Деятельность общественно консультативных советов с точки зрения их институциональной устойчивости на примере региональных общественных палат в РФ

Еще меньшую долю представленности в виде членства в Общественной палате занимают представители бизнес структур - 5,41%. Минимальное количество мест отводится представителям различного рода конфессий. Их долевой состав равен всего лишь 2,70%.

Стоит отметить, что переводя процентное соотношение представленности интересов в количество мест, занимаемых группами интересов в Общественной палате, мы получаем 2,70%=1 месту. При этом, нельзя не заметить, что это место занимает представитель христианской конфессии, который был назначен губернатором Пермского края.

Однако этот факт вызывает большое недоумение, так как в Пермском крае представлены не только христианские конфессии, но и мусульманские, и иудейскии и пр. религиозные конфессии. Об этом свидетельствует данные переписи населения за 2010 год. Согласно произведенной переписи населения в 2010 году, на территории Пермского края проживает русские - 1199691, украинцы - 16269, татары - 115544, евреи - 1860, таджики - 3548, и др. Кроме того, более явным подтверждением выше сказанного, является факт наличия официально регистрированных религиозных организаций в пермском крае.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в состав общественной палаты включены не все представители гражданского общества, что не может не сказаться на функциональной деятельности данной организации, в силу того что она учитывает интересы одних групп, и совершенно не учитывает другие группы интересов.

В силу того, что Общественная палата Пермского края формируется в три этапа, не лишним будет рассмотреть распределение мест среди групп интересов, которое происходит за счет назначения на должности губернатором Пермского края и Законодательным Собранием Пермского края.

Табл. 2. Долевое распределение мест между группами интересов при назначении губернатором Пермского края и Законодательным Собранием Пермского края

Группы интересов	% назначенный губернатором Пермского края	% назначенный Законодательным собранием Пермского края
Представители общественных организаций	33,33%	16,67%
Представители общественности	16,67%	16,67%
Представители чиновничьего и госслужащего класса	__	33,33%
Представители конфессий	16,67%	__
Бизнес структуры	33,33%	33,33%
НКО/ НПО	__	__

Исходя из данных приведенных в таблице видно распределение приоритетов со стороны представителей государственной власти Пермского края. Большая часть приоритета со стороны губернатора была отведена представителям общественных организаций и представителям бизнес структур.

Среди групп интересов, занявших места в Общественной палате Пермского края, путем назначения со стороны представителей Законодательного собрания Пермского края являются представители общественных организаций, общественности, чиновники и госслужащие, а так же бизнес структуры. Стоит отметить, что приоритетными в распределении мест Общественной палаты второго состава 2012-2013 года у Законодательного собрания Пермского края оказались представители чиновничьего класса и госслужащие, а так же бизнес структуры.

Стоит так же отметить несколько важных моментов. Прежде всего, исходя из таблицы №2, следует, что лица, получившие наибольшее количество мест в Общественной палате Пермского края от назначения губернатором и Законодательным собранием Пермского края, являются представители бизнес структур. Такое положение дел, возможно, положительно может отразиться на функционировании данной организации, так как одной из основных целей и задач, прописанных в законе «Об Общественной палате Пермского края» является «участия в разработке программ социально-экономического развития Пермского края». Кроме того, нельзя не отметить тот факт, что лица, назначенные на должности в Общественную палату Пермского края, являются чиновниками и бывшими служащими Законодательного собрания. В связи с этим можно сделать сразу несколько выводов: первое, бывшие сотрудники Законодательного собрания Пермского края нашли для себя «теплые места» в предпенсионный период, а второе, Законодательное собрание, назначив на места в Общественную палату представителей госслужащего и чиновничьего класса, некоторым образом обеспечило себе политику лояльности, так как в законе «Об Общественной палате Пермского края» в ст.3 Полномочия Общественной палаты в п. 3 прописано, что «участвовать с правом совещательного голоса в заседаниях Законодательного Собрания Пермского края и его постоянных комитетов».

Однако, нельзя не сказать, что кроме неравноценного представительства групп интересов в Общественной палате Пермского края, существует и небольшой плюс. В состав данной Общественной платы входит некоммерческая правозащитная организация «Мемориал», которая была избрана на краевой конференции общественных объединений и иных некоммерческих организаций из числа делегатов.

Рассмотрев состав Общественной палаты Пермского края, а так же срок действия данной организации, перейдем к рассмотрению структуры организации и ее повестки дня.

Общественная палата Пермского края состоит из Совета Общественной палаты Пермского края, Комиссий Общественной палаты Пермского края, а так же Рабочих групп Общественной палаты Пермского края.

Рассмотрим Совет Общественной палаты Пермского края второго состава 2012-2013 года.

В рассматриваемом случае, Совет Общественной палаты Пермского края состоит из шести человек. Согласно Закону «Об общественной палате Пермского края» Совет Общественной палаты избирается на первом заседании Общественной палаты (ст.12. п.2), все члены Совета работают в Общественной палате безвозмездно (ст.12. п.3).

Анализируя состав Совета общественной палаты Пермского края, мы получаем 100% представителей общественных организаций, направленность которых - совет ветеранов, совет женщин, экологическая направленность.

При этом стоит отметить, что Совет - постоянно действующий орган Общественной палаты, который координирует ее деятельность и осуществляет взаимодействие Общественной палаты с органами государственной власти, органами местного самоуправления и общественными объединениями между заседаниями Общественной палаты.

Рассмотрим теперь Комиссии Общественной палаты Пермского края, которые дадут наглядное представление функциональной деятельности данной организации, то есть ее повестку дня.

В Общественной палате Пермского края таких комиссий пять: Комиссия по общественному (гражданскому) контролю; Комиссия по развитию институтов гражданского общества и механизмов взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления; Комиссия по общественному контролю, защите прав человека и качества жизни людей; Комиссия по экономическому развитию, инновациям и созданию комфортной среды проживания; Комиссия по развитию человеческого потенциала.

Исходя из существующих Комиссий, становится понятна повестка дня Общественной палаты Пермского края: развитие институтов гражданского общества, права человека, улучшение качества жизни, социально- экономическая направленность.

В рамках реализации намеченной повестки дня сформировано 4 рабочих группы, половина из которых действует во временном порядке, их деятельность направлена на организацию деятельности Комиссий. Другая работает в постоянном режиме и целью данных рабочих групп является «проведения мониторинга реализации политики в сфере государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, цен на природный и сжиженный газ, реализуемых населению, а также других цен (тарифов) и предельных индексов, регулирование и утверждение которых возложено на субъект РФ».

Таким образом, рассмотрев структуру организации, мы понимаем, что она сложно организована, многоструктурная организация, с обширной повесткой дня, что делает эту организацию, по одному из критериев С. Хантингтона сложность - простота, более устойчивой. Объясняется это тем, что чем сложнее организация, тем выше уровень ее институционализации - чем выше число и разнообразие подразделений, тем выше способность организации обеспечивать и поддерживать лояльность своих членов.

Подведем итоги всему выше сказанному, исходя их критериев устойчивости организации, предложенных С. Хантингтоном.

Общественная палата Пермского края сравнительно молодая организация, которая осуществляет свою деятельность в течение четырех лет. Соответственно, первый критерий институциональной устойчивости организации - адаптивность - ригидность - может оцениваться отрицательно, так как возраст организации слишком маленький, чтоб говорить о ней как об институционально устойчивой организации.

Если рассматривать второй критерий С. Хантингтона: сложность - простота, то, как уже было выше сказано, Общественную палату Пермского края, вполне, можно считать институционально-устойчивой, так как она сложно структурирована: и иерархически и функционально.

Третий критерий по С. Хантингтону: автономия - подчинение, также был рассмотрен нами в виде состава организации, а так же представительства независимых от государства организаций (групп интересов). Согласно произведенному анализу состава Общественной палаты Пермского края, можно сделать вывод о том, что данная организация институционально не устойчива, так как долевое соотношение представительства групп интересов в составе Общественной палаты показывает неравноценное распределение сил, что делает ее более слабой в случае изменений в социально-экономической и политической среде, так представлены лишь определенные группы интересов.

Таким образом, подсчитывая все плюсы и минусы, можно сказать, что данная организация изначально институционально неустойчива.

Рассмотрим теперь факторы, которые влияют на институциональную устойчивость: социально-экономические и политические условия. В данной исследовательской работе мы сделали три предположения:

1. Политический режим в регионе определяет наличие сильных политических игроков, которые потенциально могут поддерживать и лоббировать разные заинтересованные группы.

2. Если в регионе хорошо развито гражданское общество и оно полноценно представлено в ОКС, то такая организация институционально-устойчива. Однако, для этого необходимо выполнение одного условия - социально-экономического развития региона.

3. Институциональные рамки. Чем больше роль реальных политиков в руководящем составе Общественной палаты, тем больше вероятности, что она будет устойчивой ОКС и Общественная палата Мурманской области.

В данной главе предполагается рассмотреть сразу два случая: первый - существование общественно-консультативной структуры до момента создания региональной Общественной палаты Мурманской области; второй - Общественную палату Мурманской области.

Данный регион имеет достаточно сложную историю становления канала взаимодействия гражданского общества и государственной власти. Прежде всего, стоит отметить «маятник» от полного отсутствия взаимодействия государственной власти с представителями «третьего» сектора до начала сотрудничества, которое наступило в 1994 году в момент, когда было образовано Мурманское областное общественное собрание, «являющееся коллегиальным совещательным органом для выработки рекомендаций и предложений органам государственной власти по общественно-политическим, законодательным и социально-экономическим вопросам».

Рассмотрим данный вид ОКС поподробнее. Прежде всего, постараемся осмыслить данную организацию через призму критериев С. Хантингтона.

Данная организация, как уже и говорилось выше, была создана в 1994 году и просуществовала вплоть до 2008 года, то есть до момента создания Общественной палаты Мурманской области. Существование данного вида организации сроком, почти 14 лет, говорит о ней как об институционально устойчивой организации.

Однако, в списке С. Хантингтона есть еще три критерия, согласно которым организацию можно считать институционально устойчивой: сложность - простота; автономия - подчинение; сплоченность - раздробленность.

Несмотря на сравнительно длинный временной срок, существования Мурманского областного общественного собрания, данную организацию нельзя однозначно назвать институционально устойчивой.

Для того чтобы определить является ли она устойчивой или не устойчивой, рассмотрим ее в «разрезе»: порядок формирования, состав и полномочия, которыми наделена данная организация. Согласно данным, представленным на официальном портале Мурманской области, Мурманское областное общественное собрание начало свою деятельность в 1995 году. Основная его направленность заключается в «выработке рекомендаций и предложений органам государственной власти и местного самоуправления Мурманской области по общественно - политическим, правовым и социально - экономически вопросам». Если рассматривать круг полномочий, которыми обладает данная организация, то нужно сразу отметить, что он не слишком широк - прежде всего, - «1) разрабатывать и вносить Губернатору области предложения по принятию нормативно-правовых актов органов исполнительной власти, а также по законодательным инициативам Губернатора области;

2) рекомендовать своих представителей для включения в состав комиссий, рабочих групп, а также коллегий органов исполнительной власти Мурманской области». Исходя из столь небольшого перечня полномочий, а так же учитывая не слишком широкий перечень целей, которые преследует данная организация, можно сделать вывод о том, что Мурманское областное общественное собрание, говоря в терминах С. Хантингтона - простая организация, не наделенная множеством организационных структур, многофункциональностью подразделений. Рассмотрим теперь порядок формирования Мурманского областного общественного собрания, а так же состав участников данной организации. Согласно Постановлению от 12 марта 2003 года №49-ПГ «Об утверждении положения о Мурманском областном общественном собрании», части I, п. 1.4 в состав Собрания могут входить региональные и местные общественные объединения, зарегистрированные в соответствии с действующим законодательством РФ. При этом в части I, п.1.5 идет подробный перечень документов, свидетельствующих о государственной регистрации общественных объединений; а в этой же части п.1.6 говорится о том, что «губернатор области назначает своего представителя в Собрании с правом решающего голоса», что наталкивает нас на мысль о том, что данная организация не обладает значительной автономией, так как не представлена автономия между общественными силами и политическими организациями.

Если говорить о составе Мурманского областного общественного собрания, о его количественной части, то назвать постоянное число общественных объединений, входящих в состав Собрания не возможно. Согласно данным размещенным на официальном портале Мурманской области в 2005 году эта цифра составляла 88 общественных объединений, в их число входят: политические партии, общественные движения и организации, а так же национально-культурные автономии. Однако в 2007 году в состав Собрания входит 90 общественных объединений. Для того, чтобы определить долевое соотношение представленности общественных объединений, необходимо вернуться к Положению об Утверждении Мурманского областного общественного собрания, а именно к части II, п. 2.2, в котором говорится о том, что «для обеспечения регулярной плановой работы Собрание избирает Совет Собрания (далее - Совет) в количестве семи человек, представляющих семь общественных объединений, сроком на шесть месяцев». Рассмотрим долевое соотношение руководящего состава Мурманского областного общественного собрания в 2007 году. Для этого обратимся к приложению № 9. «Долевое соотношение групп, представленных в составе Совета Мурманского областного общественного Собрания».

Табл. 3

Группы	Шт.	%
Объединения ветеранов	1	14,29
Образование, культура	3	42,86
Организация инвалидов, благотворительные	1	14,29
Правозащитные и профсоюзные объединения	2	28,57

Согласно данным, представленным в таблице №3, можно сделать вывод о том, что общественные объединения в Мурманском областном общественном собрании представлены не равноценно. Большую долю в руководящем составе составляют представители общественников, направленность которых - образование и культура. И лишь 28,57 % - это представители правозащитных и профсоюзных организаций, что, почти, в 1,5 раза меньше, чем представителей, целевое направление которых - образование и культура.

Кроме того, стоит отметить, что из количества представленных общественных объединений даже за 2007 год, который составляет 90 общественных объединений разной целой направленности, можно сделать вывод, размышляя с точки зрения критериев институциональной устойчивости С. Хантингтона, что данная организация не обладает четвертым критерием: сплоченностью, так как отмечает С. Хантингтон - расширение состава ведет к раздробленности, а это в свою очередь делает организацию институционально не устойчивой.

Подводя итог всему выше сказанному, можно сделать вывод о том, что Мурманское областное общественное собрание не является институционально-устойчивой организацией, так как удовлетворяет лишь одному из четырех критериев устойчивости.

Рассмотрев Мурманское областное общественное собрание, перейдем к следующему вектору развития отношений между государством и гражданским обществом. Следующим этапом становления системы представительства гражданских интересов стало создание Общественной палаты Мурманской области 25 июня 2008 года, с момента принятия закона «Об Общественной палате Мурманской области, принятый Мурманской Областной Думой.

Согласно данному федеральному закону: «Общественная палата Мурманской области…обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации, проживающих на территории Мурманской области.., с органами государственной власти Мурманской области и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты прав и свобод граждан и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти Мурманской области … и органов местного самоуправления».

Стоит отметить, что в соответствии ст. 1, п.2 данного закона Общественная палата формируется на основе добровольного участия в ее деятельности граждан, общественных объединений.

Основными целями и задачами Общественной палаты Мурманской области, которые зафиксированы в Законе «Об общественной палате Мурманской области» являются:

1. Содействие развитию гражданского общества и его институтов;

2. Согласование интересов граждан, общественных объединений, органов государственной власти Мурманской области и органов местного самоуправления;

3. Реализация гражданских инициатив и формирование общественного мнения по наиболее важным вопросам экономического и социального развития Мурманской области;

4. И т.д.

Определив, что представляет собой Общественная палата, и с какой целью она создана, рассмотрим институциональные рамки, в пределах которых данная организация существует. Прежде всего, рассмотрим порядок формирования Общественной палаты Мурманской области.

Общественная палата Мурманской области состоит из 45 членов и формируется в три этапа:

1. 15 граждан утверждаются губернатором Мурманской области;

2. 15 представителей региональных общественных объединений, зарегистрированных и осуществляющих свою деятельность на территории Мурманской области, избираются Мурманской областной Думой;

3. 15 представителей местных общественных объединений, избираемых членами Общественной палаты, утвержденными Губернатором Мурманской области и избранными Мурманской областной Думой.

Такой порядок формирования напоминает принцип формирования Общественной палаты Российской Федерации. Кроме того, стоит отметить, что штат Общественной палаты Мурманской области нельзя назвать «раздутым», всего 45 человек, особенно, если производить сравнение с Мурманским областным общественным Собранием.

Произведем анализ долевого соотношения представленности групп интересов в Общественной палате Мурманской области первого созыва.

Согласно данному приложению получаем таблицу №4.

Табл. 4

Сектор	% соотношение	Количество	Численность консультативного органа 45
Профсоюзные объединения, профессиональные объединения	20%	9
Социально-ориентированные НКО	13,3%	6
Бизнес структуры	13,3%	6
Национально-культурные объединения	11,1%	5
Представители сферы образования, науки и культуры	11,1%	5
Ветеранские организации	8,8%	4
Молодежные объединения	6,6%	3
Религиозные объединения	6,6%	3
Государственные служащие	4,4%	2
СМИ	2,2%	1
Представитель коллегии адвокатов	2,2%	1

Из таблицы №4 видно, что группы интересов в Общественной палате представлены не равномерно. Так, например, большая доля представительства приходится на профсоюзные объединения и профессиональные объединения. Далее за ними следуют социально-ориентированные НКО и бизнес структуры. Их долевое представительство составляет равные доли, 13,3%. Чуть меньше, но так же в равных долях, занимают представители сферы образования, науки, культуры и национально-культурные объединения, и это составляет 11,1% от 45 мест в Общественной палате Мурманской области.

Стоит так же отметить, что, несмотря на то, что основными приоритетами Общественной палаты Мурманской области является развитие гражданского общества и его институтов, а так же защита прав и свобод гражданина и человека - долевое представительство реального сектора, занимающегося данными функциями, сравнительно мало по сравнению с представленностью других групп интересов. Так, например, доля правозащитных организаций составляет всего 2,2%, впрочем, как и представительство СМИ - 2,2%, в то время как чиновники и госслужащие занимают 4,4%, а молодежные объединения и религиозные объединения по 6,6%. Такое неравное долевое распределение мест в Мурманской Общественной палате наталкивает на мысль о том, что заявленные цели не могут реализовываться в полной мере, а это говорит о том, что организация не может в полной мере преследовать и реализовывать много целей. В свою очередь, продолжая рассуждения в данном русле и переводя их в критерии устойчивости по С. Хантингтону, мы получаем, что данная организация - простая, что делает ее менее институционально устойчивой.

Однако, для подтверждения данной мысли, рассмотреть один созыв Общественной палаты данного региона не достаточно. Поэтому произведем анализ третьего созыва Общественной палаты Мурманской Палаты.

Табл. 5

Сектор	% соотношение	Количество	Численность консультативного органа 40
Представители сферы образования, науки и культуры	22,5%	9
Социально-ориентированные НКО	17,5%	7
Профсоюзные объединения, профессиональные объединения	17,5%	7
Бизнес структуры	12,5%	5
Национально-культурные объединения	10%	4
Молодежные объединения	10%	4
Ветеранские организации	5%	2
СМИ	2,5%	1
Государственные служащие	2,5%	1
Представитель коллегии адвокатов	__	__
Религиозные объединения	__	__

Исходя из данных, отображенных в данной таблице, видно, что ситуация по отношению к первому созыву Общественной палаты Мурманской области кардинально не поменялась. В третьем созыве так же имеет место быть не равное распределение между группами интересов. Максимальное количество мест в данном созыве было отведено представителям сферы образования, науки и культуры - 22,5%; социально-ориентированных НКО, а так же профсоюзные объединения и профессиональные объединения получили одинаковое количество мест, в процентных долях это составляет 17,5%. Следом за ними идут молодежные и национально-культурные объединения, долевой процент мест этих групп составляет по 10%.

Если производить сравнение между первым и третьим созывом Общественной палаты Мурманской области, то нужно отметить, что колебания в распределении мест между социально-ориентированными НКО в 2008 году и 2013 году не слишком велики, так же не слишком заметно изменение в распределении мест между представителями бизнес структур (небольшое снижение процентного соотношения: 2008 - 13,3%, 2013 - 12,5%); так же можно наблюдать небольшое понижение долевого процента в распределении мест между представителями профсоюзных и профессиональных объединений (2008 - 20%, а в 2013 г. 17,5%). Подобные плавные изменения в распределении мест между группами интересов, явление вполне нормальное. Однако, активный всплеск в увеличении мест представителей сферы образования, науки культуры, заставляет задуматься. Если в первом созыве для этой группы было отведено 11,1%, то в третьем созыве доля мест составила уже 22,5%, что в 2 раза больше, чем было. Объяснить эту ситуацию можно двумя способами: первое - смена политического курса в данном регионе, либо, второе - упор на представителей общественности, которые, по сути, представляют, как правило, самих себя, они не связаны ответственностью перед организациями их делегировавшими, и потому, в меньшей степени имеют запас устойчивости перед возможным давлением со стороны исполнительной власти. Кроме того, если рассматривать, организации, вошедшие в список - представители сферы образования, науки и культуры - это представители государственных учреждений, которые финансируются из регионального бюджета. Такое распределение мест в Общественной палате заставляют задуматься об автономности организации, так как те же самые представители сферы образования, науки и культуры изначально фискально-зависимые и могут быть более лояльны к представителям государственной власти.

Стоит так же отметить и тот факт, что другим большинством, представленным в Общественной палате Мурманской области, являются представители профсоюзов и профессиональных объединений, и здесь можно говорить о четвертом критерии С. Хантингтона - сплоченности или раздробленности. Ведь как уже отмечалось ранее, маленьким группам с общими интересами гораздо проще достичь успеха в решении проблем. А в нашем случае две группы, отстаивающие совершенно разные интересы, представлены не в равных долях.

Кроме того, стоит отметить, что в третьем созыве Общественной палаты Мурманской области не представлены правозащитные организации и религиозные объединения. Данный факт еще раз подтверждает наше предположение о том, что данная организация не в полной мере следует заявленным целям.

Табл. 6

Сектор	%	Кол-во	Общее число 15
Представители сферы образования, науки и культуры	33,33%	5
Бизнес структуры	20%	3
Молодежные объединения	13,33%	2
Профсоюзные и профессиональные объединения	13,33%	2
Национально-культурные объединения	6,67%	1
СМИ	6,67%	1
Государственные служащие	6,67%	1

Из данной таблицы видно, что большая доля мест досталась представителям сферы образования, науки и культуры, на втором месте - бизнес структуры, а на третьем - молодежные объединения, профсоюзные и профессиональные объединения.

Учитывая способ формирования данной организации, а так же представленность в ней заинтересованных групп, можно сказать, что Общественная палата Мурманской области не обладает необходимой автономией, что делало бы ее как организацию институционально устойчивой.

Рассмотрев, таким образом, Общественную палату Мурманской области: ее институциальные рамки, в пределах которых данная организация существует, можно подвести итог, используя критерии С. Хантингтона.

Общественная палата Мурманской области - молодая организация, которая существует с 2008 года. Хронологические рамки с 2008 года по настоящее время не позволяют назвать данную организацию институционально устойчивой.

Кроме того, данную организацию сложно назвать организацией, преследующей много целей. Стоит так же отметить, что как уже и говорилось выше, Общественная палата Мурманской области, будучи ограниченной теми институциональными рамками, в пределах которых она существует, в меньшей степени может реализовывать поставленные цели, так как для этого необходимо представительство большинства групп интересов, а в данном случае получается, что организация является выразителем интересов конкретных общественных групп. Нельзя так же упускать из внимания тот факт, что данная организация формируется тремя этапами, первый их которых носит утвердительный характер, что позволяет говорить об отсутствие автономии между общественными силами и политическими организациями. Таким образом, из выше сказанного не выполняется сразу два критерия институциональной устойчивости: сложность и автономия.

Четвертый критерий - сплоченность - раздробленность, под которым мы условились понимать количество членов в организации, вполне, выполняется. Штат в Общественной палате не большой, всего 40 человек по итогу третьего созыва.

Однако учитывая все выше сказанное, данную организацию в большей степени можно отнести к не институционально-устойчивой, нежели к устойчивой, так как выполняется в полной мере только один критерий устойчивости по С. Хантингтону из четырех существующих.

Общественная палата Новгородской области.

История данной общественно-консультативной структуры берет свое начало еще задолго до общефедеральной тенденции создавать Общественные палаты в регионах.

Свою историю данная организация начинает с момента подписания Положения «Об областной Общественной палате», утвержденного в 1994 году постановлением Новгородской областной Думы и Администрации области. Согласно данному постановлению, Общественная палата Новгородской области - «является совещательным органом и организационной формой взаимодействия областной Думы, Администрации области и общественных объединений, в рамках которой осуществляется обсуждение, консультации и согласование позиций по важнейшим вопросам политической и социально-экономической жизни области», основными целями которой являются:

1. Консолидация общества, для бескризисного развития;

2. Создание механизма учета общественного мнения и обратной связи между гражданским обществом и органами государственной власти;

3. Выработка рекомендаций для органов государственной власти.

Как видно из Постановления об Общественной палате, данная организация не преследует огромное количество целей, но все они достаточно емкие.

Кроме того, стоит отметить, что численный состав общественной палаты не ограничен, в него могут входить как представители творческой интеллигенции, представители предпринимателей, объединений, организаций местного самоуправления, депутатские группы.

Особенностью данного общественно-консультативного органа является то, что решения, принимаемые Общественной палатой Новгородской области - носят рекомендательный характер, и принимаются большинством голосов членов палаты. Кроме того, что очень важно, при решении текущих вопросов, производится учет голосов меньшинства, поддержанное не менее чем 1/5 членов палаты, присутствующих на заседании.

Продолжительный период именно таким образом и существовала данная организация. Однако с течением времени на повестке дня стал пониматься вопрос о ее преобразовании. И тут нельзя не отметить влияние федерального центра, а и именно, создание общественных палат в регионе. Так, 4 июля 2007 года Областной Думой был подписан Областной закон «Об общественной палате Новгородской области».

Основные положения об Общественной палате в данном законе ни чуть не противоречат тем положениям, которые были прописаны в Положении «Об областной Общественной палате». Цели и задачи данной общественно-консультативной структуры, так же кардинально не изменились, и продолжают быть направлены в русле развития институтов гражданского общества; выдвижении и поддержки гражданских инициатив; проведения общественной экспертизы проектов областных законов. Единственным изменением, произошедшим с принятием Областного закона «Об общественной палате Новгородской области», - является численность палаты. Численность представителей общественных объединений, входящих в состав Общественной палаты, осталось неограниченной, однако была прописана минимальная численность членов палаты, которая должна присутствовать, чтобы организация могла функционировать. Этот минимум составил количество 30 человек. Таким образом, существующая до этого Общественная палата претерпела небольшие и незначительные изменения и продолжила свою работу без расформирования состава.

Табл. 6. Долевое распределение мест в Общественной палате Новгородской области между группами интересов

Группы интересов	% соотношение	Количество человек	Общая численность членов ОП Новгородской области на 2013г. -51
Социально-ориентированные НКО.	41,18%	21
Профсоюзные объединения, профессиональные объединения.	21,57%	11
Политические партии и политические движения	7,84%	4
Представители сферы образования, науки и культуры	7,84%	4
Молодежные объединения	5,88%	3
Правозащитные организации	5,88%	3
Ветеранские объединения.	5,88%	3
Национально-культурные объединения	1,96%	1
Бизнес структуры	1,96%	1
Религиозные объединения	__	__
СМИ	--	--
Государственные служащие	__	__

Из данного приложения видно, что значительную долю мест в Общественной Палате занимают представители социально-ориентированных НКО, а так же профсоюзные и профессиональные объединения. Стоит так же отметить, что в составе Общественной палаты совершенно не представлены СМИ, религиозные объединения, государственные служащие. Однако, что является несомненным плюсом данной организации - это представительство правозащитных организаций, но это не является каким-то исключительным случаем, если вспомнить порядок формирования состава Общественной палаты, который носит добровольческий характер.

Стоит так же отметить, что подобный порядок формирования организации способствует автономии представленных общественных объединений от политических организаций. Таким образом, можно говорить о том, что выполняется один из критериев институциональной устойчивости С. Хантингтона - автономия.

Нами было рассмотрено долевое представительство групп интересов в Общественной палате Новгородской области. Однако согласно действующему регламенту данной общественной палаты, она состоит из нескольких органов: общее собрание Общественной палаты, Совета Общественной палаты, Комиссии Общественной палаты и рабочих групп общественной палаты. Стоит отметить, что таких комиссий на данный момент восемь и все они по своей деятельности разной направленности: развитие гражданского общества, взаимодействие с Общественными советами и правоохранительными органами, социальное развитие, патриотическое воспитание, благотворительность и волонтерства; здравоохранение; коммуникации, информационная политика и свобода слова в средствах массовой информации; экологическая безопасность и охрана окружающей среды; региональное развитие и местное самоуправление. Кроме того в структуру общественной палаты входит четыре рабочие группы.

Рассмотрев структуру организации, можно сказать, что она сложно структурирована, так как обладает множеством организационных структур, организация преследует много целей и имеет многофункциональность подразделений. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что Общественная палата Новгородской области удовлетворяет еще одному критерию институциальной устойчивости С. Хантингтона - сложность организации.

Для того чтобы определить является ли Общественная палата Новгородской области институционально-устойчивой, нужно рассмотреть последний критерий С. Хантингтона - сплоченность-раздробленность, под которым мы условились понимать количество членов в ОКС.

Согласно Областному закону «Об Общественной палате Новгородской области», членство в данной организации носит добровольческий характер и численность в ней не ограничено, а легитимность организации начинается от представленности в ней 30 представителей общественных объединений. На данный момент в Общественная палата Новгородской области состоит из 51 одного представителя общественных объединений. Такое количество нельзя назвать незначительным. Это достаточно развитая организация с большим штатом. Однако, в самом начале работы, было сказано, что состав ОКС и его размер тесно взаимосвязаны, так как это важное условие в решении дилеммы «безбилетника». Из произведенного анализа состава Общественной палаты мы видим, что хотя и не в равных долях, но в организацию представлены представители разной направленности общественных организаций, а если учитывать, что решения принимаются простым большинством, то согласованность интересов в решении задач, стоящих на повестке дня данной организации приводят к сплоченности организации. Подтверждением такого заявления может служить и анализ руководящего состава Общественной палаты Новгородской области, куда вошли, практически, все секторы общественных объединений, представленные в основном составе Общественной палаты Новгородской области.

Таким образом, подводя итог проведенному выше анализу Общественной палаты Новгородской области, можно сказать, что эта одна из древнейших палат, которая была создана еще в 1994 году, за долго до начала влияния федеральной тенденции по созданию региональных общественных палат 2005 года. За длительный срок своего существования, организация динамично развивалась, претерпевала незначительные изменения. Более чем за 15 лет своего существования, Общественная палата Новгородской области смогла сохранить автономию по отношению к политическим организациям, благодаря порядку формирования состава общественной палаты, а так же успешно функционировать за счет своей ориентированности сразу на несколько сфер, играющих важную роль в развитие региона. И не смотря на то, что численность членов в данной организации не носит ограничительного характера, общественная палата новгородской области характеризуется как сплоченная организация.

Исходя из этого, можно сказать, что Общественная палата Новгородской области полностью удовлетворяет всем четырем критериям С. Хантингтона, что делает данную организацию институционально-устойчивой.

Общественно-консультативный орган в Санкт-Петербурге: Общественный Совет Санкт-Петербурга.

Общественный Совет Санкт-Петербурга был создан 18 сентября 2000 года распоряжением Губернатора Санкт-Петербурга. Согласно данному постановлению Общественный Совет Санкт-Петербурга - «является постоянно действующим коллегиальным общественным органом при Губернаторе Санкт-Петербурга», основной целью которого является «обеспечение взаимодействия Губернатора Санкт-Петербурга и исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга с общественностью Санкт-Петербурга при формировании и реализации государственной политики Санкт-Петербурга».

Для реализации поставленных целей Общественный Совет Санкт-Петербурга наделяется достаточно широким спектром полномочий: разработка предложений по принятию законов, общественная экспертиза проектов правовых актов и проектов программ социально-экономического развития Санкт-Петербурга; общественные обсуждения, общественные слушания, конференции, семинары, круглые столы и иные мероприятия по обсуждению наиболее важных вопросов жизнедеятельности и развития Санкт-Петербурга; вносить предложения по совершенствованию реализации, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Санкт-Петербурге; вносить предложения по улучшению деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и т.д.

Рассматривая перечисленный список целей, задач и полномочий данного общественно-консультативного органа, можно предположить, что организация по своей структуре сложно организована.

Для того чтобы в этом убедиться, рассмотрим институциональные рамки в пределах которой она формируется и осуществляет свою деятельность.

Согласно тому же Положению об Общественном Совете Санкт-Петербурга в ее состав входят почетные граждане города Санкт-Петербурга, руководители некоммерческих союзов, советов, ассоциаций, руководителей иных организаций, учреждений, общественных деятелей. При этом общая численность Общественного совета не может превышать количества 100 человек.

Так как организация преследует много целей в ходе своей деятельности, она обладает сложной организационной структурой. Так, из данных, полученных на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга, можно насчитать семь постоянно-действующих Комиссий Общественного Совета Санкт-Петербурга, направленность которых совершенно разная: это и Комиссия по научно-промышленной политике, развитию предпринимательства и инвестициям; Комиссия по поддержке культуры, сохранению культурного наследия, установке памятников в Петербурге, благотворительности, меценатству и установке рекламы; Комиссия по развитию гражданского общества, связям с общественными организациями и взаимодействию со СМИ; Комиссии по образованию, высшей школе и молодежной политике; Комиссия по оптимизации деятельности органов власти и управления Санкт-Петербурга и координации взаимодействия районных структур. В связи с этим, для реализации деятельности действующих Комиссий Общественного Совета Санкт-Петербурга действует сразу несколько Рабочих групп Общественного Совета Санкт-Петербурга.

Исходя из выше сказанного, можно сделать вывод о том, что выполняется второй критерий институциализации С.Хантингтона - сложность, так как организация состоит из множества организационных структур и преследует много целей.

Рассмотрим теперь процесс формирования Общественного Совета Санкт-Петербурга и его состав.

Руководящим органом Общественного Совета Санкт-Петербурга является президиум. В состав Президиума входят председатель Совета, заместители председателя Совета, председатели (сопредседатели) комиссий Совета (президиума Совета). Стоит отметить, что в состав президиума Совета могут входить руководители союзов, советов, ассоциаций и иные члены Совета.

Состав Совета и состав президиума Совета утверждаются Губернатором Санкт-Петербурга. Такой порядок формирования Общественного Совета Санкт-Петербурга, который носит не добровольческий характер, а по принципу назначения, утверждения, изначально, приводит к выводу о том, что Общественный Совет Санкт-Петербурга, не обладает достаточной автономией, то есть не выполняется третий критерий институциональной устойчивости организации С. Хантингтона. Однако, в своей статье «Политический порядок в меняющихся обществах», автор говорит, что организация, обладающая высоким уровнем институциализации, не должна являться простым выразителем интересов конкретных общественных групп. Для того, чтобы убедиться, что это не так, рассмотрим долевое распределение мест в составе Общественного Совета Санкт-Петербурга между представителями общественных объединений.

Табл. 7

Группы интересов	процент	Количество человек	Общее количество членов Общественного Совета Санкт-Петербурга -79
Государственные учреждения	29,11%	23
Бизнес структуры	26,58%	21
НКО	16,46%	13
Общественные деятели	15,19%	12
Чиновники	5,06%	4
Политики	3,80%	3
СМИ	3,80	3

Из таблицы данного Приложения видно, что из 79 членов Общественного Совета Санкт-Петербурга на 2013 год, наибольшую долю мест занимают представители государственных учреждений и бизнес структуры. Чуть меньшая доля мест приходится на представителей некоммерческих организаций и общественных деятелей. Таким образом, в той или иной степени представлены, практически, все важные секторы гражданского общества. Получается, что организация не является простым представителем интересов конкретных общественных групп. Из чего можно сделать вывод о том, что третий критерий институциональной устойчивости - автономия - выполнятся.

Рассматривая представителей общественности, которые представляют тот или иной сектор гражданского общества в Общественном Совете Санкт-Петербурга, можно сказать, что в состав представлены достаточно крупные организации, обладающие ресурсами, а так же знаменитые и весомые люди, которые способны оказывать влияние на политический курс. Поэтому, несмотря на значительно большой состав Общественного Совета Санкт-Петербурга, раздробленности в данной организации не существует. Таким образом, выполняется четвертый критерий институциализации организации С. Хантингтона - сплоченность.

Подводя итог, проделанному анализу данной общественно-консультативной структуре, которая работает и динамично развивается с 2000 года, можно сказать, что Общественный Совет Санкт-Петербурга соответствует все четырем критериям институциональной устойчивости организации С. Хантингтона.

Табл. 8. Краткие итоги по рассмотренным четырем регионам Российской Федерации

Регионы/ критерии устойчивости	Санкт-Петербург	Новгородская область	Мурманская область	Пермский край
Адаптивность	Высокий уровень адаптивности. Существует с 2000 года- 13 лет	Высокий уровень адаптивности. Существует с 1994 года - 19 лет	Невысокий уровень адаптивности. Существует с 2008 года - 5 лет	Невысокий уровень адаптивности. Существует с 2009 года - 4 года.
Сложность	Хорошо развитая структура организации	Сложная организационная структура	На официальном сайте информация отсутствует, но есть упоминания в СМИ. Средняя сложность развитости организации	Иерархически и функционально развитая организация.
Автономия	Назначаются и утверждаются Губернатором Санкт-Петербурга. Однако, учитывая состав и те ресурсы, которыми обладают члены Общественного Совета, можно говорить об относительной независимости организации.	Полная автономия. Членство носит добровольческий характер.	Отсутствует автономия между общественными силами и политическими организациями.	Формально отсутствует автономия между общественными силами и политическими организациями.
сплоченность	Высокий уровень сплоченности.	Высокий уровень сплоченности. 41,18% НКО из 51 одного члена ОКС	Средняя степень сплоченности.22,5% представители науки, образования и культуры из 40 членов ОКС	Высокая степень сплоченности. 64,86% представители общественных организаций из 36 членов ОКС.
Индекс устойчивости организации	Уровень институциализации высокий.	Высокий уровень институциализаци.	Низкий уровень институциализации	Средний уровень институциализации.

3. Факторы, влияющие на процесс институциализации общественно-консультативных структур

Рассмотрев зависимые переменные, перейдем к рассмотрению независимых переменных, а именно к факторам, влияющим на процесс институциализации общественно-консультативных структур. Ранее нами было высказано предположение о том, что на устойчивости общественно-консультативных организаций оказывают влияние такие факторы как: политический режим региона, социально-экономическое развитие региона, а так же роль реальных политиков, в руках которых сосредоточены ресурсы.

Рассмотрим каждую из переменных отдельно.

Политический режим это прямое отражение политического климата в стране, состояния общества. Сотрудники Московского Центра Карнеги подготовили индекс демократичности российских регионов. Экспертная оценка демократичности включает в себя два этапа: первый - 1991-2001 год базовый, второй - по методу «скользящей средней» за 2000-2004 годы. Регионы в данном интегральном индексе оценивались сразу с нескольких позиций:

1. «региональное политическое устройство (реальный баланс властей, их выбираемость/назначаемость, независимость суда и правоохранительных органов, ограничения и нарушения прав граждан);

2. открытость / закрытость политической жизни (прозрачность и вовлеченность в общенациональную);

3. демократичность выборов: национальных, региональных, местных (наличие честных и свободных выборов на всех уровнях, их конкурентность, роль «административного фактора», включая прямое вмешательство властей, суды и т.д., наличие ограничений в реализации активного и пассивного избирательного права, нарушений на выборах);

4. политический плюрализм (наличие стабильных партий, фракций в законодательных собраниях, коалиций на выборах и после них);

5. независимость СМИ (читательская аудитория, роль в политической жизни, давление со стороны властей);

6. коррупция (сращивание экономических и политических элит, коррупционные скандалы);

7. экономическая либерализация, включая приватизацию (региональное законодательство и правоприменительная практика, скандалы по поводу собственности);

8. гражданское общество (неправительственные организации, референдумы, различные формы несанкционированной сверху общественной активности, включая митинги, демонстрации, забастовки и др.);

9. элиты: качество, воспроизводство / сменяемость (смены лидеров, осуществляемые посредством выборов и не приводящие к демонтажу всей системы власти, разнообразие элит и действенность механизмов согласования их интересов);

10. местное самоуправление (наличие избираемых органов местного самоуправления, их активность и влиятельность)».

Проанализируем рассматриваемые в данной работе регионы с точки зрения уровня развитости демократии в них.

Табл. 9

Регион	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	Сумма 2000-2004 гг.	Сумма 1999-2003 гг.	Базовая оценка 1991-2001 гг.
Санкт-Петербург	5	4	4	5	4	5	5	3	3	3	41	43	45
Пермская область	4	3	4	4	5	5	4	4	4	4	41	42	41
Новгородская область	4	3	3	3	5	3	3	3	4	4	35	33	30
Мурманская область	3	3	3	3	3	3	4	3	3	3	31	31	30

Где 1, 2, 3, …10 (по горизонтали)- позиции, которые оценивались, а 1-5 шкала оценки регионов.

1 -- Открытость.

2 -- Демократичность выборов.

3 -- Политический плюрализм.

4 -- Независимые СМИ.

5 -- Экономическая либерализация.

6 -- Гражданское общество.

7 -- Политическое устройство.

8 -- Элиты.

9 -- Коррупция.

10 -- Местное самоуправление.

Исходя, из представленных данных, экспертами Московского Центра Карнеги, можно сделать вывод о том, что у данных регионов достаточно высокий уровень демократичности. Таким образом, можно говорить, что на момент создания общественно-консультативных структур в выбранных регионах существовала благоприятная почва для создания и развития рассматриваемых нами организаций.

В представленной таблице мы можем видеть высокие баллы экспертов по таким критериям как: открытость, политический плюрализм и гражданское общество. Высокий уровень развитости этих показателей в рассматриваемых регионах и обеспечил динамичное и устойчивое развитие Общественных палат в регионах.

Так, например, Санкт-Петербург, у которого наиболее высокий индекс демократичности, по параметру открытость набирает 5 баллов, политический плюрализм оценивается экспертами в 4 балла, из пяти возможных, а развитость гражданского общества в 5 баллов.

Из этих данных мы видим, что Санкт-Петербург обладает высоким уровнем демократизации, а так же высокой степенью развитости субъектов публичной сферы. Сопоставляя эти данные с анализом, произведенным по институциональной устойчивости Общественного Совета Санкт-Петербурга, который показал, что Общественный совет Санкт-Петербурга - организация институционально устойчивая, мы можем сделать выводы: что чем выше уровень демократии в регионе, тем выше уровень институциональной устойчивости организации. Д...