Концептуальные направления развития открытости власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Право на информацию о решениях органов публичной власти является одним из основных конституционных прав российских граждан. Основываясь на знании того, как в том или ином обществе юридически оформлено и защищается право граждан на информацию о решениях органов публичной власти, можно судить о степени демократичности такого общества. Поэтому только строгое и неукоснительное соблюдение закрепленных в российской Конституции прав граждан может установить действительно равноправные отношения между государством и гражданским обществом в целом, а также между конкретным чиновником и гражданином.

Для правового и демократического государства, а Россия провозглашена таковым, вопрос об открытости власти является первостепенным. Четкая и доступная информация -- это своего рода обменная валюта во взаимоотношениях власти и граждан. Информационная открытость власти позволяет гражданам получать адекватное представление и формировать критические суждения о состоянии российского общества и органах публичной власти, укрепляет действенность и эффективность общественного контроля за деятельностью органов публичной власти. При этом информационная прозрачность деятельности органов власти всех уровней, реальная доступность получения информации о принимаемых ими решениях, об их текущей деятельности является не только необходимым элементом осуществления постоянной и надежной связи между гражданами и их представителями во властных структурах, но и средством эффективного функционирования самих органов власти.[23, с. 5]

Информационная открытость власти позволяет гражданам получать адекватное представление и формировать критические суждения о состоянии российского общества и органах публичной власти, укрепляет действенность и эффективность общественного контроля за деятельностью органов публичной власти. Информационная прозрачность деятельности органов власти всех уровней призвана обеспечить реальную доступность для населения информации о принимаемых ими решениях, об их текущей деятельности . Открытость носит социально-коммуникативный характер, а прозрачность-функциональный, способствующий оптимизации регулятивных процессов в стране.

Прозрачность и открытость государственных органов являются неотъемлемыми признаками их демократичности.

Право на участие в управлении делами государства входит в число основных политических прав и свобод граждан. В современном обществе именно существование гарантий и реальное использование политических прав и свобод являются показателем правового и демократического государства. В свою очередь, право на информацию о решениях органов публичной власти - одно из основных и неотъемлемых прав человека. Основываясь на знании того, как в том или ином обществе юридически оформлено и защищается право человека на информацию о решениях органов публичной власти, можно судить о степени демократичности данного общества.[23, с. 8]

Правовое регулирование отношений, связанных с доступом граждан и организаций к информации о деятельности органов государственной власти, основывается на следующих положениях Конституции Российской Федерации:

- каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29);

- каждому предоставляется возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24);

- граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33);

- каждый имеет право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42).

Таким образом, обращаясь за информацией о деятельности органов публичной власти, граждане реализуют свое конституционное право, а на органы государственной власти и органы местного самоуправления возложена обязанность по предоставлению этой информации. При этом государство закрепляет правовые гарантии осуществления этого права, о которых будет сказано далее.

Принцип свободы поиска, получения и распространения информации, закрепленный в Конституции Российской Федерации, воспроизводит аналогичную норму ст. 19 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.

Базовым законом, гарантирующим доступ граждан к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, является Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". Так, ч. 1 ст. 1 данного Федерального закона закрепляет право на информацию и выступает правовой основой права граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления не может быть ограничен, и такая информация предоставляется бесплатно (кроме случаев, установленных федеральными законами). На государственные органы и органы местного самоуправления возлагается обязанность по обеспечению доступа к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения. Такое право на доступ к информации является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления. Отказ в предоставлении информации может быть обжалован в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд.

При написании данной дипломной работы были поставлены следующие цели: с одной стороны -- попытаться выработать концептуальные направления развития открытости власти. С другой -- показать уже имеющиеся в настоящее время законодательные возможности получать информацию о решениях органов публичной власти, а так же рассмотреть российское законодательство, регламентирующее предоставление информации о решениях органов власти и МСУ, проанализировать информационную открытость законодательной и исполнительной, судебной власти и органов МСУ. Поэтому в работе содержится как анализ отечественных наработок в этой области, так и конкретные материалы, способные на практике помочь гражданам в получении необходимой им информации от органов государственной власти и органов местного самоуправления. В этих целях проанализировано значительное число законов и подзаконных нормативных актов федерального и регионального уровней, муниципальных правовых актов и судебных решений, посвященных вопросам предоставления информации о решениях органов публичной власти. Этот анализ позволяет утверждать, что в российском законодательстве пока есть лишь положения, декларирующие принципы открытости, которые не подкреплены действенными механизмами реализации права на получение информации от органов власти различного уровня.

1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОТКРЫТОСТИ ВЛАСТИ И ОТКРЫТОСТЬ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

1.1 Российское законодательство, регламентирующее предоставление информации о решениях органов власти и МСУ

Право на участие в управлении делами государства входит в число основных политических прав и свобод граждан. В современном обществе именно существование гарантий и реальное использование политических прав и свобод является показателем правового государства. В свою очередь, право на информацию о решениях органов публичной власти -- одно из основных и неотъемлемых прав человека. Основываясь на знании того, как в том или ином обществе юридически оформлено и защищается право человека на информацию о решениях органов публичной власти, можно судить о степени демократичности такого общества. И только неукоснительное соблюдение закрепленных в российской Конституции прав граждан может установить подлинно равные отношения между государством и гражданским обществом, между чиновником и гражданином.[40]

Согласно ст. 33 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

В ч. 4 ст. 29 Конституции установлено, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Здесь конкретизируются «способы проявления личностью своих мнений и убеждений, формы реализации свободы слова»1. В соответствии со ст. 42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии.

Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 24) также установлено, что каждому предоставляется возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Таким образом, граждане, обращаясь за информацией о решениях органов публичной власти, реализуют свое конституционное право, а на органы государственной власти и органы местного самоуправления возложена обязанность предоставлять такую информацию. Поэтому государство должно закрепить и правовые гарантии осуществления этого права. Действие конституционных положений должно распространяться не только на органы власти, но и на иные государственные органы, а также на структуры, выполняющие публичные функции, и должностных лиц указанных органов.[21, с. 30]

Однако реальные возможности граждан в сфере доступа к информации о решениях органов публичной власти в Российской Федерации в настоящее время не соответствуют положениям Конституции России и международным актам. Органы публичной власти во многом являются информационно закрытыми, и доступ граждан к информации об их решениях в значительной степени затруднен или вообще невозможен. Государственные и контролируемые государством через коммерческие структуры средства массовой информации нередко, вместо обеспечения права граждан на информацию о решениях органов публичной власти, проводят пропаганду и агитацию в интересах властных группировок.

В настоящее время российское общество переживает период серьезных структурных реформ практически во всех сферах. В плане изменений институтов государственной власти и местного самоуправления основными являются административная и федеративная реформы. Каждая из них в той или иной степени затрагивает и вопросы информационной открытости органов публичной власти. Одной из основных задач реформы федеративных отношений и местного самоуправления было установление такого разграничения полномочий, при котором интересы граждан были бы на первом месте, а публичные услуги были бы максимально доступны для них.[5, с. 19]

Это позволяет говорить о следующей конструкции взаимоотношений гражданина и всех уровней публичной власти. Вопросы общефедерального значения, естественно, должны решаться федеральными органами государственной власти. Вопросы, которые требуют концентрации сил и ресурсов (включая финансовые), должны решаться региональной властью. В первую очередь, это вопросы социальной политики, оказания мер социальной помощи отдельным категориям граждан, проживающих в соответствующих субъектах Российской Федерации, а также вопросы координации деятельности муниципальных образований и осуществления межмуниципальных программ в ряде сфер (например, в области физической культуры и спорта). Иными словами, к ведению региональной власти относятся вопросы, не предусматривающие ежедневной опеки над гражданином. И лишь те вопросы, которые непосредственно касаются гражданина в его повседневной жизни, должны решаться органами местного самоуправления. Это позволит также осуществлять действенный контроль граждан за предоставлением им публичных услуг.

Однако, предоставление информации о своих решениях является обязательным для органов всех уровней. Представляется, что в настоящее время это один из наиболее актуальных и действенных каналов взаимодействия граждан и органов публичной власти.

Среди основных нормативных правовых актов, составляющих правовую базу реализации некоторых способов доступа граждан к информации о деятельности органов власти, можно назвать также Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации". В соответствии со ст. 38, 39 и 54 данного Закона гарантируются право граждан на получение информации через средства массовой информации (в том числе зарубежные), а также право редакций средств массовой информации на получение сведений непосредственно от органов государственной власти на основании запроса. Однако субъектом права на подачу запроса о предоставлении информации "о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц" являются лишь редакции средств массовой информации, и, что важно, данный Закон касается права на доступ к информации о деятельности только органов государственной власти.

Федеральный закон от 13 января 1995 г. N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" предусматривает распространение в государственных средствах массовой информации некоторого обязательного минимума информации (например, обращения и заявления Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, ст. 5), а также непосредственное присутствие представителей средств массовой информации (журналистов) на заседаниях органов власти (например, при проведении дебатов представителей депутатских объединений в Государственной Думе, ст. 10).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" утвержден Перечень сведений о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования. Кроме того, на федеральные органы исполнительной власти возлагаются обязанности по обеспечению доступа граждан и организаций к информации об их деятельности, по своевременному и регулярному размещению указанных информационных ресурсов в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет, по систематическому информированию граждан и организаций о деятельности федеральных органов исполнительной власти иными способами, предусмотренными законодательством Российской Федерации. [9, с. 27]

Порядок обеспечения доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти регламентирован в разделе XIII Постановления Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти".

Федеральные органы исполнительной власти, руководствуясь вышеуказанными Постановлениями Правительства Российской Федерации, разрабатывают ведомственные нормативные правовые акты по обозначенным вопросам. Так, например, приняты Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 7 ноября 2005 г. N 133н "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Министерства финансов Российской Федерации", Приказ Федерального казначейства от 6 марта 2007 г. N 2 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Федерального казначейства и его территориальных органов".

В данных нормативных правовых актах урегулированы вопросы по установлению требований к обеспечению доступа граждан и организаций к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, формированию и размещению информации, взаимодействию структурных подразделений центрального аппарата между собой и с территориальными органами, определению состава информационных ресурсов, распределению ответственности и др. Помимо этого, предусматривается порядок предоставления информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти средствам массовой информации, в том числе по их запросам.

Кроме сведений, доступ к которым должен быть обеспечен со стороны федеральных органов государственной власти в соответствии с вышеуказанными Постановлениями Правительства Российской Федерации, размещению на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти, участвующих в исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги), и в местах оказания государственных услуг подлежат также административные регламенты исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) (п. 17 Постановления Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг").

Анализ принятых нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти показывает, что в настоящее время далеко не всеми государственными органами разработаны и приняты соответствующие документы. Представляется, что подробная регламентация процесса доступа граждан и организаций к информации о деятельности конкретного федерального органа исполнительной власти, учитывающего специфику его функционирования, является необходимым условием повышения прозрачности его деятельности.

Ежегодно экспертами Института развития свободы информации оценивается уровень открытости информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, представленной на их официальных сайтах. Так, в 2007 г. уровень открытости информации составил 23,57%, в 2008 г. - 26,85%. Сайты оценивались по 300 параметрам: наличие или отсутствие информации как таковой, ее полнота, социальная значимость, актуальность, доступность расположения, специфика компетенции каждого ведомства и т.д.

Меньше всего информации на сайтах федеральных органов исполнительной власти было представлено по кадровому обеспечению ведомств, по государственным закупкам, по информационным системам (кадастры, учеты, реестры и пр.) и по расходованию бюджетных средств и денежных поступлений. В 2007 г. первые три места в плане информативности заняли федеральные сайты Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - 49,29%, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - 45,88% и Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации - 44,28%, последние три места - ведомства, у которых сайты отсутствуют: Федеральное агентство по обустройству Государственной границы Российской Федерации, Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств и Государственный комитет Российской Федерации по делам молодежи .

Чтобы граждане могли реализовать возможность получения информации о решениях органов публичной власти, необходимо в первую очередь определить способы предоставления такой информации. Можно предположить, что основные способы таковы:

1) обнародование информации о принимаемых решениях;

2) обеспечение непосредственного доступа к документам и материалам в органах власти;

3) обеспечение доступа к заседаниям органов публичной власти;

4) предоставление документов и материалов на основании запроса.

Таким образом, существуют два канала предоставления информации о решениях органов публичной власти: обеспечение такой информацией по инициативе самих органов власти либо в силу прямого указания закона, а также по инициативе граждан.

Исходя из сложившейся ситуации, должны быть законодательно закреплены основополагающие принципы реализации права на информацию:

* открытость процедуры выработки, принятия и исполнения решений государственными органами, органами местного самоуправления;

* общедоступность информации, представляющей общественный интерес, открытость информации, затрагивающей личные интересы граждан;

* обеспечение безопасности личности, общества и государства;

* систематическое информирование граждан о предполагаемых или принятых государственными органами и органами местного самоуправления решениях;

* законность поиска, получения и передачи информации о решениях органов государственной власти и органов местного самоуправления;

* достоверность и полнота предоставляемой информации;

* защита права на получение информации;

* общественный контроль за принятием решений государственными органами, органами местного самоуправления.[18, с. 64]

В настоящее время прослеживается определенный прогресс в решении вопроса о повышении уровня открытости и прозрачности деятельности органов государственной власти и муниципальных органов. Однако это только начало пути. По данным зарубежных социологов, исследующих качественные характеристики деятельности органов власти различных стран, в том числе и России, из 103 стран Россия занимает 74-е место (между Польшей и Саудовской Аравией).

В соответствии со ст. 8 Федерального закона 149 не может быть ограничен доступ:

* к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления;

* информации о состоянии окружающей среды;

* информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну);

* информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией;

* иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами.[23, с. 51]

Говоря о недостатках Федерального закона 149-ФЗ в плане предоставления информации о решениях органов публичной власти, нельзя не сказать о чрезвычайно узком определении законодательства Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации. В соответствии со ст. 4 данного Федерального закона законодательство Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации основывается на Конституции Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации и состоит из этого федерального закона и других регулирующих отношения по использованию информации федеральных законов. Таким образом, законодательное регулирование субъектов Российской Федерации по данным вопросам не предусмотрено. Не совсем понятно, как это согласуется с положениями Конституции Российской Федерации. В п. «и» ст. 71 Конституции, определяющей предметы ведения собственно Российской Федерации, речь идет только о федеральной информации. При этом об информации субъектов Российской Федерации не говорится даже в ст. 72 Конституции, определяющей предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что позволяет отнести ее к предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Конечно, нельзя забывать, что информация является и объектом гражданских прав. Однако это не объясняет полностью указанного ограничения прав субъектов Российской Федерации.

Каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах. Гражданин вправе обжаловать как вышеназванные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию либо то и другое одновременно.[23, 48]

При этом в соответствии с Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» к официальной информации относятся сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного

1.2.Информационная открытость законодательной
и исполнительной власти

Информационная открытость законодательной власти обеспечивается по различным каналам. Помимо предоставления информации о решениях собственно законодательных (представительных) органов государственной власти, данные органы оказывают решающее влияние на общую атмосферу информационной открытости. Это связано с реализацией законодательными органами своих важнейших функций: законодательной, представительной, контрольной. В ходе реализации каждой их них становится открытой информация о решениях и деятельности всех остальных органов публичной власти в государстве.

Главная функция представительного органа -- законодательство -- неразрывно связана именно с его представительностью. Законодательный орган в современном государстве является и представительным органом, поскольку путем выборов народ поручает своим представителям осуществлять государственную власть. Представительный орган в законах выражает общую волю граждан. Необходимы дополнительные меры по усилению представительной функции законодательных органов. Большую роль должно играть выражение представительным органом мнения избирателей, их социальных интересов, согласование усилий политических сил в этих субъектах Российской Федерации, формирование гражданской позиции. Представительный орган должен являться трибуной для обсуждения жизненно важных вопросов страны в целом или отдельного региона.

В основе отношений народного представительства лежит принцип гласности, который означает открытость деятельности представительных органов, систематическое информирование ими населения о своей работе, а также возможность граждан влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы. Представительная демократия и гласность тесно связаны друг с другом. Без гласности не может быть отношений представительства.

Одним из важнейших приоритетов в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти является усиление их контрольных полномочий. Особое значение имеют такие виды контроля законодательного (представительного) органа власти, как контроль за соблюдением и исполнением законов; контроль за исполнением бюджета; контроль за соблюдением установленного порядка распоряжения федеральной собственностью или собственностью субъекта Российской Федерации.

Необходимо несколько слов сказать и об использовании в деятельности представительных органов Интернета. На сайтах законодательных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправлениядля открытого доступа необходимо размещать законопроекты и проекты нормативных правовых актов, результаты голосования на заседаниях (сессиях) этого органа, за исключением результатов тайного голосования. Кроме того, депутаты должны обладать правом использования сайта соответствующего органа для размещения в Интернете в открытом доступе информации, касающейся вопросов своей деятельности, в том числе результатов голосования.

Информационная открытость исполнительной власти

Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

В ст. 11 Конституции Российской Федерации закреплено, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации и суды Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации Президент не входит ни в одну из ветвей власти. Так, не вызывает никаких сомнений, что Президент Российской Федерации не входит ни в законодательную власть, ни в судебную власть. Но в той мере, в какой Президент Российской Федерации непосредственно выполняет функции исполнительной власти либо определяет содержание деятельности Правительства, на него должен распространяться принцип разделения властей.

Анализ полномочий Президента Российской Федерации дает основание полагать, что Президент не только «встроен» в систему исполнительной власти, но и фактически возглавляет ее. Это касается не только руководства отдельными федеральными органами исполнительной власти, но и назначения руководителей исполнительной власти субъектов Российской Федерации. [23, с. 76]

Информационная открытость решений Президента Российской Федерации обеспечивается по двум каналам. Первый -- открытость решений собственно Президента и подчиненных ему органов. Это, например, президентское послание парламенту -- обращение главы государства к высшему законодательному (представительному) органу государственной власти страны с отчетом о проделанной деятельности либо о законодательных и иных планах на предстоящий период. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 84) Президент Российской Федерации обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Второй -- установление правовыми актами Президента Российской Федерации правил открытости, обязательных как для него самого, так и для иных органов власти. И здесь конечно же нельзя не назвать уже упоминавшийся Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 1993 г. 2334 «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию»

Следует также отметить Указ Президента Российской Федерации от 24 ноября 1995 г. 1178 «О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов», который был принят в целях приведения порядка опубликования нормативных актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в соответствиес Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации «О государственной тайне» и ст. 10 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации». Этим Указом руководителю Администрации Президента Российской Федерации в трехмесячный срок было поручено подготовить и представить предложения по обеспечению в установленном порядке открытости и общедоступности неопубликованных нормативных актов Президента Российской Федерации, устанавливающих правовой статус федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации, и содержащихся в секретных нормативных актах Президента Российской Федерации сведений по указанным вопросам, не составляющих государственную тайну.

Говоря об информационной открытости Президента Российской Федерации нельзя не затронуть деятельность в этой сфере подчиненных ему органов и должностных лиц. Так, Администрация Президента Российской Федерации является государственным органом, сформированным в соответствии с п. «и» ст. 83 Конституции Российской Федерации, который обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации и осуществляет контроль за исполнением его решений. В настоящее время Администрация Президента Российской Федерации обладает весьма широким кругом полномочий и зачастую активно вмешивается в деятельность иных государственных органов, прежде всего исполнительной власти.

При рассмотрении вопросов предоставления информации о деятельности органов исполнительной власти целесообразно особое внимание уделить положениям Постановления Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». В юридической литературе справедливо отмечается, что принятие данного постановления Правительства стало важным этапом становления информационной открытости государственных органов.

Данным постановлением в целях обеспечения реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти и в соответствии с Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации» Правительство Российской Федерации утвердило перечень сведений о деятельности Правительства и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования.

При этом федеральным органам исполнительной власти было предписано обеспечить доступ граждан и организаций к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, за исключением сведений, отнесенных к информации ограниченного доступа, путем создания информационных ресурсов в соответствии с перечнем, утвержденным данным постановлением; своевременно и регулярно размещать указанные информационные ресурсы в информационных системах общего пользования, в том числе в Интернете; систематически информировать граждан и организации о деятельности федеральных органов исполнительной власти иными способами, предусмотренными законодательством Российской Федерации.

Сведения о деятельности Правительства Российской Федерации, обязательные для размещения в информационных системах общего пользования, содержатся:

* в федеральных законах, указах Президента Российской Федерации и иных нормативных правовых актах, составляющих правовую основу деятельности Правительства Российской Федерации, в том числе Регламенте Правительства, Положении об Аппарате Правительства;

* нормативных правовых и иных актах Правительства;

* решениях судов о признании недействующими актов Правительства;

* текстах официальных выступлений и заявлений Председателя и членов Правительства;

* перечнях и текстах международных договоров и соглашений Российской Федерации, заключенных (подписанных) Правительством;

* обзорах обращений граждан и организаций в Правительство, обобщенной информации о результатах рассмотрения таких обращений и принятых мерах.[25, с. 81]

Это также сведения:

* о составе, задачах и деятельности координационных и совещательных органов, образуемых Правительством;

* о принятых Правительством федеральных целевых программах;

* о законопроектной деятельности Правительства;

* о программах и планах деятельности Правительства;

* об официальных визитах и рабочих поездках Председателя и членов Правительства, а также правительственных делегаций;

* о мероприятиях, проводимых в официальной резиденции Правительства (заседания, совещания, встречи, пресс-конференции, семинары и брифинги, «круглые столы»), и иная информация о повседневной деятельности Правительства;

* о материалах к заседанию Правительства (а также повестка дня заседания Правительства);

* о решениях, принятых на заседаниях Правительства, и об их исполнении;

* о взаимодействии Правительства с иными органами государственной власти Российской Федерации, общественными объединениями, политическими партиями, профессиональными союзами и другими организациями, в том числе международными;

* об основных показателях социально-экономического развития Российской Федерации и исполнении федерального бюджета;

* о государственной службе в Аппарате Правительства;

* о Председателе и членах Правительства, руководителях федеральных органов исполнительной власти, заместителях руководителей, руководителях структурных подразделений Аппарата Правительства, а также руководителях организаций и органов, образованных при Правительстве;

* о задачах и функциях структурных подразделений Аппарата Правительства, организаций и органов, образованных при Правительстве;

* о порядке работы Аппарата Правительства, в том числе о порядке работы подразделения по работе с обращениями граждан, а также телефоны и адресные реквизиты (почтовый адрес, адрес электронной почты и др.), телефоны справочной службы[14, с. 87].

Открытость федеральных органов исполнительной власти

Следует заметить, что и в отсутствие специального федерального закона большинство федеральных министерств и ведомств предпринимают шаги по расширению своей информационной открытости. Принимаются соответствующие приказы, регулирующие порядок предоставления информации. Основой для них являются названные выше акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Однако практика показывает, что полнота такого регулирования значительно варьирует в различных ведомствах и в основном не является достаточной.

Говоря об информационной открытости для граждан деятельности федеральных органов исполнительной власти, необходимо сказать и о проводимой сейчас административной реформе, которая предусматривает ряд мер для повышения прозрачности в деятельности органов исполнительной власти.

В настоящее время система и структура федеральных органов исполнительной власти установлена Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 314«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Этот указ серьезным образом изменил структуру федеральных органов исполнительной власти в рамках проводимой в стране административной реформы. В указе закреплено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В названном указе Президента Российской Федерации также даны определения понятий «федеральное министерство», «федеральная служба» и «федеральное агентство».

Федеральное министерство -- это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации федеральный министр. Министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральным законодательством, актами Президента и Правительства Российской Федерации; осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Федеральная служба -- это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор). Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Федеральная служба может находиться в ведении Президента Российской Федерации или Правительства. Служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты.

Федеральное агентство -- это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор), оно может иметь статус коллегиального органа. Деятельностью федерального агентства может руководить Президент Российской Федерации. Агентство в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты.[16, с. 89]

Для федеральных министерств, служб и агентств установлен ряд ограничений, с тем чтобы их функции не пересекались и не дублировались. Это также необходимо для того, чтобы не допускать неоправданного вмешательства федеральных органов исполнительной власти в деятельность друг друга.

В этих целях:

1) в установленной сфере деятельности федеральное министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации;

2) в установленной сфере деятельности федеральная служба не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, а федеральная служба по надзору не вправе также осуществлять управление государственным имуществом и оказание платных услуг;

3) федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.[23, с. 101]

На практике не всегда удается осуществить точное исполнение запланированных реформ. Не стала исключением и реформа федеральных органов исполнительной власти. Этим в том числе объясняются неоднократные изменения в установленной Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. 314 структуре и системе федеральной исполнительной власти, преобразование имеющихся или образование новых федеральных министерств, служб и агентств.

Как уже отмечалось, Правительство Российской Федерации Постановлением от 12 февраля 2003 г. 98 утвердило перечень сведений о деятельности федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования.[приложение 1.]

Руководитель федерального органа исполнительной власти утверждает: состав сведений о деятельности федерального органа исполнительной власти, составляющих информационный ресурс федерального органа исполнительной власти, открытый для доступа граждан и организаций; схему размещения информационного ресурса; порядок обеспечения доступа к нему граждан и организаций; перечень и объем информации справочного характера, предоставляемой по телефону и размещаемой на информационных стендах и в помещениях федерального органа исполнительной власти (его территориального органа).

Информационный ресурс включает в себя:

* информацию справочного характера о федеральном органе исполнительной власти (в том числе его почтовый адрес, номера телефонов для справок, фамилии, имена и отчества руководителя, заместителей руководителя, руководителей структурных подразделений по основным направлениям деятельности);

* информацию о территориальных органах федерального органа исполнительной власти (почтовые адреса, номера телефонов для справок) и перечень подведомственных организаций;

* адреса мест приема и часы приема граждан и представителей организаций с целью исполнения федеральным органом исполнительной власти государственных функций и предоставления государственных услуг, сведения о проезде к указанным местам приема;

* почтовый адрес, адрес электронной почты, номера телефонов для справок структурного подразделения федерального органа исполнительной власти по работе с обращениями граждан и организаций, режим его работы и приема граждан и представителей организаций, сведения о проезде к месту приема;

* график приема руководящими должностными лицами федерального органа исполнительной власти граждан и представителей организаций с обращениями, сведения о порядке записи на прием и о проезде к месту приема;

* наименование, почтовый адрес и номер телефона вышестоящего органа государственной власти;

* нормативные правовые акты, которыми регулируется деятельность федерального органа исполнительной власти;

* перечни исполняемых федеральным органом исполнительной власти государственных функций и предоставляемых государственных услуг, стандарты государственных услуг;

* перечень и формы документов (заявлений, справок и др.), которые необходимо представить в федеральный орган исполнительной власти для реализации прав и обязанностей граждан и организаций, а также перечень документов, выдаваемых федеральным органом исполнительной власти;

* сведения о принятии федеральным органом исполнительной власти решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций, тексты актов федерального органа исполнительной власти, зарегистрированных в установленном порядке Министерством юстиции Российской Федерации;

* ответы на часто задаваемые вопросы о деятельности федерального органа исполнительной власти (федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федерального министерства), а также подведомственных организаций (при наличии).[27, с. 107]

Руководитель федерального органа исполнительной власти определяет уполномоченное структурное подразделение (должностное лицо), на которое возлагаются обязанности по обеспечению взаимодействия со средствами массовой информации по вопросам предоставления информации о деятельности федерального органа исполнительной власти. Эта информация передается СМИ уполномоченным структурным подразделением (должностным лицом) или -- по согласованию с ним -- иными должностными лицами федерального органа исполнительной власти.

1.3 Информационная открытость судебной власти и органов МСУ

Одной из важнейших гарантий демократии является свободный доступ граждан к правосудию. Этот принцип закреплен как в общепризнанных нормах международного права, так и в Конституции Российской Федерации и соответствующем российском законодательстве, что имеет прямое отношение и к предоставлению информации о деятельности судов.

В п. 1 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах указано:

«...Каждый имеет право при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявляемого ему, или при определении его прав и обязанностей в каком-либо гражданском процессе на справедливое и публичное разбирательство дела компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Печать и публика могут не допускаться на все судебное разбирательство или часть его по соображениям морали, общественного порядка или государственной безопасности в демократическом обществе, или когда того требуют интересы частной жизни сторон, или -- в той мере, в какой это, по мнению суда, строго необходимо, -- при особых обстоятельствах, когда публичность нарушала бы интересы правосудия; однако любое судебное постановление по уголовному или гражданскому делу должно быть публичным, за исключением тех случаев, когда интересы несовершеннолетних требуют другого или когда дело касается матримониальных споров или опеки над детьми».

Постановлением Совета судей Российской Федерации от 16 ноября 2001 г. была утверждена Концепция информационной политики судебной системы. Эта Концепция является выражением официальных взглядов судейского сообщества России на цели, задачи, принципы и основные направления работы в информационной сфере, представляющей собой совокупность информации (информационных ресурсов), субъектов, осуществляющих сбор, и распространение информации, а также системы регулирования возникающих при этом общественных и правовых отношений.

В Концепции признано, что негативное отношение к судам отчасти является следствием информационной закрытости последних. Между судьями и журналистами зачастую нет взаимопонимания, складываются настороженные, а порой и конфликтные отношения. Во многом это объясняется тем, что информационная работа внутри самой судебной системы до настоящего времени ведется разобщенными силами и средствами, которыми располагают высшие суды, федеральные суды общей юрисдикции и арбитражные суды, система Судебного департамента. Малоэффективной, в смысле защиты интересов судебной системы в информационном пространстве, оказалась ранее сделанная ставка судейского сообщества на взаимодействие с творческими объединениями, специализирующимися на освещении деятельности судов.

Основные проблемы деятельности судебной системы в информационной сфере, требующие правового или ведомственного регулирования, сегодня связаны:

* с аккредитацией представителей средств массовой информации при судебных органах и органах Судебного департамента;

* определением порядка доступа к судебной информации представителей средств массовой информации и иных категорий пользователей;

* организацией работы журналистов во время судебных заседаний;

* реализацией положений федерального законодательства по вопросам информации, затрагивающих интересы судебной власти;

* осуществлением программ поддержки информационной работы в судебных органах и системе Судебного департамента.[21, с. 62]

Необходимо также заметить, что Верховный Суд Российской Федерации разработал и внес в Государственную Думу проект федерального закона «Об обеспечении прав граждан и организаций на информацию о судебной деятельности судов общей юрисдикции в Российской Федерации». Законопроект гарантирует всем желающим свободный доступ в залы суда, а судей обязывает публиковать решения в Интернете. В документе детально расписано, какие именно сведения должны быть доступными, в том числе и в Интернете. Это, например, расписание процессов (где и когда какое дело будет слушаться), судебные акты, сведения о составе суда. Должны быть легкодоступны и биографические данные судей. В законопроекте также указано, что принимать заявления граждан будут не сами судьи, а сотрудники в специальных приемных для граждан. Причем они обязаны не просто вежливо встречать граждан, но и давать при необходимости подробные консультации.

Не остаются в стороне от вопросов информационной открытости судебной власти и арбитражные суды. За последние годы значительно активизировалась работа арбитражных судов, связанная с передачей электронным СМИ судебных актов с целью формирования банка данных судебной практики. Деятельность судов в этом направлении не только способствует формированию единообразной судебной практики, но и содействует предупреждению правонарушений, оказывает влияние на профессиональный рост работников судов, сокращает количество необоснованных обращений в суд, предоставляет гражданам возможность реализовать их конституционные права на свободное получение судебно-правовой информации. В письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 6 февраля 2003 г. С1-7/УП-104 «К вопросу о публикации судебных актов арбитражных судов» отмечено, что, осознавая большую значимость и актуальность данного процесса как для судов, так и для неограниченного количества потребителей судебной информации, суды могут активно содействовать его дальнейшему развитию, не нарушая при этом конституционных прав и свобод участников арбитражного процесса, ограничение которых допустимо только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов организаций и физических лиц.

...