Деятельность общественно консультативных советов с точки зрения их институциональной устойчивости на примере региональных общественных палат в РФ

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Исследовательский вопрос: почему некоторые общественные консультативные структуры институционально устойчивы, а другие прекращают свою деятельность вскоре после формирования организации? (на примере региональных Общественных палат).

Существует несколько примеров институционально устойчивых организаций - Общественных палат, которые долго и успешно существуют во времени, например, Общественная палата республики Татарстан, созданная 14.10.2005 года и продолжает функционировать как организация и на данный момент; а так же ОКС в Санкт-Петербурге и Новгородской области, которые существуют еще с 90-х годов и по сей день работают и формируются по собственным правилам, а так же не устойчивые ОКС, примером которой может служить Общественная палата республики Карелии. Общественная палата в данном регионе была создана сравнительно недавно, Законом Республики Карелия от 18.01.2010 № 1362-ЗРК «Об Общественной палате Республики Карелия».

Общественные палаты рассматриваются в качестве особого рода организаций, для которых характерна определенная динамика развития. Так, согласно концепции институциональной устойчивости С. Хантингтона, институциональная устойчивость организации выражается не только временными рамками, то есть сроком функционирования организации, но и рядом других критериев, таких как: сложность, автономия, согласованность процедур. Однако, данные критерии институциональной устойчивости, выдвинутые С. Хантингтоном будут раскрыты в теоретической части работы.

Научная актуальность данного вопроса заключается в том, что институциональная устойчивость показывает не только устойчивость во времени, но и раскрывает содержание общественно-консультативных органов, показывает их развитие с течением времени, возможности адаптации с происходящими изменениями в социально-политической среде.

Кроме того, научная актуальность данного исследования заключается еще в попытке переложить имеющиеся общие теоретические знания на российскую почву и выявить факторы институциональной устойчивости Общественных палат с учетом существующих реалий.

Однако научная актуальность заключается не только в этом. Дело в том, Общественные палаты - это организации, которые de euro являются представителями мнения общественности, гражданского общества. На сегодняшний день в современной России ведется речь о гражданском обществе, о его роли в проводимом государством политического курса. Что ни день, то заголовки статей различного рода газет пестрят: «Как построить гражданское общество?», «Гражданское общество и власть» и т.д.

Действительно, тема гражданского общества не только интересна на сегодняшний день, но и в большей степени актуальна. С научной точки зрения актуальность данного явления заключается в том, что за последние несколько лет в научной среде ведутся дискуссии о построении гражданского общества властными структурами. Ярким представителем, изучающим данную тему, является А. Арато. Так, например, в своей статье, опубликованной в журнале «Полис», Арато рассматривает концепцию гражданского общества и дихотомию «государство - общество», рассматривает возникновение гражданского общества вне рамок авторитарного государства, а так же говорит о процессе демократизации и роли гражданского общества в принятии данного процесса, занимая при этом позицию, что смена режимов производится не гражданским обществом, а посредством гражданского общества, оставляя главное место для элит.

В связи с тем, что роль гражданского общества с течением времени возросла, появилась необходимость создания площадок, позволяющих производить обратную связь между обществом и властью. Такими площадками явились институты-медиаторы, общественные консультативные советы или иначе совещательные органы. В научной среде таким площадкам уделяют большое внимание. Ярким представителем, раскрывающий данную тематику является А.Ю. Сунгуров. Однако, многие исследователи как российские, так и зарубежные приходят к выводу о том, что совещательные органы обладают низкой степенью способности артикулировать интересы представленных в них социальных групп. Стоит отметить, что особенно активно научная дискуссия по данной тематика развернулась после крушения советского режима. Рассуждения по поводу роли гражданских инициатив в новых демократиях очень четко прослеживается в выше упомянутой статье Арато. В связи с этим, среди исследователей данного вопроса ведутся попытки выявить роль, а так же условия функционирования данных общественно-консультативных институтов.

Стоит отметить, что изучение гражданского общества проводится с разных позиций: история развития термина гражданское общество, прав человека, гражданское общество и развитие демократии, гражданское общество - как инструмент обратной связи.

Многочисленные исследования, посвященные изучению Общественных палат, ведутся с точки зрения институтов гражданского общества, но это немного дает понять, так как Общественные палаты - это особые структуры, они аффилированы с государством и потому не являются независимыми, соответственно, нужны другие рамки изучения Общественных палат, например, институциональная устойчивость Общественных палат. В этом и заключается научная актуальность данного исследования.

В данной работе предполагается рассмотреть деятельность общественно консультативных советов с точки зрения их институциональной устойчивости на примере региональных общественных палат.

Практическая, социальная актуальность данного исследования заключается в том, что после падения Советского союза, когда политический курс был взят на демократизацию страны, стали создаваться различного рода организации, которые до того момента не имели никакого ранее практического значения. Одной из таких организаций и стала Общественная палата, формируемая как на федеральном уровне, так и на региональном. Однако деятельность данной организации была сравнительно недолгой. Тенденцию быстрого формирования и скорого прекращения функционирования Общественной палаты - как организации при Б. Н. Ельцине хорошо описывает Николай Петров в своей статье «Общественная палата: для власти или для общества?»: «В регионах общественные палаты стали появляться в начале 1990-х. Борис Ельцин создал Общественную палату при Конституционном совещании (прекратила существование в октябре 1993-го), а в 1994 году - при президенте РФ (заседания были прекращены в декабре 1994-го, когда палата захотела обсудить войну в Чечне)… В 1996 году Ельцин создал Общественную палату из числа представителей не прошедших в Государственную думу партий - в виде противовеса Думе с ее коммунистическим большинством». Следующая попытка создать общественную палату произошла уже при В.В. Путине, впервые идея создания Общественной палаты прозвучала весной 2004. Был запущен процесс и данная организация существует и по сегодняшний день.

Тогда возникает вопрос, почему данный вид института продолжает существовать, а его предшественники, такие как - Общественные палаты или советы при губернаторе в регионах, появившиеся в начале 90-х, Общественная палата при Конституционном совещании, а в 1994 году при президенте РФ, Общественная палата из числа представителей не прошедших в Государственную Думу партий 1996 г. не получили своего продолжительного развития и прекратили свое существование, практически, сразу же после формирования организации.

1. Теоретические рамки

С научной точки зрения теоретическое обоснование возникновения и существования институтов представлено в трудах американского экономиста и политолога Дугласа Норта, который в своей работе «Институты, институциональные изменения и функционирование экономики», объясняет институциональные изменения.

Кроме институционального подхода в данной исследовательской работе будет использоваться еще один теоретический подход, описывающий взаимодействие государства и общества - неокорпоративизм, основоположником которого является Шмиттер, описывающий в своей работе «Неокорпоративизм и консолидация демократии» систему представительства интересов от группы интересов к государству, как «широкую сеть устойчивых моделей коллективного поведения (институтов), где индивиды и коллективы более или менее привычно опираются на запутанные модели поведения, чтобы структурировать свои ожидания относительно других сторон и найти типовые решения возникающих проблем».

Исходя из научной актуальности, основной целью данного исследования является выявить причины/факторы устойчивости деятельности ОКС как института.

Исходя из поставленной цели, будут заданы следующие задачи:

Объектом данного исследования является - общественно консультативные структуры.

Предмет исследования - факторы, которые определяют институциональную устойчивость организаций (факторы устойчивости).

Для того, чтобы сформулировать гипотезы об институциональной устойчивости общественно-консультативных структур, необходимо задать теоретические рамки для анализа.

Как уже говорилось выше, в данной научной исследовательской работе предполагается использовать институциональный подход, в силу того, что он объясняет институциональные изменения, задает общее поле для исследования, а так же корпоративистский подход, объясняющий систему представительства интересов.

Огромное значение в развитие институционального подхода внес Норт Дуглас, который объяснял причины возникновения организаций, а так же причины трансформации институтов.

В своей работе «Институты, институциональные изменения и функционирование экономики» Дуглас Норт определяет институты, как «правила игры» в обществе, а именно, как некоторые ограничительные рамки, созданные человеком, которые призваны организовать взаимоотношения между людьми. Эти рамки могут быть как формальными (писанными) и неформальными. Кроме того в работе автор проводит принципиальное различие между институтами и организациями. Он говорит о том, что институциональные издержки обусловлены существованием институциональных рамок и организаций, которые сложились вследствие существования институциональных рамок. В свою очередь, организации под воздействием существующих институциональных издержек приводят к некоторому изменению самих институциональных рамок.

Автор так же разводит два понятия "правила" и "игроки".

Под правилами Норт понимает, то как ведется игра, а под игроками - цель команды, стратегия, взаимодействие игроков, методы, которые используются для достижения цели.

Здесь, думаю, следует дать определение понятию «организация». Организация - это группа людей, объединенных стремлением сообща достичь какой-либо цели. И тут, на мой взгляд, появляются две важные компоненты - люди и цели.

Другим важным аспектом, который можно вынести из теории Дугласа Норта является то, что институциональные рамки оказывают решающее влияние на то, какие организации возникают, и на то, как они развиваются.

Таким образом, можно утверждать, что институциональные изменения находятся в зависимости как от институциональных рамок, так и от организаций, которые формируются этими институциональными рамками. Проще говоря, институты меняются в силу того, что меняются правила и меняются игроки.

Теперь перейдем к обоснованию использования корпоративистского подхода в данном исследовании.

Общественные палаты - это общественно-консультативные структуры, которые представляют собой взаимоотношение групп интересов и государства. Однако, существует несколько подходов, описывающих взаимодействие государства и общества: 1)концепция плюралистической демократии; 2) сетевой подход; 3) корпоративизм/ неокорпоративизм.

Рассмотрим каждую концепцию взаимодействия государства и общества в отдельности. Однако перед тем, как перейти к рассмотрению существующих концепций, опишем что представляет собой Общественная палата РФ, созданная при В.В. Путине.

В силу того, что данной исследовательской работе будут анализироваться региональные Общественные палаты, то стоит сразу уточнить, что все региональные Общественные палаты создаются по тем же принципам, что и Общественная палата РФ, и региональные законы идентичны федеральным, поэтому выводы, сделанные в ходе анализа Общественной палаты РФ можно обобщать и применять к региональным Общественным палатам.

Общественная палата РФ: функции, порядок формирования, частота смены членства.

Создание Общественной палаты РФ стало очередным этапом в формировании общественно-консультативных органов, поэтому ее рассмотрение заслуживает внимания. Общественная палата была сформирована в соответствии с ФЗ «Об общественной палате РФ» от 4 апреля 2005 года. Общественные консультативные советы, созданные государством или местным сообществом, принято считать органами публичного управления. Общественная палата РФ функционирует самостоятельно, не являясь отростком и департаментом парламента, что придает данному виду института автономию публичного управления.

В ФЗ «Об Общественной палате РФ» закреплен избирательный процесс членов Общественной палаты, который производится каждые три года. А сам процесс формирования Общественной палаты состоит из трех этапов:

1 этап. 42 члена палаты назначаются указом президента;

2 этап. Назначенные указом президента 42 члена палаты выбирают 42 представителей от общероссийских общественных организаций;

3 этап. Представители региональных и межрегиональных общественных объединений выдвигают свои кандидатуры в члены палаты, которые рассматриваются и принимаются уже утвержденными ранее 2/3 состава палаты.

Если говорить, о представленности групп интересов в данном общественно-консультативном органе, то стоит посмотреть, кто является членами палаты. Анализ членов палаты первого созыва показывает, что представителей общественных организаций, фондов и движений, а также руководителей представлены, практически в равной пропорции. В долевом соотношении это выглядит следующим образом: из 126 членов палаты - 55% представители общественных организаций, 45% - представители общественности - врачи, спортсмены, артисты, ученые. Однако, следует отметить, что в отличие от первой группы, представители второй группы - представители «общественности», представляют, как правило, самих себя, они не связаны ответственностью перед организациями их делегировавшими, и потому, в меньшей степени имеют запас устойчивости перед возможным давлением со стороны исполнительной власти.

Теперь попробуем проанализировать Общественную палату с точки зрения ее функциональности: ее цели и задачи.

В ФЗ «Об общественной палате РФ» достаточно четко сформулированы основные цели и задачи.

Самой основной целью данного органа является:

1. согласование общественно значимых интересов граждан РФ, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития;

2. обеспечение национальной безопасности;

3. защита прав и свобод граждан РФ, конституционного строя и демократических принципов гражданского общества.

Выше перечисленные установки предполагается реализовывать путем:

1. привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики;

2. выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений;

3. проведения общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления;

4. осуществления в соответствии с настоящим Федеральным законом общественного контроля над деятельностью Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации.

Рассмотрев основные цели и задачи, можно сказать, что Общественная палата рассматривается не только как совещательный орган, но и мобилизующий. Кроме того, можно так же добавить, что Общественные палаты являются инструментом исполнительной власти, так как занимаются реализацией государственной политики.

Выше был рассмотрен порядок формирования, состав, частота смены членства и основные функции общественной палаты. Теперь можно несколько отойти от законодательной базы и посмотреть, что представляет из себя Общественная палата в реальном режиме.

На сайте Общественной палаты можно найти отчеты того, что уже сделано. Так, например, не без помощи Общественной палаты было принято решение о переносе нефтепровода «Восточная Сибирь - Тихий океан», который предполагалось ранее проводить недалеко от озера Байкал. В этом способствовала активная деятельность членов Комиссии палаты по экологической безопасности и охране окружающей среды, которая на своих заседаниях неоднократно поднимала вопрос строительства нефтепровода «Восточная Сибирь - Тихий океан» и выступала против его строительства вблизи озера Байкал, предлагая значительно оттянуть линию нефтепровода. Кроме того, показательна деятельность Общественной палаты в таких делах как: дело Андрея Сычева, а так же дело Южного Бутово.

Таким образом, анализируя выше сказанное, приходим к выводам о том, что Общественная палата РФ создается государством, представляет интересы различных заинтересованных групп и призвана согласовывать интересы общества и государства, что подводит нас к использованию подходов, которые описывают взаимодействие групп интересов и государства: плюрализм, корпоративизм и сетевой подход.

1.1 Концепция плюралистической демократии

Концепция плюралистической модели заключается в том, что государство является демократическим лишь в том случае, если оно обладает множеством организаций или автономных групп, участвующих в осуществлении власти. Идея возникновения плюралистической демократии берет свои истоки от усложнения социальных структур зрелого капиталистического общества, связано с формированием многопартийных систем в промышленно развитых странах.

Рождение данной концепции связано с именем Гарольда Ласки, который сформулировал такие понятия как плюралистическая теория государства и политический плюрализм. Однако, еще за десять лет до этого, Роберт Даль впервые произнес понятие «плюрализм», пытаясь определить, что оно в себя включает и какое имеет расширение в пространстве при переходе от города-государства в нацию-государство. То есть, Роберта Даля по истине можно считать разработчиком плюралистического подхода.

Согласно трудам Роберта Даля он рассказывает про два подхода: Руссо и Токвиль, отличные друг от друга, но объединенные одним - обязательным наличием ассоциаций в демократиях. Так, Руссо находит ассоциации более или менее неизбежными, но в то же время угрожающими и опасными, так политические сообщества состоят «из меньших сообществ различных типов, каждое из которых обладает своими интересами и максимами». Сложность и угрозу Руссо видит в том, что объединенные в группу индивиды обладают своими собственными постоянными или временными интересами. Ассоциации разнообразными путями могут модифицировать общую волю влиянием своей собственной. Токвиль, в отличие от Руссо не видел никаких угроз в наличии у государства различных ассоциаций, напротив, считал, что наличие ассоциаций есть «гарантия свободы от тирании большинства».

По мнению Ласки, «многообразие социальных объединений… стоит рассматривать как средство, призванное выражать и защищать интересы непривилегированных слоев общества».

Однако, теория Ласки не является единственной трактовкой плюралистической демократии. Другим теоретиком, развивающим данную концепцию является Морис Ориу, основоположник теории институционализма, был профессором и деканом факультета права Тулузского университета. М. Ориу говорил, что на пути проведения активной экономической политики есть большая вероятность столкнуться с режимом «наибольшего благоприятствования» для отдельных предпринимателей и корпораций». В связи с этим теоретиками были изысканы дополнительные средства, которые стали бы рычагом сдерживания государственного вмешательства, и не позволяли бы ему перерасти отведенные ему рамки гаранта стабильного развития экономики. Решающую роль таким средствам Морис Ориу отводил политическому обеспечению частных интересов, нейтрализации государственной власти автономными социальными институтами. Стоит отметить, что, несмотря на то, что Ориу и отводит значительное место социальным институтам, он не нивелирует роль государства в данной концепции. Он утверждал, что необходимо «признать государственное вмешательство, которое явится политическим вмешательством в целях поддержания порядка и не будет претендовать на то, чтобы превратить государство в экономическую общность». «Вопрос о соотношении государства и других социальных институтов Ориу решал по формуле «первый среди равных». Настало время, писал он, «рассмотреть государство не как суверенитет, но как институт институтов».

Рассмотрев, концепцию взаимодействия государства и общества, через концепцию плюралистической демократии, можно прийти к следующим выводам.

Первая концепция - концепция плюралистической демократии, описывающая механизмы взаимодействия государства и общества, не может быть использована в данном исследовании, так как Российская Федерация может быть отнесена к странам с недемократическими формами правления. Такой вывод позволяют нам сделать ряд исследователей, занимающихся вопросом демократии в России: Г. Голосов, если сводить определение демократии в понимание с точки зрения И. Шумпетера, определяющего демократию как институциональное «устройство для принятия политических решений, в котором индивиды приобретают власть, принимать решения путем конкурентной борьбы за голоса избирателей»; или же достаточно взглянуть на ежегодные отчеты международных организаций, занимающихся правами человека или мониторингом свободы прессы, например Freedom House, если рассматривать демократию с точки зрения Р. Даля.

1.2 Концепция сетевого подхода

Развитие концепции сетевого подхода можно проследить в труде Сморгунова Л.В. «Сетевой подход к политике и управлению». Автор говорит о том, что под политической сетью различными исследователями понимаются различные концепции: для одних это инструментальный подход к изучению политики и государственного управления, другие - наделяют такой подход статусом концепции, третьи говорят о политико-управленческой теории. Однако на различия в понимании политических сетей данный концепт набирает обороты в использовании и все чаще находится в смысле понимания рядом с политикой и управлением.

В своей работе, Сморгунов выделяет две основные школы, которые применяют сетевой подход как методологию политических исследований: англосаксонская школа и немецкая школа. Англосаксонская школа направлена на применение данного концепта при изучении взаимодействия государства и групп интересов. Данная концепция противопоставляется плюралистической модели и корпоративистской модели взаимодействия государства и общества, и относится к теориям среднего уровня: «она обеспечивает связь между микроуровневым анализом, который имеет дело с ролью интересов и правительства в отношении к особым политическим решениям, и макроуровневым исследованием, которое концентрируется на более широких вопросах, связанных с распределением власти в современном обществе».

Немецкая же школа, несколько схожа с к концепцией нового публичного менеджмента, теория политических сетей пытается опереться на коммуникативные процессы в постиндустриальном обществе и демократическую практику современных политий.

Определив, на что в большей степени направлена концепция политических сетей, попробуем выяснить смысл самого термина - политические сети.

Политические сети - взаимодействие акторов, вырабатывающих политическое решение и участвующих в его выполнении. В своей работе Сморгунов приводит ряд авторов, которые, так или иначе, формулируют основной смысл термина «политические сети». Так, например, Р. Родес определяет политические сети как: формирование в различных сферах политических сетей и представляют собой комплекс структурных взаимоотношений между политическими институтами государства и общества. Кроме того, Родес включает в рассмотрение и процесс обмена ресурсами между членами сети в ходе становления их взаимоотношений.

Другой автор, которого Сморгунов рассматривает в своей работе, определяет политические сети как: «набор относительно стабильных иерархических … взаимоотношений, связывающих многообразие акторов, которых объединяют общие интересы в политике и которые обмениваются ресурсами для продвижения этих интересов, признавая, что кооперация является наилучшим способом достижения общих целей».

Исходя из определений, представленных автором статьи «Сетевой подход к политике и управлению», а так же те из описания данной модели можно выделить основные положения данной концепции:

1. Формирование и применение механизмов взаимодействия гражданского общества и государства для реализации множества интересов;

2. Наделение сторон равноправными условиями для формирования и отстаивания решения по вопросу общих интересов;

3. Формирование прочных сетевых структур посредством развития взаимозависимости и взаимозаинтересованности акторов в реализации общих интересов.

Концепцию сетевого подхода не удовлетворяет требованиям исследования, так как при рассмотрении функций, структуры и способа формирования Общественной палаты, не выполняются перечисленные критерии в концепции сетевого подхода, а именно: наделение сторон равноправными условиями для формирования и отстаивания решения по вопросу общих интересов.

1.3 Корпоративизм/ неокорпоративизм.

Разработчиком концепции неокорпоративизма является Ф. Шмиттер, который в своей работе «Неокорпоративизм» дает определение неокорпоративизму, пытается выяснить причины его возникновения, а так же выявить последствия его существования в социально-политической среде.

Отправной точкой развития неокорпоративистской модели стал 1974 год, когда многие страны мира совершали переход от недемократического режима к демократическому. Обусловлено это тем, что с момента становления демократии, стали развиваться институты, обеспечивающие ее развитие. Одним из таких институтов является институт гражданского общества. Именно тогда научное сообщество и задалось вопросом, каким образом происходит взаимоотношение между государством и обществом, как общество транслирует свои интересы.

В своей работе автор говорит о том, что корпоративизм определяли и как «как идеологию, и как разновидность политической культуры или государственного устройства, и как форму организации экономики, и даже как особый тип общества. Наиболее продуктивным оказался подход, в рамках которого корпоративизм рассматривается в качестве одного из возможных механизмов, позволяющих ассоциациям интересов посредничать между своими членами (индивидами, семьями, фирмами, локальными сообществами, группами) и различными контрагентами (в первую очередь, государственными и правительственными органами)». В отличие от предыдущей рассмотренной плюралистической модели, ведущую роль в данной концепции «играют прочно укоренившиеся ассоциации с постоянным штатом, которые специализируются на выражении интересов и стремятся выявлять, продвигать и защищать их посредством влияния на публичную политику». Однако, отличительной особенностью данного концепта является то, что группы интересов не стремятся заменить политические партии, они не борются за власть, они не возлагают на себя функцию формирования правительства.

В 1974 году Ф. Шмиттер предложил свою универсальную дефиницию современного корпоративизма: «один из возможных механизмов, позволяющих ассоциациям интересов посредничать между своими членами (локальными сообществами, группами) и различными контрагентами (в первую очередь, государственными и правительственными органами)».

Стоит отметить, что при таком подходе к корпоративизму основной упор делается на «входные» параметры, то есть на организационную структуру ассоциаций интересов.

Далее рассматривая процесс взаимодействия государственной власти с обществом в разных странах, автор плавно переходит к неокорпоративизму, который определяет как «система представительства интересов, составные части которой организованы в несколько особых, принудительных, неконкурентных, иерархически упорядоченных, функционально различных разрядов, официально признанных или разрешенных (а то и просто созданных) государством, наделяющим их монополией на представительство в своей области в обмен на известный контроль за подбором лидеров и артикуляцией требований и приверженностей».

Неокорпоративистский подход - это лишь один из подвидов более широко класса теоретических подходов - институционализма, который говорит, что где-то между рынком и государством расположена широкая сеть устойчивых моделей коллективного поведения (институтов). С одной стороны может показаться, что эти модели поведения запутаны и несколько противоречат друг другу, однако коллективы и индивиды привычно опираются на них, что позволяет минимизировать издержки, структурировать свои ожидания относительно других сторон и найти типовые решения существующих проблем.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что Общественная палата может служить хорошим рычагом в решении общественных проблем и социальных конфликтов.

Обоснование использования неокорпоративистского подхода.

Получив представление о структуре, порядке формирования и основных целях и задачах данного общественно-совещательного органа можно сказать, что для данного исследования в большей степени подходит модель Корпоративизма/неокорпоративизма, представленная Ф. Шмиттером, так как выполняется сразу несколько условий:

1. представительство интересов (как было уже вше сказано, Общественная палата состоит на 55% из представителей общественных организаций и 45% составляют представители общественности - врачи, актеры, спортсмены);

2. реализуется возможность посредничества между группами интересов и представителями государственной власти;

3. можно наблюдать укоренившиеся ассоциации с постоянным штатом (достаточно обратиться к спискам членов Общественной палаты в разные годы переизбрания членов, чтобы убедиться, что присутствует большая доля постоянных членов);

4. данный общественно-консультативный орган создан самим государством (Общественная палата была сформирована в соответствии с ФЗ «Об общественной палате РФ» от 4 апреля 2005 года, 1/3 членов назначается президентом);

5. контроль со стороны государства за подбором лидеров и артикуляцией требований и приверженностей (1/3 назначается президентов, а остальные выбираются согласно двум процедурам, однако они выбираются ставленниками президента, что может наводить на мысль, что остальные 2/3 окажутся лояльными исполнительной власти.

Институциональный подход обрисовывает нам поле для исследования, говоря, что организации сложились в силу существования институциональных рамок. Эти рамки были рассмотрены нами на примере существующей Общественной палаты на федеральном уровне. Однако институциональный подход, совершенно, не показывает, какие факторы делают организацию институционально устойчивой.

Корпоративистская концепция раскрывает перед нами структурное взаимодействие гражданского общества и государства, описывая взаимодействие особым образом выбранных представителей гражданского общества(групп интересов). Однако, так же как и институциональная модель не дает полного понимания, что же делает Общественную Палату устойчивой.

В силу этого, необходимо ввести в исследования еще одного представителя научной среды, который так же рассматривает институты, но уже вводит понятие устойчивости - С. Хангтинтон. Автор в своей работе «Политический порядок в меняющихся обществах», выделяет несколько критериев устойчивости института.

Прежде всего, стоит отметить, что под институтами С. Хантингтон понимает «устойчивые, значимые и воспроизводящиеся формы поведения». В силу чего Хантингтон большое внимание уделяет процессу институционализации. «Институциализация - это процесс, посредством которого организации и процедуры приобретают ценность и устойчивость». Уровень институционализации, по С. Хантингтону, определяется четырьмя важными критериями: 1) адаптивность, 2) сложность, 3) автономия, 4) согласованность ее организаций и процедур.

Рассмотрим каждый из перечисленных критериев подробно.

Адаптивность - ригидность.

Адаптивность - приобретаемая характеристика организации. Согласно С. Хантигтону, «адаптивность - это функция давления со стороны окружающей среды и возраста организации». Он считает, что «чем более адаптивна организация или процедура, тем выше уровень ее институциализации». Стоит отметить, что возраст организации, по Хантингтону, измеряется тремя способами: хронологический (чем дольше существует организация, тем выше уровень ее институциализации); поколенческий возраст (первое поколение лидеров, переход власти из одних рук в другие мирным путем - повышает уровень институциализации); - организационная адаптивность может измеряться в функциональных терминах (организация создается для выполнения одной конкретной функции, когда отпадает надобность в этой функции, организация испытывает кризис и приходит в стадию отмирания. Способность организации найти себе новую функции - говорит о высоком уровне институциализации).

Под адаптивностью в данном исследовании будет пониматься срок действия организации.

Сложность - простота.

Данный критерий устойчивости организации можно определить следующим образом «чем сложнее организация, тем выше уровень институциализации. Сложность может выражаться как в умножении организационных структур, иерархическом и функциональном, так и в дифференциации отдельных типов организационных подразделений. Чем выше число и разнообразие подразделений, тем выше способность организации обеспечивать и поддерживать лояльность своих членов».

Под сложностью - простотой в данном исследовании предполагается рассматривать структуру организации, иерархию организации: наличие комиссий и рабочих групп: которые определяют активность структурных подразделений, которые в свое время отражают действующую повестку дня.

Автономия - подчинение.

Здесь имеется в виду, насколько политические организации и процедуры не зависят от других общественных образований и способов поведения. «На самом элементарном уровне автономия касается отношений между общественными силами, с одной стороны, и политическими организациями - с другой». Из выше сказанного следует, что политическая институциализация в аспекте автономии предполагает такое развитие политической организации и процедур, при котором они не являются простыми выразителями конкретных общественных групп.

Здесь мы будем понимать под автономией - подчинением, - состав организации и представительство независимых от государства организаций (групп интересов), то каким образом эти группы интересов представлены в общественно-консультативный орган: носит ли их членство в ОКС добровольческий характер, либо же какая-то часть назначается представителями государственной власти, рассматриваемых регионов, так как назначение или утверждение членов ОКС наводит на мысль изначально о лояльности членов общественно-консультативных структур действующему политическому курсу и представителям государственной власти, что не может не отразится на эффективности консультативного органа, так как будут отсутствовать двусторонние каналы взаимодействия между гражданским обществом и представителями государственной власти.

Сплоченность - раздробленность.

Чем более сплочена организация, тем выше уровень ее институциализации; чем больше она раздроблена, тем ниже уровень институциализации.

В своей работе «Политический порядок в меняющихся обществах» С. Хантингтон говорит о том, что «быстрое или значительное расширение состава организации или числа участвующих в системе обычно ослабляет ее сплоченность».

В силу выше сказанного, под сплоченностью в данной работе будет пониматься - количество членов в организации, так как исходя из «теории групп» малочисленный состав общественно-консультативного совета, в нашем случае, региональные палаты, способствует решению «дилеммы безбилетника».

Стоит отметить, что в данной работе последние два критерия институциальной устойчивости С. Хантингтона: автономия- подчинение и сплоченность-раздробленность, - взаимодополняемы и важны, так как важно не только количество членов, являющихся представителями общественных объединений, но и состав этих членов. Так, например, достигнуть компромисса между представителями государственных учреждений и профсоюзных объединений не так-то просто, когда первых представлено в организации в большей степени, чем вторых, а решение в ОКС по регламенту организации принимают простым большинством.

Приведя все необходимые термины, связанные с институциональным подходом, некоторые основные моменты, которые влияют на изменение институтов и организаций, обосновав использование корпоративистского подхода, а так же определив критерии институционализации можно сформулировать несколько гипотез.

1. Степень конкурентности политического режима показывает наличие сильных политических игроков, которые потенциально могут поддерживать заинтересованные группы.

2. Социально - экономическое развитие региона тоже показывает, насколько развита экономическая база заинтересованных групп, которые могут лоббировать интересы в ОКС. Если в регионе хорошо развито гражданское общество и оно полноценно представлено в ОКС, то такой институт будет устойчивым.

3. Чем больше роль реальных политиков в руководящем составе Общественной палаты, тем больше вероятности, что она будет устойчивой.

Первую гипотезу предполагается доказать, посредством исследований проведенных центром Карнеги, которые замеряли индекс демократичности регионов Российской Федерации.

Вторая гипотеза будет рассматриваться через призму экономической развитости региона и его социального развития. Для доказательства данной теории в работе будут использованы показатели ВРП, а так же будет задействован Ян-Индекс, который предложил В. Якимец. Данный индекс отражает степень развитости субъектов публичной сферы, а так же уровень демократизации и открытости общества.

Третья же гипотеза будет подтверждена или опровергнута, исходя из тех данных, которые будут получены в ходе анализа выбранных регионов, а именно, из анализа состава ОКС. Внутренние институциональные факторы - наличие значимых политических (и не только) фигур в руководящем составе ОКС, которые обладают ресурсами для реализации намеченной повестки дня в ОКС.

Исходя из гипотез, можно определить зависимые и независимые переменные. В данном случае зависимой переменной является институциональная устойчивость организации, а независимой переменной - институциональные рамки и внешние социально-экономические и политические условия.

Если конкретизировать, то зависимая переменная - это устойчивость, а независимая переменная - факторы, которые влияют на эту устойчивость.

Суммируя операционализируемые переменные, можно выделить эмпирическое поле анализа: срок действия и организационная структура, повестка дня, состав, координация действий и дисциплина; факторами, влияющими на устойчивость организации могут быть: согласованность интересов (повестка дня), политический режим, социально-экономическая политика, роль политиков в руководящем составе, развитость гражданского общества.

Методологические основы эмпирического анализа.

Определив зависимую и независимые переменные, произведя их операционализации, стоит перейти к выбору случаев, эмпирический анализ которых и будет производиться в исследовательской работе.

Выбор случаев будет производиться по первому критерию С. Хантингтона - адаптивность - ригидность, то есть по временному отрезку существования Общественных палат в регионах.

Однако, прежде чем начать отбор случаев, необходимо обрисовать историческое поле.

Вопрос состояния гражданского общества, возможно, покажется в данном контексте совершенно второстепенным. Однако, если рассматривать процесс консолидации гражданского общества по этапам, то можно выявить те необходимые переменные, которые и оказали влияние на формирование Общественной палаты и Общественных палат на региональном уровне.

В своей статье «Общественная палата: для власти или для общества?» Николай Петров кратко описывает процесс создания в регионах, в федеральных округа, на уровне всей страны общественных палат - как институтов-посредников между гражданским обществом и государством.

Однако, это не единственный и не самый первый этап, описывающий развитие ОКС, выполняющих взаимодействие между обществом и государством. До начала формирования Общественной палаты РФ, как отмечает Диана Шмидт в своей статье «Какое гражданское общество существует в России?», «гражданская деятельность заметно активизировалась в 1990-х годах».

С приходом к власти В.В. Путина было объявлено о развитии гражданского общества одной из приоритетных задач при проведении реформ. Результатом усилий по созданию формальной организации для осуществления гражданской деятельности сначала стал созыв в 2001 году «Гражданского форума», а затем уже создание Общественной палаты, как «дополнительной возможности для развития гражданского общества в стране».

Таким образом, можно выделить четыре ключевые даты, связанные с влиянием федерального центра на процесс формирования площадок взаимодействия между гражданским обществом и государством: начало 1990-х - создание общественных палат или советов при губернаторе, 1996 г. -Общественная палата при Б.Н. Ельцине, 2001 г. - Гражданский Форум, 2005 г. - Общественная Палата при В.В. Путине.

На данный момент в существующих восьми Федеральных округах РФ, в 83 субъектах РФ Общественные палаты представлены, практически повсеместно, а именно в 70 субъектах РФ.

По данным, представленным на официальном сайте Общественной платы РФ в Центральном Федеральном округе, включающего в себя 18 субъектов РФ, находится 17 региональных Общественных палат. Общественная палата не представлена в Тульской области.

В Северо-Западном Федеральном округе, включающем в себя 11субъектов РФ, Общественные палаты созданы в 9 субъектах. Общественная палата не представлена в Архангельской области и в Санкт-Петербурге.

В Южном Федеральном округе, состоящем из 6 субъектов РФ, Общественные палаты представлены лишь в трех регионах. Общественные палаты отсутствуют в таких регионах как: Республика Калмыкия, Краснодарский край и Астраханская область.

Общественные палаты в Приволжском Федеральном округе полностью представлены в 14 субъектах РФ.

В Уральском Федеральном округе Общественные палаты представлены в 6 субъектах, за исключением Тюменской области.

В Сибирском Федеральном Округе Общественные палаты отсутствуют в республике Тыва и Республике Бурятия.

В Дальневосточном Федеральном округе общественная палата отсутствует в Магаданской области.

Общественные палаты в Северо-Кавказском Федеральном округе представлены в шести регионах, за исключением Ставропольского края.

В данной работе, при произведении отбора случаев для анализа будут рассматриваться лишь те Общественные палаты, которые представлены на официальном сайте Общественной палаты РФ.

Исходя из всего выше сказанного, и учитывая, что Общественные палаты рассматриваются нами как общественно-консультативные структуры взяты следующие случаи: Мурманская область, Новгородская область, Санкт-Петербург и Пермский край.

В Санкт-Петербурге и Новгородской области были созданы ОКС, которые до сих пор функционируют и повсеместное создание общественных палат на уровне регионов не стало препятствием для их функционирования. Вместе с тем, в Мурманской области, созданный в 2003 году, Общественный совет был расформирован, и была создана Общественная палата Мурманской области. Общественная палата Пермского края - это сравнительно молодая организация, которая было создана после 2005 года, то есть под влиянием тенденции формирования общественных палат в регионах РФ. Данный регион несколько выбивается, на первый взгляд, среди других выбранных регионов, однако произведенный анализ по критериям устойчивости может показать, насколько данная организация может быть устойчивой, несмотря на влияние федерального центра.

Данные случаи выбраны исходя, прежде всего, из степени устойчивости палат в регионах (в разных регионах она разная), а так же исходя из характеристики политического режима: демократические и недемократические регионы, развитости/неразвитости гражданского общества в регионе, развитости региона с социально-экономической точки зрения.

Для проведения анализа будут использоваться как качественные, так и количественные методы: например, такие как: анализ научных статей, анализ нормативно-правовых актов. Количественные методы будут задействованы при подсчете количества мест в общественной палате, принадлежащих тем или иным представителям различных субъектов гражданского общества.

Кроме того, в ходе работы планируется рассмотреть ВРП, а так же Ян-Индекс, который позволяет учитывать степень развитости субъектов публичной сферы и уровень демократизации и открытости общества.

2. Общественная палата Пермского края

Общественная палата Пермского края была учреждена 18 декабря 2008 года. Закон «Об Общественной палате Пермского края» был утвержден Законодательным собранием Пермского края.

Согласно данному закону Общественная палата Пермского края «обеспечивает взаимодействие граждан, проживающих на территории Пермского края, общественных объединений и иных некоммерческих организаций с органами государственной власти Пермского края и органами местного самоуправления в целях защиты прав и свобод человека и гражданина и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, учета их потребностей и интересов».

Для реализации своей деятельности организация наделяется достаточно широким спектром полномочий. Так в рамки ее компетенции попадает:

1. проводить слушания по общественно важным проблемам и направлять предложения по их разрешению в органы государственной власти Пермского края;

2. информировать органы государственной власти Пермского края и иные органы о нарушениях на территории Пермского края законодательства Российской Федерации и Пермского края;

3. участвовать с правом совещательного голоса в заседаниях Законодательного Собрания Пермского края и его постоянных комитетов;

4. принимать участие в проведении публичных слушаний по проекту краевого бюджета и давать на них заключения, получать в органах государственной власти Пермского края информацию о проводимой в Пермском крае социально-экономической и бюджетной политике;

5. организовывать совещания, семинары, конференции, иные мероприятия в рамках подготовки и рассмотрения вопросов, входящих в компетенцию Общественной палаты;

6. проводить общественную экспертизу проектов нормативных правовых актов;

7. вносить предложения в органы государственной власти Пермского края и органы местного самоуправления Пермского края по изменению нормативных правовых актов;

8. осуществлять взаимодействие с Общественной палатой Российской Федерации, общественными палатами субъектов Российской Федерации, международными правительственными и неправительственными организациями и т. д.

Исходя из выше сказанного, согласно указанным полномочиям Общественной палаты Пермского края следует, что данная организация наделена правом нормотворчества, правом голоса в Законодательном собрании, осуществлять контроль за проводимым государственными органами Пермского края социально-экономическим и бюджетным курсами. Кроме того, согласно ст. 3 закона «Об Общественной палате Пермского края», данная организация обладает возможностью осуществлять взаимодействие не только с Общественной палатой РФ и другими региональными Общественными палатами, но и с международными правительственными и неправительственными организациями, что открывает большие возможности в организационной деятельности данного института: информированность, обмен опытом по реализации политического курса, решению проблем. Все это приводит к выводу о том, что данная организация может быть сложно структурированной и направленной на решение не одной задачи, а сразу нескольких. Ее деятельность согласно прописанным полномочиям многопрофильна, что наталкивает нас на мысль о том, что ОП ПК обладает сложной структурой: комиссии, комитеты.

Однако для подтверждения данного предположения, обратимся к анализу принципа формирования и состава Общественной палаты Пермского края.

Принцип формирования и состав Общественной палаты Пермского края.

Общественная палата Пермского края формируется из тридцати шести человек. Из них шесть человек назначаются губернатором Пермского края, еще шесть - Законодательным собранием Пермского края, остальные двадцать четыре избираются на краевой конференции общественных объединений и иных некоммерческих организаций из числа делегатов, выбранных на собраниях общественных объединений и иных некоммерческих организаций, проводимых в городских округах и муниципальных районах Пермского края.

Уже сейчас можно увидеть сходство в порядке формирования Общественной палаты Пермского края со способом формирования Общественной палаты РФ. Кроме того, стоит отметить, что штат Общественной палаты Пермского края нельзя назвать многочисленным, он совершенно не раздутый - всего тридцать шесть человек.

Теперь проанализируем состав Общественной палаты Пермского края. Для этого высчитаем долевое соотношение членов по их принадлежности к тому или иному слою гражданского общества.

Табл. 1. Процентное соотношение членов Общественной палаты по распределению общественных интересов

Группы интересов в Общественной палате Пермского края	Процентное соотношение
Представители общественных организаций	64,86%
Представители чиновничьего и госслужащего класса	10,81%
Представители общественности	8,11%
НКО/НПО	8,11%
Бизнес структуры	5,41%
Представители конфессий	2,70%

Из таблицы №1 видно, что долевое соотношение общественных интересов в виде представленности членов в Общественной палате Пермского края не равноценно. Большая доля по количеству членов Общественной палаты Пермского края приходится на представителей различного рода общественных организаций.

Далее по процентному ранжированию следуют представители чиновничьего и госслужащего класса, и составляет 10, 81%. В равных долях представлены интересы представителей общественности (врачи, спортсмены и др.) и представителей неправительственных и некоммерческих организаций. Их представительство в Общественной палате составляет по 8, 11%.

...