования, будут важным фактором различия кредитоспособности РМОВ стран, входящих в ЕС-25.

2.2 Финансовые показатели органов местного самоуправления стран ЕС

Большинство РМОВ ЦВЕ, имеющих рейтинги, демонстрируют рост долговой нагрузки и хорошие показатели исполнения бюджета, которые, однако, отличаются большей нестабильностью по сравнению с показателями аналогичных образований в Западной Европе и ухудшаются после ряда лет улучшения в конце 1990-х.

На бюджетных показателях РМОВ ЦВЕ отражается не только реформа межбюджетных отношений, но и рост спроса на более качественные бюджетные услуги и инфраструктуру. Такая потребность - результат либо низкого потенциала и объемов услуг, либо необходимости модернизировать инфраструктуру до уровней, соответствующих стандартам ЕС. Высокие потребности в развитии инфраструктуры ведут к увеличению капитальных расходов. Доля капитальных расходов в совокупных расходах бюджетов РМОВ ЦВЕ в целом превышает аналогичный показатель в странах Западной Европы на 5-10% с 1996 г. (см. диаграмму 2). Средний уровень капитальных расходов - около 23% совокупных расходов сохранится неизменным в ближайшие три-четыре года.

Высокая доля капитальных расходов является существенным источником финансовой гибкости для РМОВ. В то же время эта гибкость становится все более ограниченной из-за высоких потребностей в финансировании инфраструктуры, целевого характера ряда капитальных фондов и строгих требований ЕС. Средства ЕС будут играть ключевую роль в финансировании таких расходов постольку, поскольку при условии их правильного использования они помогут решить ряд проблем с финансированием бюджетных расходов.

РМОВ существующих членов ЕС демонстрируют различные бюджетные показатели. В таких странах, как Австрия, Испания и Франция, РМОВ в целом демонстрируют достаточно высокие показатели исполнения бюджетов, благоприятные текущие балансы и незначительные общие дефициты. Это привело к общему повышению / стабильности кредитных рейтингов.

В Италии и Германии кредитоспособность РМОВ ухудшилась, но причины этого были различны. В Италии решения о понижении рейтингов были вызваны в основном проблемами в сфере межбюджетных отношений, а в некоторых случаях - также ухудшением финансовых показателей и ростом долга. В Германии причиной стало ухудшение финансовых показателей, обусловленное слабым ростом налоговых поступлений.

На протяжении нескольких ближайших лет основными факторами, влияющими на бюджетные показатели РМОВ Западной Европы, будут, во-первых, межбюджетные отношения, включая передачу статей доходов и расходных полномочий и предоставление автономии, во-вторых, сочетание стабильности и темпов роста в каждой отдельной стране и на уровне ЕС, при этом успешность развития будет в значительной мере зависеть от того, насколько в стране хорошо структурирован процесс передачи полномочий, насколько доходы соответствуют расходам. Третьим важным фактором будут темпы экономического развития. Последний фактор приобретает все большее значение в контексте тенденции к передаче источников налоговых поступлений бюджетам низших уровней.

Рост финансовых потребностей на национальном и местном уровнях, замедление экономического роста в Чехии и Польше в 2001-2002 гг., рост заработной платы и усиление децентрализации расходов начиная с 2000 г. послужили причинами роста текущих расходов и ухудшения показателей текущего баланса. Все эти факторы в сочетании с ростом капитальных расходов привели к ухудшению финансовых показателей РМОВ ЦВЕ, о чем свидетельствуют увеличивающиеся дефициты бюджетов с учетом капитальных расходов (см. диаграмму 3). Соответственно ожидается, что показатели дефицита бюджетов РМОВ ЦВЕ с учетом капитальных расходов будут колебаться на уровне 10%, и вероятность их дальнейшего ухудшения мала. Это в основном объясняется ограниченными возможностями РМОВ в сфере одновременной реализации нескольких масштабных инфраструктурных проектов и законодательными ограничениями заимствований.

При этом дефицит бюджетов РМОВ Западной Европы будет колебаться на уровне 5%, что является значительно более благоприятным показателем, особенно в долгосрочной перспективе. Это, очевидно, обусловлено менее срочным характером потребностей в развитии инфраструктуры, большей стабильностью системы и экономики на местном уровне, более высоким качеством долгосрочного планирования и законодательными ограничениями. В ряде случаев такие ожидания могут, однако, не оправдаться (например, в отношении немецких земель), если в ближайшее время не наступит ожидаемое оживление экономики.

Диаграмма 3. Финансовое положение РМОВ (на основании баланса с учетом капитальных расходов)

Рост долга: происходящее сближение

В то время как уровни долговой нагрузки западноевропейских РМОВ в среднем стабильны (либо незначительно увеличиваются), РМОВ ЦВЕ накапливают долг очень быстро. При сохранении таких темпов их долг достигнет среднего по Западной Европе уровня через три-пять лет. Уровни долга - в настоящее время умеренные, порядка 40-60% текущих доходов (см. диаграмму 3) - могут увеличиться до 80-90% для РМОВ в таких странах, как Чешская Республика и Венгрия. С другой стороны, в Польше и Латвии, например, где действуют ограничения долга, РМОВ, возможно, придется искать альтернативные источники финансирования, когда будет достигнут верхний предел ограничения. В Польше, к примеру, многие РМОВ, имеющие рейтинги Standard & Poor's, уже приблизились к установленному законодательством предельному уровню отношения долга к совокупным доходам - 60% и могут рассчитывать только на собственные средства, частные инвестиции (частно-государственное партнерство) и фонды ЕС, если только ограничения не будут изменены.

Несмотря на стабильные, как правило, уровни долговой нагрузки западноевропейских РМОВ, в регионе существует ряд исключений, в основном это касается земель Германии и французских межгородских образований. В Германии слабый рост налоговых доходов и невозможность значительного сокращения расходов в краткосрочной перспективе приводят к более высоким по сравнению с ожидавшимися нетто новым заимствованиям и росту долга, уровень которого в отдельных случаях превышает 200% текущих доходов. Во Франции межгородские образования значительно активизировали свою инвестиционную деятельность и соответственно все активнее используют заемные средства. Это связано с процессами консолидации таких образований и передачи им дополнительных инвестиционных обязательств от городов. В то же время задолженность французских РМОВ остается более умеренной, чем в Германии, редко превышая 100% текущих доходов.

В развитых странах и системах долговая нагрузка (измеряемая отношением прямого долга к текущим доходам) на уровне 80-90%, как правило, считается умеренной и допустимой. Такой подход основывается, помимо прочего, на в целом высоком профессиональном уровне управления финансами и долгом в этих РМОВ, долгосрочном характере задолженности, надежном доступе к стабильным рынкам капитала, а также на благоприятной и/или предсказуемой системе, что делает возможным долгосрочное планирование и обеспечивает финансовую поддержку в случае возникновения затруднений. Для РМОВ ЦВЕ, однако, где системы находятся в стадии становления и в целом не являются поддерживающими и благоприятствующими для деятельности РМОВ и которые отличает более низкое качество управления долгом и более сложный доступ к рынкам капитала по сравнению с аналогичными образованиями Западной Европы, долговая нагрузка, превышающая 80%, считается высокой. Другими словами, одинаковый уровень долговой нагрузки может иметь разное влияние на рейтинг немецкой земли и польского муниципального образования.

Диаграмма 4. Отношение долга к текущим доходам, %

Структура долга РМОВ ЦВЕ стабильно улучшается, приближаясь к параметрам Западной Европы. Все больше РМОВ в странах ЦВЕ выпускают долгосрочные долговые обязательства сроком погашения 10-30 лет; к таким РМОВ относятся Будапешт, Брно (A-/Стабильный/A-2), Прага. Растет количество РМОВ, способных привлекать заемные средства по более низким ставкам в силу улучшающейся кредитоспособности и большей известности как добросовестных заемщиков. В сочетании с равномерной структурой выплат и более длительными сроками погашения это приводит к снижению удельных расходов по погашению и обслуживанию долга. Несмотря на растущую долю долга с равномерной структурой выплат, наличие пиков платежей по-прежнему обусловливает значительный уровень риска рефинансирования, например, для значительной части долга Праги и Брно. Валютные риски также остаются достаточно высокими, однако по мере перехода к евро они смягчаются.

В странах, уже являющихся членами ЕС, применяются достаточно развитые технологии управления долгом. Структура долга в целом ровная, без значительных пиков, процентные ставки в среднем низкие. Использование возможностей рынков капитала в большей степени распространено в Германии, Италии и Испании по сравнению, например, с Францией или Австрией. Облигации составляют большую часть долга Германии и более половины долга испанских и ряда итальянских регионов. Ожидается, что РМОВ Франции будут постепенно выходить на рынок в основном с краткосрочными инструментами, подобно программам выпуска "коммерческих бумаг".

Качество управления и прозрачность

Профессионализм управления, демонстрируемый РМОВ ЦВЕ, повышается по мере становления нормативно-правовой базы деятельности государственного сектора в этих странах, однако на уровне отдельных образований качество руководства различается очень сильно. Процессы децентрализации в ЦВЕ сопровождаются принятием новых законов, регулирующих вопросы бухгалтерского учета, отчетности, контроля и управления в государственном секторе. Законодательство в сфере бухгалтерского учета постепенно развивается в сторону сближения с Международными стандартами бухгалтерского учета; элементы учета по принципу начислений уже внедрены в Будапеште и ряде чешских городов. Все прочие РМОВ ЦВЕ, имеющие рейтинги, тем не менее, продолжают вести учет по кассовому принципу. Данные их учета остаются непрозрачными, а постоянные изменения осложняют сопоставление исторических данных о результатах деятельности.

Долгосрочное планирование и адекватная подотчетность по-прежнему остаются отличительными особенностями местных органов власти западноевропейских стран; некоторые города Чешской Республики и Польши стараются следовать этому примеру, по крайней мере, в своих инвестиционных программах и в управлении долгом.

Прозрачность в странах ЦВЕ повышается благодаря постепенному внедрению среднесрочного и долгосрочного планирования и прогнозов, особенно в отношении заимствований и установления финансовых показателей на перспективу. Годовая финансовая отчетность все чаще публикуется в Интернете. Повышению достоверности отчетов способствует постепенное внедрение процедур аудиторских проверок. В Венгрии и Чешской Республике аудит финансовой отчетности проводят независимые фирмы, в Латвии и Литве - государственные или связанные с государством организации. Несмотря на улучшение ситуации с подотчетностью государственного сектора, большинство городов и регионов не ведут консолидированного учета, который включал бы сведения о деятельности соответствующих государственных и муниципальных учреждений. Таким образом, необходим тщательный мониторинг за постоянно изменяющейся финансовой нагрузкой в секторе в целом. Объемы условных обязательств постепенно сокращаются, но по-прежнему велики, в том числе вследствие непрозрачности сектора, активного участия РМОВ в местной экономике и поддержки ими убыточных и неэффективных муниципальных компаний и секторов.

В странах Западной Европы качество и прозрачность руководства в целом находятся на высоком уровне. Практика учета, как правило, прозрачна, при этом ряд регионов Италии и городов Греции публикуют сравнительно непрозрачные бюджеты, национальные стандарты учета соответствуют международным. Учет по принципу начислений распространен в регионе практически повсеместно, за исключением Германии и Австрии, где кассовый принцип учета доминирует. Независимый внешний аудит не является единым стандартом для всех стран, однако он вполне эффективно заменяется государственным аудитом. Местные органы власти Великобритании отличаются наиболее высоким в Европе уровнем открытости, подотчетности и эффективностью бенчмаркетинга.

По уровню управления РМОВ Западной Европы существенно различаются. Несмотря на более высокий в среднем уровень по сравнению со странами ЦВЕ, некоторые малые РМОВ Западной Европы не отличаются высоким уровнем профессионализма руководства. Долгосрочное планирование является общепринятой практикой, обязательной в большинстве стран, за исключением Испании, где внедрение такого планирования - вопрос нескольких ближайших лет. При этом регионы и муниципальные образования Испании составляют многолетние инвестиционные планы. В Италии трехлетние бюджетные планы, хотя и являются обязательными, не всегда достаточно информативны, поскольку в большинстве случаев представляют собой отражение политической воли, а не реальные финансовые расчеты. Действительно полезным инструментом планирование является в таких странах, как Германия, Австрия и Франция.

Многочисленные изменения, происходившие в политических коалициях на уровне центрального правительства в странах ЦВЕ, в меньшей степени затронули РМОВ. Зачастую внутриполитические разногласия РМОВ остаются в стороне, когда есть общая задача получения дополнительных доходов от центрального правительства или задача достижения более высокого уровня бюджетных услуг для электората. Преемственность в основных приоритетах и политике РМОВ, имеющих рейтинги, как правило, сохраняется даже в том случае, когда изменяется политический состав этих органов власти.

2.3 Взаимодействие местного самоуправления с наднациональными структурами ЕС

На рубеже тысячелетий в общественной жизни и политическом устройстве Европы произошли коренные изменения. В её западной и центральной части, не зависимо от того, являются ли государства членами Европейского Союза или нет, существует ярко выраженная тенденция к интеграции в рамках ЕС, вплоть до создания единого европейского государства. Именно такое направление и стремление к созданию Европейской Федерации с общей валютой и Президентом Европы намечено Единым Европейским Актом 1986 г. и Маастрихтским договором 1992 г.

Подобное развитие событий не может не оказывать существенного влияния на развитие местной демократии, основы построения и функционирования местного самоуправления, а также на то, как определяется и реализуется государственная политика на национальном, региональном и местном уровне. В западноевропейских странах наблюдается постоянное столкновение интересов по поводу того, в каком направлении пойдет развитие ЕС, его базовых ценностях и балансе власти внутри него. От решения этих и других вопросов зависит будущее местного самоуправления и местных сообществ в каждом из европейских государств.

Анализ интеграционных процессов на европейском континенте дает основание специалистам утверждать, что XXI век будет веком регионализма, демократизации и децентрализации. Дальнейшая децентрализация власти в государствах, которые построены на модели национальной государственности - насущная необходимость, способ выживания этой модели. Одним из критериев децентрализации любой политической системы служит институт местного самоуправления, субъектом которого выступает негосударственный орган власти и управления, каким является муниципалитет. Хотя каждому государству присущ институт местного самоуправления, насчитывающий опыт веков, однако, конец XX-начало XXI веков ознаменовались кардинальной реформой почти во всех странах в данной области Исключением из этого не является и Россия вместе со странами СНГ.. Основная проблема при осуществлении реформ местного самоуправления заключается не в том, чтобы сделать выбор между централизацией (одним из главных элементов которой является местное самоуправление) и децентрализацией, а в том, чтобы установить оптимальный баланс между ними, максимально адекватный, соответствующий условиям той или иной страны.

В последнее десятилетие ХХ века наметились тенденции сближения и формирования новых правовых систем, таких, как европейское право (право Европейских Сообществ) и право Совета Европы. Право ЕС, имея наднациональный характер, инкорпорируется в национальные правовые системы государств - участников соответствующих интеграционных объединений. Нормы этого права имеют прямое действие и обладают верховенством по отношению к нормам права, создаваемым самим национальным государством. Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М.: Норма, 2000. С. 17.

Сближение правовых систем в рамках европейского сообщества позволяет некоторым ученым сделать вывод о формировании европейской системы местного самоуправления и местного управления. Чихладзе Л.Т. Местное самоуправление и местное управление зарубежных стран и государств-участников СНГ. Сравнительно-правовой анализ. М.: Нота Бене, 2005. С.53; Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 2002. С. 192. В такой системе главенствуют внутрисистемные нормативные акты, издаваемые соответствующими организациями. Так, в Европе интегрирующую роль играет Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. и открытая для ратификации членами Совета Европы. Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 5. Ст. 708. Хартия служит одним из основных источников муниципального права всех европейских государств и содержит в себе европейские стандарты развития местного самоуправления. С 1988 г. подписание Хартии является условием вступления в Совет Европы. Однако, этот документ подписан с оговорками или не ратифицирован такими государствами, как Франция, Бельгия, Нидерланды, Австрия, Дания". Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран. Правовые аспекты. М.: Спарк. 2001. С. 15. Поскольку с 1996 г. Россия стала полноправным членом Совета Европы, и ратифицировала Хартию, европейские основополагающие принципы местного самоуправления распространяются и на наше государство.

Хартия в достаточно гибкой и способствующей применению форме устанавливает базовые принципы, лежащие в основе демократической системы местного самоуправления. Данные принципы должны выступать в роли известного стандарта для всех плюралистических демократий Европы, однако создание Объединенной Европы требует определенной адаптации этих принципов к специфическим условиям Евросоюза, приведения законов ЕС в соответствии с основными положениями Хартии.

В основу Европейской хартии местного самоуправления положен классический принцип субсидиарности, который разрабатывался в европейской социальной философии с середины ХIХ века. Суть "субсидиарной" философии заключается в том, что политическая власть может вмешиваться в общественные дела только в строго ограниченных случаях, когда общество само не справляется с поставленными задачами управления. Тем самым органы более высокого уровня власти обязаны помогать органам низшего уровня выполнять свои задачи. В самой Хартии понятие субсидиарности сформулировано следующим образом: "Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам".

В части первой Хартии раскрывается понятие местного самоуправления, определяются сферы его компетенции, гарантии и механизм правовой защиты местного самоуправления, способы контроля за его деятельностью и источники финансирования. В части второй Хартии устанавливаются обязательства государств, ее подписавшихся. В части третьей Хартии разъясняются некоторые вопросы ее подписания, ратификации и вступления в силу.

Регулирующую роль в развитии европейских стандартов местного самоуправления играют также Европейская декларация прав городов, принятая постоянной конференцией местных и региональных органов власти Европы в 1992 г., и Европейская хартия городов, принятая во исполнение положения Европейской декларации прав городов и предающая им нормативное содержание. В Европейской хартии городов констатируется, что в настоящее время город все больше отождествляется с понятием муниципалитета как автономной административной единицы, образуемой сообществом жителей с определенными интересами, как населенного центра с организованным строительством, коммунальным обслуживанием и своей собственной администрацией.

Современные конституции европейских государств регламентируют организацию местного самоуправления в разном объеме. Данное обстоятельство зависит от формы политико-территориального устройства того или иного государства.

Так, в Португалии, согласно Конституции 1976 г., выборные органы местного самоуправления создаются на уровне приходов, муниципий и административных областей. В приходах и муниципиях уже давно функционируют формируемые на демократических основах органы местного самоуправления, административные же области до сих пор не созданы. Вместо них Португалия, как сказано в Конституции, временно, до образования административных областей поделена на округа. В округах управление осуществляется назначаемым правительством страны гражданским губернатором и, вместе с тем, действует ассамблея, сформированная из представителей ассамблей муниципий. На окружном уровне имеются лишь элементы местного самоуправления граждан, проживающих на соответствующих территориях, однако в полной мере принцип самоуправления на уровне округов не реализуется. Чихладзе Л.Т. Местное самоуправление и местное управление зарубежных стран и государств-участников СНГ. Сравнительно-правовой анализ. М.: Нота Бене, 2005. С. 56.

Существенное изменение, произошедшее в европейских странах в конце ХХ в. - формирование третьего уровня территориальной организации. В некоторых государствах трехуровневое административно-территориальное деление является традиционным, но в большинстве случаев создание новых крупных территориальных единиц связано с новыми факторами. Во-первых, старые административно-территориальные единицы оказались слишком маленькими для эффективного экономического планирования, которое становится важным аспектом деятельности государства с 1950-х гг. почти во всех странах. Во-вторых, в результате децентрализации власти, созданные ранее искусственные территориальные единицы (департаменты, районы, провинции) получили право на самоуправление. В этих условиях государство часто стремится создать более крупные территориальные образования для контроля над самоуправляющимися территориями и координации их деятельности. Наконец, в странах Западной Европы создание регионального уровня территориальной организации стимулировано вмешательством наднациональных органов Европейского Союза (и, ранее, Европейского Сообщества). Многие европейские программы в обязательном порядке предполагают наличие регионов, отвечающих определенным географическим характеристикам. В итоге появляются новые или воскрешаются старые - территориальные единицы: регионы в Португалии, Франции, Италии, а так же периферии в Греции и управленческие округа в землях ФРГ.

Территориальная основа местного управления развивается не только вверх (в сторону создания более крупных территориальных единиц), но и вниз, в сторону формирования более мелких. Во-первых, это связано с решением проблемы отдельных поселений: реформы по укрупнению муниципальных образований привели к тому, что в большинстве западных стран несколько небольших поселений могут входить в состав одного муниципального образования. В этом случае возникает проблема с представленностью интересов жителей отдельных деревень и поселков; кроме того, многие вопросы целесообразнее решать именно на уровне отдельных деревень и поселков. Во-вторых, за последние тридцать лет усилилась тенденция к демократизации и децентрализации местного управления во всей Европе. Дело в том, что классические местные органы давно уже не являются органами САМОуправления населения в буквальном смысле: зачастую городская или окружная администрация ничуть не ближе к населению, чем государственная. Отсюда необходимость развивать реальное самоуправление на уровне отдельных поселков, городских кварталов и т.д. Поэтому во многих странах формируются органы общественного самоуправления, без собственных полномочий и бюджетов, на микроуровне, внутри муниципальных образований (например, приходы в Великобритании, сельсоветы в немецких землях).

Срок полномочий депутатского корпуса органов местного самоуправления Португалии, Испании, Великобритании, Дании, Голландии и некоторых земель ФРГ - 4 года. Например, в ряде кантонов Швейцарии он составляет 3-4 года, Швеции, Норвегии, в Ирландии, Турции, Италии, на Кипре - 5 лет, в некоторых землях ФРГ, Австрии - 5-6 лет, в Бельгии, Франции, Люксембурге - 6 лет.

Численный состав органов местного самоуправления различен, как правило, от нескольких депутатов до нескольких десятков. В муниципальные советы столиц государств, как правило, избирается более ста советников. Выборные муниципальные советы юридически возглавляют муниципальный аппарат управления, который осуществляет оперативную работу по руководству всей деятельностью муниципалитета.

Как известно, в странах, входящих в ЕС, наблюдается большое разнообразие типов органов местного самоуправления - от небольших, объединяющих отдельные населенные пункты, до сверхкрупных городов, включающих в себя и местный и региональный уровень управления. Между странами есть существенные различия в полномочиях между центром и местами, между различными уровнями местного и регионального управления. Однако при всех различиях существуют общие интересы и проблемы, которые создают необходимость органам местного самоуправления Объединенной Европы концентрировать свои усилия, координировать свою деятельность, устанавливать более тесное сотрудничество друг с другом.

Международные организации институтов местного самоуправления выступили инициаторами создания соответствующих совещательных органов, среди которых наиболее влиятельным долгое время являлась Постоянная конференция местных и региональных властей Европы, работающая с 1959 года и объединившая 27 европейских стран, поддерживая в то же время тесные связи с Европейской Комиссией и Европарламентом.

Необходимо отдельно сказать о Европейском комитете регионов, который был основан в соответствии с Маастрихтским Договором исключительно для выработки рекомендаций Европейской комиссии по внедрению законодательства регионов в законодательство Союза.

Отметим, что формальное признание субсидиарных принципов Маастрихтского договора подтвердило политическую тенденцию в направлении отхода от централизации власти на всем континенте. При этом, появление возможностей защиты региональных интересов вне рамок национального государства значительно усилило позиции националистических движений. Например, в качестве одного из своих лозунгов шотландская национальная партия объявила: "Шотландия - независимое государство в рамках Европы". Следует отметить, что общеевропейская тенденция "размывания" суверенитета государств-наций за счет передачи его части наднациональным и региональным институтам, на наш взгляд, сыграла немалую роль в изменениях, имеющих место сегодня в европейских государствах.

Определенный интерес представляет институт городов-побратимов, зародившийся в Великобритании. Посредством этого института также осуществляются международные связи, устанавливаемые между местным органом самоуправления в странах Европейского союза и аналогом за рубежом, например, с Британским городом или городами стран Латинской Америки. Все связи налаживаются через Международный комитет местного самоуправления, который является связующим звеном между городами-побратимами. Значительный опыт сотрудничества с городами других государств накоплен также российскими городами. Подробнее см. Политика и общество. М.: Нота-бене, 2006, № 5. С. 57-71.

Активно занимаясь проблемами местного самоуправления, Совет Европы создал особый орган, занимающийся исключительно развитием местного самоуправления в европейских государствах. Важную роль в том, чтобы принятые документы воплощались в жизнь, играет Конгресс местных и региональных властей Европы. Этот консультативный орган, созданный в 1994 году, заменил Постоянную конференцию местных и региональных властей Европы. В нем представлены местные и региональные органы государств-членов Совета Европы. Наряду с европейскими государствами Конгрессе работают 18 российских представителей, 12 из которых направляются в Страсбург Государственной Думой РФ, а 6 - Советом Федерации.

В то время как Совет Европы рассматривает основные задачи в целом, Конгресс Местных и региональных властей занимается лишь одним направлением - правом на местное самоуправление. Его главной целью является обеспечение участия местных и региональных властей в процессе объединения Европы и работе Совета Европы. К приоритетным задачам Конгресса относится содействие развитию демократии на региональном и местном уровнях, укрепление межрегионального сотрудничества, помощь новым демократическим государствам в формировании эффективных административных структур на местах.

В рамках Европейского парламента весьма активно действует Группа местных и региональных парламентариев - членов Европарламента, тесно сотрудничающих с местными и региональными властями по проблемам городов, безработицы и т.п., куда входят и португальские представители.

Установлению партнерских отношений между Европейской Комиссией, и местными властями способствует Консультативный совет местных и региональных властей, созданный в 1988 г. Консультативный совет является официальным совещательным органом при Европейской Комиссии, действующей под непосредственным руководством Генерального директора по региональной политике.

Повышенное внимание органов местного самоуправления к Европейскому Союзу объясняется не только заинтересованностью в получении дополнительного финансирования или необходимости оказания влияния на разработку законов ЕС. Местные власти все больше начинают видеть в общеевропейских институтах определенного гаранта своих прав, более того - противовеса возможному произволу со стороны национального правительства. Последнее объясняет стремление сторонников демократического процесса на местном уровне придать Европарламенту более существенные законодательные функции, поскольку в этом случае он сможет выступать в роли естественного канала влияния местных сообществ на формирование европейской политики. Лишь благодаря активной и хорошо сбалансированной политике органы местного самоуправления смогут занять надлежащее место, являясь неотъемлемой составной частью системы управления будущей европейской федерации.

Некоторые исследователи муниципальных институтов считают, что "в современных условиях большое значение приобретает качество действующей нормативной базы местного самоуправления, ее способность служить надежной основой сложных процессов, происходящих в правовом регулировании местного самоуправления и характерных для современного этапа его развития". Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 49. Качество правового регулирования муниципально-правовых отношений обеспечивают, с одной стороны, международные акты о местном самоуправлении, с другой - такого рода общественные отношения регулируется конституциями, а также иными нормативно-правовыми актами, издаваемыми центральными законодательными органами. В любом случае правовое регулирование сферы местного самоуправления и местного управления направлено на закрепление и упорядочение имеющихся на местном уровне общественных отношений, и в этом аспекте оно выступает как фактор охраны и защиты сложившихся правоотношений. Следовательно, создаются оптимальные правовые условия для эффективной организации и деятельности местного самоуправления. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: Издательство НОРМА, 2001. С. 157.

В современных государствах нередко региональные элиты или центральная власть (которые зачастую, куда менее демократичны и гораздо более эгоистичны), стремятся интегрировать местные органы в свой властный механизм, заставить их функционировать по правилам, не всегда совместимыми с канонами демократии. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М.: Юрист, 2001. С. 127.

Конечно, не во всех странах муниципальные органы рассматриваются в качестве составной части государственного механизма. Однако, во всех странах за ними признаются определенные властные полномочия, что отражено в национальном законодательстве и юридической доктрине: в одних странах речь идет о местных органах государственной власти, в других - о местных органах публичной власти, в третьих - об органах местной власти, в четвертых - об органах местного самоуправления (Россия с 1993 г.).

В соответствии с Римским договором в ряде сфер общественных отношений законодательство ЕС находится на более высоком уровне по отношению к национальным законодательствам, вследствие чего возможны ситуации, в которых прямо или косвенно законы ЕС будут ущемлять права местных и региональных органов власти в отдельных странах. Чтобы избежать подобной практики руководящим органам ЕС предлагается официально признать Европейскую хартию о местном самоуправлении в качестве составной части общеевропейского законодательства. Однако, особого прогресса в этом вопросе до сих пор не достигнуто. Последнее связано с возражениями ряда руководящих деятелей ЕС, считающих, что в Римском договоре вообще никак не затрагивается вопрос о его возможном влиянии на местное самоуправление. Думается, что возражения подобного рода контрпродуктивны, поскольку огромное количество решений, принимаемых на уровне ЕС, непосредственно затрагивает деятельность органов местного самоуправления, сферу их компетенции. Официальное признание Европейской хартии о местном самоуправлении на уровне ЕС остается одной из главных задач, стоящих перед Постоянной конференцией местных и региональных властей Европы.

Другой важной проблемой, стоящей перед Европейским Союзом, в плане его влияния на местное и региональное самоуправление, является проблема финансовой помощи со стороны структурных фондов ЕС наименее развитым территориям и регионам. До сих пор в ряде случаев решающую роль в выделении субсидий и дотаций играют национальные правительства, которые действуют исходя чаще всего из собственных интересов, нежели из интересов конкретной местности или региона, являющегося объектом финансирования. При этом, органы местного самоуправления оказываются отстраненными от участия в принятии жизненно важных для них решений. Затрагивая этот аспект, необходимо отметить, что во многих странах политика финансирования регионов недостаточно эффективна. В политическом плане слабость региональной политики ведет к увеличению в европейских странах числа административных единиц среднего звена, в том числе под лозунгом “не даете денег - дайте свободу”. За последние годы реформы в этом направлении прошли в Португалии, Испании, Великобритании. Одновременно отмечается тенденция к укреплению коммун, ибо при ограниченности налоговой базы из-за их малых размеров именно коммуны сталкиваются с особенно значительными финансовыми трудностями. Atkinson Hugh, Wilks-Heeg Stuart. British Local Government: the end of an era. Sheffield Hallam University. 2006. P. 145-147.

Вместе с тем еще с 80-х годов в ЕС формируется собственная политика регионального развития. В рамках этой политики действуют специальные фонды, финансирующие нуждающиеся регионы за счет общих доходов ЕС от внешнего таможенного тарифа. Это Европейский фонд регионального развития, Европейский социальный фонд, секция ориентации Европейского фонда ориентации и гарантий для сельхозпроизводства, Финансовый фонд ориентации рыболовства, Фонд сплочения.

Рассматривая перспективы развития местного и регионального самоуправления в Объединенной Европе, можно высказать некоторые предположения относительно их будущего. Одна общая тенденция несомненна: в подавляющем большинстве современных государств продолжается начавшаяся еще в 80-е гг. диффузия власти, что проявляется в том числе в создании, расширении, изменении функций и полномочий различных органов публичного управления. Местные органы самоуправления могут оказаться жертвой этого процесса (когда он осуществляется в пользу органов прямого государственного управления или независимых административных структур). В любом случае дробление власти, в том числе институциональное, все в большей степени сопровождается тенденцией к интеграции различных органов управления в рамках единой публичной сферы. Особенность процесса в том, что это уже не логика большей или меньшей свободы, предоставляемой государством органам самоуправления в рамках двусторонних отношений, а диалектика взаимозависимости все более сложных и все более различающихся по статусу институциональных структур.

Таким образом, если ранее в Европе происходила децентрализация унитарных государств, то на сегодняшний день значительная часть суверенных полномочий государств переходит к наднациональным институтам ЕС и речь уже идет о так называемой “Европе регионов”. Регионы становятся самостоятельными субъектами международных отношений в рамках надгосударственных институтов и получают новые, совершенно иные перспективы. Свидетельством нового исторического этапа развития европейских регионов может служить принятие Ассамблеей регионов Европы 4 декабря 1996 г. Декларации о регионализме в Европе, одним из основополагающих принципов которой является положение, согласно которому статус региона может быть изменен только при согласии и участии самого региона непосредственно. См.: Иванов И. Европа регионов // Мировая экономика и международные отношения. М. 1997. № 9. С. 5-19. Столяров М. Регионализм в Европе и в Российской Федерации // Международная жизнь. М. 1997. № 9. С. 99-104.

Несмотря на противоречия различных моделей осуществления местного самоуправления в Европе, видна заинтересованность международных организаций по вопросам местного самоуправления в объединении усилий по выработке общих подходов в осуществлении региональной и местной власти, что свидетельствует о перспективах установления общеевропейских стандартов в области осуществления местного самоуправления.

Заключение

Существуют различные модели организации местного самоуправления, решающей при этом является не структура управления, а задачи и способы решения этих задач, равно как и характер осуществления государственного контроля. Так, южно-немецкая модель предполагает выборность как совета общины, так и бургомистра. Рейнская бургомистерская модель предполагает выборы представительного органа общины, который, в свою очередь, избирает бургомистра. Магистратская модель предполагает выборы советом коллегиального органа управления -- магистрата. Северо-немецкая модель -- “двухголовая”, при этом представительный орган выбирает бургомистра -- председателя совета общины и главного управляющего (директора) общины. В Швейцарии единая модель местного самоуправления отсутствует, в большинстве кантонов решающим органом является общее собрание общины, при этом органом управления выступает избираемый парламент общины. Во Франции избранный гражданами общины совет выбирает бургомистра, имеющего довольно широкие полномочия, при этом государство осуществляет не только правовой, но и профессиональный контроль за деятельностью общин.

Местному самоуправлению вне зависимости от модели его организации дается ряд гарантий правовой защиты и финансовой поддержки. Основной закон ФРГ, например, формулирует эти принципы достаточно жестко: “Общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом самоуправления в рамках их законной компетенции на основе законов”. Основной Закон содержит положение, согласно которому законодательство даже в состоянии обороны должно обеспечивать “жизнеспособность общин и союзов общин, и прежде всего в финансовом отношении”.