Правовой статус дипломатического представительства

Заявления дипломатических представительств о чрезмерной охране иногда сопровождаются утверждениями, что ее наличие препятствует нормальному осуществлению функций представительства.

Действительно, ст. 25 Конвенции обязывает государство пребывания «предоставлять все возможности для выполнения функций представительства». Обеспечивая неприкосновенность помещений, государство пребывания обязано проводить расследования случаев посягательств на них и осуществлять наказание лиц, виновных в нарушении их неприкосновенности. Государство пребывания вправе проводить расследование всех правонарушений, совершаемых на его территории, в частности в помещениях дипломатических представительств.

Практическая реализация этого права лимитируется, однако, по двум направлениям.

Во-первых, неприкосновенность помещений и другие иммунитеты дипломатического представительства не допускают производства местными властями расследований, применения принудительных мер и т. п. в пределах помещений представительства без специального на то разрешения его главы.

Во - вторых, обычная привилегия дипломатического представительства на организацию быта, внутреннего порядка по своему усмотрению означает, что местные власти не должны при осуществлении своей юрисдикции вмешиваться в дела, относящиеся исключительно к внутренней компетенции представительства.

На практике нередки случаи, когда иностранные дипломатические представительства обращаются в МИД государства пребывания с просьбой о проведении местными компетентными органами расследований тех или иных правонарушений, совершенных в их помещениях. Факт такой просьбы со стороны главы представительства снимает перечисленные выше ограничения на осуществление государством пребывания своей юрисдикции. Позиция государства пребывания в подобных случаях должна определяться необходимостью выполнения предусмотренной Конвенцией обязанности по защите помещений дипломатического представительства от посягательств частных лиц. Выполнение этой обязанности предполагает, что государство пребывания должно во всех случаях, когда речь идет о правонарушениях, удовлетворять просьбы представительств о проведении необходимых расследований. Кроме того, уклонение правоохранительных органов от расследования правонарушений, совершенных на территории государства пребывания, в принципе недопустимо и силу требований внутригосударственного законодательства.

С целью выполнения обязанности по осуществлению наказания частных лиц, виновных в нарушении неприкосновенности помещений иностранных дипломатических представительств, в некоторых странах приняты специальные законы. В нашей стране такого закона нет, однако необходимость введения в законодательство нормы, предусматривающей наказание за нарушение частными лицами неприкосновенности помещений дипломатических представительств, вытекает из международно - правовых обязательств. Эти обязательства предусматриваются не только Венской Конвенцией о дипломатических сношениях 1961 года, но и Конвенцией о предотвращении и наказании преступлений. против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, 1973 года, которая обязывает государства-участники предусмотреть за нападение на помещения дипломатических представительств «соответствующие наказания... с учетом их тяжкого характера» (п. 2, ст. 2).

Под нарушением неприкосновенности, влекущего за собой уголовную ответственность, следует понимать всякого рода нападения, вторжения, оскорбления представительства, дезорганизацию его деятельности и т. п.

Осуществление защиты помещений дипломатических представительств от посягательств частных лиц предполагает не только наказание виновных в таких посягательствах, но и обеспечение компенсации нанесенного ущерба.

Нарушение неприкосновенности помещений такими действиями частных лиц, как взрывы, поджоги, акты вандализма и т. п., наносит аккредитующему государству материальный ущерб. Заявляя протест по поводу нарушения неприкосновенности помещений, дипломатические представительства, как правило, требуют одновременно и компенсации материального ущерба.

Этот вопрос не вызывает осложнений, когда лица, виновные в нанесении ущерба, известны; материальный ущерб может быть взыскан с них в судебном порядке.

Сложнее когда виновные неизвестны, и дипломатическое представительство предъявляет претензии государству пребывания.

Действующими международными договорами компенсация материального ущерба государством пребывания не предусматривается, а практика государств в этом вопросе различна. Гак, 24 мая 1973 года трехтысячная толпа организовала демонстрацию у здания английского посольства в Рейкьявике (Исландия), выбила стекла и забросала здание яйцами. МИД Исландии принес извинения, и объявил, что Исландия компенсирует ущерб. 2 декабря 1979 года двухтысячная толпа захватила и сожгла посольство США в Ливии. Ливия отказалась выплатить компенсацию. Для большинства западноевропейских государств характерным является признание обязанности выплачивать нанесенный частными лицами материальный ущерб, но только на основе принципа взаимности. В целом же на решение вопроса о компенсации большой отпечаток накладывает характер политических взаимоотношений между государствами. Кроме того, возмещение ущерба производится, как правило, без излишней огласки, и чаще всего бывает трудно определить, является ли оно результатом признания государством пребывания своей ответственности либо осуществляется в порядке международной вежливости или великодушия.

В доктрине западных юристов и в судебной практике западных стран в большинстве случаев признается обязанность государства пребывания компенсировать ущерб, нанесенный иностранным дипломатическим и иным представительствам.

В ряде стран имеются законодательные акты, предусматривающие выплату компенсации на основе взаимности. Например, в федеральном бюджете ФРГ имеется статья «исключительные возмещения», которой предусматривается возмещение на основе взаимности ущерба, причиненного демонстрантами представительствам других стран в ФРГ.

Некоторые государства пребывания, формально соглашаясь возместить нанесенный иностранному дипломатическому представительству ущерб, в действительности стремятся всячески затянуть выполнение этого обязательства, а в конечном счете вообще уклониться от его выполнения.

Общий подход к решению вопроса о компенсации ущерба должен, вероятно, заключаться в следующем: в тех случаях, когда государство пребывания должно нести международно-правовую ответственность за нарушение неприкосновенности помещений дипломатических представительств со стороны частных лиц эта ответственность будет включать и обязательство возместить нанесенный ущерб. Дипломатическая практика показывает, что вопрос об ответственности государства пребывания за невыполнение рассматриваемой обязанности возникает в тех случаях, когда оно:

1. Само организовало или спровоцировало нарушение неприкосновенности помещений частными лицами;

2. Не проявило необходимой бдительности в предотвращении правонарушения;

3. Не наказало виновных в нарушении.

Оптимальным же решением рассматриваемого вопроса могло бы быть договорное закрепление обязанности государства пребывания компенсировать нанесенный частными лицами ущерб во всех случаях, кроме тех, когда дипломатическое представительство само спровоцировало или допустило его нанесение. Это способствовало бы лучшей организации охраны представительств, более эффективному розыску виновных, устранило бы возможность возникновения трений по вопросу о компенсации в отношениях между аккредитующим государством и государством пребывания.

Неприкосновенность помещений дипломатических представительств открывает возможность для злоупотреблений со стороны самого представительства, а также отдельных членов его персонала, что может наносить, ущерб интересам, общественному порядку, и безопасности государства пребывания. Определенной гарантией от возможных злоупотреблений неприкосновенностью помещений является закрепленная в Конвенции норма, которой устанавливается, что «помещения представительства не должны использоваться в целях, несовместимых с функциями представительства», предусмотренными нормами международного права (п. 3, ст. 41).

Из этого положения вытекает, в частности, недопустимость хранения в помещениях представительства предметов, характер которых несовместим с целями представительства (например, оружия, разведывательной техники), использования помещений в коммерческих целях.

Использованием помещений в целях, несовместимых с функциями представительства, является насильственное задержание в этих помещениях кого бы то ни было, даже граждан представляемого государства. Кроме того, задержание в помещениях дипломатического представительства представляло бы собой реализацию органом иностранного государства властных полномочий на территории государства пребывания, что означало бы подрыв суверенитета последнего. Дипломатическое представительство не является органом власти, и в его функции, установленные Конвенцией, не входит производство задержаний и арестов. Таким образом, насильственное задержание любого лица в помещениях представительства следует расценивать как использование помещений в целях, несовместимых с функциями представительства.

Недопустимость задержания в помещениях представительства кого бы то ни было иногда закрепляется в законодательстве государств пребывания. Это положение общепризнано в доктрине международного права и подтверждается целым рядом прецедентов в дипломатической практике. В юридической литературе нередко ссылаются на известный прецедент с китайским революционером Сунь Ятсеном, который был заочно приговорен китайским судом к смертной казни и находился в Англии в качестве политэмигранта. В 1896 году Сунь Ятсен был захвачен персоналом китайского посольства в Лондоне, когда он проходил мимо здания посольства, и задерживался в помещении в течение двух недель. Китайские дипломаты намеревались переправить Сунь Ятсена в Китай для приведения приговора в исполнение. Английское правительство совершенно правомерно потребовало выдачи Сунь Ятсена, и последний был освобожден Демин Ю. Г. «Статус дипломатических представительств» М., 1995г. - стр. 72..

В практике большинства государств как использование помещения в целях, несовместимых с функциями представительства, расценивается предоставление дипломатического убежища. В доктрине международного права наибольшие сложности вызывает вопрос о самой острой форме ограничения неприкосновенности - насильственном входе местных властей в помещение представительства.

Этот вопрос применительно к случаям неправомерного предоставления дипломатического убежища наиболее подробно рассматривается в работе советского юриста Д. Б. Левина «Дипломатическое право», изданной в 1949 году. Им приводится обзор мнений видных юристов-международников, на основании которого делается вывод о существовании двух точек зрения по рассматриваемому вопросу. Одни авторы (Камаровский, Ульяницкий, Фошиль, Мартене, Хайкинг, Херст, Мортон) считают, то государство пребывания имеет право нарушить неприкосновенность помещения представительства и изъять укрывшегося там преступника силой. Другие оры (Коровин, Дурденевский, Крылов, Сатоу) полагают, что государство пребывания должно ограничиться окружением полицией помещения представительства" может потребовать отозвания дипломатического представителя, но местные власти не вправе силой вступать в помещение представительства. Сам Левин исходит из того, что принудительное вступление местной власти в помещение представительства для изъятия укрывающегося там преступника может быть оправдано лишь в том случае, когда речь идет о преступнике, преступление которого таит серьезную угрозу безопасности государства пребывания, а также при условии, что правительство, прибегающее к принудительным мерам, исчерпало другие способы воздействия (например, обращение к представителю или его правительству с требованием о выдаче укрывающегося преступника, окружение полицией помещения представительства и т. п.). По мнению Левина, несоблюдение иммунитета резиденции является мерой законной самозащиты.

Такие же две точки зрения существуют и в современной доктрине международного права.

В ст. 24 Конвенции устанавливается, что архивы и документы представительства неприкосновенны в любое время и независимо от их местонахождения.

Неприкосновенность архивов и документов в обычных условиях обеспечивается в силу неприкосновенности помещения дипломатического представительства и неприкосновенности дипломатической почты. Положение ст. 24 впервые в дипломатическом праве специально предусматривает неприкосновенность архивов и документов «независимо от их местонахождения», то есть и в таких случаях, когда они в силу каких-либо причин перестали находиться в распоряжении представительства.

Неприкосновенность архивам и документам предоставляется в «любое время», то есть даже после разрыва дипломатических отношений.

Понятие «архивы» в Конвенции не расшифровывается; предпринятые на Венской конференции 1961 года попытки дать определение понятию «архивы» были отвергнуты из-за опасения ограничительного толкования в будущем этого понятия. Подробный перечень предметов, составляющих «архивы», содержится в принятой позднее Венской Конвенции о консульских сношениях 1963 года, однако следует отметить, что любой подобный перечень в условиях существующего прогресса в области информатики не может быть исчерпывающим, а следовательно, удовлетворительным. Очевидно, под «архивами» следует понимать любые носители информации.

Понятие «документы» использовано в Конвенции для обозначения, текущих документов, которые не относятся к архиву в прямом смысле этого слова.

Понятие «неприкосновенность» в соответствии с Комментарием к проекту статей Конвенции в данном случае означает обязанность государства пребывания обеспечить, с одной стороны, освобождение архивов и документов от каких-либо воздействий со стороны собственных законодательных, исполнительных и судебных органов и, с другой стороны, защиту архивов и документов от посягательств со стороны частных лиц.

Из этого определения следует, что архивы и документы, попавшие в результате их потери, кражи злоумышленниками или каким-либо иным образом в распоряжение местных властей, должны быть незамедлительно возвращены дипломатическому представительству. Местные власти не вправе использовать эти архивы и документы в судебном или административном разбирательстве либо для иных официальных целей. В решении Международного Суда ООН по делу, касающемуся дипломатического и консульского персонала США в Тегеране от 24 мая 1980 года, отмечалась противоправность распространения в контролируемых правительством Ирана органах массовой информации документов, которые были изъяты нападавшими при захвате посольства США в Тегеране в 1979 году.

В судебной практике западных стран суды, рассматривая гражданские иски к иностранным дипломатическим представительствам, отклоняют требования истцов о предоставлении ответчиками дипломатических документов со ссылкой на неприкосновенность последних.

В западной доктрине международного права при рассмотрении вопроса об использовании в официальных целях документов представительства нередко ссылаются на обстоятельства состоявшегося в Канаде в 1947 году судебного процесса по обвинению канадского гражданина в шпионаже. В ходе этого процесса в качестве доказательств по делу использовались документы, украденные канадским - гражданином из досье советского военного атташе. Суд отказался признать неприкосновенность документов представительства, ссылаясь на угрозу государственной безопасности страны пребывания, а также на тот факт, что он не получил формального подтверждения о их дипломатическом характере со стороны канадского правительства, которое рассматривало себя в качестве собственника украденных документов.' По мнению одних западных юристов, комментировавших данный прецедент, ссылка на угрозу государственной безопасности может быть использована в качестве основания для ограничения дипломатических иммунитетов, однако другие юристы сочли действия канадского суда ошибочными.

Правомерность приведенных обоснований ограничения иммунитетов представляется сомнительной. Использование весьма неопределенного понятия «угроза государственной безопасности», возможность установления местными властями в одностороннем порядке наличия такой угрозы, по существу, равноценны признанию права государства пребывания по своему усмотрению отказываться признавать те или иные дипломатические иммунитеты, то есть произвольно нарушать положения Конвенции. Неправомерны и действия канадского правительства, но своему усмотрению определившего, что оно стало собственником похищенных документов.

Обоснование использования в официальных целях документов разведывательного характера, вероятно, можно найти путем толкования положений Конвенции. Анализ этих положений дает основание сделать вывод о том, что документы разведывательного характера нельзя рассматривать в качестве документов представительства. Действительно, такие документы никак не связаны с деятельностью дипломатических представительств; они не имеют никакого отношения к исполнению дипломатических функций, перечень которых содержится в ст. 3 Конвенции. В намерения сторон, договорно закрепивших иммунитет архивов и документов, не входило стремление обеспечить деятельность разведок; в преамбуле Конвенции прямо указывается, что иммунитеты предоставляются «для обеспечения эффективного осуществления функций дипломатического представительства». Таким образом, на документы разведывательного характера в силу того, что они не являются документами представительства, неприкосновенность, установленная ст. 24 Конвенции, вряд ли должна распространяться.

Может возникнуть вопрос: не пользуются ли документы разведок, будучи государственной собственностью аккредитующего государства, неприкосновенностью в силу иммунитета государств от иностранной юрисдикции? Представляется, что подобные документы являются неотъемлемым производным от противоправной деятельности, и поэтому само их существование на территории государства пребывания носит противоправный характер. Государство пребывания не предоставляло этим документам признания в качестве иностранной государственной собственности, не санкционировало их существования на своей территории, и поэтому оно вправе рассматривать эти документы как не защищенные какими - либо иммунитетами.

Приведенная аргументация в принципе, вероятно, дает возможность использовать в официальных целях не только документы разведок, но и документы самого представительства, если их характер очевидно несовместим с выполняемыми представительством функциями.

В п. 2 ст. 27 Конвенции предусматривается, что официальная корреспонденция представительства неприкосновенна, причем «под официальной корреспонденцией понимается вся корреспонденция, относящаяся к представительству и его функциям».

Под «корреспонденцией» в данном случае понимаются все входящие и исходящие почтово-телеграфные отправления дипломатического представительства. Понятие «неприкосновенность» означает, что местные власти не вправе вскрывать либо задерживать корреспонденцию, а также использовать ее в каких-либо официальных целях (например, в судебном производстве, в пропагандистских кампаниях).

Положение о неприкосновенности официальной корреспонденции явилось новацией в дипломатическом праве, причем многие вопросы, связанные с этой нормой, были в ходе подготовки Конвенции проработаны явно недостаточно и остаются неясными и в настоящее время. Определенные сложности могут, например, возникать при решении вопроса о вскрытии местными властями официальной корреспонденции. Эта корреспонденция, в отличие от дипломатической почты, может не обозначаться какими-либо «видимыми внешними знаками», указывающими на ее характер. Следовательно, местные власти не всегда будут иметь возможность при наружном осмотре отличить официальную корреспонденцию от частной переписки. Чтобы удостовериться в том, что данная корреспонденция относится к представительству и его функциям, то есть пользуется неприкосновенностью, с ней надо ознакомиться, а это и будет нарушением неприкосновенности.

Неясен также вопрос, относятся ли к «официальной корреспонденции» письма, направляемые в дипломатическое представительство частными лицами. Это вопрос может представить определенный интерес в таком, например, случае, когда возникает необходимость использования в судебном производстве письма, направленного в иностранное дипломатическое представительство местным гражданином. Конечно, для обоснования правомерности использования такого письма в официальных целях можно утверждать, что оно не подпадает под понятие «официальная корреспонденция». Для аргументации этого утверждения можно доказывать, что данное письмо не связано с деятельностью представительства и его функциями либо, что письма частных лиц становятся «официальной корреспонденцией» с момента регистрации в канцелярии представительства; можно ссылаться на то понимание понятия «официальная корреспонденция», которое было выдвинуто в ходе подготовки Конвенции Специальным докладчиком. Нужно, однако, иметь в виду, что закрепленная в Конвенции широкая формулировка - «вся корреспонденция, относящаяся к представительству и его функциям» - дает возможность оспаривать эти аргументы.

Затрагивавшие этот вопрос западные юристы полагают, что, несмотря на первоначальный замысел Конференции 1961 года предоставить иммунитет лишь исходящей корреспонденции, входящая почта должна также рассматриваться как защищенная от всякого вмешательства, включая запрещение на ее использование без согласия в качестве доказательства в суде.

Подытоживая сказанное, можно сделать вывод, что использование исходящей и входящей корреспонденции дипломатического представительства в официальных целях с юридической точки зрения вряд ли допустимо, если только не прибегать к приведенной выше аргументации в отношении документов разведывательного характера.

Собственные средства передвижения являются важным фактором, позволяющим обеспечить нормальное функционирование дипломатического представительства. Б юридической литературе вопрос об иммунитетах средств передвижения практически не исследован.

Под дипломатическими средствами передвижения понимаются любые транспортные средства (как правило, автомобильные, воздушные и водные), которые принадлежат, арендуются или предоставляются для регулярного пользования дипломатическим представительствам, сотрудникам представительства и членам их семей.

В данном определении отражено то обстоятельство, что в международном праве и дипломатической практике не проводится различий между средствами передвижения, принадлежащими непосредственно представительству, и средствами передвижения, находящимися в личной собственности сотрудников представительства; и те, и другие рассматриваются как дипломатические средства передвижения.

Отличительным признаком дипломатического средства передвижения является специальный номерной знак, выдаваемый соответствующими органами государства пребывания.

Номерные знаки специальных серий являются необходимым атрибутом дипломатических средств передвижения, указывающим на наличие соответствующих иммунитетов, и поэтому отказ в выдаче таких знаков либо их изъятие местными властями равнозначны отказу в распространении иммунитетов на дипломатическое средство передвижения.

В этой связи вряд ли можно признать допустимой практику ряда западных стран, ставящих возможность эксплуатации дипломатических средств передвижения в зависимость от выполнения произвольно установленных государством пребывания требований, например об уплате штрафов за нарушения правил дорожного движения иностранными дипломатами, об обязательном страховании автомашин.

Следует отметить, что ограничение в использовании дипломатических средств передвижения влечет за собой дезорганизацию деятельности дипломатических представительств, что является нарушением ст. 25 Конвенции, обязывающей государство пребывания «предоставлять все возможности для выполнения функций представительства».

Предоставление дипломатическим средствам передвижения номерных знаков специальных серий создает более благоприятные условия для местных правоохранительных органов по осуществлению контроля за этими средствами передвижения. Так, помощник госсекретаря США Р. Ридвей на слушаниях в сенате прямо заявила: «В августе 1984 года Госдепартамент начал выдачу (замену) номерных знаков автомашин всех иностранных представительств. Это явилось значительной помощью ФБР для идентификации должностных лиц враждебных стран",

Одним из наиболее сложных вопросов, связанных с дипломатическими средствами передвижения, является вопрос о юридической возможности осуществления государством пребывания по отношению к ним тех или иных принудительных действий.

В доктрине международного права чаще всего отмечается, что
дипломатические средства передвижения пользуются неприкосновенностью.

До принятия Конвенции утверждения о неприкосновенности дипломатических средств передвижения обосновывались тем, что последние рассматривались как часть резиденции дипломатического представителя, как своего рода «движущийся дом» Оппенгейм Л. «Международное право» - т. 1, полутом 2 - М., 1999 г., стр. 332.. После принятия Конвенции неприкосновенность дипломатических средств передвижения чаще всего объясняют тем, что они являются движимым имуществом дипломатического представительства. Под неприкосновенностью имущества дипломата и в том числе его средств передвижения следует понимать освобождение от четырех видов принудительных действий, то есть такое освобождение, которым пользуются и средства передвижения дипломатического представительства, а именно: освобождение от обыска, реквизиции, ареста и исполнительных действий, закрепленное в п. 4 ст. 22 Конвенции.

В международном праве издавна считается общепринятой обязанность государства пребывания обеспечить иностранному дипломатическому представительству все условия для свободной связи со своим правительством. Важной стороной свободы сношений является возможность поддержания дипломатическим представительством засекреченной связи. Такая же обязанность разрешать и охранять свободные сношения возлагается и на третьи государства, через территорию которых официальная корреспонденция представительства следует транзитом (п. 3 ст. 40).

В соответствии с Конвенцией «дипломатическая почта не подлежит ни вскрытию, ни задержанию» как в государстве пребывания (п. 3 ст. 27), так и на территории третьих стран (п. 3 ст.40). Эти иммунитеты предоставляются в том случае, если удовлетворяются два требования к дипломатической почте: «Все места, составляющие дипломатическую почту, должны иметь видимые внешние знаки, указывающие на. их характер, и они могут содержать только дипломатические документы и предметы, предназначенные для официального пользования» (п. 4 ст. 27 Венской Конвенции 1961 года).

В соответствии с Конвенцией, освобождение дипломатической почты от вскрытия и задержания носит абсолютный характер.

В случае несоблюдения требований. к дипломатической почте в Республике Казахстан этот вопрос урегулирован следующим образом: таможенные охраны откладывают почту и связываются с Министерством Иностранных Дел Республики Казахстан, который связывается с дипломатическим представительством, откуда исходила эта почта.

Дипломатические курьеры курсируют с ₍дипломатической почтой между аккредитующим государством и Республикой Казахстан. Так как дипломатический курьер не может быть подвергнут ни задержанию, ни аресту, государственные органы Казахстана оказывают им содействие с целью обеспечения их беспрепятственного прохождения к месту назначения, а также в целях обеспечения сохранности находящейся при них дипломатической почты.

2.2 Иммунитеты и привилегии дипломатического персонала

Личная неприкосновенность

В ст. 29 Конвенции устанавливается: «Личность дипломатического агента неприкосновенна. Он не подлежит аресту или задержанию в какой бы то ни было форме. Государство пребывания обязано относиться к нему с должным уважением и принимать все надлежащие меры для предупреждения каких-либо посягательств на его личность, свободу или достоинство».

Доктрина международного права в целом едина в толковании понятия "личная неприкосновенность". Различие заключается лишь в том, что одни авторы трактуют личную неприкосновенность как освобождение дипломата от любых принудительных действий (посягательство на личную свободу, принуждение, арест, задержание, выдача, выдворение) со стороны местных властей и граждан государства пребывания, а некоторые выделяют в рассматриваемом понятии два компонента: с одной стороны, гарантию от применения мер юридического принуждения, а с другой - специальную обязанность по защите дипломатов от любых посягательств со стороны государственных органов и частных лиц. Признавая достаточную обоснованность обеих точек зрения и полагая, что различия между ними не носят принципиального характера, представляется правильным исходить из того, что данное понятие предполагает наличие у государства пребывания двух обязанностей. Одна связана с воздержанием от конкретных действий - ареста или задержания дипломата, а другая - с осуществлением определенных действий по обеспечению повышенной защиты дипломата от любых посягательств как частных, так и местных должностных лиц. Личная неприкосновенность - и это общепризнано в доктрине международного права - является самым главным иммунитетом, из которого вытекают все остальные иммунитеты и привилегии дипломата.

Вопрос о задержании дипломатов

Освобождение от ареста или задержания дипломатов - важная гарантия для нормального осуществления ими дипломатических функций. Случаи ареста или задержания дипломатов местными властями в нарушение положений Конвенции встречаются сравнительно редко, главным образом в практике развивающихся стран.

В то же время недопустимость задержания в определенной степени обеспечивает безопасность тех дипломатов, которые занимаются незаконной деятельностью в государстве пребывания, и серьезно ограничивает возможности местных правоохранительных органов по ее пресечению.

В связи с этим в практике всех стран в качестве одного из наиболее действенных способов пресечения подобного рода деятельности применяется захват с поличным. Как отмечал французский юрист Ф. Кайе, государство пребывания стремится мотивировать свои действия и предоставить доказательства виновности иностранного дипломата, с тем чтобы избежать межгосударственных осложнений, а поимка с поличным, если характер правонарушения очевиден, рассматривается в уголовном процессе различных государств как особенный случай, обеспечивающий быстрое и эффективное рассмотрение дела. Однако, несмотря на явно преступный характер действий захваченного с поличным дипломата, аккредитующее государство нередко прибегает к ответным мерам. В связи с этим возникает необходимость обоснования соответствия действий местных властей нормам международного права.

Сложность рассматриваемого вопроса заключается в следующем. Хотя при захвате с поличным не производится юридического оформления задержания дипломата, дипломат в течении определенного времени (иногда до нескольких часов) физически задерживается. В то же время понятие «личная неприкосновенность» означает, в частности, освобождение дипломата «от ареста или задержания в какой бы то ни было форме». Совместим ли захват с поличным с личной неприкосновенностью дипломата? Подробно этот вопрос исследовался в многочисленных работах зарубежных авторов, особенно написанных до принятия Конвенции. Обобщив их высказывания, Д.Б. Левин приводит три случая, когда государства пребывания не несет ответственности за нарушение личной неприкосновенности дипломатов:

1. Если такие действия совершены в порядке необходимой самообороны против дипломата.

2. Если дипломат своими действиями сам подвергает себя риску (например, если он вызывает кого-либо на дуэль или посещает непристойные места).

3. Когда лицо, совершившее посягательство на дипломата, не знало об официальном положении последнего.

Зарубежные авторы, учитывая положения Конвенции, единодушно высказываются о том, что из принципа личной неприкосновенности могут быть сделаны, по крайней мере, два исключения:

1. К дипломату могут быть применены принудительные меры в порядке самозащиты.

2. Дипломат может быть временно задержан в целях предупреждения совершения им преступления

В основном такого же мнения придерживаются некоторые отечественные юристы. Исключения из принципа личной неприкосновенности неоднократно приводились в ходе кодификации норм дипломатического права.

При подготовке Проекта статей Конвенции, комментируя принцип личной неприкосновенности, КМП отметила, что он «не исключает в отношении дипломатического агента ни мер законной самообороны, ни, в исключительных обстоятельствах, мер, предназначенных воспрепятствовать ему совершить преступления или проступки».

Эти исключения, не встретившие возражений со стороны членов КМП не были включены в Конвенцию лишь потому, что это привело бы не практике к перечеркиванию самого правила.

Такие два исключения из принципа личной неприкосновенности признаны в США на правительственном уровне.

Если обобщить высказанные мнения, то можно констатировать, что ограничения личной неприкосновенности дипломатов допускаются в четырех случаях:

- когда дипломат своими действиями сам подвергает себя риску;

- когда лица, нарушающие неприкосновенность дипломата, не знают с его официальном положении;

- в порядке самообороны от действий со стороны дипломата;

- в целях предупреждения совершения преступления.

С учетом этого, а также существующей практики можно сделать вывод: о правомерности с юридической точки зрения трех вариантов захвате дипломата с поличным.

Наиболее просто обосновывается захват дипломата с поличным в тех случаях, когда его осуществляют частные лица.

Такой захват на практике встречается тогда, когда противоправный характер действий дипломата очевиден для окружающих (например, фотографирование военного объекта). Частные лица, задержав, по их мнению, преступника, передают его представителям органов власти, Представители органов власти производят обыск задержанного, устанавливают его личность и после составления акта о незаконны действиях отпускают дипломата.

Частные лица не обязаны знать, что такое иммунитет дипломата: выполняя свой гражданский долг, они задерживают преступника. Поскольку задержание осуществляется частными лицами, в данном случае не происходит "задержания в какой бы то ни было форме" местными компетентными органами, и, следовательно, дипломатическое представительство лишено возможности заявить о нарушении личной неприкосновенности дипломата. Конечно, дипломатическое представительство может попытаться обвинить государство пребывания в необеспечении повышенной защиты дипломата от посягательств частных лиц. Подобное обвинение легко опровергается, поскольку дипломат сам, своими действиями, поставил себя в условия повышенного риска, то есть в такие условия, когда его личная неприкосновенность не могла быть обеспечена. В самом деле, если, например, дипломат нарушает правила дорожного движения и оказывается сбитым автомашиной, вряд ли он вправе обвинять государство пребывания в необеспечении его повышенной защиты от посягательств частных лиц.

Другой вариант захвата с поличным встречается в тех случаях, когда сотрудники правоохранительных органов задерживают неизвестное лицо по подозрению в совершении им преступления; они либо не знают, либо имеют серьезные сомнения в том, что задержанный является дипломатом.

Задержанный доставляется в штаб-квартиру контрразведки (отделение милиции), подвергается обыску и после установления его личности (как правило, с вызовом представителей МИД и соответствующего посольства) и составления акта о незаконных действиях отпускается.

Дипломатическое представительство может в данном случае заявить, что была нарушена личная неприкосновенность дипломата, поскольку он был задержан представителями органов власти. Однако на это можно легко возразить, отметив, что представители органов власти не знали, не могли да и не обязаны были знать, что преступник которого они задержали, исполняя свой служебный долг, мог оказаться политический представитель другого государства. В данном случае дипломат своими действиями также поставил себя в условия повышенного риска, то есть в такие условия, когда его личная неприкосновенность не могла быть обеспечена.

Теоретически, на наш взгляд, возможен еще один вариант задержания.

В исключительных случаях дипломат может быть подвергнут задержанию в нарушение Конвенции.

Речь идет о таких ситуациях, когда в целях предупреждения наступления вредных последствий необходимо немедленно пресечь преступные действия дипломата (покушение на жизнь, стрельба в общественном месте, хулиганство в пьяном виде и т.п.). Как справедливо отмечал французский юрист Ф. Кайе, критериями, которыми должно в подобных случаях руководствоваться государство пребывания, являются, с одной стороны, особая тяжесть деяния, с другой - срочность, которая может быть необходима, чтобы избежать нанесения ущерба. Такое задержание дипломата может осуществляться лишь при полной уверенности в том, что будут получены доказательства его преступной деятельности. Кроме того, задержание должно производиться непосредственно в момент совершения дипломатом правонарушения, но не после его окончания, поскольку цель такого задержания - предотвращение нанесения ущерба.

Правомерность такого задержания может быть объяснена ссылками на процитированный выше комментарий КМП к ст. 29 Конвенции, предусматривающий право государства пребывания применять в исключительных обстоятельствах меры, направленные на то, чтобы воспрепятствовать совершению дипломатом правонарушения. И хотя данное исключение не было включено в текст Конвенции, очевидно, что ст. 29 должна интерпретироваться в свете комментария КМП.

Западная доктрина международного права признает правомерность задержания дипломата (объясняемого в рамках института репрессалий либо ссылками на право государства на самооборону), однако на практике государства, как правило, воздерживаются от применения этого варианта.

Для обоснования правомерности действий местных властей большое значение имеет использование юридически точных формулировок в нотах протеста. Во всех официальных документах целесообразно использовать такие формулировки, как "захват", "поимка с поличным", "остановлен и доставлен" и т.п. Слово "задержание" можно использовать только в одном контексте: "задержан неизвестный, который оказался сотрудником посольства".

В мировой дипломатической практике захват дипломатов с поличным зачастую сопровождается неоднократным обменом нотами протеста, в которых заинтересованные стороны обосновывают правомерность либо неправомерность захвата. Французский юрист Ш. Руссо отмечал, что французское правительство, как правило, "не рекламирует" выдворения иностранных дипломатов. Вместо публичного объявления персоной нон грата дается понять, что дипломат нежелателен. При протестах со стороны иностранного посольства по данному поводу французское правительство обычно воздерживается от полемики.

Бельгийский ученый Дж. Салмон приводит разъяснение министра иностранных дел Бельгии о практике этой страны в области объявления персоной нон грата:...объявление персоной нон грата дипломата, работающего в Бельгии,...представляет собой исключительное явление. Тем не менее определенное число дипломатов, работавших в Бельгии, оставило эту страну без какого-либо демарша на правительственном уровне... Отъезд дипломата происходит без публичных заявлений как с одной; так и с другой стороны. Речь идет о мерах, которые в конечном счете входят в компетенцию иностранного государства и не относятся к сфере публичного оглашения".

При такой позиции вопрос о юридическом обосновании захвата с поличным может и не возникать, практически не наносится ущерб двусторонним отношениям, снижается угроза применения ответных мер. Однако эта позиция приемлема лишь в том случае, если захват произведен безукоризненно, получены неоспоримые доказательства преступной деятельности дипломата. В противном случае молчание государства пребывания может быть расценено как молчаливое признание им неправомерности действий его правоохранительных органов.

Как в доктрине, так и на практике выполнение обязанности по обеспечению повышенной защиты от посягательств частных лиц всегда рассматривалось как важнейшее условие обеспечения нормальной деятельности дипломатического представительства. Действительно, эффективная работа дипломатов невозможна без обеспечения их личной безопасности, защиты чести и репутации. В последние два десятилетия, в связи с резким усилением терроризма возникла устойчивая тенденция к возрастанию разного рода посягательств на жизнь, честь и достоинство дипломатов. Дипломаты представляют собой привлекательную мишень для террористических актов, прежде всего потому, что они как бы олицетворяют аккредитующее государство, являются его символом, и в результате этого любое посягательство на них быстро оказывается в центре внимания; кроме того, дипломаты легко уязвимы в силу своей многочисленности. Не случайно поэтому на протяжении многих лет посягательства на дипломатов устойчиво составляют третью часть всех случаев политического насилия, имевших международные последствия.

Рост терроризма обусловил необходимость рассмотрения в системе ООН вопроса об обеспечении безопасности дипломатов. Впервые этот вопрос рассматривался на XXII сессии Генеральной Ассамблеи ООН, в соответствии с решениями которой КМП ООН подготовила открытую для подписания в 1973 году Конвенцию о предотвращении и.наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов. В Конвенции раскрывается юридический состав преступления, закрепляется обязанность государств-участников предусмотреть соответствующие наказания за посягательства на дипломатов, рассматриваются вопросы выдачи преступников.

Таким образом, обязанность государства пребывания обеспечивать повышенную защиту дипломатов от посягательств частных лиц устанавливается двумя многосторонними конвенциями: Конвенцией 1973 года. В указанной обязанности, на наш взгляд, можно выделить пять компонентов: предупреждение посягательств, пресечение посягательств, наказание виновных, компенсация нанесенного ущерба и сотрудничество государств в рассматриваемой области.

Предупреждение посягательств на иностранных дипломатов должно быть первоочередной задачей государства пребывания, даже в условиях внутренней напряженности или гражданской войны.

Выбор конкретных средств и методов обеспечения безопасности иностранных дипломатов относится к компетенции государства пребывания, поскольку именно на него возлагается обеими конвенциями эта обязанность. Спектр этих средств и методов Конвенции не уточняют, в них лишь говорится "о всех надлежащих мерах" (ст. 29 Конвенции и п. 3 ст. 2 Конвенции 1973 г.).

Понятие "надлежащие меры" в теоретическом отношении неясно, ив практике государств его использование может вызывать разногласия. Рассматривавший это понятие бельгийский юрист И. Салмон лишь отметил, что в целом требование принимать "все надлежащие меры" менее строго, чем "специальная обязанность" государств обеспечивать неприкосновенность помещений дипломатических представительств. По его мнению, с которым можно согласиться, применение на практике концепции "надлежащих мер" представляет собой весьма деликатное дело; толкование этой концепции затруднительно, так как ни одно из государств не имеет единоличного права на это, а арбитраж конвенциями не предусмотрен.

Обобщение существующей в этой области мировой практики показывает, что в зависимости от местных условий превентивные меры могут состоять из полицейского наблюдения за окрестностями дипломатического представительства и жилых кварталов, предоставления дипломатам вооруженной охраны при передвижении по территории государства пребывания, разрешения дипломатам носить оружие для их личной защиты, наблюдения за почтовыми отправлениями в адрес дипломатов, установления постов вооруженной охраны у дипломатических представительств, немедленного рассмотрения жалоб дипломатов, получивших предупреждающие или угрожающие сообщения.

Особая ответственность ложится на государство пребывания, когда оно заранее получает информацию о готовящемся посягательстве или когда возникает реальная угроза такого посягательства. Необеспечение в этих условиях личной неприкосновенности иностранных дипломатов влечет за собой международно-правовую ответственность государства пребывания, поскольку его органы либо не проявили необходимой бдительности в предотвращении посягательства, либо попустительствовали ему. На практике возникновение реальной угрозы посягательств на иностранных дипломатов, как правило, вызывает усиление их охраны со стороны государства пребывания. В подобных условиях, и это отражает международно-правовую практику, государство пребывания может принимать и такие меры по обеспечению безопасности дипломатов, которые в иных обстоятельствах не могут рассматриваться как приемлемые.

Освещая вопрос пресечение посягательств на дипломатов, мы остановимся лишь на одном, наиболее актуальном, на наш взгляд, вопросе - захвате иностранных дипломатов в качестве заложников.

При таком захвате правительство государства пребывания оказывается перед дилеммой: либо, обеспечивая неприкосновенность дипломатов, пойти на удовлетворение требований террористов, нанося тем самым ущерб тем или иным государственным интересам, либо, руководствуясь этими интересами, отказать террористам, ставя под угрозу жизнь заложников.

Современное международное право не устанавливает, какому выбору в подобных ситуациях должно отдаваться предпочтение. Универсального решения этого вопроса, на наш взгляд, не существует из-за многообразия возможных ситуаций, а также в связи с тем, что здесь затрагивается суверенитет государства пребывания. Поскольку захват дипломатов в качестве заложников - сравнительно новое явление в международной жизни, практика государств в этом вопросе еще неустойчива. Большинство государств принципиально отвергает возможность уступки террористам, с тем чтобы не создавать прецедентов, однако некоторые государства идут на компромисс с террористами.

Встречаются ситуации, когда террористы, захватывающие дипломатов в качестве заложников, выдвигают различные требования не к государству пребывания, а к аккредитующему государству. Хотя ответственность за пресечение посягательств и в этом случае лежит на государстве пребывания, решение вопроса об удовлетворении либо неудовлетворении требований террористов зависит от аккредитующего государства. В связи с этим государство пребывания может, хотя и не обязано это делать, вступить в консультации с аккредитующим государством. Практика государств в этом вопросе различна.

Сравнительно новым явлением в дипломатической практике является оказание аккредитующим государством непосредственной помощи государству пребывания в освобождении захваченных дипломатов. Государство пребывания может принять предлагаемую помощь, но вправе и отвергнуть ее, поскольку лишь оно обладает юрисдикцией на своей территории и единолично несет ответственность за обеспечение безопасности дипломатов.

Иногда представляемые государства выступают с инициативами, направленными на достижение договоренностей, предусматривающих обязательство страны пребывания консультироваться с аккредитующим государством в отношении действий, предпринимаемых по освобождению захваченных террористами дипломатов. Конечно, возможность проведения при необходимости консультаций с аккредитующим государством нельзя исключать. Однако, на наш взгляд, взятие на себя обязательства проводить такие консультации во всех без исключения случаях означало бы поставить любые действия по спасанию иностранных дипломатов в зависимость от согласия или одобрения аккредитующего государства, что, по существу, явилось бы вмешательством во внутренние дела государства.

Наказание виновных в посягательствах на дипломатов осуществляется государствами в соответствии с нормами национального уголовного законодательства. Например, Уголовным кодексом РСФСР (ст. 67 "Террористический акт против представителя иностранного государства") предусматриваются повышенные санкции за убийство иностранного дипломата либо нанесение ему тяжких телесных повреждений с целью провокации войны или международных осложнений.

Ответственность за посягательства на дипломатов должна предусматривать повышенные санкции, независимо от цели посягательства. Необходимость повышенных санкций общепризнанна и в доктрине международного права.

Кроме того, в п. 1 ст. 2 Конвенции 1973 года содержится перечень преступлений, которые должны влечь за собой повышенные санкции. К ним относятся: убийства, похищения или другие нападения против личности или свободы дипломата; насильственные нападения на жилые помещения и транспортные средства дипломата; угрозы, попытки такого нападения, а также соучастие в нем.

На практике дипломатические представительства нередко требуют у государства пребывания материальной компенсации потерпевшим или пострадавшим дипломатам.

Конкретных норм, предусматривающих обязанность государства пребывания возместить нанесенный ущерб, в международном праве нет. Общий подход к решению этого вопроса должен быть таким же, как и в случае компенсации ущерба, нанесенного дипломатическому представительству: если государство пребывания не выполнило своей обязанности по обеспечению повышенной защиты дипломатов от посягательств частных лиц (не предупредило и не пресекло посягательство, не наказало виновных), оно должно компенсировать ущерб.

В дипломатической практике компенсация ущерба дипломатам осуществляется довольно редко, как правило, лишь при наличии дружественных отношений между аккредитующим государством и государством пребывания.

Сотрудничество государств в рассматриваемой области предусмотрено Конвенцией 1973 года. В ней устанавливается, что это сотрудничество должно включать обмен информацией и координацию принятия административных и других соответствующих мер для предотвращения преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в частности дипломатов (ст. 4). Государства-участники должны сообщать всем другим заинтересованным государствам факты, относящиеся к совершенному преступлению, сведения о личности предполагаемого преступника, информацию относительно жертвы и обстоятельств совершения преступления (ст. 5).