Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы исследования состоит в том, что на сегодняшний день уважение норм демократии и признание прав человека - один из фундаментальных показателей, по которым можно дать оценку степени развития общества и государства. Большинство развитых стран мира ставят вопрос уважения прав человека и его свободы во главу угла своей внешней и внутренней политики. При этом свобода рассматривается как важнейшая общечеловеческая ценность, которая в государстве реализуется через демократию. Закрепление политических прав и свобод на конституционном уровне - важное условие свободной политической деятельности человека, социальных общностей людей. Но это лишь одна, хотя и важная сторона деятельности человеческих субъектов. Ведь между провозглашением прав и свобод и их осознанной реализацией может быть «расстояние огромного размера». И возникает это «расстояние» не только по воле некоторых политических деятелей, партий или правящей элиты. Чаще реализовать свои права людям мешают факторы, связанные с правовой неграмотностью, несовершенством законодательства, политической пассивностью и др. Это объясняется, прежде всего, тем, что непосредственные жиз ненно важные интересы граждан обычно лежат в неполитической сфере и их реализация непосредственно не связана с демо кратией. Однако данный факт не уменьшает ценность политической свободы и подлинного народовластия, так как результативное управление государством, социальными, экономическими и политическими процессами, происходящими в обществе невозможно без учета мнения народа, вовлеченного в данные процессы. Понятие «демократия» связано с совершенно конкретными политическими и социальными ценностями, неразрывно связанными с принципами свободы, прав человека и созданием максимальных условий для развития каждого члена общества, демократия становится фундаментальной основой свободы личности, что является одной из важнейших (если не самой важной) целей современной внутренней политики Российской Федерации. Развитие демократии не может идти быстрей, чем развитие человека - его личности, его образования, его уважения к самому себе .

В Конституции России (ст. 3) указывается, что обладателем суверенитета и единственным источником власти в стране является многонациональный народ . Россия провозглашается демократическим государством. Народ осуществляет свою власть с помощью инструментов непосредственной и представительной демократии.

В России формы непосредственной демократии развивались в течение сотен лет и являлись неотъемлемой частью государственного и общинного управления. Сегодня вопрос об активном внедрении форм непосредственной демократии остается одним из самых актуальных в контексте демократизации политического режима и развития гражданского общества в стране. самоуправление народовластие демократический

Новизна работы обусловлена тем, что широкое применение и активное развитие форм прямого народовластия в России встречается с несовершенством законодательства, недостаточной научной проработанностью данной тематики. Появление инновационных форм прямой демократии, принятие новых нормативных правовых актов, регулирующих существующие формы народовластия, институциональное развитие самоуправления на уровне муниципальных образований обуславливает необходимость их тщательного анализа и осмысления. Это предполагает в свою очередь необходимость уяснения сущности и нормативного содержания важнейших политических прав гражданина, раскрытие их конституционно-правовой природы, равно как и исследование системных взаимосвязей законодательного регулирования осуществления этих прав и их практического применения в Российской Федерации с 1993 г. по 2014 г. Длительный исторический период развития демократических институтов, их современное возрождение и развитие требует комплексного исследования наиболее востребованных обществом институтов непосредственной демократии по состоянию на 2014 год.

Несомненный интерес представляет также анализ развития новых, «нетрадиционных» форм взаимодействия власти и общества, претендующих на законодательное оформление. Речь идет, прежде всего, об электронных формах для обращений граждан в органы власти, электронных приемных глав муниципальных образований.

Степень разработанности темы. Проблемы развития институтов непосредственной демократии в местном самоуправлении рассматривались такими специалистами в области конституционного и муниципального права, как С.А. Авакьян, О.Е. Кутафин, Н.И. Матузов, В.Т. Кабышев, Е.И. Козлова, Ю.Ф. Дмитриева, Н.А. Антонова, Е.И. Баулина, Т.М. Бялкина, Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушин, И.С. Суркова, М.М. Курячая, В.М. Башилов. Важное значение для исследования имеют зарубежные публикации, посвященные анализу современной практики реализации прямого народовластия (Дж. Дик, М. Бальдассаре, Дж. Мацусака, Ш. Боулер, Т. Донован).

Несмотря на существенный вклад российских и зарубежных ученых в исследования институтов прямой демократии в местном самоуправлении, проблемы их становления, законодательного оформления и функционирования остаются недостаточно разработанными. Все это определяет постановку цели исследования.

Цель работы состоит в комплексном определении особенности реализации конституционных основ народовластия в части развития институтов прямой демократии в местном самоуправлении на базе исторических особенностей российского государства и современного законодательного регулирования.

Реализация цели обусловила постановку и решение следующих задач:

- дать понятие и определить сущность народовластия как формы организации политической жизни общества;

- рассмотреть исторические особенности прямого народовластия в российском государстве, а также некоторых локальных самоуправляющихся сообществ;

- изучить существующие механизмы реализации прямой демократии в местном самоуправлении и их законодательное регулирование;

- проанализировать институциональное развитие прямой демократии, ее применение в период с 1993 г. по 2014 г.;

- дать оценку формирующимся инновационным формам взаимодействия власти и общества, а также указать на проблемы встраивание таких институтов в современное правовое поле.

Объект исследования - общественные отношения, которые складываются во время функционирования институтов прямой демократии в местном самоуправлении.

Предмет исследования - федеральное и региональное законодательство о выборах, референдумах и иных формах непосредственной демократии в местном самоуправлении, акты Конституционного Суда Российской Федерации, принятые по вопросам регулирования данных институтов.

Теоретическую и методологическую базу работы составили исследования отечественных и зарубежных ученых-правоведов, занимавшихся проблемами муниципального права и прав человека. При выполнении работы изучалась практика органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Методологической основой исследования служит использование различных общенаучных и специфических методов и приемов научного исследования на основе системного, институционального подходов, в частности статистический, графический методы и др.

Глава 1. Теоретические и исторические аспекты развития институтов непосредственной демократии в России

1.1 Местное самоуправление в системе народовластия: теоретико-правовой анализ

Этимология термина демократия восходит к корням двух греческих слов - demos (народ) и kratos (власть) и в буквальном переводе определяется как «власть народа» или «народовластие». Исторически сложилось, что прообразом народовластия являлись Афины - древнегреческий город-государство в VI-V веках до нашей эры. Развитие народовластия уже не в качестве отдельных, разрозненных институтов, а в виде системы, уже напоминающей очертания современной системы, называемой демократическим режимом, началось намного позже, в XVII-XVIII веках. Процесс становления происходил, прежде всего, в странах центральной и западной Европы, таких как Англия, Франция, Голландия, а также в Соединенных Штатах Америки. Толчком к быстрому развитию демократических начал послужили социально-экономические причины, быстрый рост торговли, товарно-денежных отношений, развитие городов в качестве финансовых, торговых, экономических и образовательных центров, Великие географические открытия и постоянно возрастающая роль колоний, промышленная революция, молниеносное развитие средств транспорта и связи. Указанные тенденции привели к тому, что все чаще происходили столкновения между сословиями, исторически находившимися у власти и так называемым третьим сословием. Эти столкновения потребовали радикального изменения всего политического режима, а не только политического статуса третьего сословия. Ведущие западные теоретики демократии Дж. Локк, Ш.-Л. Монтескье, Ж.. - Ж . Руссо, Т. Пейн, Т. Джефферсон оказали серьезное влияние на взгляды политической и экономической элиты, дали толчок движению народов Англии, Франции, США, которые одержав победу над абсолютизмом заложили политические, экономические и правовые основы будущих демократических режимов в своих государствах. В результате этих процессов начался бурный рост среднего класса, который и стал опорой подлинного народовластия. Известное определение демократии дал Президент США А. Линкольн: «Демократия - это власть народа, избранная народом и для народа…» Происхождение этого понятия - народовластие - определяет и ряд фундаментальных принципов, связанных между собой, без которых существование демократического режима в любом его понимании невозможно.

Во-первых, ядром народовластия, его основной идеей служит суверенитет народа. Раскрывая понятие демократии как власти суверенного народа важно отметить, что оно включает в себя несколько составляющих:

1) единственным и высшим источником власти в стране является народ;

2) власть в государстве может считаться легитимной исключительно при условии, что она сформирована и поддержана народом с помощью свободного волеизъявления на всеобщих свободных выборах;

3) народ имеет исключительное право решать свою судьбу и судьбу своего государства, а власть по важнейшим для народа вопросам должна опираться на поддержку народа;

4) народ самостоятельно выбирает представителей, имеет действенные инструменты контроля их деятельности, а также деятельности власти не только в период выборов, но и между ними;

5) в государстве должен существовать реальный механизм смены власти, восходящий к воле народа, решающего судьбу представителей в соответствии с нормами права на регулярно приводящихся выборах;

6) в случае узурпации власти или злоупотребления ею, превращении власти из механизма реализации интересов народа в тиранию над ним, народ имеет исключительное право досрочно отстранить правительство от власти.

Во-вторых, эпицентром демократического режима и данного способа организации общества с необходимостью должна быть личность, признаваемая высшей ценностью. Раскрывая суть данного утверждения важно отметить следующее: 1) народ и общество важно рассматривать не в качестве некоего единого образования, которое выражает единую волю, а как совокупность независимых индивидов, выражающуюся суммой частных интересов отдельных личностей; 2) интересы государства являются производной от суммы частных интересов отдельных личностей, последняя имеет приоритет;

3) каждый индивид с момента рождения наделяется совокупностью прав и свобод, среди которых важно отметить право на жизнь, свободу, право на частную собственность и другие. Эти права также обеспечивают гарантию уважения достоинства личности, которая, в частности, реализуется через право жить в своей стране, иметь достойное жилище, условия жизни. Сегодня право человека обеспечивается совокупностью правовых норм, дающих возможность свободно действовать и получать необходимые блага и регулирующих взаимоотношения свободных индивидов друг с другом, с государством и обществом. Эти права не даны человеку ни обществом в котором он живет, ни государством, эти права даны самой природой личности и ни при каких условиях не могут быть изъяты у индивида. Демократическое устройство общества и государства и дает человеку возможность реализовать в полной мере данные ему права и должно рассматриваться как естественный механизм для обеспечения достойной жизнедеятельности человека. Кроме указанных прав, личность в демократическом обществе обеспечивается и другими правами и свободами: гражданскими, экономическими, политическими, социальными и другими, большинство из которых также являются неотъемлемыми.

В-третьих, важная и необходимая черта современного демократического режима это плюрализм (от лат. рluralis - множественный), который реализуется признанием в обществе и государстве, различных, самостоятельных социальных, экономических, политических сил, организаций, официально действующими в стране партиями, исповедующими различные идеи и взгляды, которые находятся в постоянной конкурентной борьбе. В демократическом государстве под плюрализмом также понимается и мирное сосуществование различных идеологий, мнений в обществе, это понятие является антиподом монополизма в любом его проявлении. Выделим наиболее важные характеристики плюрализма:

1) конкуренция среди субъектов политики и их сменяемость;

2) деятельность политических субъектов в рамках закона

3) многопартийность и многообразие политических взглядов и идеологий;

4) разделение властей и исключение монополии или узурпации

5) гласность, многообразие источников информации

В Российской Федерации, как и во всех бывших республиках СССР после обретения независимости, в связи с демократизацией политического режима и общества получил развитие и реальный политический плюрализм. Конечно, этот процесс сталкивается с определенными трудностями, так как традиции тоталитарного государства не исчезают за такой короткий период.

Три характерные сущностные черты демократии, обозначенные выше, немыслимы без четвертой, которая определяется как правовое государство, правовой способ формирования и реализации власти. Именно право достаточно конкретно должно регламентировать деятельность власти и важнейших властных и общественных институтов. Важно учитывать, что здесь под правом понимается не только и не столько совокупность нормативных правовых актов, принимаемых органами власти, сколько хорошо понятные человеку и одобряемые обществом положения, в основу которых заложены: достоинство личности и уважение ее естественных прав и свобод, понятные и принимаемые представления о добре и зле, о справедливости. Правовое государство и устройства общества подразумевает наличие у людей одинаковых прав и свобод, одинаковых обязанностей и ответственности, что порождает равенство людей перед законом и судом, независимо от расы, пола, вероисповедания, возраста, национальности, профессии, языка, социального статуса; вне зависимости от того, к какой социальной группе находится человек, от занимаемой им должности, достатка, убеждений, уровня образования, членства в политической партии или отсутствия такового.

Важным элементом демократии и современного демократического режима является принцип большинства, который изменил господствовавший долгое время принцип господства меньшинства над большинством. Необходимо отметить, что принцип большинства в процессе принятие решений и осуществление властных полномочий не должен трактоваться только формально, используя исключительно количественные критерии (например, во многом этот принцип реализовался в СССР, где с помощью него и государственного аппарата партийная верхушка манипулировала массами, от чего еще в первые годы после событий 1917 года предостерегал великий русский философ Николай Александрович Бердяев - подобная опасность существует и в современном мире).

Карл Поппер, австрийский и английский философ и социолог также указывал на опасность сведения народовластия к власти большинства. Он обращал внимание на необходимость ограничения власти даже в демократическом государстве, так как обратное может привести к правлению методом тирании. В связи с этим важно дополнить принцип большинства принципом гарантии прав меньшинства, если такие гарантии будут отсутствовать, то это может служить дестабилизатором общественной жизни. Причем подобные гарантии должны быть законодательно закреплены. Демократическое большинство должно уважать права политического, экономического, этнического меньшинства. В данном аспекте особое внимание стоит уделять гарантиям прав оппозиции в демократическом государстве.

Таковы сущностные принципы демократии, ее основные характеристики. Важно понимать, что указанные принципы не работают «сами по себе», они функционируют только при постоянной работе людей, которые опираются на конкретные экономические, политические, правовые, социальные «несущие конструкции» народовластия, институты демократии. Подобными опорами в политической сфере могут быть: многопартийная система, основанная на плюрализме, действующий, реальный институт разделения властей, функционирующих с помощью системы сдержек и противовесов, при которой существует баланс интересов различных политических сил, система свободных выборов, а также органов государственной власти, формируемых при участии и с учетом интересов народа. В экономической сфере жизни общества подобной опорой выступает институт частной собственности, который находится под охраной государства и дает возможность для реального независимого поведения субъектов экономической жизни. С точки зрения права демократический режим гарантируется существованием и действием демократической конституции государства и законов. При этом важно, чтобы конституционные изменения нельзя было часто вносить в зависимости от политической ситуации в стране и от лидирующих сил и интересов. Важным институтом, поддерживающим демократический режим также служит независимая система правосудия.

Из всего вышеизложенного выделим основные характеристики демократии:

1) народ является источником власти и обладает суверенитетом, ему принадлежит высшая, учредительная власть в стране, он избирает представителей и обладает правом их регулярно менять;

2) в государстве признается равноправие граждан, которые обладают равными правами для участия в политической жизни;

3) признание прав и свобод человека, гарантия их защиты со стороны государства;

4) действие принципа большинства: большинство принимает важнейшие решения в стране и выражает свои интересы через демократические институты;

5) гарантия права меньшинства на оппозицию и справедливую конкуренцию;

6) выборность органов власти;

7) плюрализм, обеспечивающийся наличием различных мнений и идеологий в обществе, а также партий, социальных групп, движений и организаций, исповедующих разные взгляды и находящихся в конкуренции;

8) разделение властей, при котором действует эффективная система сдержек и противовесов и функционируют три ветви государственной власти, уравновешивающие друг друга, предотвращая узурпацию власти;

9) гласность во всех сферах жизни общества и, прежде всего, в политической, выражающаяся: в открытости процесса принятия решений на уровне органов государственной власти и должностных лиц, в свободе и независимости средств массовой информации, отсутствии цензуры в любой ее форме;

10) развитая система местного самоуправления, характеризующаяся финансовой самостоятельностью и независимостью от органов государственной власти.

Принято выделять две формы демократии: прямую или непосредственную и представительную. Исторически первой формой была именно прямая демократия. Ее суть состоит в том, что народ сам, напрямую принимал решения по самым важным для общества вопросам, не прибегая при этом к выборам представителей и не передавая им права принятия решений.

В условиях функционирования демократии власть конституируется, легитимируется и контролируется гражданами, так как она выражается в формах самоуправления и самоопределения населения, в которых граждане принимают участие как равноправные субъекты. Демократия как форма государства трансформируется, таким образом, в институциональный принцип обладания властью и ее реализации, провозглашающий, что работа с общественными вопросами или принятие важнейших решений нуждаются в легитимации, восходящей к населению или исходящей от него.

Определение народа как исходного и конечного пункта демократической легитимации является фундаментальным в понимании демократии. Выделяют следующие черты непосредственной демократии:

а) прямое волеизъявление граждан, которое не опосредуется какими-либо органами ;

б) совпадение субъекта (источника) воли и субъекта выражения воли ;

в) особый круг субъектов политических отношений, субъектов права ее осуществления ;

г) участие граждан в принятии решений, в осуществлении власти от своего имени; право на непосредственное волеизъявление предоставляется правоспособному лицу на основании гражданства, достижения определенного возраста и проживания на соответствующей территории , членства в трудовом коллективе, общественной организации;

д) прямая демократия - средство участия в принятии решений всех правоспособных лиц, входящих в состав соответствующей территории ;

е) формирование на основе воли народа регулятивной функции и органа власти .

Институт местного самоуправления является фундаментом демократического режима и развитие современного демократического государства немыслимо без эффективной работы указанного института. Конечно, положительные результаты система местного самоуправления может принести только при участии населения. Именно на муниципальном уровне власть наиболее приближена к народу, который осуществляет ее непосредственно или через своих представителей.

Осуществление местного самоуправления гражданами на определенной территории гарантируется конституционными правами, среди которых следует отметить право избирать и быть избранными, право на обращения в органы власти, право определять структуру органов местного самоуправления самостоятельно, право на судебное обжалование решений органов местного самоуправления.

Раскрывая суть института местного самоуправления, важно отметить, что в стране вместе с признанием интересов личности и государства, существуют и гарантируются также и муниципальные интересы. То есть такие интересы, которые находятся в непосредственной связи с обеспечением жизнедеятельности граждан. При этом государственные и муниципальные интересы должны рассматриваться как независимые и самостоятельные.

Понятие местного сообщества является центральным в понимании института местного самоуправления. Муниципальная власть - это власть местного сообщества на своей территории. Субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти является население муниципального образования, на что неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации . Местное сообщество осуществляет свое право самостоятельно или через органы местного самоуправления. Данное обстоятельство обуславливает возложенные на муниципальную власть обязательства по созданию условий для жизнедеятельности граждан, проживающих в конкретном муниципальном образовании. Надлежащее исполнение таких обязательств перед населением муниципалитета является императивом функционирования муниципальной публичной власти в правовом государстве.

Местное самоуправление является институтом демократии, обеспечивающим защиту и реализацию совместных интересов граждан, проживающих и ведущих хозяйственную деятельность на определенной территории. Институт местного самоуправления является фундаментальной опорой демократического режима, именно поэтому норма о гарантированности этого института содержится в первой главе Конституции Российской Федерации.

Европейская хартия местного самоуправления определяет местное самоуправление в качестве власти, наиболее приближенной к гражданам. Право на достойную жизнь в местном самоуправлении реализуется через решение вопросов местного значения, через создание достойных условий для удовлетворения потребностей граждан, проживающих на определенной территории. В таком качестве степень гарантированности данного права может служить показателем не только развития местного самоуправления, но и демократии в стране в целом.

Установление гарантий местного самоуправления со стороны государства с необходимостью влечет за собой признание отношения к местному самоуправлению, как к институту, имеющему ценность с государственной точки зрения. Реальным примером подобных гарантий является обеспечение реализации решений, которые в установленном порядке приняты органами муниципальной власти или населением муниципального образования путем использования институтов непосредственной демократии на уровне местного самоуправления с помощью инструментов государственного принуждения посредством органов государственной судебной власти, что гарантируется Конституцией Российской Федерации.

Институт местного самоуправления важно рассматривать и в качестве неотъемлемого элемента системы сдержек и противовесов, которая не должна восприниматься исключительно в плоскости взаимодействия высших органов государственной власти, которые, взаимодействуя между собой, создают баланс интересов в государстве. Система сдержек и противовесов это еще и необходимость постоянного баланса интересов различных уровней власти и управления. Интересы государственного уровня (федеральные и субъектов федерации) не должны противопоставляться местным (интересам конкретного городского округа, района и пр.) и наоборот. Местное самоуправление является выразителем интересов местных жителей, и, для того, чтобы в этом качестве институт местного самоуправления был действенен и эффективен важно наличие у него соответствующих полномочий и ресурсов, обеспечивающих их реализацию, а также реальных полномочий на участие в разработке тех решений на уровне государственной власти, которые непосредственно затрагивают интересы граждан, приживающих на соответствующей территории.

Местное самоуправление, как основа демократического государственного устройства, также является действенным инструментом, позволяющим эффективно использовать ресурсы, находящиеся в распоряжении государства.

Важной особенностью местного самоуправления как механизма управления в современном государстве, позволяющей оптимизировать использование государственных ресурсов. Государственное финансирование составляет значительную часть бюджета муниципалитетов во многих странах, государственная власть проводит подобную политику из-за безусловной экономической эффективности деятельности местного самоуправления на местах. Создание условий для достойного развития личности и удовлетворения потребностей граждан является вопросом государственного масштаба и должно финансироваться из государственного бюджета. При этом местное самоуправления, создаваемое населением, которое каждый день сталкивается с вопросами, требующими решения на соответствующей территории, как никто другой способно действовать по разрешению возникающих проблем наиболее эффективно с точки зрения финансов, времени и пр. Тенденции передачи полномочий на уровень местного самоуправления, где граждане наиболее осведомлены о состоянии дел и путях решения накопившихся вопросов, существенно усилились за последние несколько десятилетий.

Эффективно функционирующий институт местного самоуправления в этой связи освобождает государство от заведомо нерациональных действий на уровне государственной власти по решению местных вопросов, а граждан освобождает от излишней бюрократии и ускоряет решение наболевших проблем.

1.2 Исторические предпосылки становления и развития демократических институтов в России

Изучить механизм и смысл функционирования институтов прямого народовластия невозможно, не исследовав их опыт функционирования в России на протяжении веков. В истории России есть большое количество положительных примеров использования институтов прямого народовластия. Так, в Белгороде, Киеве, Новгороде, Пскове, Полоцке, Ростове, многих других городах Руси на вечевых собраниях жителей большинством голосов принимались решения по важнейшим вопросам политической и общественной жизни, обсуждались кандидатуры на должности князей, посадников. Институт вече сохранялся вплоть до XVI века.

Народное голосование 862 года традиционно считается отправной точкой русской государственности. Историк и крупный государственный деятель В.Н. Татищев указывает на важность принятого в 862 году всенародным голосование решения. «Сказание о призвании варягов», которое содержится в «Повести временных лет» и летописном своде конца XI века является самым древним из известных источников, повествующим об этом голосовании.

Летописный рассказ повествует о том, что народное собрание - вече, как высший орган власти ильменских словен, руси, кривичей, мери, чуди и нескольких колонизированных ими автохтонных угро-финских племен, собравшееся в Великом Новгороде (или Старой Ладоге) в 862 году, принимает решение, кардинальным образом повлиявшее на весь последующий исторический процесс сначала на северо-западе, а затем и в других землях Древней Руси - обратиться к соседним племенам («за море») с предложением, в котором, по всей видимости, ничего экстраординарного по тем временам не было. Согласно «Повести временных лет»: «В год 6370 (862 по современному летоисчислению). …И пошли за море к варягам, к руси. Те варяги назывались русью, как другие называются шведы, а иные норманны и англы, а еще иные готландцы, -- вот так и эти. Сказали русичудь, словене, кривичи, ивесь: «Земля наша велика и обильна, а порядка в ней нет. Приходите княжить и владеть нами». И избрались трое братьев со своими родами, и взяли с собой всю русь, и пришли, и сел старший, Рюрик, в Новгороде, а другой, Синеус, -- на Белоозере, а третий, Трувор, -- в Изборске. И от тех варягов прозвалась Русская земля. Новгородцы же -- те люди от варяжского рода, а прежде были словене…».

Восточным славянам, как одному из крупнейших средневековых европейских народов-этносов, не были чужды принципы формирования органов публичной власти, сложившиеся к этому времени на континенте, но отличавшиеся собственной спецификой -- сочетанием элементов непосредственной демократии, выборности и представительства. Лишь в этом контексте можно говорить о каких-то «заимствованных» или «привнесенных» элементах древнерусской системы государственной власти и управления, не более.

Вечевые собрания позволяли эффективно управлять городскими делами, так как население принимало те решения, которые впоследствии претворялись в жизнь с его участием. Народные собрания, принимавшие управленческие решения существовали задолго до княжеского периода на Руси. Исследователи, говорящие о древности веча, чаще всего приводят свидетельство Прокопия Кесарийского: «Эти племена, славяне и анты, не управляются одним человеком, но издревле живут в народоправстве, потому у них счастье и несчастье в жизни считается общим делом» . На Руси существовали различные наименования одного и того же способа принятия решений (скопа, дума, собор, совет, вече), отличающиеся лишь формой. Это различие обуславливалось различным укладом жизни, изменениями в общественных отношениях, в территориях, находящихся под управлением.

Судя по сохранившимся летописям в княжеский период круг вопросов, выносящихся для обсуждения и принятия решения на вече достаточно широк. Важнейшими из них были вопросы войны и мира, призвания, назначения и снятия князя, некоторые должностные назначения в городе. Все решения вече беспрекословно приводились в исполнение, вече было фактически высшим и наиболее легитимным органом власти. В княжеский период в вечевых собраниях принимали участие все взрослые жители. Важно отметить, что при принятии решения на вече положение в обществе не играло большого значения, участвовали как низы, численность которых была наибольшей, так и политическая и экономическая элита.

Чтобы глубже понять смысл и значение народных собраний в древнерусских городах, рассмотрим его полномочия на примере Новгородского вече:

- призвание князя, его назначение и снятие;

- контроль за деятельностью князя;

- вопросы войны и мира;

- назначение и смещение должностных лиц, отвечающих за различные вопросы в княжеской администрации, воевод;

- законотворчество, примером которого служит Новгородская судная грамота;

- международные отношения, торговля;

- решение вопросов собственности города, жалование земельной собственности;

- определение и контроль за отбыванием повинностей населением;

- принятие решений по важнейшим судебным делам, контроль за судопроизводством, сроками рассмотрения дел и исполнением решений контроль за судебными сроками и исполнением решений .

Отдельное внимание следует уделить источникам права периода феодальной раздробленности, основные из которых - вечевое законодательство, договоры города с Князьями, судебная практика, договоры с иностранными государствами - принимались при активном участии вече.

В XVI в. результатами кодификации стали Новгородская и Псковская судные грамоты. Судебными правами обладали все органы власти и управления.

Новгородская судная грамота - основной источник права Новгородской феодальной республики - была утверждена «всем государем Великим Новгородом на вече». Сохранился один и весьма неполный список Новгородской судной грамоты, относящийся приблизительно к 60-м гг. XV в. В этом отрывке содержатся отдельные уголовно-процессуальные нормы о «наездчиках» (наезд - захват недвижимости) и «грабежчиках» (грабеж - захват движимого имущества). Довольно полно сохранилась Псковская судная грамота.

Таким образом, вече, являющееся институтом непосредственной демократии в городах Руси, обладало не только законодательными функциями, но и выступало органом исполнительной и судебной власти.

В XVII - XVIII вв. на южных границах страны казачество активно использовало формы прямого народовластия с целью решения вопросов, касающихся войска в мирное и военное время. Характерной чертой казачьего общества являлся тот факт, что при своем становлении и развитии оно восприняло и объединило в себе наиболее успешные модели функционирования практически всех существовавших к тому времени организаций и общин, регулируемых самостоятельно, независимо от государства.

Большой опыт накопили российские крестьянские общины, которые можно обозначить в качестве демократических общин, коллективно решающих вопросы местного значения в том числе и с помощью товарищеских и соседских союзов.

В этом аспекте привлекает внимание изучение особенностей некоторых форм казачьего общественного управления, существовавшего в районах исторического проживания казаков, для определения факторов и условий эффективного использования положительного опыта применения институтов непосредственной демократии при поиске механизмов регулирования эволюционных процессов самоорганизации социумов России.

В то же время исследование упомянутых традиций дает возможность проследить, как они появились, какой путь становления, развития, разрушения и возрождения прошли.

Казаки жили самостоятельными и ни от кого не зависящими общинами - казачьими станицами. «Выборы атамана, решение различных вопросов, сбор в поход, наконец, в трудные дни вечной войны с татарами, когда нужно было на что-нибудь решиться, казаки собирались на общее собрание, непременно в круг. Живя по-братски, донские казаки не иначе думали о своих делах, как думушку единую» . Войсковой круг регулярно избирал атамана сроком на год (впоследствии на 3 года). Круг состоял из полноправных представителей народа и решал все важнейшие общественные дела. Существовала определенная иерархия кругов. Низшим кругом был полковой (хуторской, станичный), на который сходились все казаки, имеющие право голоса. По мере увеличения населения в казачьих поселениях на станичные собрания стали избирать делегатов от определенного числа дворов. Таким образом, в казачьих областях существовала еще одна важнейшая форма непосредственной демократии - выборы. «Для решения войсковых дел, касающихся всего войска, собирался войсковой круг. Для собрания круга посылали от войска по станицам грамоту» .

Самым высшим являлся валовой круг, куда съезжались представители всего казачества. Причем валовой круг был неправомочен, если хотя бы один делегат отсутствовал и не голосовал. Круги обычно проводили на площади: «Если была в казачьем городке какая-нибудь часовенка, то и круг собирался возле нее, а если ее не было, то на площадь, или, как тогда называли, на майдан… На походе же, в поле, съезжались тоже в круг и часто, не слезая с лошадей, становились лицом друг к другу. Так делали и во время морских набегов, когда лодки для совета собирались в круг» . Все представители были равны независимо от положения в казачьем обществе и на царской службе: «Все стояли лицом друг к другу, всякому было и видно, и слышно все, что делалось и говорилось в кругу, всякий мог свободно говорить и предлагать то, что полезно, всякий мог принять или не принять предложение, но раз что-либо постановил весь круг, то это было уже свято, это был закон» .

В XVIII в. круги были запрещены Петром I. Их удалось возродить лишь частично после февральской революции 1917 г. Именно после событий 1917 г в некоторых казачьих республиках были созданы одни из самых демократических конституций, существовавших в мире на тот момент. Доказательством этому может служить тот факт, что уже летом 1917 г. женщины-казачки участвовали в выборах войскового атамана Каледина на Дону.

Казачество представляет собой пример общественного строя, основанного на таких принципах, как общинная земельная собственность, выборность, местное самоуправление, автономность. Указанные принципы во многом способствовали появлению инициативы и развитию личности, активно участвующей в управлении территорией и решении вопросо местного значения . В связи с этим устройство казачьего общества вызывает большой интерес с точки зрения организации и функционирования в нем институтов непосредственной демократии.

Исследование проблемы казачьего самоуправления вызвано необходимостью обоснования с точки зрения теории и практики глубоких исторических корней демократии на уровне местного самоуправления в российском государстве и учета этого опыта в современной политической, эономической, социальной и духовной сферах жизни российского общества. Опираясь на научно обоснованные труды, можно воспринять опыт самоорганизации казачества при строительстве современных механизмов народовластия в местном самоуправлении.

Возрождение казачества в настоящее время началось в 1992 г с принятием Указа Президента Российской Федерации «О мерах по реализации Закона Российской Федерации «О реабилитации репрессированных народов» в отношении казачества и вступлением в законную силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации «О реабилитации казачества» . Согласно указанным нормативно-правовым актам за казачеством признается право на установление территориального общественного самоуправления в местах компактного проживания казаков в традиционных для казачества формах в соответствии с Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Данные акты федерального законодательства повлекли за собой активную законодательную деятельность в субъектах Российской Федерации. Так, в Краснодарском крае в 1995 г. был принят закон «О реабилитации кубанского казачества» , нормы о казачестве содержатся в Уставе Краснодарского края (ст. 2): «Краснодарский край является исторической территорией формирования кубанского казачества» .

Сегодня федеральным законодательством закреплена особая организационно-правовая форма объединения казаков - казачье общество (некоммерческая организация), как форма самоорганизации граждан Российской Федерации, объединившихся на основе общности интересов в целях возрождения российского казачества, защиты его прав, сохранения традиционных образа жизни, хозяйствования и культуры российского казачества, определены правовые и организационные основы прохождения казаками государственной (как гражданской, так и военной, и правоохранительной) службы.

В конце 1980-х - начале 1990-х гг. избирательная система реформируется с акцентом на механизм свободного формирования и выявления многообразных интересов общества. Были сформулированы и реализованы принципы прямого и территориального представительства, состязательности кандидатов в выборные советские органы. Указы Президента Российской Федерации «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 года и «О реформе представительных органов и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 года положил начало новому этапу формирования местной власти. Конституция Российской Федерации 1993 года отделила местное самоуправление от государственного, установив механизм самостоятельного решения населением вопросов местного значения .

На первом этапе в 1991-1992 годы возрождение проходило в тяжелых условиях, так как все было новым, неизведанным. В то время казачьи общества в хуторах, станицах, городах назывались (курень, круг), а районные общества - округами. Прежде чем создать общество в хуторе или станице вопрос приходилось долго согласовывать в местных Советах. Несмотря на все трудности, с января 1991 года по Тамани прокатилась мощная волна рождения казачьих обществ. Так в ноябре 1990 г. казаки города Абинска на своем Сборе сформировали Абинский городской круг, атаманом избран Феденко Алексей Сергеевич. В январе1991 года казаки Абинского района из станиц Ахтырской, Холмской, Мингрельской, города Абинска, хутора Варнавинского собрались на Сбор и сформировали Абинский районный Округ. Был принят устав, атаманом избрали Козлова Виктора Афанасьевича, утвердили Атаманское Правление, в церкви приняли Присягу на верность казачеству, Отечеству и Православию, освятили окружное знамя, зарегистрировали Устав в раде и в отделе юстиции. 24 марта 1991 года в Красноармейском районе собрались казаки на свой Круг. От 10 станичных и хуторских обществ прибыло 86 делегатов. В январе 1991 года на территории Крымского района было создано 4 станичных Круга. Казаки Дона и Кубани предпринимали разрозненные попытки воссоздать казачье самоуправление на территориях. Примером такой самоорганизации служит референдум в станице Кривянской. Отстаивая свои права на традиционные казачьи формы управления, в марте 1993 года атаманское правление станицы провело сход граждан, на котором был рассмотрен вопрос о проведении в станице референдума с вопросом: «Согласны ли Вы, на основании Закона Российской Федерации, ввести в станице территориальное самоуправление на основе казачества?». Сход дал согласие на проведение такого референдума. 23 марта 1993 года VI сессия Кривянского сельского Совета народных депутатов 21 созыва приняла решение о признании станицы местом компактного проживания казачества и о проведении станичного референдума, который с целью экономии средств, предполагалось провести в день Всероссийского референдума 25 апреля 1993 года. На проведение референдума дал согласие и Малый Совет Октябрьского района. 30 марта 1993 года состоялся еще один сход жителей станицы и представителей уличных комитетов, на котором решался вопрос о переизбрании атамана станицы и станичного правления. Вызвано это было принятием Федерального закона «О местном самоуправлении» и, как указывалось в протоколе схода, необходимостью избрания людей, которые реально воплощали бы в жизнь идеи возрождения казачества в условиях современности. В списки участников станичного референдума было внесено 7109 человек, приняло участие в референдуме - 3883 человека. За введение местного самоуправления на основе казачества проголосовало 2199 станичников, против 1555. Таким образом, решение не было принято, так как в соответствии с временным положением «О местном референдуме» для принятия решения необходимо было, чтобы за него проголосовало более половины жителей от общего числа имеющих право участвовать в голосовании. Но в данном случае важен сам факт возрождения казачьего самосознания и самоорганизации граждан. Принадлежность к казакам, общие исторические и культурные ценности, а также грамотная федеральная и региональная политика могут способствовать созданию в субъектах Российской Федерации, в местах компактного проживания казаков эффективную системы местного самоуправления.

Сегодня Кубанское казачье войско насчитывает порядка 130 тысяч семей казаков, общее количество членов общества гораздо больше, казачьи общины созданы на всей территории Кубани, существуют Ейский, Екатеринодарский, Баталпашинский, Кавказский, Лабинский, Майкопский, Таманский, Черноморский, Абхазский отделы ККВ. Воссозданы органы управления, применяются исторически сложившиеся принципы выборности, соборности и равноправия казаков. Таким образом, первые шаги к установлению казачьего самоуправления уже сделаны, однако пока не существует общей формулы внедрения такого народоправия в структуру органов государственной и муниципальной власти.

Имея ввиду историческое наследие функционирования институтов прямого народовластия в российском государстве, можно сделать следующие выводы:

- в истории России существуют множество успешных примеров использования прямого народовластия для принятия как важных исторических решений на государственном уровне, так и для решения локальных вопросов органами местного самоуправления;

- существование нескольких механизмов реализации народоправия в России обуславливает глубокие исторические и ментальные корни демократии у народов, населяющих современное российское государство.

- демократия в России имеет тысячелетнюю историю, позитивный опыт которой может быть воспринят сегодня в процессах реформирования системы народовластия.

1.3 Конституционно-правовые основы осуществления населением местного самоуправления

Необходимой конституционно-правовой основой для самостоятельного и независимого решения вопросов местного значения, а также для выражения интересов местных сообществ на определенной территории послужила принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации.

Правовую базу института местного самоуправления в России составляет система связанных между собой нормативных правовых актов, направленных на регулирование вопросов осуществления местного самоуправления, решения вопросов, стоящих перед органами власти на местах. Важнейшим документом, регулирующим местное самоуправление является Европейская хартия местного самоуправления . Российская Федерация ратифицировала данный документ в 1998 году, признавая, в соответствии с Конституцией и фундаментальными положениями Хартии органы местного самоуправления в качестве важнейшей основы современного демократического режима. Указанный международный документ устанавливает право граждан на непосредственное участие в управлении государством, а органы местного самоуправления, в свою очередь, должны обеспечить максимальное приближение власти к народу. Хартия фиксирует требование о демократическом характере формирования органов местной власти, которые должны быть в значительной степени самостоятельны в решении вопросов местного значения. Стабильная финансово-экономическая основа, материальная база призвана обеспечивать такую самостоятельность и эффективное исполнение полномочий. Указанные положения являются конституционно-правовой основой местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления в статье 2 требует признания принципов местного самоуправления в законодательстве страны, ратифицировавшей документ. Все изложенные выше принципы Европейской хартии содержатся в Конституции Российской Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации имеет мощную правовую основу, которая состоит из Конституции Российской Федерации, федеральных законов, подзаконных актов, уставов, конституций, законодательства субъектов Российской Федерации, решений, принятых на местных референдумах, сходах граждан в муниципальных образованиях, уставов муниципальных образований, решений должностных лиц, представительных и исполнительных органов местного самоуправления, положения, регулирующие работу органов местного самоуправления, отношения, возникающие по поводу исполнения бюджета и управления муниципальной собственностью и иные нормативные правовые акты.

Отношения, возникающие в местном самоуправлении урегулированы специальным Федеральным законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года . Он достаточно подробно регламентирует рассматриваемый институт, определяет принципы территориальной организации местного самоуправления, приводит перечень вопросов местного значения, порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления, устанавливает порядок формирования и работы органов местного самоуправления и должностных лиц, задает рамки межмуниципального сотрудничества. Также важнейшими законодательными актами, регулирующими отношения в местном самоуправлении являются: Федеральный закон №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» , Федеральный Закон №138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» , Федеральный закон №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» , законы субъектов Российской Федерации об организации местного самоуправления в субъекте, о выборах в органы местного самоуправления, о местном референдуме, о территориальном общественном самоуправлении, о собраниях (сходах) граждан, о выборах должностных лиц местного самоуправления, о порядке формирования муниципальной собственности и другие.

Местное самоуправление устанавливается Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя и необходимым институтом осуществления народом своей власти. Любое изменение территориальной организации местного самоуправления не должно реализоваться в отказе от данного института как такового на той или иной территории. Возможность полного отказа от местного самоуправления противоречит Конституции Российской Федерации и нарушает волю народа, закрепленную в ней .

Идея местного самоуправления, как института, создающего условия для достойной жизнедеятельности граждан на конкретной территории реализуется в принципе, по которому субъектом Российской Федерации должно осуществляться деление его территории на муниципальные образования. Суть данного принципа заключается в том, что муниципальная власть, органы местного самоуправления должны быть созданы максимально приближенно к населению .