Указанный Федеральный закон в ч. 1 ст. 24 определил, что голосование по отзыву проводится в порядке, установленном Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Важно отметить, что Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляя в ч. 1 ст. 24 правило, согласно которому голосование по отзыву проводится на основе законодательства о местном референдуме с учетом особенностей, предусмотренных данным Федеральным законом, вместе с тем фактически не устанавливает таких особенностей. Это создает дополнительные сложности: проводить некоторые этапы процедуры отзыва на основе законодательства о референдуме невозможно, проводить иначе - запрещает Федеральный закон. Если какие-то отличия процедуры отзыва от процедуры референдума будут закреплены в уставах муниципальных образований, то соответствующие нормы уставов могут быть дисквалифицированы судом. Хотя Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает закрепление процедуры отзыва в уставе муниципального образования (ч. 2 ст. 24, п. 8 ч. 1 ст. 44) , тем не менее он допускает установление отличий этой процедуры от законодательно установленной процедуры референдума исключительно самим указанным Федеральным законом (ч. 1 ст. 24) .

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 24) устанавливает основания для отзыва депутата представительного органа. Таковыми являются исключительно конкретные противоправные решения или действия (бездействие) члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в случае их подтверждения в суде. Таким образом, исключается возможность инициирования голосования по отзыву на основании одного лишь негативного отношения группы избирателей к выборному лицу местного самоуправления. Для назначения голосования по отзыву требуется материальное основание в виде факта совершения выборным лицом правонарушения, подтвержденного вступившим в силу решением суда.

В качестве оснований отзыва могут указываться, например, такие правонарушения, как несоблюдение правил расходования бюджетных средств, невыполнение выборным лицом своих обязанностей, установленных законом или муниципальным правовым актом, нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан, игнорирование решений, принятых прямым волеизъявлением населения муниципального образования, и т.д.

Процедура отзыва выборного лица местного самоуправления включает в себя такие стадии, как выдвижение инициативы отзыва; проверка наличия оснований отзыва; сбор подписей в поддержку назначения голосования по отзыву; назначение, организация и проведение указанного голосования, определение итогов голосования и принятого на нем решения.

Как отмечает профессор С.Д. Князев, долгое время работавший председателем Избирательной комиссии Приморского края, положение о том, что отзыв считается состоявшимся, если его поддержали не менее половины избирателей, зарегистрированных в соответствующем избирательном округе или муниципального образования, фактически превращает институт отзыва в фикцию, поскольку явка на участки для голосования не менее половины зарегистрированных избирателей в масштабах избирательного округа (не говоря о муниципальном образовании в целом) является в современных реалиях, по сути, невыполнимой задачей. С этой оценкой следует согласиться. Федеральный законодатель, установив возможность отзыва выборного лица местного самоуправления исключительно большинством от общего (списочного) числа избирателей, сделал отзыв нереализуемым на практике. Так, например, если в голосовании по отзыву примет участие 60 процентов избирателей, включенных в списки, и при этом 80 процентов участников голосования поддержит отзыв выборного лица, то окажется, что за отзыв проголосовало лишь 48 процентов от общего числа избирателей, т.е. решение об отзыве не принято. Отзыв выборных лиц формально остается в арсенале инструментов муниципальной демократии, однако не используется на практике.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 24 устанавливает принципы организации и функционирования института голосования граждан по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Институт местного референдума имеет с институтом голосования граждан по вопросам изменения границ муниципального образования общую природу. Отличие заключается в том, что в компетенцию муниципального образования не входит изменение границ муниципального образования, а только выражение мнения по данному вопросу - дача согласия. В этой связи юридическая сила принятого путем всеобщего голосования решения будет определяться пределами компетенции муниципального образования. Предназначение данного правового института состоит в обеспечении конституционного права граждан участвовать в решении вопросов территориальной организации местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации в части 2 статьи 131 содержит норму-принцип, по которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Изменения границ территории, на которой осуществляется местное самоуправление, с необходимостью требует учета интересов населения, которое должно выразить это мнение путем прямой демократии. В противном случае, местное сообщество являлось бы объектом воздействия государственной воли, что противоречит статусу местного сообщества как субъекта права осуществления муниципальной власти, установленному Конституцией Российской Федерации .

Этому конституционному положению корреспондирует требование Европейской хартии местного самоуправления о том, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом (ст. 5) .

Установленный ст. 24 (ч. 3-6) Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовой институт непосредственного голосования граждан по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования применяется только в случаях, предусмотренных данным Федеральным законом, в целях получения согласия населения на соответствующую территориальную реорганизацию. То есть для соответствующего набора случаев Федеральный закон качественно повышает установленную ст. 131 (ч. 2) Конституции Российской Федерации планку муниципальной демократии и требует не просто учета мнения, а именно получение согласия населения на соответствующие территориальные преобразования. Без получения такого согласия путем всеобщего равного и прямого волеизъявления граждан проведение соответствующих территориальных преобразований запрещено.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает 5 случаев использования указанного правового института :

1) изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, - в этом случае проводится голосование населения данных поселений и (или) населенных пунктов (ч. 2 ст. 12);

2) изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, - в этом случае проводится голосование населения данных населенных пунктов (ч. 3 ст. 12);

3) объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, - в этом случае проводится голосование населения каждого из поселений (ч. 3 ст. 13);

4) разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, - в этом случае проводится голосование населения каждого из образуемых поселений (ч. 5 ст. 13);

5) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа - в этом случае проводятся раздельно голосование населения соответствующего городского поселения и голосование населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение (ч. 7 ст. 13).

В иных случаях правовой механизм непосредственного голосования граждан по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования использоваться не может. Для всех перечисленных случаев, кроме последнего, Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает еще один вариант учета мнения населения - дачи согласия населением на сходе граждан.

Фактически механизм голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования является особым аналогом местного референдума, адаптированным к конкретному предмету голосования. Этот механизм предполагает всеобщее равное и прямое волеизъявление населения при тайном голосовании. В частности, в отличие от местного референдума, проведение голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования допускается на части территории муниципального образования.

Каждая установленная законом форма непосредственной демократии имеет свое предназначение и не может подменяться иными формами. Правовой институт голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования замещает в соответствующих случаях институт местного референдума и должен содержательно обеспечивать конституционные права граждан.

Местный референдум проводится только по вопросам местного значения, поэтому на него не могут выноситься вопросы о необходимости создания, упразднения, преобразования муниципальных образований либо изменения их границ. Принятие решения по этим вопросам входит в компетенцию законодательных органов государственной власти субъектов федерации. Инициатива рассмотрения этих вопросов реализуется в форме соответствующего обращения в указанные органы, а не в форме заявления требований о проведении референдума. К вопросам местного значения можно отнести только выражение мнения населения по поводу предполагающихся территориальных преобразований. Это мнение выражается в формах, определенных ст. 12 (ч. 2, 2.1, 3, 4) и 13 (ч. 3, 3.1, 4, 5, 6, 7) Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , что исключает возможность проведения по соответствующим вопросам местного референдума.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает порядок, в соответствии с которым назначается и проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ч. 5-7 ст. 24). Право назначения голосования принадлежит представительному органу муниципального образования, а процедура его проведения устанавливается Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных данным Федеральным законом.

По данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, 1 марта 2009 г. в субъектах Российской Федерации было проведено около 90 голосований по вопросам изменения границ муниципальных образований, преобразования муниципальных образований, в частности, в Республике Марий Эл, Кировской и Новгородской областях, Еврейской автономной области.

Важно отметить, что одной из основных целей установления данного института, а также самого изменения границ муниципальных образований является максимально возможное приближение органов местного самоуправления к населению муниципального образования, независимо от административно-территориального деления территории на что неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации .

Статья 25 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регламентирует вопросы организации и проведения схода граждан. Сход граждан проводится в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения непосредственно населением вопросов местного значения. Эта форма непосредственного осуществления муниципальной власти может использоваться в поселениях, насчитывающих не более 100 избирателей. В таких поселениях сход граждан является основным инструментом народовластия, он, по сути, заменяет и местный референдум и представительный орган муниципального образования, который в указанном случае не формируется (ч. 3 ст. 35) . В этом случае сход граждан осуществляет полномочия, отнесенные федеральным законодательством к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. В частности, непосредственно на сходе граждан принимается устав муниципального образования (ч. 3 ст. 44).

Федеральный законодатель, предусмотрев проведение схода в муниципальных образованиях численность жителей с избирательных правом в которых не превышает 100 человек тем самым автоматически исключил возможность проведения схода жителей в иных муниципальных образованиях . Думается, что в иных муниципальных образованиях, где существует физическая возможность общего, коллективного схода всех жителей, обладающих избирательным правом, необходимо предоставить такое право жителям с тем, чтобы решения схода обладали юридической силой.

Решения схода есть прямое выражение воли населения, проживающего в муниципальном образовании, и такие решения, как и решения местного референдума несомненно имеют юридический приоритет перед решениями органов и должностных лиц местного самоуправления. Статья 43 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывает на то, что любые муниципальные правовые акты, принимаемые в муниципальном образовании, не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме или сходе граждан.

В соответствии со ст. 25 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сход граждан созывается либо главой муниципального образования самостоятельно либо по просьбе инициативной группы (численностью не менее 10 человек) жителей поселения. Глава местной администрации обеспечивает организацию схода граждан. Закон устанавливает норму, по которой выборные лица местного самоуправления обязаны участвовать в сходе граждан, однако их отсутствие не ограничивает правомочность схода.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», допуская возможность использования сходов граждан лишь в поселениях, насчитывающих не более 100 избирателей, явно не отводит этому инструменту непосредственного народовластия существенной роли в системе местного самоуправления. По данным субъектов Российской Федерации, обобщенным Минрегионом России, по состоянию на 1 июля 2008 г. полномочия представительного органа осуществлялись сходом граждан лишь в 127 муниципальных образованиях на территории 22 субъектов Российской Федерации.

Практика прежних лет подтверждала сложность организации сходов в муниципальных образованиях, насчитывающих 400 и более избирателей. Однако представляется, что в поселениях, в которых число совершеннолетних жителей составляет 100 - 300 человек, можно было бы допустить использование схода граждан наряду с иными формами непосредственного и представительного народовластия. Сам институт сходов местного населения может отражать в себе местные традиции и имеет древнюю российском государстве.

2.2 Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления

Территориальное общественное самоуправление - это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подробно регламентировал вопросы организации и осуществления территориального общественного самоуправления в ст. 27, предусмотрел новые гарантии для соответствующей инициативной деятельности граждан.

Важно отметить, что территориальное общественное самоуправление не является самостоятельной формой публично-властной деятельности. В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправления не входят в систему органов местного самоуправления и, следовательно, не являются органами, через которые осуществляется власть народа. Население части территории муниципального образования и органы территориального общественного самоуправления не имеют собственных властных полномочий и не вправе издавать правовые акты; принимаемые ими решения, в отличие от решений органов местного самоуправления, не подкреплены инструментами государственного принуждения.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется в пределах подъезда, жилого дома, группы жилых домов, микрорайона, сельского населенного пункта, не имеющего статуса самостоятельного муниципального образования - поселения и т.д. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оставляет перечень таких территорий открытым. Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории. Территориальное общественное самоуправление осуществляется гражданами непосредственно путем проведения собраний и конференций, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления (советов, комитетов, коллегий, выборных лиц территориального общественного самоуправления и т.п.).

Статья 71 в пункте «в» Конституции Российской Федерации относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации вместе со статьями 2 и 18 по сути которых большинство полномочий органов публичной власти так или иначе связаны с правами и свободами и статьей 55 частью 3, которая указывает на возможность ограничения прав и свобод исключительно федеральным законом. Таким образом, субъект Российской Федерации имеет право принимать законы о территориальном общественном самоуправлении, но не может этими законами ограничивать осуществление данного вида прямой демократии. По смыслу Конституции Российской Федерации недопустимость ограничения прав граждан на осуществление территориального общественного самоуправления распространяется и на регулирование со стороны муниципальных образований. Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении указывает на существование и защиту интересов территориального общественного самоуправления, в том числе и от органов местного самоуправления, действующих в муниципальном образовании .

Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Специфической формой обращения является правотворческая инициатива граждан, заключающаяся во внесении в орган местного самоуправления проекта правового акта.

Статья 33 Конституции Российской Федерации устанавливает право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления . Указанная конституционная норма, призванная служить защите прав и свобод человека и гражданина, требует законодательного закрепления соответствующих процессуальных гарантий. Такие гарантии устанавливаются Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Институт обращения граждан в органы местного самоуправления, как правило, имеет своей целью реализацию конкретных прав граждан, которым корреспондируют обязанности органов местного самоуправления. Он с необходимостью обеспечивает исполнение социальных обязанностей публичной власти перед населением. В целом данный механизм стоит рассматривать в качестве формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления и как важный механизм получения обратной связи для муниципальной власти. Необходимо, чтобы население имело реальную возможность с помощью обращений в органы местного самоуправления влиять на принимаемые ими решения и на политику, реализуемую в муниципальном образовании.

Письменное обращение, которое поступило в орган местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления в соответствии с их компетенцией, должно быть рассмотрено в течение 30 дней со дня его регистрации. Данный срок может быть продлен не более чем на 30 дней решением руководителя органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления в исключительных случаях, а также в случае направления в иной орган запроса о предоставлении документов и материалов, необходимых для рассмотрения обращения. При этом гражданин, направивший обращение, в обязательном порядке должен быть уведомлен о продлении срока рассмотрения обращения.

Важно отметить, что законодательство Российской Федерации не предусматривает административную ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан. Ранее такую ответственность необходимо было устанавливать законодательством субъектов Российской Федерации, однако Федеральным законом от 1 декабря 2006 г. № 198-ФЗ это право было изъято у региональных органов государственной власти. Из Определения Верховного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2008 г. № 61-Г08-1 следует, что положения законов субъектов Российской Федерации, которыми устанавливается административная ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан, следует считать изданными с превышением полномочий и не имеющими юридической силы. За неисполнение или ненадлежащее исполнение работником органа местного самоуправления своих обязанностей по рассмотрению обращений граждан он может быть привлечен к дисциплинарной ответственности на основании ст. 192, 193 Трудового кодекса Российской Федерации и ст. 27 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Статья 26 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает специфическую форму обращения граждан в органы местного самоуправления - правотворческая инициатива, которая, однако, не является законодательной новеллой. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» называл подобный институт «народной правотворческой инициативой». Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает более точную характеристику соответствующему правовому институту. Важно отметить, что при использовании данного института речь не идет об инициативе народа или всех граждан муниципального образования, а о праве группы граждан вносить в органы местного самоуправления свои предложения, подлежащие обязательному рассмотрению. Кроме того, сама процедура внесения правотворческой инициативы в органы местного самоуправления существенно конкретизирована.

На уровне муниципального образования должен быть принят нормативный правовой акт, устанавливающий процедуру выдвижения группой граждан правотворческой инициативы и порядок ее рассмотрения органами местного самоуправления или должностными лицами.

Представительный орган муниципального образования обязан принять нормативный правовой акт, регламентирующий порядок выдвижения гражданами правотворческой инициативы и ее рассмотрения органами и должностными лицами местного самоуправления. Данный акт устанавливает порядок сбора подписей в поддержку правотворческой инициативы, а также процедуру проверки сопроводительных документов.

Адресатом правотворческой инициативы граждан могут быть представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация или иной орган или должностное лицо местного самоуправления.

Орган местного самоуправления или должностное лицо обязаны не только в рассмотреть внесенный населением проект муниципального правового акта, но и принять по результатам рассмотрения мотивированное решение, которое должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей проект группы граждан.

Важно отметить, что статья 104 Конституции Российской Федерации не наделяет группы граждан правом законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, такое право не закреплено и конституциями (уставами) многих субъектов Российской Федерации. Таким образом, институт правотворческой инициативы граждан в качестве формы муниципальной демократии демонстрирует отличие набора институтов непосредственной демократии, которые реализуются в местном самоуправлении от государственной. К сожалению, на практике этот институт используется редко.

Во-первых, органы местного самоуправления могут отказать группе граждан в принятии их правотворческой инициативы без всяких оснований, сославшись на нецелесообразность. Во-вторых, при всех своих преимуществах, использование института правотворческой инициативы для внесения проекта правового акта на рассмотрение органа местного самоуправления представляется достаточно сложным. Если не существует острых разногласий между населением и депутатами представительного органа местного самоуправления, то внести проект правового акта на рассмотрение может любой депутат по просьбе гражданина или группы граждан. В таких условиях заниматься организацией часто громоздкой и дорогостоящей процедуры сбора подписей граждан с практической стороны бессмысленно. При этом будет излишним говорить, имеется ли хотя бы один шанс принятия представительным органом проекта правового акта, если внести его не пожелал ни один из депутатов. В случае, если правотворческая инициатива внесена в местную администрацию, то глава местной администрации может по своему усмотрению утвердить или отклонить ее, как любое другое обращение, направленное на его имя, сколько бы подписей граждан не стояло под соответствующим проектом. Требование о том, чтобы решение, принятое по результатам рассмотрения инициативы, было мотивированным, мало помогает инициаторам. Мотив может быть самым простым: принятие данного муниципального правового акта нецелесообразно.

Новеллой Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», представляющей несомненный практический интерес, являются публичные слушания (ст. 28) . Следует отметить, что ранее этот институт в том или ином виде находил применение в муниципальной практике на основе законов отдельных субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов ряда муниципальных образований.

Публичные слушания позволяют выявить и учесть мнение населения по вопросам, касающимся его жизнеобеспечения и в этом качестве данный институт призван обеспечить реализацию права на местное самоуправление. Публичные слушания проводятся для того, чтобы выявить именно коллективные мнения, интересы населения, а не индивидуальные. Важно отметить, что законодатель установил перечень вопросов, по которым публичные слушания проводятся в обязательном порядке.

Публичные слушания по своему смыслу не являются формой осуществления власти народом, но позволяют обеспечить выявление интересов граждан и их мнение по наиболее важным вопросам. К тому же публичные слушания позволяют обсуждать решения, важные для местного сообщества открыто, публично, а также могут быть платформой для разъяснения нормативных правовых актов населению.

Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что важнейшей целью обсуждения на публичных слушаниях является выработка дополнений, рекомендаций во вопросам, важным для местного сообщества, а также общая оценка правового акта со стороны населения .

Целью проведения публичных слушаний является обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с обязательным участием жителей соответствующего муниципального образования. Публичные слушания должны обеспечивать необходимую при демократии информационную открытость решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления, а также служат важнейшим каналом обратной связи, который должен давать сигналы органам местного самоуправления о том, насколько население одобряет или не одобряет их политику. Необходимо отметить несомненное достоинство закрепления в федеральном законодательстве перечня вопросов, обязательных для вынесения на публичные слушания:

- проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений;

- проекты планов и программ развития муниципального образования;

- проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

- вопросы о преобразовании муниципального образования;

- проект местного бюджета и отчет о его исполнении.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает возможность проведения опросов населения муниципального образования, обладающего избирательным правом. Такие опросы проводятся на всей территории муниципального образования или на ее части, результаты опроса имеют рекомендательный характер (ст. 31) .

Опрос граждан по вопросам местного значения проводится по инициативе представительного органа или главы муниципального образования. Также инициатором опроса могут служить органы государственной власти субъекта Российской Федерации при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Институт опроса может быть востребован при необходимости учета мнения жителей крупных территорий, когда сложно организовать местный референдум, собрание или конференцию.

Могут проводиться и выборочные опросы населения, такая практика встречается в российских муниципалитетах и не противоречит требованиям федерального законодательства.

Порядок назначения и процедура проведения опроса граждан устанавливается уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования на основании устава. Сам институт опроса граждан в том виде, в котором он установлен Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», оставляет местному правотворчеству широкую свободу усмотрения в выборе форм и методов опроса (опросы на участках, совмещенные с голосованием на выборах или референдумах, опросы на собраниях граждан, опросы по месту жительства граждан, опросы по электронным каналам связи, опросы с поименным, открытым или тайнам голосованием и т.п.). В любом случае должны создаваться правовые гарантии достоверности опросов и свободы выражения гражданами своего мнения.

Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 6 ст. 31) требует, чтобы жители муниципального образования были проинформированы о проведении опроса не менее чем за 10 дней до его проведения.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает возможность проведения собраний граждан на части территории муниципального образования (ст. 29). Устав или нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования, а также устав территориального общественного самоуправления могут предусмотреть случаи, в которых полномочия собрания граждан могут осуществляться собранием делегатов - конференцией граждан (ст. 30). К полномочиям собрания и конференции граждан относятся принятие обращений к органам местного самоуправления и избрание лиц, представляющих население во взаимодействии с муниципальной властью. Собрание граждан, которое проводится во время осуществления территориального общественного самоуправления принимает решения, которые относятся к его компетенции в соответствии с уставом территориального общественного самоуправления. Итоги конференций и собраний граждан подлежат обязательному опубликованию или обнародованию иным способом.

Инициативу проведения собрания граждан может выдвинуть население муниципального образования, представительный орган, глава муниципального образования.

Перечень форм муниципальной демократии, установленный Федеральным законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не является исчерпывающим. Иные механизмы непосредственной демократии, использование которых не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, могут быть предусмотрены законами субъектов Российской Федерации, уставами и нормативными правовыми актами муниципальных образований. Речь идет о таких инструментах прямого народовластия как отчеты выборных лиц местного самоуправления перед гражданами, наказы избирателей, участие представителей общественности в процедурах муниципального правотворчества и т.д.

2.3 Организационно-правовые проблемы осуществления форм непосредственной демократии в местном самоуправлении

Проводя подробный анализ современного законодательства, регулирующего институты непосредственной демократии в местном самоуправлении Российской Федерации важно выделить правовые, организационные и другие проблемы его реализации в условиях становления местного самоуправления в целом.

Важно принять во внимание, что существует определенный объем нарушений федерального и регионального законодательства в процессе принятия и функционирования нормативно-правовой базы, регулирующей местное самоуправление. Подобные нарушения возникают из-за наличия следующих факторов:

1) Становление местного самоуправления в Российской Федерации связано с тем, что данный институт в его современном понимании пришел в Россию на место жестко централизованной системы. К тому же, несформированная правовая база давала простор для вольного толкования или, попросту, обхождения Конституционных норм. Появление самого термина «местное самоуправление» относится только к 1990 году. Наследственность централизованного государства, отсутствие достаточного количества специалистов в области местного самоуправления порождает неполноту и эклектичность законодательства на всех уровнях власти.

2) Недостаточная информированность населения о принятых нормативных правовых актах, фактическое отсутствие разъяснительной деятельности по правовым вопросам со стороны власти, правовая и политическая неграмотность некоторых политических лидеров неcет в себе опасность неправильной интерпретации правовых норм.

3) Самостоятельность местного самоуправления, провозглашенная Конституцией часто понимается в двух крайних измерениях: как полная самостоятельность либо как полная зависимость от государственной власти.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на то, что система местного самоуправления должна функционировать в соответствии с конституционно-правовым статусом, закрепляющим самостоятельность местного самоуправления. Установление общих принципов его организации относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации, а деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц должна быть законной. Из указанных положений во взаимосвязи с нормами, установленными в статьях 1, 4, 71, 72, 76 Конституции Российской Федерации, стоит сделать вывод о том, что самостоятельность местного самоуправления не является безбрежной, а устанавливается в пределах полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.

Вместе с тем, Конституционный Суд Российской Федерации указывает на законность закрепления за органами местного самоуправления обязанностей, возложенных на них федеральным законом во исполнение нормативных предписаний, содержащихся в Конституции Российской Федерации, так как данные обязанности являются важной составляющей самого содержания конституционно-правового статуса местного самоуправления.

Муниципальная демократия всегда считалась показателем развития правового государства и гражданского общества в нем. В России формы народовластия на муниципальном уровне претерпели законодательную корректировку в 2003 году и сегодня являются основным инструментом формирования органов власти и принятия решений на местном уровне.

Современный период развития института референдума в России характеризуется двумя обстоятельствами. Во-первых, Конституция Российской Федерации прямо закрепила право граждан на участие в референдуме, установив, таким образом, основного субъекта данного института, что, безусловно, требует теоретического осмысления, т.к. с необходимостью выявляются конкретные правомочия граждан, содержащиеся в этой конституционной норме. Второе - это смещение института референдума на уровень регионов и местного самоуправления. Положительно оценивая этот процесс, необходимо найти разумный правовой баланс между соблюдением принципа равноправия граждан и региональным и местным нормативно-правовым регулированием. При этом следует учитывать то, что большая часть полномочий в сфере нормотворчества и регулирования этих отношений сосредоточено, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, на уровне представительных органов власти субъектов федерации и местного самоуправления.

Тематика вопросов местных референдумов такая же широкая, как и проблемы, с которыми приходится сталкиваться населению и органам местного самоуправления. Например, в 1990-х гг. самыми популярными по частоте вынесения на референдум являлись вопросы, связанные со строительством объектов, относящихся к атомной энергетике, с ввозом ядерных отходов, вопросы экологии, охраны зеленых насаждений, флоры и фауны. С 1997 года сильно увеличилось количество экологических референдумов, расширился региональный охват и тематика вопросов, выносящихся на них. Данная тенденция дает основания судить о росте гражданской активности, ведь усилия по организации референдума требуют не только отличного знания законодательства, но и больших временных, организационных и финансовых затрат.

Второй пик гражданской активности пришелся на период с момента принятия Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вопросы местного значения обрели четкие рамки, возникла необходимость пересмотра границ территорий, начался процесс реформирования муниципальных образований и органов управления ими. Данные процедуры немыслимы без применения института референдума, он способствует не только эффективному решению проблем, но и делает данные решения легитимными. Всего в период с 2003 по 2014 год в Российской Федерации было проведено 437 местных референдума, голосования по изменению границ территории, преобразования муниципальных образований, что указывает на реальное действие и активное использование данного института народовластия . Среди вопросов, выносимых на голосование на местный референдум самыми распространенными являются:

- принятие или внесение изменений в устав муниципального образования;

- изменение структуры органов местного самоуправления;

- изменение статуса муниципального образования;

- размещение на территории муниципального образования организаций, заводов (в том числе вредных с точки зрения экологии), культурных, религиозных учреждений;

- вопросы, касающиеся института самообложения граждан, проживающих в муниципальном образовании.

Начиная с 2010 года последний вопрос выносится на референдум особенно часто. Например, в 2012 года вопросы самообложения граждан выносились на местный референдум более 50 раз . Можно сделать вывод о растущей активности населения в сфере финансовой обеспеченности местного самоуправления. Также данная тенденция подтверждает тезис о несостоятельности налоговой и экономической политики в отношении местного самоуправления.

Что касается функционирования, практического осуществления институтов прямой демократии в местном самоуправлении, то в этой сфере можно выделить следующие проблемы:

1. Низкая информированность населения о принимаемых актах органами власти, низкая правовая культура граждан, отсутствие эффективной разъяснительной работы.

2. Серьезные барьеры на пути реализации норм, регулирующих такие институты демократии как местный референдум, голосование по отзыву выборного должностного лица, депутата органа местного самоуправления. Для того, чтобы реализовать инициативу местного референдума или отзыва депутата гражданам, инициативной группе нужно преодолеть множество административных преград.

3. Инициирование со стороны населения отзыва выборного должностного лица, депутата органа местного самоуправления или местного референдума связано с существенными финансовыми вложениями: сбор подписей, агитация требуют ресурсной основы. Думается, что институты непосредственной демократии, инициатива со стороны населения должны финансироваться полностью или частично со стороны органов власти.

Говоря о тенденциях развития демократии сегодня, стоит упомянуть об инновационной составляющей. С развитием технологий, средств массовой коммуникации и сетей, все большее количество информации передается в электронном виде. Соответственно структура взаимодействия власти и общества тоже меняется и приобретает все более виртуальный характер. Из инновационных инструментов коммуникации органов власти, должностных лиц и гражданина стоит отметить электронные приемные глав муниципальных образований, глав субъектов федерации, блоги высших должностных лиц государства, формы для электронных обращений граждан, электронное правительство.

В условиях модернизации российского общества, инновации в сфере государственного и муниципального управления приобретают особую актуальность.

Классифицируя элементы практической реализации электронного правительства, можно выделить четыре вида взаимодействия:

1) между государством и гражданами;

2) между различными ветвями государственной власти;

3) между государством и государственными служащими;

4) между государством и бизнесом.

В условиях модернизации системы государственного и муниципального управления в Российской Федерации, демократизации политического режима, роста правовой и политической грамотности населения взаимодействие между обществом и государством приобретает особую необходимость.

Электронные приемные глав муниципальных образований с необходимостью способствуют эффективной коммуникации граждан и выборных должностных лиц.

Данная инновация несет положительные аспекты для всех субъектов взаимодействия. Именно электронные приемные глав муниципальных образований позволяют, с одной стороны, должностным лицам наиболее объективно узнать настроения местного сообщества, а, с другой стороны, населению проявить свою волю в решении вопросов местного значения.

Например, в Краснодарском крае в рамках целевой программы «Электронная Кубань» осуществляются мероприятия по созданию единого информационного пространства Кубани, условий для повышения эффективности государственного и муниципального управления за счет внедрения информационных и коммуникационных технологий и создания в крае комплекса государственных и муниципальных информационных систем.

Проанализировав информацию, размещенную на официальных сайтах 7 городских округов и 36 муниципальных районов Краснодарского края, по состоянию на 12.03.2014 в крае электронную приемную имеет 42 сайта муниципальных образований, включенных в исследование. Из них в рабочем состоянии находится 36. Данные электронные приемные можно типологизировать по форме и юридической силе (Таблица 1). 27 сайтов имеют один вид взаимодействия с гражданами, сайты Сочи, Динского, Кавказского, Крыловского, Кущевского, Тихорецкого, Успенского муниципальных районов содержат два вида такого взаимодействия, порталы Краснодара и Северского района - три и более видов взаимодействия.

Из приведенных данных таблицы можно сделать вывод о том, что лишь одна из перечисленных форм взаимодействия граждан и муниципальной власти обладает юридической силой. На официальное обращение орган местного самоуправления обязан ответить, в отличие от остальных типов электронного взаимодействия. Среди проблем, связанных с внедрением электронных приемных на некоторых сайтах муниципальных образований, можно выделить следующие: отсутствие возможности обратной связи, нестабильная работа электронных ресурсов. Важным недостатком процесса внедрения института электронных приемных является отсутствие нормативно закрепленного обязательства муниципальных образований размещать на сайтах сервис официальных обращений.

Инновационное внедрение электронных приемных имеет повсеместное распространение в муниципальных образованиях Краснодарского края, среди городских округов и муниципальных районов 93% муниципалитетов имеют электронные приемные. При этом существует определенное проблемное поле в юридической и технологической частях инновационного процесса.

Проведенный правовой и статистический анализ современного состояния институтов непосредственной демократии и форм взаимодействия граждан и власти позволяет говорить о широком применении существующих институтов прямого народовластия, их развитии в законодательстве и о внедрении в практику инновационных форм взаимодействия народа и муниципальной власти.

Заключение

В ходе исследования исторического опыта, законодательной базы и современных проблем становления институтов непосредственной демократии в местном самоуправлении, автор пришел к следующим выводам:

Институты непосредственной демократии появились одновременно с зарождением российской государственности. На локальном уровне существует положительный опыт использования демократических институтов, в частности показателен опыт казачьих кругов и собраний, использовавших представительную и непосредственную демократию при решении вопросов.

Современное законодательство, регулирующее институты прямого народовластия в России предоставляет гражданам формальную возможность в полной мере осуществлять свои политические права в этой области. Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении получили широкое распространение в России, что подтверждает разнообразие их видов: муниципальные выборы, местный референдум, отзыв выборных лиц, институт голосования граждан по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сход граждан, публичные слушания и другие формы волеизъявления. Вместе с тем законодательство нуждается в совершенствовании в части ликвидации либо реформировании чисто формальных, неработающих форм демократии, осуществление которых населением на практике является фактически невозможным.

Становление местного самоуправления в Российской Федерации связано с тем, что данный институт в его современном понимании пришел в Россию на место жестко централизованной системы. К тому же, несформированная правовая база давала простор для вольного толкования или, попросту, обхождения Конституционных норм. Наследственность централизованного государства, отсутствие достаточного количества специалистов в области местного самоуправления порождает неполноту и эклектичность законодательства на всех уровнях власти.

Недостаточная информированность населения о принятых нормативных правовых актах, фактическое отсутствие разъяснительной деятельности по правовым вопросам со стороны власти, правовая и политическая неграмотность некоторых политических лидеров несёт в себе опасность неправильной интерпретации правовых норм.

Одной из основных форм непосредственной демократии в местном самоуправлении является местный референдум - институт, относящийся к системе конституционных прав и свобод человека и гражданина, и в этом качестве он обладает высокой гуманитарной ценностью. Референдум - это необходимый институт народовластия, который является не только эффективным средством выражения общественного мнения, участия граждан в принятии наиболее важных решений, но и способствует становлению гражданского общества в России. Так как в соответствии с результатами местного референдума органы местного самоуправления обязаны в определенный законом срок принять правовые акты, необходимые для реализации решения референдума. Местный референдум предоставляет населению выразить свою волю непосредственно, с помощью голосования. Но важно не переоценивать значение этого института непосредственной демократии. Часто вопросы, вынесенные на голосование, не всегда доступны для всесторонней оценки со стороны обычных избирателей, не имеющих специального образования. Граждане могут не осознавать большую часть политических, экономических, социальных и других последствий решения, принимаемого на референдуме. Проведение местного референдума должно обеспечиваться полной гласностью, справедливой публикацией различных мнений, а также большой разъяснительной работой по поводу формулы референдума и последствий принимаемого решения. Анализируя практику проведения местных референдумов в Российской Федерации можно отметить, что инициатива по их проведению со стороны населения наиболее активна в случаях, когда возникает экологическая угроза здоровью или жизни граждан. В то время как в политической или экономической сферах жизни общества активность граждан в инициации местных референдумов не так высока.