Гражданско-правовое регулирование субъектов естественных монополий

Однако в действительности тарифное регулирование осуществляется и в отношении субъектов, не включенных в Реестр субъектов естественных монополий, но являющихся таковыми в силу осуществления ими своей деятельности в естественно-монопольных сферах, перечисленных в ст. 4 Закона о естественных монополиях. Более того, тарифное регулирование является одним из методов регулирования деятельности субъектов естественных монополий, перечисленных в ст. 6 Закона о естественных монополиях.

Копия решения Федеральной службы по тарифам о включении (исключении) хозяйствующего субъекта в (из) Реестр(а) направляется в Федеральную антимонопольную службу России. В таком случае не понятно, является ли факт включения хозяйствующего субъекта в Реестр основанием для применения в отношении него иных, помимо тарифного (ценового), методов регулирования, и какое значение это будет иметь для антимонопольных органов в части осуществления ими государственного контроля над деятельностью субъектов естественных монополий?

В сложившейся ситуации особое значение приобретает анализ применения Закона о естественных монополиях арбитражными судами, которые нередко своими актами в неоднозначных и спорных ситуациях фактически формируют правоприменительную практику по тому или иному вопросу.

Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 14 февраля 2007 г. Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 14 февраля 2007 г. по делу № Ф09-634/07-С4. оставлено без изменения решение арбитражного суда первой инстанции об отказе в удовлетворении исковых требований Федеральной налоговой службы России о признании муниципального унитарного предприятия, осуществляющего производство и передачу электрической энергии, несостоятельным (банкротом). В кассационной жалобе ФНС России указало, что муниципальное унитарное предприятие не включено в Реестр субъектов естественных монополий, следовательно, суд первой инстанции необоснованно применил положения Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 122-ФЗ «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса» Федеральный закон от 24.06.1999 N 122-ФЗ (ред. от 08.11.2007) "Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса" (утр. силу 1.07.2009 г.) // "Собрание законодательства РФ", 28.06.1999, N 26, ст. 3179.. Кроме того, заявитель жалобы, указал, что предприятие не подпадает под признаки субъекта естественной монополии топливно-энергетического комплекса, поскольку основным видом его деятельности является передача электроэнергии, а не ее производство. Не принимая во внимание доводы ФНС России, суд указал, что Закон о естественных монополиях не связывает отнесение организации к субъектам естественных монополий с включением ее в Реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль.

В постановлении Федерального арбитражного суда Уральского округа от 9 января 2007 г. Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 9 января 2007 г. по делу № Ф09-11408/06-С4. суд более детально обосновал свою позицию, указав, что к субъектам естественных монополий могут быть отнесены организации, не включенные в соответствующий Реестр, но осуществляющие свою деятельность в тех сферах деятельности, которые перечислены в ст. 4 Закона о естественных монополиях, и соответствующие понятиям, определенным ст. 3 Закона о естественных монополиях.

Анализ судебной практики свидетельствует о единообразном подходе арбитражными судами различных округов к вопросу о понятии субъекта естественной монополии. В частности, постановления Федеральных арбитражных судов Дальневосточного округа от 11 апреля 2006 г. Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 11 апреля 2006 г. по делу № Ф03-А59/06-1/218., Северо-Кавказского округа от 4 июля 2006 г. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 4 июля 2006 г. по делу № Ф08-2804/2006-1185А. и др. не связывают наличие статуса субъекта естественной монополии у хозяйствующего субъекта с фактом включения его в Реестр субъектов естественных монополий.

Несмотря на неопределенный подход законодателя к вопросу о том, кто является субъектом естественной монополии, подведем итог: Федеральная служба по тарифам осуществляет ценовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий, независимо от включения их в Реестр субъектов естественных монополий, в то время как Федеральная антимонопольная служба России проводит государственный контроль соблюдения субъектами естественных монополий антимонопольного законодательства и законодательства о естественных монополиях. Антимонопольное регулирование, в том числе в соответствии со ст. 18 Закона «О защите конкуренции», распространяется на хозяйствующие субъекты, осуществляющие естественно-монопольные виды деятельности, независимо от факта их включения в Реестр субъектов естественных монополий.

На данный момент существует необходимость четкой правовой регламентации статуса субъектов естественных монополий. К сожалению, правовое регулирование отстает от объективно существующих потребностей экономики в целом и в обеспечении хозяйственной деятельности субъектов естественных монополий в частности.

1.3 Влияние становления антимонопольного законодательства на развитие деятельности субъектов естественных монополий

Историю становления российского антимонопольного законодательства следует рассматривать, начиная с 80-х годов XIX века. В это время в Российской империи происходила стремительная монополизация ведущих отраслей промышленности, что и вызвало потребность в особом правовом регулировании монополий. В связи с этим стали предприниматься первые попытки создания специального законодательства о синдикатах и трестах. Учитывая уже на тот момент существующее и стремительно развивающееся антимонопольное законодательство за пределами России, можно утверждать, что антимонопольное законодательство нашей страны является довольно молодым, а его развитие своеобразным. Дело в том, что государственные органы активно участвовали в создании монополий в отраслях, которые обеспечивали нужды государственного хозяйства или считались значимыми в его системе, а в дальнейшем и в их деятельности (металлургия, транспорт, машиностроение, нефтяная и сахарная промышленность). В 1900 - 1903 гг. экономический кризис, поразивший мир, оказал сильное влияние на роль монополий в экономике, усилив монополизацию ведущих отраслей промышленности. В основном они образовывались в форме синдикатов и картелей, в которых монополизировался сбыт при сохранении их участниками финансовой и производственной самостоятельности, также создавались и объединения трестовского типа. На тот момент порядок создания и деятельности монополий нормативно не регулировался, однако существовало законодательство, формально запрещавшее их деятельность. Следствием этого все большее число монополий, которые не регистрировались официально, при этом некоторые из них функционировали, получая разрешение и поддержку правительства (“Продпаравоз”, военно-промышленные монополии). Разумеется, их коммерческая деятельность была ограничена, что и обусловило их стремление к правовой легализации.

В действительности монополии, среди которых присутствовали и многие крупнейшие синдикаты (“Продамет”, “Продуголь”, “Продвагон”, “Кровля”, “Медь”, “Проволока”, РОСТ и др.), используя разрешенные законодательством организационно-правовые формы (в частности в форме акционерных предприятий), продолжали осуществлять свою деятельность, характеризующаяся заключением особых негласных контрагентских договоров, определяющих настоящие цели таких предприятий. Нередко одни и те же предприятия участвовали одновременно в нескольких соглашениях. Кризисный период сменился резким подъемом в промышленной сфере в 1910-1914 гг., однако на динамику роста монополий он не сильно повлиял. Число торговых и промышленных синдикатов и картелей продолжало расти и к тому времени составило 150 - 200. Уровень концентрации сбыта и производства монополий был очень неравномерен. В одних отраслях народного хозяйства (металлургия, транспорт, машиностроение, нефте- и угледобыча, сахарное производство) монополии концентрировали основную часть производства и сбыта и почти безраздельно господствовали на рынке, в других (металлообработка, легкая и пищевая промышленность) - уровень монополизации был невысок.

Мощь и число монополий возросла и в период первой мировой войны 1914 - 1918 гг., хотя некоторые локальные монополии прекратили свою деятельность. Особенно активно можно было наблюдать развитие монополий, связанных с военным производством. Российский монополистический капитализм существовал на основе сращивания монополий с государственными органами (металлургический комбинат, Джутовый синдикат и др.), а также в форме “принудительных объединений” по инициативе и при участии правительства (организации Ванкова, Ипатьева, Киевская организация производства колючей проволоки и др.).

Введение частного предпринимательства, введение жестко централизованной хозяйственной планово-командной системы в процессе установления советской власти в результате революции 1917 года привели к невиданной в истории экономической мощи самого государства, превратившегося в монополиста практически во всех сферах общества: в экономике, политике, идеологии. После 1917 года, особенно с конца 20-х годов XX столетия, народное хозяйство нашей страны оказалось охвачено разными формами монополизма. При этом указанный монополизм сформировался в нерыночной среде и по своему происхождению существенно отличался от монопольных отношений, выраставших из концентрации и централизации капиталов в процессе конкуренции. О регулировании естественных монополий в экономике России / Н. Белоусова, Е. Васильева, В. Лившиц // Общество и экономика. - 2002. - №1. - С.21-45.

Так в литературе содержатся результаты исследований, которые проводились Институтом экономики. Из них, как отмечает профессор Нельговский И.Е, видно, что монополизм в Советском Союзе имел сложный многоуровневый характер. Было выявлено три пласта монополизма:

монополизм собственности (всеобщее огосударствление экономики);

монополизм управления (наличие вертикальных административных систем);

технологический монополизм.

Важнейшей особенностью монополии СССР был ее государственный характер. По существу, вся экономическая система страны в этот период представляла собой огромную организационную монополию. Государство сознательно исходило из ликвидации конкуренции и перехода к директивному планированию в масштабах всего общество. Но в реальной жизни ликвидация конкуренции привела к тотальной монополизации экономики. Государство стало супермонополистом, контролировавшим производство, потребление и распределение в различных сферах экономики, и не только. В государственной собственности концентрировались как средства производства, так и условия жизнедеятельности людей, что производило к изоляции потребителей и контрагентов друг от друга, лишая их возможности выбора вариантов производства и обращения. Нельговский И.Е. Режим естественных монополий. Монография. - Москва, 2002. С. 78-79.

Однако названные до сих пор исторические факты и тесно связанные с ними экономические условия, касающиеся становления антимонопольного законодательства в России и в частности законодательства, регулирующего деятельность естественных монополий было в данной работе лишь предисловием, поскольку реально действующие регуляторы их деятельности возникли в начале 90-х годов прошлого века и продолжают развиваться по сей день.

В связи с формированием в стране рыночной системы экономики и отказом от тоталитарных методов руководства хозяйством Россия пришла к необходимости создания специального законодательства о конкуренции и монополиях.

Первым важнейшим шагом к созданию такого законодательства стал Закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» Закон РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 (ред. от 26.07.2006) "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" // "Ведомости СНД и ВС РСФСР", 18.04.1991, N 16, ст. 499. 1991 года. Указанный Закон опирался, в основном, на содержание и опыт применения европейского антимонопольного законодательства, что и стало причиной его значительной переработки в 1995 году. Ведь, несмотря на общность исходных принципов антимонопольного регулирования, в каждой стране имеются национально-исторические особенности. Для России одной из самых существенных особенностей является высокая монополизированность, искусственно сформированная за многие десятилетия в условиях командно-административной системы управления экономикой. И за отсутствием у России опыта, позволяющего нормам подобного закона гармонично и эффективно действовать, наше государство оказалось не готово применять такой закон в полной мере. Однако стоит отметить, что изначально, в отличие от большинства других стран, он содержал нормы не только о незаконности ограничивающих конкуренцию соглашений, злоупотребления доминирующим положением и контроле сделок слияний, но и о недобросовестной конкуренции, ограничении конкуренции со стороны органов власти, а позже - и об антимонопольных требованиях к торгам.

Дальнейшее развитие законодательства в этой области принято считать принятие 12 декабря 1993 года всенародным голосованием Конституции Российской Федерации "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // "Российская газета" от 25 декабря 1993 г. N 237., гарантирующей п. 1 ст. 8 единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. А принятый в ноябре 1994 года Гражданский кодекс Российской Федерации ч. 2 п. 1 ст. 10 запрещает использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции и злоупотребление доминирующим положением на рынке. И если новая Конституция установила публично-правовые принципы регулирования конкуренции, Гражданский кодекс 1994 года, как можно догадаться, закрепил частно-правовые основополагающие начала.

Известно, что 90-е характеризуются чрезвычайно резким ростом цен. Решительной и неудачной попыткой ценового регулирования деятельности отдельных хозяйствующих субъектов стало Постановление Правительства РФ № 576 от 11 августа 1992 г. «О государственном регулировании цен и тарифов на продукцию и услуги предприятий-монополистов в 1992 - 1993 годах» Постановление Правительства РФ № 576 от 11 августа 1992 г. "О государственном регулировании цен и тарифов на продукцию и услуги предприятий-монополистов в 1992 - 1993 годах" (утр. силу) // "Собрание законодательства РФ" от 1995 N 10. Ст. 858.. Указанным постановлением правительство ставило перед собой целью тотального контроля цен на рынке, что привело к потере интереса хозяйствующих субъектов в развитии конкурентоспособности. В 1994 - 1995 гг. темп роста цен отраслевых цен российских естественных монополий не прекращал ускоряться в отличие от других отраслей экономики. Естественная реакция потребителей на такую экономическую ситуацию была выражена в давлении на правительство с требованием о замораживании цен. При проверках естественных монополий были выявлены многочисленные случаи тарифов, отказа от обслуживания отдельных групп потребителей, включения в договоры дополнительных условий. Васильева Н.В., Горячева Ю.Ю., Доронина Н.Г. и др. Конкурентное право Российской Федерации. Учебное пособие для вузов / Под ред. Н.И. Клейн, Н.Е. Фонаревой. М., 1999. - С. 10-12.

Прошедшие несколько лет при действующем законе не позволили достичь необходимой степени регулирования сферы деятельности естественных монополий. Несмотря на постепенное изменение институциональной структуры энергетики, связи и газовой промышленности, на множество разрозненных решений, посвященных регулированию тарифов монополистов, естественные монополии все в большей мере становились субъектами, тормозящими нормальное развитие российской экономики, наносящими ей (и косвенно себе же) прямой ущерб. Так же отражалась специфика Российской Федерации: из-за большой площади страны тарифы на услуги естественных монополий разнились очень сильно.

В дальнейшем государство скорректировало свою ценовую политику так, что цены на отдельные товары, включая товары, производство которых было потенциально конкурентным, оставались регулируемыми. Логичным выводом из опыта, полученного правительством в результате применения названного выше постановления, стало осознание необходимости сужения круга регулируемых цен, т.е. регулировать цены только в тех отраслях, которые обладают естественной монополией.

Введение института естественных монополий в 1995 году было обусловлено экономической нестабильностью, гиперинфляцией, резким падением жизненного уровня и нарастающим социальным расслоением и, следовательно, было ориентировано на краткосрочные интересы. Принятие Федерального закона «О естественных монополиях» стало одной из действенных мер по смягчению ситуации. Закон охватил своим действием деятельность субъектов следующих естественных монополий:

транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

транспортировка газа по магистральным трубопроводам;

услуги по передаче электрической и тепловой энергии;

железнодорожные перевозки;

услуги транспортных терминалов, портов и аэропортов;

услуги электрической и почтовой связи.

Для реализации Закона о естественных монополиях на основании Указов Президента в 1996 г. были созданы Федеральные службы по регулированию деятельности естественных монополий в области электроэнергетики, связи и транспорта. Закон и последующие указы не только устанавливали основные полномочия этих органов, но и определяли правовые механизмы регулирования деятельности субъектов естественных монополий. Однако даже в электроэнергетике до 1995 г. не были зафиксированы правовые основы регулирования. Государственный контроль хозяйственной деятельности естественных монополий был значительно ослаблен в связи с преобразованием многих предприятий в акционерные общества. На предприятиях начали доминировать отраслевые интересы, а федеральное правительство активно включалось в механизм корпоративно-акционерного управления.

С общим сокращением производства в России спрос на продукцию и услуги отраслей естественных монополий, за исключением отраслей связи, постоянно снижался. Эти отрасли являются чрезвычайно капиталоемкими, значительная часть их издержек носит постоянный характер. В результате быстро росла доля постоянных издержек в цене единицы продукции. Они приблизились к уровню мировых цен, а некоторые (например, международные телефонные тарифы) превзошли их. Потребители начали оказывать давление на руководство страны вплоть до выдвижения требования о замораживании цен.

Быстрый рост цен в электроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи и на железнодорожном транспорте обусловил необходимость постановки вопроса об обоснованности издержек (расходы на заработную плату, социальные выплаты, инвестиционную деятельность) и о соответствии качества предлагаемых продукции и услуг уровню цен. Во всех отраслях, содержащих естественно-монопольные сегменты, заработная плата заметно превышала среднюю по экономике, а работники пользовались большими социальными льготами по сравнению с другими отраслями.

Упрощенные схемы государственного регулирования естественных монополий, основанные на индексировании тарифов (цен) и не сопровождаемые тщательной проверкой обоснованности издержек и инвестиционной деятельности, позволяли монополистам легко обходить ограничения, которые ставили на их пути органы регулирования (департамент цен Минэкономики, ФЭК России). Важнейшими причинами создавшегося положения являлись: отсутствие необходимой законодательной базы, неопределенность статуса регулирующих органов, их зависимость от правительства, министерств и от регулируемых субъектов, недостаток финансовых средств и квалифицированных кадров. Многие дела, возбуждающиеся территориальными управлениями ГКАП России по фактам нарушения Закона о конкуренции на товарных рынках в 1994 - 1995 годах, были связаны с действиями предприятий - естественных монополистов. Были выявлены многочисленные случаи завышения тарифов, отказа от обслуживания отдельных групп потребителей, включения в договоры дополнительных условий (участие в строительстве производственных объектов, предоставление материальных ресурсов). Все это сделало необходимым принятие бланка специальных нормативно-правовых актов законодательного уровня, призванных определить основы управления конкретными сферами естественных монополий.

К моменту принятия нового Закона «о защите конкуренции» 2006 года функции по антимонопольной политике возлагались на Федеральную антимонопольную службу (ФАС). Российский антимонопольный орган, в отличие от многих зарубежных, не был и не является независимым: в настоящее время он подчинен Правительству. В этом законе появляются новые понятия, или, по крайней мере, новые определения традиционных понятий -- коллективного (в противоположность индивидуальному) доминирования, согласованных действий, монопольно высокой цены. Несмотря на то, что ФАС с самого начала функционирования становится одним из наиболее открытых органов исполнительной власти и новый закон проходит открытое обсуждение не только в министерствах, но и на многочисленных экспертных площадках, представители бизнеса не проявляют большого интереса к содержанию этого закона.

До настоящего времени, также как и Закон о защите конкуренции, Закон о естественных монополиях подвергался многочисленным корректировкам.

Помимо ФЗ «О естественных монополиях» и ФЗ «о защите конкуренции» следует выделить еще ряд федеральных законов, играющих важнейшую роль в системе законодательства о естественных монополиях:

ФЗ «О связи» Федеральный закон от 07.07.2003 N 126-ФЗ (ред. от 07.05.2013) "О связи" // "Собрание законодательства РФ", 14.07.2003, N 28, ст. 2895.;

ФЗ «О почтовой связи» Федеральный закон от 17.07.1999 N 176-ФЗ (ред. от 06.12.2011) "О почтовой связи" // "Собрание законодательства РФ", 19.07.1999, N 29, ст. 3697.;

ФЗ «О газоснабжении» Федеральный закон от 31.03.1999 N 69-ФЗ (ред. от 30.12.2012) "О газоснабжении в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 01.04.2013) // "Собрание законодательства РФ", 05.04.1999, N 14, ст. 1667.;

ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» Федеральный закон от 10.01.2003 N 17-ФЗ (ред. от 28.07.2012) "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 01.01.2013) // "Собрание законодательства РФ", 13.01.2003, N 2, ст. 169.;

ФЗ «Об электроэнергетике» Федеральный закон от 26.03.2003 N 35-ФЗ (ред. от 05.04.2013) "Об электроэнергетике" // "Собрание законодательства РФ", 31.03.2003, N 13, ст. 1177.;

Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации "Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации" от 07.03.2001 N 24-ФЗ (ред. от 28.07.2012) // "Собрание законодательства РФ", 12.03.2001, N 11, ст. 1001.;

Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 07.05.2013) // "Собрание законодательства РФ", 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.;

Гражданский кодекс Российской Федерации и т.д.

Кроме федеральных нормативно-правовых актов имеется множество действующих постановлений правительства РФ, указов президента РФ, а также региональных и локальных актов, уточняющих положения указанных федеральных законов.

Представляется, что основной недостаток законодательства о естественных монополиях заключается в том, что многочисленные акты, регулирующие отношения с участием субъектов естественных монополий, действуют обособленно. Проблемой является использование общих понятий, терминов и конструкций. В правовых предписаниях по различным сферам деятельности естественных монополистов зачастую используются одни и те же термины, имеющие различное содержательное наполнение. Например, Законом о государственном регулировании тарифов необходимость государственного регулирования обусловлена естественной монополией энергоснабжающих организаций. Вместе с тем Закон о естественных монополиях естественно-монопольными признает услуги по передаче электрической и тепловой энергии, но не ее производство (ст. 4).

Несмотря на противоречивость и коллизионность, законодательство о естественных монополиях представляет собой правовую общность. Одной из концептуальных задач является придание ей свойства системности. Системность означает внутреннюю структурированность, логическую связанность и непротиворечивость всей совокупности правовых актов о естественных монополиях. Системность объективно обусловлена предметом правового регулирования. Отношения, возникающие с участием субъектов естественных монополий различных сфер, едины по своему экономическому содержанию, что предопределяет общие принципы и способы правового воздействия на них. Единство вместе с тем не исключает дифференцированного подхода к разным видам деятельности, учета их специфики.

Законодательство о естественных монополиях неоднородно по своему содержанию. В него включены нормы по регулированию административно-правовых и гражданско-правовых отношений. Объединение публично-правовых и частноправовых норм в правовом регулировании естественных монополий позволяет говорить о законодательстве о естественных монополиях как о комплексном образовании, содержащем элементы разноотраслевых нормативных актов. Комплексный характер правовых актов с одной стороны, вызван наличием общей сферы регулирования и общей цели (объективный момент), с другой - удобством пользования нормативными актами (субъективный момент).

В качестве недостатков законодательства о естественных монополиях можно назвать следующие:

больше число источников правового регулирования, что затрудняет их поиск, обобщение, анализ и систематизацию, а, следовательно, их применение;

многоуровневый характер правовых актов (законы, постановления, приказы, инструкции и др.) с преобладанием подзаконных;

повышенный динамизм (быстрая изменчивость) правовой основы регулирования. Григорьева О.А. Указ. соч.

Одной из актуальных проблем совершенствования законодательства о естественных монополиях является правовое регулирование естественных монополий на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, так называемых локальных естественных монополий. Законодательство о естественных монополиях не содержит указаний о составе и порядке определения сфер деятельности, которые могут быть отнесены к локальным естественным. Во многих регионах России к настоящему времени приняты законы о локальных естественных монополиях. Среди них можно назвать правовые акты Кемеровской, Кировской, Челябинской областей, Приморского края, иных регионов России. Анализ регионального и местного законодательства свидетельствует о том, что режим естественной монополии зачастую вводится необоснованно. Деятельность признается монополистической исходя из ее социальной и (или) экономической значимости для данного региона либо населенного пункта. Например, к естественно-монопольным на локальном уровне относят услуги по реализации населению твердого, печного, бытового топлива; услуги судмедэкспертизы; услуги по уборке и вывозу мусора; автоперевозки местного и пригородного сообщения и т.д. Признание за организациями, оказывающими такого рода услуги, статуса субъектов естественных монополий имеет последствием ограничение свободы их экономической деятельности. К таким субъектам применяются различные методы властного воздействия. Вместе с тем любое ограничение гражданских прав хозяйствующих субъектов может производиться только на основании федерального закона (абз. 2 п. 2 ст.1 ГК РФ). 

Глава 2. Особенности гражданско-правового регулирования субъектов естественных монополий

2.1 Краткая характеристика сфер деятельности субъектов естественных монополий

Сферы естественных монополий подвижны. Они то расширяются, то сужаются, то ликвидируются в зависимости от природных факторов, спроса на товары, конъюнктуры рынка, развития научно-технического прогресса и других причин. Поэтому одна и та же сфера на разных исторических этапах в различных странах может признаваться либо нет естественной монополий. В связи с этим важно, чтобы законодатель своевременно реагировал на произошедшие изменения и корректировал перечень естественно-монопольных видов деятельности Белых В.С., Григорьева О.А. Правовой статус субъектов естественных монополий: Правовые проблемы нефтегазового комплекса: сб. науч. тр. Вып. 3 / под общ. ред. М.И. Клеандрова, О. И Клоца. Тюмень, 2003. - С. 130-131.. С июля 2012 года перечень этих сфер был дополнен следующими:

захоронение радиоактивных отходов;

водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных системы, систем коммунальной инфраструктуры;

ледокольная проводка судов, ледовая лоцманская проводка судов в акватории Северного морского пути.

Мы рассмотрим подробнее те сферы, которые были признаны естественно-монопольными на протяжении длительного времени.

Транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам

Нефть относится к полезным ископаемым, добывается в жидкой форме. К нефтепродуктам относят: дизельное топливо, бензин, мазут топочный, топливо реактивное, керосин, а также бензол, толуол, сжиженные углеводородные газы.

Нефть и нефтепродукты имеют жидкую консистенцию и до потребителя могут доставляться различными способами. К сфере деятельности естественных монополий относится только транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам.

Под транспортировкой нефти и нефтепродуктов понимается процесс перемещения нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам. Процесс перемещения нефти по магистральным трубопроводам (далее - транспортировка нефти) включает в себя следующие основные операции:

перекачка нефти по магистральному трубопроводу;

выполнение заказа и диспетчеризация поставок нефти;

перевалка, слив/налив, прием/сдача нефти.

Услуги, которые регулируются государством и являются сферой деятельности субъектов естественных монополий, предусмотрены перечнем, утвержденным Правительством РФ. В настоящее время данный перечень утвержден постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 980 «О государственном регулировании тарифов на услуги естественных монополий по транспортировке нефти и нефтепродуктов» Постановление Правительства РФ от 29.12.2007 N 980 (ред. от 31.05.2010) "О государственном регулировании тарифов на услуги субъектов естественных монополий по транспортировке нефти и нефтепродуктов" (вместе с "Правилами государственного регулирования тарифов или их предельных уровней на услуги субъектов естественных монополий по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам") // "Собрание законодательства РФ", 14.01.2008, N 2, ст. 104.. В этот перечень включены следующие услуги по транспортировке и перекачке нефти по магистральным трубопроводам, выполнению заказа и диспетчеризации поставок нефти; перевалке нефти; приему, сливу нефти в систему магистральных трубопроводов; по наливу, сдаче нефти из системы магистральных трубопроводов.

К услугам по транспортировке нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, в отношении которых осуществляется государственное регулирование, отнесены аналогичные услуги, касающиеся нефтепродуктов: перекачка нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, включая отводы, ответвления и подключения; выполнение заказа и диспетчеризация поставок нефтепродуктов; перевалка нефтепродуктов; сдача нефтепродуктов в систему магистральных трубопроводов; налив нефтепродуктов из системы магистральных трубопроводов.

Таким образом, если организация осуществляет хотя бы один из указанных видов деятельности она является субъектом естественной монополии и ее деятельность подпадает под действие норм Федерального закона "О естественных монополиях".

Транспортировка газа по трубопроводам

Итак, следующей сферой деятельности субъектов естественных монополий является транспортировка газа по трубопроводам. Газ также является полезным ископаемым и имеет свои разновидности: природный газ, нефтяной (попутный) газ, отбензиненный сухой газ, газ из газоконденсатных месторождений, добываемый и собираемый газо- и нефтедобывающими организациями, и газ, вырабатываемый газо- и нефтеперерабатывающими организациями (см. ст. 2 Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»). Кузнецов К.Б. Комментарий к Федеральному закону от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" (под ред. А.Ю. Москвичева). - Система ГАРАНТ, 2011 г.

В зависимости от состояния бывает природный газ, сжиженный газ. По трубопроводам транспортируется как правило природный газ. Транспортировка сжиженного газа осуществляется, как правило, в специальных емкостях - баллонах.

Под транспортировкой газа понимается перемещение и передача газа по газотранспортной системе (см. п. 3 Приказа Федеральной службы по тарифам от 23 августа 2005 г. N 388-э/1 «Об утверждении методики расчета тарифов по транспортировке газа по магистральным газопроводам» Приказ Федеральной службы по тарифам РФ от 23 апреля 2005 г. N 388-э/1 (ред. от 02.12.2011) "Об утверждении Методики расчета тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам" (Зарегистрировано в Минюсте РФ 19.10.2005 N 7102) // "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", N 44, 31.10.2005.).

В подп. "а" п. 2 постановления Правительства РФ от 17 мая 2002 г. N 317 «Об утверждении правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации» Постановление Правительства РФ от 17.05.2002 N 317 "Об утверждении Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 20.05.2002, N 20, ст. 1870. дано определение газотранспортной системы РФ, под которой понимается система газопроводов, соединяющая производителя и потребителя газа, включающая в себя магистральные газопроводы, отводы газопроводов, газораспределительные системы, находящиеся у газотранспортной, газораспределительной организации или у иных организаций в собственности или на иных законных основаниях.

Таким образом, сферой деятельности субъектов естественных монополий является именно транспортировка газа по трубопроводам. Другие виды доставки газа также могут регулироваться государством (например, в части установления цен на сжиженный газ для бытового использования), но сферой деятельности субъектов естественной монополии данные виды деятельности не являются. Бакшинскас В.Ю. Основы правового регулирования отношений в газовой отрасли РФ // Законодательство. - М.: Гарант, 2010, № 3. - С. 66-73.

Железнодорожные перевозки

Железнодорожные перевозки - это еще один вид деятельности субъектов естественных монополий. Данный вид перевозок имеет огромную социальную значимость для населения и промышленности, а также обороноспособности России в связи с ее большой пространственной протяженностью. Монополия деятельности по железнодорожным перевозкам с одной стороны необходима (поддержание единой транспортной системы, диспетчерской системы, стандартов перевозок пассажиров и багажа), с другой стороны злоупотребление субъектом естественной монополии своими возможностями недопустимо. Железнодорожный транспорт в России является наиболее востребованным, особенно на дальних расстояниях, как для граждан, так и для юридических лиц. В связи с этим внимание государства к железнодорожным перевозкам объяснимо.

Действующее законодательство не дает понятия железнодорожных перевозок как таковых. В ст. 2 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» дано понятие перевозочного процесса, под которым понимается совокупность организационно и технологически взаимосвязанных операций, выполняемых при подготовке, осуществлении и завершении перевозок пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа железнодорожным транспортом». Сам же железнодорожный транспорт также неоднороден - это может быть железнодорожный транспорт общего пользования и необщего пользования. Отдельно выделен технологический железнодорожный транспорт организаций, предназначенный для перемещения товаров на территориях данных организаций и выполнения начально-конечных операций с железнодорожным подвижным составом для собственных производственных нужд.

Статьей 15 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» Федеральный закон от 10.01.2003 N 18-ФЗ (ред. от 14.06.2012) "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 13.01.2003, N 2, ст. 170. предусмотрено, что плата за перевозки грузов взимается за кратчайшее расстояние, на которое осуществляются перевозки грузов, в том числе в случае увеличения расстояния, на которое они перевозятся, по причинам, зависящим от владельца инфраструктуры и перевозчика. Порядок определения такого расстояния устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта.

В соответствии с решениями Правительства должен быть осуществлен переход от регулирования железнодорожных перевозок в целом к регулированию услуг по использованию железнодорожного транспорта общего пользования. Так, постановлением Правительства РФ от 21 февраля 1998 г. N 239 «О мероприятиях по решению задач государственной антимонопольной политики, демонополизации экономики и развития конкуренции на товарных рынках Российской Федерации в 1998-2000 годах» Постановление Правительства РФ от 21.02.1998 N 239 (ред. от 14.11.1998) "О Мероприятиях по решению задач государственной антимонопольной политики, демонополизации экономики и развития конкуренции на товарных рынках Российской Федерации в 1998 - 2000 годах" // "Собрание законодательства РФ", 02.03.1998, N 9, ст. 1116. утверждены мероприятия по решению задач государственной антимонопольной политики, в том числе и демонополизации железнодорожных перевозок. Суть данной демонополизации заключается в переходе от государственного регулирования железнодорожных перевозок в целом к государственному регулированию услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования.

В соответствии со ст. 2 «Устава железнодорожного транспорта Российской Федерации» под инфраструктурой железнодорожного транспорта общего пользования понимается технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные пути общего пользования и другие сооружения, железнодорожные станции, устройства электроснабжения, сети связи, системы сигнализации, централизации и блокировки, информационные комплексы и систему управления движением и иные обеспечивающие функционирование этого комплекса здания, строения, сооружения, устройства и оборудование. Железнодорожные пути общего пользования - железнодорожные пути на территориях железнодорожных станций, открытых для выполнения операций по приему и отправлению поездов, приему и выдаче грузов, багажа, грузобагажа, по обслуживанию пассажиров и выполнению сортировочных и маневровых работ, а также железнодорожные пути, соединяющие такие станции».

Таким образом, инфраструктура железнодорожного транспорта общего пользования помимо железнодорожных путей общего пользования включает в себя здания железнодорожных станций, иных сооружений, а также различных устройств обеспечивающих процесс движения транспорта: устройства электроснабжения (линии электропередач и подстанции), сети связи, системы сигнализации, централизации и блокировки. Кроме того, в инфраструктуру включены и информационные комплексы и система диспетчерского управления движением.

В настоящее время для перехода к регулированию услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования Правительством Российской Федерации уже принят ряд нормативных правовых актов: Постановление Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2003 г. N 710 «Об утверждении правил недискриминационного доступа перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта общего пользования» Постановление Правительства РФ от 25.11.2003 N 710 "Об утверждении Правил недискриминационного доступа перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта общего пользования" // "Собрание законодательства РФ", 01.12.2003, N 48, ст. 4680., постановление Правительства РФ от 20 ноября 2003 г. N 703 «Об утверждении Правил оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования» Постановление Правительства РФ от 20.11.2003 N 703 (ред. от 14.12.2006) "Об утверждении Правил оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования" // "Собрание законодательства РФ", 24.11.2003, N 47, ст. 4552.. Перечень услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, а также тарифы на эти услуги устанавливаются Федеральной службой по тарифам России.

Суть перехода к такому регулированию - это демонополизация железнодорожных перевозок. Государством в настоящее время регулируются только перевозки осуществляемые с использованием инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, остальные перевозки не подлежат государственному регулированию.

Услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах

Данные услуги оказываются в определенных местах: транспортных терминалах, портах и аэропортах. Виды услуг, подлежащих государственному регулированию, определяются Правительством РФ (см. подробнее постановление Правительства РФ от 23 апреля 2008 г. N 293 «О государственном регулировании и контроле цен (тарифов, сборов) на услуги естественных монополий в транспортных терминалах, портах, аэропортах, и услуги по использованию внутренних водных путей» Постановление Правительства РФ от 23.04.2008 N 293 (ред. от 21.04.2010) "О государственном регулировании и контроле цен (тарифов, сборов) на услуги субъектов естественных монополий в транспортных терминалах, портах, аэропортах и услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей" // "Собрание законодательства РФ", 28.04.2008, N 17, ст. 1887.).

К услугам, оказываемым субъектами естественных монополий, в морских портах относятся как навигационные услуги, так и услуги, предоставляемые непосредственно в порту.

К навигационным услугам относятся: обеспечение прохода судов по подходным каналам, обеспечение лоцманской проводки судов, ледокольное обеспечение круглогодичной навигации, предоставление судам маячных сооружений и оборудования, створных знаков, предоставление судам акватории, рейдов, якорных стоянок и услуги систем управления движением судов в порту и на подходах к нему, услуги буксиров.

К услугам, оказываемым непосредственно на территории порта относятся: предоставление причалов, погрузка и выгрузка грузов, хранение грузов, обслуживание судов на железнодорожно-паромных переправах, обслуживание пассажиров. Так же в портах оказываются общие услуги, касающиеся обеспечения безопасности мореплавания и порядка в порту, а также обеспечения экологической безопасности в порту.

К услугам, оказываемым субъектами естественных монополий в речных портах относятся услуги во многом схожие с услугами морских портов, это также обеспечение безопасности плавания и порядка в порту, предоставление судам рейдов, якорных стоянок, защитных сооружений и причалов порта, предоставление судам рейдов, якорных стоянок, защитных сооружений и причалов порта, обеспечение лоцманской проводки судов (внутрипортовая проводка), комплексное обслуживание флота и услуги буксиров. Кроме того, регулированию подлежат услуги по погрузке, выгрузке и хранению грузов и обслуживанию пассажиров.

К услугам, оказываемым субъектами естественных монополий в транспортных терминалах относятся погрузка, выгрузка грузов и хранение грузов. Исключение составляют услуги по погрузке и выгрузке нефти и нефтепродуктов, осуществляемые в едином технологическом процессе транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, так как эти виды услуг относятся к транспортировке нефтепродуктов.

К услугам, оказываемым субъектами естественных монополий в аэропортах относятся услуги по обеспечению авиационной безопасности, взлета, посадки и стоянки воздушных судов, а также услуги по предоставлению аэровокзального комплекса и обслуживанию пассажиров.

Отнесение вышеназванных услуг к сферам деятельности субъектов естественных монополий, также преследует, прежде всего, цель не допущения злоупотребления монополистом своим положение в отношении потребителей данных услуг. Самым обширным является перечень услуг осуществляемых в морских портах, но это также объяснимо. Так как именно в морских портах наблюдается наибольший грузопоток, а также наибольшая сложность в проходах к морским портам судов.

Услуги общедоступной электросвязи и услуги общедоступной почтовой связи

Услуги связи также являются особо значимыми для граждан, организаций и государства в целом, появляется все больше и больше видов услуг связи. К примеру, услуги связи бывают различными: универсальными, телеграфной связи, телематические услуги связи, услуги связи для теле- и радиовещания, услуги связи проводного радиовещания, услуги подвижной связи. Государственному регулированию как сфера деятельности естественных монополий, подлежат только услуги общедоступной связи. Кайль А.Н., Цисс Т.А. Комментарий к Федеральному закону от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи". - Система Гарант, 2012.

Под услугами связи Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ «О связи» понимает деятельность по приему, обработке, хранению, передаче, доставке сообщений электросвязи или почтовых отправлений. Таким образом, выделяется два основных вида связи - электросвязь и почтовая связь. «Электросвязь - это любые излучение, передача или прием знаков, сигналов, голосовой информации, письменного текста, изображений, звуков или сообщений любого рода по радиосистеме, проводной, оптической и другим электромагнитным системам» (ст. 3 Федерального закона от 7 июля 2008 г. N 126-ФЗ «О связи»).

Перечень услуг общедоступной связи (как электрической, так и почтовой), которые являются сферой деятельности субъектов естественных монополий и в отношении которых осуществляется государственное регулирование, определяется постановлением Правительства РФ от 24 октября 2005 г. N 637 «О государственном регулировании тарифов на услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи» Постановление Правительства РФ от 24.10.2005 N 637 (ред. от 03.11.2011) "О государственном регулировании тарифов на услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи" // "Собрание законодательства РФ", 31.10.2005, N 44, ст. 4561..

Так к ним отнесены почтовые услуги - пересылка внутренней письменной корреспонденции (почтовых карточек, писем, бандеролей) и передача внутренней телеграммы.

Услуги электросвязи признанные общедоступными - это предоставление междугородного телефонного соединения абоненту (пользователю) сети фиксированной телефонной связи для передачи голосовой информации, факсимильных сообщений и данных; распространение общероссийских телерадиопрограмм, предоставление доступа к сети местной телефонной связи независимо от типа абонентской линии (проводная линия или радиолиния) сети фиксированной телефонной связи; предоставление местного телефонного соединения абоненту (пользователю) сети фиксированной телефонной связи для передачи голосовой информации, факсимильных сообщений и данных (кроме таксофонов); предоставление абоненту в постоянное пользование абонентской линии независимо от ее типа и предоставление внутризонового телефонного соединения абоненту (пользователю) сети фиксированной телефонной связи для передачи голосовой информации, факсимильных сообщений и данных.

Услуги по передаче электрической энергии

Регулирование и контроль деятельности субъектов естественных монополий в сфере услуг по передаче электрической и тепловой энергии осуществляется органами регулирования в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике, иными нормативными правовыми актами в установленной сфере деятельности

В связи с реформированием электроэнергетики, произошедшем за последние годы, в доставке электрической энергии до потребителей принимают участие различные субъекты как оптового рынка электрической энергии, так и розничного рынка электроэнергии.

Прежде всего - это генерирующие компании - производители электрической энергии - электростанции. Вся произведенная ими энергия поступает на оптовый рынок электрической энергии, где продается остальным участникам рынка и, прежде всего, энергосбытовым компаниям, которые далее реализуют ее потребителям на розничном рынке электроэнергии. Кроме того, в электроэнергетике оказываются услуги по оперативно - диспетчерскому управлению. Электрическая энергия доставляется до каждого потребителя по электрическим сетям, которые находятся в ведении сетевых организаций, которые занимаются исключительно транспортировкой электрической энергии. Совмещение деятельности по купле-продаже электрической энергии и транспортировке ее до потребителя запрещено с 1 апреля 2006 года. Данное правило предусмотрено статьей 6 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации» Федеральный закон от 26.03.2003 N 36-ФЗ (ред. от 05.04.2013) "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике" // "Собрание законодательства РФ", 31.03.2003, N 13, ст. 1178.. Целью реформы электроэнергетики было отделение конкурентных видов деятельности в сфере электроэнергетики от монопольных. Если раньше вся электроэнергетическая система представляла собой единый комплекс, включающий в себя производство, передачу и сбыт электрической энергии, то на сегодняшний день все эти виды деятельности разделены, и только деятельность по передаче электрической энергии является монополистической и подпадает под действие Федерального закона «О естественных монополиях». Законодатель предоставляет потребителю выбор производителя и сбытовой компании и только присоединение к определенным сетям, по которым электрическая энергия доставляется до потребителя, выбрать нельзя, по технологическим причинам. Поэтому субъектами естественным монополий являются только сетевые компании, осуществляющие услуги по передаче электрической энергии.