Гражданско-правовое регулирование субъектов естественных монополий

Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ «Об электроэнергетике» под услугами по передаче электрической энергии понимает комплекс организационно и технологически связанных действий, в том числе по оперативно-технологическому управлению, обеспечивающих передачу электрической энергии через технические устройства электрических сетей в соответствии с требованиями технических регламентов (ст. 3 данного Закона). Кайль А.Н., Коржов В.Ю., Петрусева Н.А. Комментарий к Федеральному закону от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (постатейный). - Система ГАРАНТ, 2012 г.

Услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике

Услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в сфере электроэнергетике оказываются специальным субъектом ОАО «СО-ЦДУ ЕЭС». В состав этих услуг входит оперативно-диспетчерское управление, осуществляемое в целях обеспечения надежного энергоснабжения и качества электрической энергии, соответствующих требованиям технических регламентов и иным обязательным требования.

Итак, Федеральный закон «О естественных монополиях» услуги только двух субъектов рынка электроэнергетики отнес к монопольным видам деятельности. Это говорит о тенденции создания в сфере электроэнергетики конкуренции и уходу от глобального государственного регулирования к рыночным отношениям. На практике реализация данных направлений пока вызывает много вопросов.

Услуги по передаче тепловой энергии

В сфере теплоснабжения, так же как в электроэнергетике, существуют различные субъекты, вовлеченные в один технологический процесс по созданию и доставке тепловой энергии потребителю. Тепловая энергия, это энергия передаваемая, как правило, в виде горячей воды или пара. Прежде чем тепло поступит к потребителю вода проходит химическую обработку и нагревается до определенной температуры, предусмотренной стандартами. Нагрев воды производится в котельных, различного объема и мощности. От мини котельных, установленных на крышах многоквартирных домов, до крупных ТЭЦ, которые отапливают целые районы и города. Принцип производства тепловой энергии примерно одинаков и все субъекты, производящие тепловую энергию называются теплогенерирующими компаниями. Их деятельность не относится к сфере деятельности естественных монополий и нормы Федерального закона «О естественных монополиях» на них не распространяются, если она сводится исключительно к производству тепла. Но в чистом виде производство тепла встречается редко. Как правило, котельная технологически связана с теплосетями, по которым тепловая энергия поставляется к потребителю. Запрета на совмещение видов деятельности в отношении теплоснабжающих организаций не существует.

Нормативного определения услуг по передаче тепловой энергии не существует. Однако на основании изложенного, услуги по передаче тепловой энергии можно определить как комплекс технологически взаимосвязанных действий, обеспечивающий передачу тепловой энергии по сетям до потребителя.

Услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей

Перечень услуг, для которых введено государственное регулирование, как сферы деятельности субъектов естественных монополий по использованию инфраструктуры внутренних водных путей определены Правительством Российской Федерации.

В соответствии со ст. 3 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации «внутренние водные пути Российской Федерации (далее - внутренние водные пути) - естественные или искусственно созданные федеральные пути сообщения, обозначенные навигационными знаками или иным способом и используемые в целях судоходства».

К услугам по использованию внутренних водных путей отнесены: обеспечение безопасности плавания судов по внутренним водным путям, навигационно-гидрографическое обеспечение условий плавания судов по внутренним водным путям, обеспечение лоцманской проводки судов, ледокольное обеспечение в зимних условиях навигации, обеспечение прохода судов по судоходным гидротехническим сооружениям, обеспечение прохода иностранных судов по внутренним водным путям. Алихаджиева А.С., Артемьев Е.В., Куликова О.В., Свечникова И.В. Комментарий к Кодексу внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г. N 24-ФЗ. - Система ГАРАНТ, 2012 г.

Естественным монополиям, как и всякой любой монополии свойственны недостатки, которые с одной стороны затрудняют ее существование в рамках рыночной экономики, а с другой стороны, наоборот, ставят субъектов естественной монополии в более привилегированное, выгодное положение. Да, деятельность таких организаций контролируется со стороны государства, к ним могут быть применены санкции за злоупотребление своим доминирующим положением и ущемление интересов потребителей, но так как потребители не могут в связи с естественным технологическим процессом отказаться от их услуг, то рынок сбыта им обеспечен. Более того, государство, осуществляя регулирование цен на услуги естественных монополий более или менее гарантировано обеспечивает их существование за счет учета в цене на услуги их затрат и обеспечивает их существование как субъекта хозяйственной деятельности. Отсутствие конкуренции приводит к естественному и планомерному росту цен на услуги естественных монополий и данный процесс не может быть остановлен ни чем иным, как созданием конкуренции на данном рынке. В ч. 3 ст. 4 Закона о естественных монополиях закреплен, по сути, декларативный принцип, в соответствии с которым не допускается сдерживание экономически оправданного перехода сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка.

2.2 Договорные отношения с участием субъектов естественных монополий

2.2.1 Значение договорного регулирования деятельности субъектов естественных монополий

В условиях становления в России рыночной экономики ее дальнейшее развитие невозможно без оптимального сочетания механизмов договорного и государственного регулирования отношений в сфере товарооборота. Соответственно роль науки (юридической и экономической): исследовать механизм действия договорного регулирования имущественных отношений в сфере товарообмена, определить и обосновать необходимость государственного воздействия на формирование указанных отношений. В научных дискуссиях диапазон взглядов на роль государства и степень его воздействия на рыночные отношения очень широк. За идеей государственного регулирования экономических отношений стоит множество концепций и теорий, различных по своей экономической и философско-мировоззренческой направленности. Нет единства взглядов относительно механизма договорного регулирования, его взаимодействия с нормами права. Вместе с тем перспективы развития рыночных отношений в России во многом будут зависеть от решения этого вопроса, правильного выбора общей концепции взаимодействия государства, общества и субъектов предпринимательской деятельности, при разработке которой необходимо использовать опыт зарубежных стран.

Особую значимость приобретает решение указанного вопроса применительно к деятельности субъектов естественных монополий, занимающих центральное место в экономической политике страны. Необходимо учитывать интересы не только (и не столько) субъектов предпринимательской деятельности, но и общества в целом, установления баланса частных и общих (публичных) интересов, обеспечение удовлетворения потребностей государства в стратегически важных для страны ресурсах.

Нас, однако, интересует вопрос гражданско-правового регулирования деятельности субъектов естественной монополии. И прежде чем начать исследование непосредственно этой темы для полной ясности и понимания существующих на данный момент проблем необходимо соотнести публично-правовое и частно-правовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий.

При помощи норм права устанавливается механизм действия рынка, закрепляются правила его функционирования. Определенные требования предъявляются к характеру и содержанию совершаемых сделок (закрепляются основные договорные конструкции), добросовестности их участников как субъектов рыночных отношений, развитию антимонопольного законодательства и т.д. В процессе правотворчества возникает важнейшая проблема - согласовать необходимость соответствия законов, регулирующих отношения с участием субъектов естественных монополий, с одной стороны, объективным экономическим потребностям, а с другой - интересам отдельных социальных групп и общества в целом. Решение этого вопроса является чрезвычайно сложным и требует понимания и точного учета действительных требований и намерений, интересов и возможностей различных категорий граждан (их отдельных групп). Несомненно, что в процессе правотворческой деятельности нужно достичь единства, системности и целостности правового регулирования имущественных отношений как в отдельных отраслях, так и во всей экономике в целом.

Наряду с государственным регулированием важнейшее значение в условиях рыночной экономики приобретает договорное регулирование как самостоятельный правовой способ организации конкретных индивидуальных связей хозяйствующих субъектов, существующий наряду с нормативно-правовой регламентацией. Представляется, что договорное регулирование по своему воздействию на рыночные отношения шире, нежели законодательное. Посредством законодательного регулирования, как уже отмечалось, создается механизм саморегулирования, правовая основа предпринимательской деятельности, определяются типовые модели, в соответствии с которыми субъекты формируют с учетом конкретных обстоятельств договорные обязательства, отвечающие их интересам. В итоге - субъектам предпринимательской деятельности, в числе которых важнейшую роль играют естественные монополии, создаются условия для реализации возможностей по самоорганизации, саморегулированию имущественных отношений. На необходимость расширения сферы применения договорного регулирования указывается авторами, исследующими отношения по снабжению отдельными видами энергии и энергоресурсами. Шевченко Л.И. О соотношении государственного и договорного регулирования отношений по снабжению энергоресурсами // Энергетика и право. Выпуск 2 (под ред. Лахно П.Г.). - Система ГАРАНТ, 2009. Так, по мнению С.А. Свиркова, одним из результатов проводимой в электроэнергетике реформы стало расширение сферы применения договорного регулирования. Данная особенность новой системы электроэнергетики может рассматриваться как закономерный результат политики, направленный на либерализацию отношений в отраслях. По его мнению, главным регулятором отношений субъектов рассматриваемой отрасли становится гражданско-правовой договор. Возможности использования договорного регулирования в сфере товарооборота энергоресурсов изучены в недостаточной степени, а в практической деятельности применяется в ограниченных пределах. Одной из причин такого положения является слишком детальная правовая регламентация отношений по снабжению энергоресурсами, их "занормированность", противоречивость и некая запутанность. Все это не способствует участникам указанных отношений проявлять свои возможности по их саморегулированию. Например, как отмечают исследователи, в сфере электроэнергетики возможности договорного взаимодействия его участников зачастую ограничиваются императивными указаниями закона, имеется множество пробелов и противоречий при решении вопроса о формировании оптимальной структуры договорных связей, законодательное закрепление около двух десятков договоров, применяемых в этой сфере, требует своего анализа Свирков С.А. Договорные обязательства в электроэнергетике. М.: Статут, 2006. С. 45-47.. Аналогично, по нашему мнению, можно и заключить и о других сферах деятельности субъектов естественной монополии.

2.2.2 Правовая природа договоров, заключаемых субъектами естественных монополий

Характер договоров, заключаемых субъектами естественных монополий вытекает из сферы их деятельности, которые уже были описаны ранее.

Несомненно, на всех этих договорах отражается специфика особого экономико-правового статуса участвующего в них монополиста. Поэтому для начала следует определить общие характерные черты этих договоров.

Гражданский кодекс в качестве одного из основных начал гражданского называет принцип свободы договора. Свобода договора проявляется в различных аспектах, предусмотренных ст. 421 ГК РФ "Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)" от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 14.06.2012) // "Собрание законодательства РФ", 29.01.1996, N 5, ст. 410.. Во-первых, это право самостоятельно решать, заключать или не заключать договор (и, как правило, отсутствие возможности понудить контрагента к заключению договора в судебном порядке); во-вторых, предоставление сторонам договора широкого усмотрения при определении его условий; в-третьих, право свободного выбора контрагента договора; в-четвертых, право заключать как предусмотренные ГК РФ, так и не поименованные в нем договоры; в-пятых, право выбора вида договора; в-шестых, право заключать смешанные договоры.

Свобода договора означает также право сторон договора выбрать его форму и способ заключения (ст. 434 ГК РФ); возможность сторон в любое время своим соглашением изменить или расторгнуть договор (ст. 450 ГК РФ); право выбрать способ обеспечения исполнения договора (гл. 23 ГК РФ) и др.

Вместе с тем, закрепляя свободу договора, ГК РФ допускает ее ограничение. В соответствии с п. 3 ст. 55 Конституции РФ и абз. 2 п. 2 ст. 1 ГК РФ гражданские права могут быть ограничены на основании Федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Таким образом, для введения ограничений гражданских прав в Российской Федерации Конституция РФ и ГК РФ требуют соблюдения двух условий: а) ограничение может быть введено только Федеральным законом; б) ограничение может быть введено только по тем основаниям, которые перечислены в ст. 55 Конституции РФ и в ст. 1 ГК РФ.

Свобода договора ограничена как нормами ГК РФ, так и других законов, прежде всего, Федеральным законом от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции» и Федеральным законом от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ «О естественных монополиях». Следует отметить тенденцию роста количества норм, ограничивающих свободу договора, что связано с необходимостью защиты прав и интересов экономически более слабых или экономически зависимых сторон договора, а также публичных интересов. Это особенно важно в тех сферах экономики, которые отнесены к естественным монополиям, или в которых возможно нарушение пределов осуществления гражданских прав хозяйствующими субъектами, занимающими на рынке доминирующее положение, т.е. в сферах, в которых отсутствует экономическое равенство сторон и конкуренция.

Ограничены права сторон при определении условий договора также императивными нормами ГК РФ и других законов.

В нормах ГК РФ, в которых ограничивается принцип свободы договора, отражаются общие тенденции, свойственные договорному праву Европы второй половины XX-XXI вв. Эти тенденции проявляются в ограничении автономии воли, стремлении защитить слабую сторону по отношению к стороне, имеющей экономическое превосходство, обеспечить баланс интересов договаривающихся сторон.

В качестве закона, содержащего большое количество норм, ограничивающих свободу договора, следует назвать Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ «Об электроэнергетике».

Вместе с тем ст. 10 ФЗ РФ "О защите конкуренции" запрещает организациям, занимающим доминирующее положение, главным образом, субъектам естественных монополий, отказываться от заключения договора при наличии экономических и технологических условий, включать в договор условия, не относящиеся к предмету договора, а также навязывать условия, ущемляющие права и интересы другой стороны и невыгодные для нее, определять монопольно высокие (низкие) цены, включать в договор дискриминационные условия, которые ставят организацию, заключающую договор, в неравное положение с другими организациями. Включение (навязывание) таких условий рассматривается как запрещенная монополистическая деятельность и злоупотребление правом, влекущее административную ответственность. Клейн Н. И. Принцип свободы договора и основания его ограничения в предпринимательской деятельности // Журнал российского права. -2008. - № 1. - С. 20 - 26.

Таким образом, свобода договора не означает, что предприниматели при заключении договора могут действовать и осуществлять права по своему усмотрению без учета прав других лиц (своих контрагентов). Пределы этой свободы установлены ст. 10 ГК РФ, иными нормами ГК РФ и другими нормативными правовыми актами.

Принцип свободы договора предполагает, что стороны договора действуют по отношению друг к другу на началах равенства и автономии воли. Хотя они и определяют самостоятельно условия договора в своих интересах, но должны при этом учитывать установленные ГК РФ и другими законами ограничения.

Возникает вопрос: обоснована ли тенденция увеличения отклонений от свободы договора, т.е. усиление государственного вмешательства в автономию воли предпринимателей? Думается, что такая тенденция продиктована складывающимися обстоятельствами на рынке, в том числе монополизацией экономики в современных условиях. Те исключения, которые предусмотрены законодательством, обусловлены экономическим неравенством сторон договора. Гражданское законодательство основано на равенстве сторон имущественных отношений, но экономического равенства часто нет. Сторона, обладающая рыночной властью, использует ее в отношении экономически зависимой или слабой стороны.

С принципом свободы договора связано введение в ГК РФ таких видов договоров, как публичный договор и договор присоединения. При заключении публичного договора наиболее ограничены права поставщика, подрядчика, перевозчика, иных лиц, оказывающих различные услуги, поскольку существует обязанность заключить договор и ограничены права в определении его условий.

Иначе действует принцип свободы договора при заключении договора присоединения, поскольку только одна сторона формулирует условия договора присоединения свободно, а вторая сторона свободна лишь в решении вопроса заключать или не заключать предложенный проект договора.

В соответствии со ст. 426 ГК РФ два основных признака позволяют отнести заключаемый договор к публичному. Первый признак учитывает правовой статус организации, обязанной заключить договор. Ею может быть только коммерческая организация, особенности которой определены в ст. 50 ГК РФ. Второй признак касается характера деятельности, осуществляемой коммерческой организацией. Эта деятельность должна быть связана с выполнением обязанности по продаже товаров, выполнению работ и оказанию услуг в отношении каждого, т.е. деятельность должна быть гласной и, как правило, социально значимой, открытой. Именно этот признак дал название договору, хотя по своему содержанию он является гражданско-правовым, регулируемым частным (гражданским) правом.

В пункте 1 ст. 426 ГК РФ дан открытый перечень деятельности, при осуществлении которой применяется договор, названный публичным. Такой признак ряда договоров определен в части второй ГК РФ.

В некоторых законах отдельные договоры также называются публичными. Так, в Федеральном законе «Об электроэнергетике» публичными названы договор оказания услуг по передаче электрической энергии и договор энергоснабжения, заключаемый гарантирующим поставщиком. Согласно сложившейся судебной практике важное значение имеют не только признаки, определяющие понятие публичного договора, но и формальный аспект - закрепление его в нормативных актах.

Заключение публичного договора подчиняется специальным правилам, установленным ст. 426 ГК РФ. Во-первых, коммерческая организация не вправе отказаться от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю товары, услуги, выполнить работу. Ориентируя суды, Пленумы ВС РФ и ВАС РФ указали, что в случае предъявления иска о понуждении заключить публичный договор, бремя доказывания отсутствия возможности передать потребителю товары, выполнить соответствующие работы, предоставить услуги возложено на коммерческую организацию Пункт 55 постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8 // Вестник ВАС РФ. 1996. N 9..

Во-вторых, в публичном договоре цена товаров (работ, услуг) должна быть одинаковой для всех потребителей, т.е. запрещена ценовая дискриминация. В виде исключения из этого правила законом, иными правовыми актами для отдельных потребителей могут устанавливаться льготы.

Публичные договоры обычно предназначены для заключения со многими контрагентами. При этом используются повторяющиеся условия, поэтому они содержат стандартные положения, разработанные одной стороной, предложившей проект договора. Однако контрагент не лишен возможности предложить иные условия, отличающиеся от стандартных, составить протокол разногласий к договору. Закрепление в публичном договоре стандартных условий не обязывает контрагента безоговорочно согласиться со всеми предложенными оферентом стандартными условиями. Этим публичный договор со стандартными условиями отличается от договора присоединения.

В пункт 2 ст. 426 ГК РФ включено правило, требующее одинакового определения не только условия о цене, но и установления иных одинаковых условий договора. Данное требование следует понимать как запрет устанавливать в договорах дискриминационные условия, т.е. условия, которые ставят одного или нескольких потребителей в неравное положение по отношению к другим потребителям. Поскольку публичный договор является гражданско-правовым договором, постольку в нем могут устанавливаться (согласовываться) сторонами различные условия в зависимости от конкретных обстоятельств (если в ГК РФ и иные законы включены диспозитивные нормы). Следовательно, должна быть запрещена лишь дискриминация. Стороны могут предусмотреть разные сроки платежа, разный порядок исполнения обязательств и др. Поэтому необходимо еще раз подчеркнуть, что в отличие от договора присоединения при заключении публичного договора возможны разногласия сторон по стандартным условиям и передача неурегулированных разногласий на рассмотрение суда.

На такой позиции стоит и судебная практика. В одном из постановлений Президиум ВАС РФ указал, что вывод о том, что договор на оказание услуг связи, условия которого определены в стандартной форме, может быть заключен не иначе как путем присоединения к предложенному договору в целом, не соответствует действующему законодательству, поскольку этот договор является публичным и на него распространяется предусмотренный ст. 445 ГК РФ порядок заключения договора Вестник ВАС РФ. 2001. N 9. С. 39..

В-третьих, коммерческая организация не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим в заключении публичного договора. Изъятия могут быть предусмотрены законом, иными правовыми актами для отдельных категорий потребителей.

В-четвертых, в ГК РФ установлен порядок заключения публичного договора, так как он заключается в порядке и в сроки, предусмотренные ст. 445 ГК РФ, если законом или соглашением сторон не определены иные порядок и сроки его заключения.

При необоснованном отказе или уклонении коммерческой организации от заключения публичного договора потребитель вправе предъявить в суд иск о понуждении коммерческой организации заключить договор. Потребитель также вправе передать на рассмотрение суда разногласия по отдельным условиям публичного договора независимо от согласия на это коммерческой организации п. 55 постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8.. Судебная практика исходит из того, что с иском о понуждении заключить публичный договор вправе обратиться только контрагент коммерческой организации. Такое право самой организации по отношению к контрагенту не предоставлено Пункт 2 Информационного письма Президиума ВАС от 5 марта 1997 г. N 14 // Вестник ВАС РФ. 1997. N 7..

Статья 445 ГК РФ не предусматривает права не имеющей обязательств стороны публичного договора передать спор на рассмотрение суда. Вместе с тем судебная практика допускает при отсутствии возражений обязанной стороны рассматривать споры по публичному договору. Представляется целесообразным внести в ст. 426 и 445 ГК РФ соответствующие изменения.

Признаком, позволяющим выделить договор присоединения, служит установленный ст. 428 ГК РФ порядок заключения и определения его условий. Название договора отражает его сущность, которая состоит в том, что к предложенному одной стороной договору со стандартными условиями вторая сторона присоединятся в целом, не влияя на его содержание (условия). В отличие от публичного договора контрагент по договору присоединения не вправе оспаривать его условия и влиять на их содержание. Но в этом случае принцип свободы договора не нарушается, так как на усмотрение присоединяющейся стороны остается принятие решения о присоединении к договору. Из этого следует, что одним из условий заключения договора присоединения у присоединяющейся стороны должна быть возможность выбора контрагента из числа тех, кто предлагает договор присоединения. Следовательно, в сферах экономики, в которых отсутствует конкуренция, не должен применяться договор присоединения.

Признаки договора присоединения сводятся к следующему:

1) договор разрабатывает одна сторона, используя формуляр, бланк или иную стандартную форму; другая сторона в определении условий договора не участвует;

2) формуляр или иная стандартная форма договора разрабатывается самой стороной, предлагающей (использующей) договор присоединения. Такой формуляр, иная стандартная форма в отличие от типового или примерного договора не подлежат утверждению и не требуют опубликования в печати;

3) договор присоединения принимается целиком, т.е. к нему не может быть составлен протокол разногласий (представлены возражения в другой форме). При разногласиях хотя бы по одному из условий договора присоединения он признается незаключенным;

4) условия договора присоединения должны соответствовать ГК РФ, другим законам или иным правовым актам, закреплять права, обычно предоставляемые по договорам такого вида. Клейн Н. И. Указ. соч.

Правила, устанавливающие основания для предъявления требования о расторжении или изменении договора присоединения, направлены на защиту, прежде всего, прав граждан, заключающих договор присоединения.

Из подпунктов 2 и 3 ст. 428 ГК РФ следует, что правила о договоре присоединения могут быть использованы при заключении различных договоров и ГК РФ не содержит норм, трактующих тот или иной вид договора как договор присоединения. Видимо, также не должно быть установлено другими нормативными правовыми актами, что договор определенного вида заключается в порядке, установленном для договора присоединения. Решение принимает сама сторона, разработавшая договор присоединения, при наличии условий, позволяющих его использовать.

Договор присоединения чаще всего применяется во взаимоотношениях коммерческой организации с гражданином, когда стандартные условия договора повторяются многократно (например, в случае предоставления услуг по туристическому обслуживанию (ст. 779 ГК РФ).

В случае спора сторон вопрос о возможности применения к конкретному договору правил о договоре присоединения решает суд.

Другой подход необходим по отношению к договору энергоснабжения (иным договорам снабжения через присоединенную сеть), заключаемому с юридическими лицами, вступающими в договор в связи с осуществлением предпринимательской деятельности. Для таких отношений не подходят стандартные условия договора присоединения, исключающие возможность оспаривать его условия.

Энергоснабжающая (тепло-, газо-, водоснабжающая) организация является субъектом естественной монополии и занимает доминирующее положение на товарном рынке. При снабжении электроэнергией (теплом, газом, водой) через присоединенную сеть (трубы) отсутствует конкуренция, контрагент лишен возможности выбрать для себя сторону договора либо вообще отказаться от присоединения к предложенному договору со стандартными условиями. В связи с этим использование энерго-, газо-, тепло-, водоснабжающей организацией, обладающей экономическим превосходством, формуляра или иной стандартной формы договора присоединения будет означать навязывание покупателю, приобретающему энергию (газ, тепло, воду) для предпринимательской деятельности, любых условий, независимо от конкретных обстоятельств, и лишит его права влиять на них.

Навязывание такого договора субъектом естественной монополии либо другой организацией, занимающей доминирующее положение на рынке, является злоупотреблением правом, влекущим не только гражданско-правовую, но и административную ответственность.

Таким образом, представляется, что субъекты естественной монополии и организации, занимающие доминирующее положение на рынке, при отсутствии конкуренции не вправе использовать нормы о договоре присоединения. Как уже отмечалось, сторона, обладающая экономическим превосходством, не вправе ссылаться на правила заключения договора присоединения, если заключается публичный договор. В этом случае судебной практикой отдается предпочтение нормам о публичном договоре, по стандартным условиям которого возможны возражения (протокол разногласий) и передача неурегулированных разногласий на рассмотрение суда.

Хотелось бы более подробно остановиться на запретах, установленных антимонопольным законодательством. Антимонопольное законодательство действует более 15 лет; 26 июля 2006 г. был принят Федеральный закон "О защите конкуренции". Этот закон содержит важные нормы, предусматривающие ограничение свободы договора. Ограничения касаются прав тех, кто занимает доминирующее положение на рынке. Доминирующим презюмируется положение всех субъектов естественных монополий и тех хозяйствующих субъектов, которые имеют долю на рынке более 50%.

В судебной практике возник вопрос о правовой природе норм, предусмотренных ст. 10 ФЗ РФ «О защите конкуренции». Этот вопрос является достаточно дискуссионным в науке. Определение правовой природы норм антимонопольного законодательства имеет значение для толкования полномочий антимонопольных органов.

Статья 10 ФЗ РФ «О защите конкуренции» запрещает тем, кто занимает доминирующее положение, ограничивать конкуренцию и/или ущемлять интересы других лиц. Это так называемые запрещенные одиночные действия. По отношению к определенным контрагентам договора запрещено ущемлять интересы, навязывать невыгодные условия, включать в договор дискриминационные условия, отказываться от заключения договора, когда есть экономические и технологические предпосылки для заключения договора. Каков их правовой характер? Представляется, что данные нормы имеют двойственную природу. Они регулируют два вида отношений. Если они регулируют отношения антимонопольных органов, имеющих функции надзора и контроля с хозяйствующими субъектами, то это публичные нормы. Таким образом, они содействуют обеспечению публичного порядка на товарном рынке. Но если эти нормы регулируют отношения самих хозяйствующих субъектов, вступающих в договорные отношения, т.е. имущественные отношения, связанные с договором, содержанием договора, его заключением, то они имеют гражданско-правовой характер. Антимонопольные органы вправе принимать решения и издавать предписания о заключении договора, об изменении договора, о неприменении монопольно высоких цен, о нарушении порядка ценообразования, т.е. применять как антимонопольное, так и гражданское законодательство. Эти ограничения свободы договора направлены как на защиту публичного порядка, так и в пользу экономически зависимой стороны. К сожалению, вопрос о правовой природе этих норм и о применении полномочий антимонопольных органов применять гражданское законодательство неоднозначно решается судами. Недавно было принято постановление Президиума ВАС РФ, в котором отрицается наличие правомочий антимонопольного органа по применению гражданского законодательства при возбуждении дел и принятии решений по ним. При этом, по существу, решение было правильным, но мотивировочная часть должна была быть другой.

В мотивировочной части было указано, что антимонопольный орган принял решение с нарушением полномочий, потому что он не вправе применять гражданское законодательство. В итоге решение судов трех инстанций было отменено, поскольку Президиум ВАС РФ постановил, что антимонопольный орган вышел за пределы своих полномочий, так как уполномочен применять гражданское законодательство. С учетом высокого авторитета этого органа решение Президиума ВАС РФ оказывает влияние на деятельность судов. Оно негативно повлияло на практику рассмотрения дел об оспаривании решений антимонопольных органов, на толкование и применение норм антимонопольного законодательства Постановление Президиума ВАС РФ от 19.09.2006 N 4055/06 // Вестник ВАС РФ. 2006. N 11..

Хотя свобода договора является важнейшим принципом договорного права, однако необходимо помнить, что возможно ограничение свободы договора. Оно должно быть закреплено федеральным законодательством и направлено на защиту публичного порядка и прав экономически зависимых и экономически слабых сторон договора. Волков А.В. Принцип недопустимости злоупотребления гражданскими правами в законодательстве и судебной практике (Анализ более 250 судебных дел о злоупотреблении правом). - Система ГАРАНТ, 2012 г.

Вытекающие из принципа свободы, рассмотренного нами подробно во второй главе данной работы, злоупотребления, которые допускают субъекты естественных монополий, являются, на наш взгляд, основной проблемой гражданско-правового регулирования их деятельности.

В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции запрещаются действия занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых может быть недопущение, ограничение, устранение конкуренции или ущемление интересов других лиц, в частности навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора (экономически или технологически не обоснованные, не предусмотренные нормативными правовыми актами требования о передаче финансовых средств, либо иного имущества; согласие заключить договор при условии внесения в него положений относительно товара, в котором контрагент не заинтересован, и проч.). Несоблюдение указанного запрета может стать основанием для вынесения Федеральной антимонопольной службой РФ предписания в адрес хозяйствующего субъекта (о прекращении злоупотребления доминирующим положением), а также основанием для привлечения указанного субъекта к административной ответственности по ст. 14.31 КоАП РФ О факте злоупотребления могут свидетельствовать угрозы или иные формы давления со стороны доминирующего хозяйствующего субъекта при согласовании с контрагентом спорных условий договора (например, угроза прекращения энергоснабжения контрагента). Подробнее см.: Письмо Федеральной антимонопольной службы РФ от 12 ноября 2008 г. N АГ/29484 "О разъяснении правоприменительной практики"..

Применительно к злоупотреблениям на товарных рынках законодатель не разделяет навязывание контрагенту невыгодных условий договора и навязывание дополнительных товаров (работ, услуг) - указанные действия образуют единую форму злоупотребления свободой договора, предусмотренную п. 3 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции. Достоинством указанной нормы является то, что законодатель устанавливает признаки невыгодных условий договора: их экономическая и технологическая необоснованность, неотносимость к предмету договора.

К числу дополнительных (навязанных) услуг антимонопольные органы, как правило, относят: действия исполнителя, которые он обязан совершить в силу императивных требований закона; действия исполнителя, дублирующие функции государственных органов (органов местного самоуправления) или должностных лиц Постановление Федеральной антимонопольной службы Уральского округа от 15 июля 2009 г. N Ф09-4925/09-С1 (суд признал правомерным вывод антимонопольного органа о навязывании со стороны ООО "Немезида Инвест" (собственник помещения автовокзала) компаниям-перевозчикам дополнительных услуг по организации и регулированию процесса пассажирских перевозок в пригородном и междугородном сообщении, в том числе утверждению расписания движения автобусов. Вышеуказанные действия входят в компетенцию уполномоченного государственного органа и не могут выступать предметом договора, заключенного между обществом и компаниями-перевозчиками).; действия исполнителя, продиктованные его собственными экономическими интересами и не имеющие потребительской ценности для заказчика.

Подобная форма злоупотребления характерна и для субъектов естественных монополий. В частности, ОАО "РЖД" неоднократно привлекалось к административной ответственности за нарушение п. 3 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции. Поводом послужили факты навязывания акционерным обществом своим контрагентам (грузоотправителям) услуг по страхованию перевозимого груза Постановление Федеральной антимонопольной службы Волго-Вятского округа от 16 июля 2008 г. N А82-10613/2007-29 (ОАО "РЖД" предложило ЗАО "Втормет" заключить договор на организацию перевозок грузов и оказание транспортно-экспедиционных услуг, которым, в частности, предусмотрена обязанность грузоотправителя производить страхование всех перевозимых грузов. Не согласившись с данным условием договора, ЗАО "Втормет" направило обществу протокол разногласий, в котором просило исключить из договора указанное условие, объяснив это тем, что страхование грузов является добровольным. В ответ ОАО "РЖД" направило ЗАО "Втормет" письмо, в котором сообщило, что не согласно с протоколом разногласий и просит считать незаключенным договор на организацию перевозок грузов и оказание транспортно-экспедиционных услуг)., а также услуг по получению разрешения на внутренний таможенный транзит (ВТТ) перевозимого груза. В последнем случае суд подчеркнул, что обязанность получить разрешение на внутренний таможенный транзит в силу ч. 1 и 2 ст. 80 ТК РФ "Таможенный кодекс Российской Федерации" от 28.05.2003 N 61-ФЗ (утр. силу 29.12.2010) // "Собрание законодательства РФ", 02.06.2003, N 22, ст. 2066. возложена на перевозчика, либо экспедитора перевозимого груза. Указанная обязанность перевозчика (экспедитора) носит императивный характер, поскольку определена законодателем применительно к публично-правовой сфере, следовательно, должна исполняться теми субъектами, которым она адресована. В этой связи действия ОАО "РЖД", которое сначала предложило грузоотправителю заключить дополнительное соглашение к договору об организации перевозок, предусматривающее оплату услуг перевозчика по оформлению разрешений на ВТТ, а затем приостановило прием к перевозке вагонов грузоотправителя, правомерно признаны нарушением антимонопольного законодательства Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 17 сентября 2007 г. N А33-3566/07-Ф02-6293/07..

Судами также установлено, что общество, обращаясь в антимонопольный орган и суд первой инстанции, в обоснование допущения ОАО "Омскэнергосбыт" нарушений антимонопольного законодательства указало на отказ (уклонение) третьего лица от заключения договора, а также совершение действий по навязыванию обществу невыгодных условий договора. Между тем отказ (уклонение) от заключения договора должен быть подтвержден соответствующими доказательствами, свидетельствующими о наличии действий (бездействий) направленных на достижение соответствующего результата. Арбитражными судами установлено, что на оферту ОАО "МРСК Сибири" заключить договор третье лицо направило протокол разногласий, т.е. акцепт на иных условиях, что является новой офертой; что сторонами неоднократно предпринимались попытки к урегулированию возникших при заключении договора разногласий, о чем свидетельствуют протоколы согласования разногласий, составленные после обращения общества в антимонопольный орган с заявлением о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства. Кроме того, ОАО "МРСК Сибири" не оспаривается, что отказа от заключения договора в целом (ЗАО "Омскэнергосбыт") не заявлено. Оспариваемые обществом условия договора закону не противоречат.

При таких обстоятельствах верным является вывод судов о том, что спорные отношения, возникшие между сторонами в связи с согласованием условий договора при его заключении, относятся к гражданско-правовым и не связаны с защитой конкуренции и, следовательно, подлежат разрешению в судебном порядке. Факт разногласий по условиям договора не доказывает недопущение, ограничение, устранение конкуренции либо ущемление чьих-либо прав в смысле ст. 10 Закона о защите конкуренции. Разногласия, возникшие при заключении договора со стороной, для которой заключение договора обязательно, при отсутствии действий по навязыванию невыгодных условий, не основанных на нормах действующего законодательства, являются гражданско-правовым спором хозяйствующих субъектов, порядок разрешения которых установлен ст. 445 и 446 ГК РФ Постановление Федерального антимонопольного суда Западно-Сибирского округа от 16 июля 2009 г. N Ф04-4102/2009 (10363-А46-23)..

В качестве комментария к изложенному примеру необходимо отметить, что уклонение доминирующего хозяйствующего субъекта от заключения договора в некоторых случаях, действительно, сопровождается навязыванием контрагенту экономически невыгодных или не соответствующих требованиям закона условий договора (требований о передаче финансовых средств и т.п.). Кратенко М.В. Злоупотребление свободой договора: частноправовые и публично-правовые аспекты: монография. М.: Волтерс Клувер, 2010. - С. 66-71. При установлении данного факта контролирующий орган вправе сделать вывод о злоупотреблении хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением и нарушении п. 3 и 5 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции Постановление Федерального антимонопольного суда Волго-Вятского округа от 30 июня 2008 г. N А38-3419/2007-1-274 (суд отказал обществу в иске о признании незаконным и отмене предписания антимонопольного органа. Как следует из материалов дела, общество, занимая доминирующее положение на рынке оказания услуг по передаче энергии, необоснованно уклонялось от заключения договора с отдельными контрагентами. Несмотря на представление контрагентом всех необходимых документов и выполнение технических условий подключения к сети, общество отказало ему в заключении договора под предлогом имеющейся у контрагента задолженности и технической невозможности оказать услуги. Между тем в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие наличие каких-либо препятствий для заключения договора с контрагентом и оказания ему услуг по передаче энергии)..

Интересно, что законодатель составил перечень невыгодных условий договора поставки, в том числе навязанных поставщику (дополнительных) услуг, применительно к отношениям поставщика с владельцами торговых сетей - субъектов, занимающих доминирующее положение. Представляется, что названные выше условия, навязываемые субъектами естественных монополий и расцениваемые ФАС как несправедливые, могли бы быть объединены в едином нормативно-правовом акте, или же, для учета специфики той или иной сферы деятельности субъектов естественных монополий, возможно дополнение уже имеющихся актов в соответствии с каждым видом деятельности указанных субъектов конкретными статьями, содержащими запрет на внесение в договоры подобных условий.

Заключение

Проведенное исследование подтвердило необходимость в более детальном регулировании гражданско-правовых аспектов деятельности субъектов естественных монополий. Законодатель стремится к установлению баланса частных и публичных интересов, что, как показало исследование, является труднодостижимой задачей.

В данной работе были проанализированы особенности гражданско-правового регулирования субъектов естественных монополий. Вопросы частно-правового характера исследуемой темы сводятся, главным образом, к принципу свободы договора, устанавливаемого ст. 421 ГК РФ. Для субъектов естественных монополий, в виду их особого экономико-правового статуса, свобода договора значительно ограничивается законодателем. С принципом свободы договора связано введение в ГК РФ таких видов договоров, как публичный договор и договор присоединения. При заключении публичного договора наиболее ограничены права поставщика, подрядчика, перевозчика, иных лиц, оказывающих различные услуги, поскольку существует обязанность заключить договор и ограничены права в определении его условий. Иначе действует принцип свободы договора при заключении договора присоединения, поскольку только одна сторона формулирует условия договора присоединения свободно, а вторая сторона свободна лишь в решении вопроса заключать или не заключать предложенный проект договора. В работе делается вывод, что субъекты естественной монополии и организации, занимающие доминирующее положение на рынке, при отсутствии конкуренции не вправе использовать нормы о договоре присоединения. Как уже отмечалось, сторона, обладающая экономическим превосходством, не вправе ссылаться на правила заключения договора присоединения, если заключается публичный договор. В этом случае судебной практикой отдается предпочтение нормам о публичном договоре, по стандартным условиям которого возможны возражения (протокол разногласий) и передача неурегулированных разногласий на рассмотрение суда. Однако

На вопрос о том, применять ли судами в спорах с участием субъекта естественной монополии нормы о договоре присоединения или же публичного договора можно ответить и по-другому. Как известно, не все договоры, участниками которых являются субъектами естественных монополий, закреплены отдельным параграфом в Гражданском Кодексе РФ. В принципе, это не вызывает возмущения, т.к. чаще всего они квалифицируются в самой общей форме договоров о выполнении работ и оказания услуг, иногда же они носят и смешанный характер. Однако, как мы видим из судебной практики, такие нормы общего характера при взаимодействии с нормами законодательства о естественных монополиях не всегда дают однозначные выводы по тому или иному судебному делу. Исходя из этого, в статьи глав ГК РФ, содержащих положения о договорах оказания услуг и о выполнении работ, следует дополнить нормами, позволяющих понять в каких случаях договор будет иметь характер договора присоединения, и в каких - публичного.

Также существует проблема злоупотребления субъектами естественных монополий своим доминирующим положением, которые вытекают из обозначенного выше принципа свободы договора. Субъекты естественных монополий имеют тенденцию навязывать контрагенту невыгодные для него условия, что с точки зрения антимонопольного законодательства, является правонарушением. Однако и в этом отношении возникают спорные вопросы, связанные с согласованием условий договора при его заключении. Предполагается, что они относятся к гражданско-правовым и не связаны с защитой конкуренции и, следовательно, подлежат разрешению в судебном порядке. Факт разногласий по условиям договора не доказывает недопущение, ограничение, устранение конкуренции либо ущемление чьих-либо прав в смысле ст. 10 Закона о защите конкуренции. Разногласия, возникшие при заключении договора со стороной, для которой заключение договора обязательно, при отсутствии действий по навязыванию невыгодных условий, не основанных на нормах действующего законодательства, являются гражданско-правовым спором хозяйствующих субъектов, порядок разрешения которых установлен ст. 445 и 446 ГК РФ.

В работе также были подробно рассмотрены вопросы, связанные с понятием субъекта естественной монополии, определением его правового статуса. Исходя из анализа этих категорий и учитывая судебную практику, следует заключить, что законодательство о естественных монополиях допускает неточности, вследствие чего возникают проблемы с отнесением хозяйствующего субъекта в число субъектов естественных монополий.

Критикуется и система законодательства о естественных монополиях в целом. Основной недостаток законодательства о естественных монополиях заключается в том, что многочисленные акты, регулирующие отношения с участием субъектов естественных монополий, действуют обособленно. Проблемой является использование общих понятий, терминов и конструкций.

Анализ регионального и местного законодательства свидетельствует о том, что режим естественной монополии зачастую вводится необоснованно. Восполнить законодательный пробел возможно следующим образом: разработкой и принятие федерального закона «О локальных естественных монополиях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»; дополнением Закона о естественных монополиях специальным разделом, посвященным естественным монополиям регионального и местного уровня. На основании таких изменений субъекты Федерации и муниципальные образования смогут принять правовые акты о естественных монополиях, существующих на территории, с учетом местных особенностей.

Библиографический список

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // "Российская газета" от 25 декабря 1993 г. N 237.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 11.02.2013) // "Собрание законодательства РФ", 05.12.1994, N 32, ст. 3301.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 14.06.2012) // "Собрание законодательства РФ", 29.01.1996, N 5, ст. 410.

4. Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 07.03.2001 N 24-ФЗ (ред. от 28.07.2012) // "Собрание законодательства РФ", 12.03.2001, N 11, ст. 1001.

5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 07.05.2013) // "Собрание законодательства РФ", 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.

6. Закон РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 (ред. от 26.07.2006) "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" // "Ведомости СНД и ВС РСФСР", 18.04.1991, N 16, ст. 499.

7. Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ (ред. от 30.12.2012) "О естественных монополиях" (с изм. и доп. от 27.01.2013) // Собрание законодательства РФ от 21.08.1995, N 34, ст. 3426.

8. Федеральный закон от 31.03.1999 N 69-ФЗ (ред. от 30.12.2012) "О газоснабжении в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 01.04.2013) // "Собрание законодательства РФ", 05.04.1999, N 14, ст. 1667.

9. Федеральный закон от 17.07.1999 N 176-ФЗ (ред. от 06.12.2011) "О почтовой связи" // "Собрание законодательства РФ", 19.07.1999, N 29, ст. 3697.

10. Федеральный закон от 10.01.2003 N 17-ФЗ (ред. от 28.07.2012) "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 01.01.2013) // "Собрание законодательства РФ", 13.01.2003, N 2, ст. 169.