Недопустимо, чтобы законодательство субъектов Российской Федерации устанавливало критерии образования муниципалитетов как условия, вопреки волеизъявлению граждан, ограничивающие выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление . Конституционный Суд Российской Федерации отнес таким условиям необходимость наличия материальных и финансовых ресурсов у муниципального образования. К данному положению восходит и смысл статьи 61 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , по которой создание муниципального образования устанавливается в качестве первого и основного шага к осуществлению местного самоуправления, а муниципальная собственность, финансовые, материальные ресурсы должны быть обеспечены после образования муниципалитета. Население в данном случае наделено правом определять, на какой территории будет осуществляться местное самоуправление самостоятельно, через институты прямой демократии.

Конституцией Российской Федерации очерчены важнейшие полномочия муниципальной власти: организация работы и управление собственностью муниципалитета, разработка, утверждение и исполнение бюджета муниципального образования, установление и регулирование местных налогов, выработка налоговой политики, организация деятельности по охране общественного порядка . Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации относят к вопросам, подлежащим решению непосредственно в муниципалитете и иные вопросы, касающиеся жизнеобеспечения граждан, проживающих в муниципальном образовании.

Важно отметить, что кроме вышеперечисленных, органы местного самоуправления вправе рассматривать вопросы, которые не были исключены из их ведения, и которые не относятся к ведению органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или других муниципальных образований. Нормативно закреплена возможность передачи отдельных государственных полномочий на уровень органов местного самоуправления вместе с соответствующим финансированием, такая возможность в последние годы используется довольно часто в субъектах Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации определяет местное самоуправления в качестве фундаментальной основы конституционного строя, устанавливая ряд ключевых положений, которые качественно отличают современное государственное устройство Российской Федерации от существовавшего ранее. Указанные положения устанавливают:

1) самостоятельность (в пределах своих полномочий) и организационную обособленность местного самоуправления (ст. 12, 130, 131, 132);

2) государственные гарантии осуществления местного самоуправления (ст. 12, 133);

3) возможность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий с передачей соответствующих материальных и финансовых ресурсов;

4) учет исторических традиций, местных особенностей при осуществлении местного самоуправления .

Конституция Российской Федерации впервые характеризует институт местного самоуправления в качестве основополагающих основ конституционного строя Российской Федерации, а также как самостоятельную форму осуществления народом своей власти. На уровне основного закона страны закрепляется функционирование самостоятельной от государственной системы власти народа, созданной для решения вопросов местного значения. Следовательно, степень развитости института местного самоуправления с необходимостью является ведущим показателем определения демократизма системы управления государством и обществом в целом. В этой связи представляется важным выделить конституционно-правовые принципы функционирования изучаемого института.

Принципы местного самоуправления - это концептуальные идеи, устанавливающие рамки организации граждан на определенной территории, работы формируемых им органов, которые самостоятельно осуществляют решение вопросов местного значения и управляют муниципалитетом. Данные принципы определены в Европейской хартии, Конституции Российской Федерации, они развиваются в Федеральном законе №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других законодательных актах. Таким образом, указанные принципы приобретают характер обязательных требований при осуществлении местного самоуправления.

Самостоятельность местного самоуправления. Статьи 12 и 130 Конституции гарантирует самостоятельность решения вопросов местного значения населением, и, соответственно, самостоятельность местного самоуправления .

Раскрывая значение и смысл этой нормы важно отметить, что самостоятельность в принятии решений на местном уровне обеспечивается путем функционирования таких институтов, как референдум, свободные выборы, иных форм прямой демократии, через избранные и другие органы местного самоуправления.

Принцип организационной обособленности местного самоуправления дополняет принцип самостоятельности. Основной его характеристикой выступает то, что органы местного самоуправления и все структуры, функционирующие в местном самоуправлении, отделены от органов государственной власти и не входят в их систему.

Организационная обособленность также устанавливает требование по которому не допускается назначение должностных лиц местного самоуправления государственными должностными лицами или органами государственной власти любого уровня. Также не допускается формирование органов местного самоуправления со стороны государственной власти. Должностные лица местного самоуправления, служащие муниципальных органов и учреждений не состоят на государственной службе.

Органы местного самоуправления и должностные лица взаимодействуют с государственными должностными лицами и органами государственной власти, муниципальными образованиями. Местное самоуправление участвует через свои органы в гражданском обороте в своих интересах и от своего имени.

Понятие самостоятельности местного самоуправления предполагает выделение и законодательное закрепление круга вопросов местного значения, отнесенных к ведению местного самоуправления. Конституция Российской Федерации непосредственно не определяет конкретный перечень таких вопросов. Она лишь указывает на необходимость обеспечения самостоятельного решения вопросов местного значения населением и формируемыми им органами.

Важно отметить, что самостоятельность местного самоуправления должна иметь твердую основу. Статья 132 Конституции Российской Федерации провозглашает обязательное функционирования местного самоуправления необходимыми материальными, финансовыми, правовыми и другими ресурсами.

Реальное функционирование института местного самоуправления обеспечивается следующими нормами:

1) Органы местного самоуправления обеспечены муниципальной собственностью и распоряжаются ею в интересах населения, самостоятельно формируют, принимают и исполняем местный бюджет. Муниципальная собственность находится под защитой государства.

2) Установленный органом субъекта федерации уровень бюджетной обеспеченности гарантирует минимальный бюджет муниципального образования.

3) Передача отдельных государственных полномочий на уровень муниципальных образований происходит с одновременной передачей необходимых ресурсов.

4) При принятии органами государственной власти решений, повлекших расходы со стороны муниципальных образований, такие расходы должны компенсироваться.

Принцип многообразия организационных форм в местном самоуправлении закреплен Конституцией Российской Федерации в статье 12 , Федеральным законом 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .

Конституция Российской Федерация содержит норму, гарантирующую судебную защиту местному самоуправлению. Если граждане, которые проживают на территории муниципального образования, а также органы местного самоуправления, должностные лица, муниципальные служащие считают, что акты государственных должностных лиц, органов государственной власти Российской Федерации или ее субъектов нарушают права местного самоуправления, то они могут предъявить иск в суд о признании недействительными таких актов.

Конституция Российской Федерации закрепляет принцип ответственности за принятые решения и предпринимаемые действия перед населением со стороны органов местного самоуправления и должностных лиц. В соответствии с законом местная власть в лице органов местного самоуправления и должностных лиц несет ответственность перед гражданами, проживающими на территории муниципального образования, перед юридическими лицами и государством.

Наступление ответственности перед государством возникает при нарушении ими Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации, уставов, конституций субъектов, других нормативных правовых актов.

Важно отметить, что наступление ответственности перед населением муниципального образования происходит в результате утраты доверия граждан. Уставы муниципальных образований регламентируют порядок наступления такой ответственности. Примером такой ответственности является институт отзыва населением своего выборного представителя, должностного лица, депутата.

Важной гарантией осуществления местного самоуправления является принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Местное самоуправление определяется Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве деятельности в интересах граждан, проживающих на территории муниципального образования. Эффективно функционирующая система местного самоуправления немыслима без соблюдения основных прав и свобод, гарантированных Конституцией Российской Федерации, таких как право избирать и быть избранным, право обращаться в органы местного самоуправления, индивидуально или коллективно, право на получение образования и медицинской помощи, право на обжалование в суде решений должностных лиц и органов местного самоуправления.

Следующим важным условием функционирования местного самоуправления, которое закреплено Конституцией Российской Федерации, является законность в организации деятельности местных органов власти. Требование законности обеспечивается прокурорским надзором, призванным контролировать надлежащее исполнение федерального и регионального законодательства, уставов муниципальных образований, решений, принятых с использованием института местного референдума, на сходах граждан. Это предотвращает посягательство на права и свободы человека.

Принцип гласности деятельности местного самоуправления реализуется в:

1) обязательности обнародования законов и публикации нормативных актов;

2) обеспечении возможности освещения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц, а также возможности влиять на их деятельность;

3) обязанности местной власти обеспечить каждому гражданину доступ к нормативным правовым актам, документам, которые затрагивают его права и свободы;

4) отсутствии цензуры и любых ограничений на законную деятельность средств массовой информации.

Принцип коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления реализуется в обязательном наличии органов местного самоуправления, сформированных народом. Требование кворума выступает гарантией коллегиальности выборных органов власти.

Особенно актуальным для Российской Федерации с многонациональным составом населения является принцип учета традиций, обычаев коренных народов, проживающих на территории, где организовано местное самоуправление. Особенности местных традиций, культуры, языка, религии должны учитываться при выборе модели организации местного самоуправления. Указанные особенности важно принимать во внимание и при определении границ муниципальных образований, при образовании новых и упразднении уже существующих городских округов, городских и сельских поселений, муниципальных районов. Именно сохранение и развитие культуры местных жителей, создающее культурное многообразие российского государства является нормативно закрепленным приоритетом в стране.

Закрепленное в Конституции Российской Федерации положение о высшей юридической силе и прямом действии основного закона Российского государства означает, что все конституционные нормы, включая нормы, регулирующие институт местного самоуправления, имеют верховенство над законами и подзаконными актами. В этой связи суды при разбирательстве конкретных судебных дел по искам, связанным с признанием недействительными, незаконными, нарушающими права граждан (возникающие в связи с функционированием института местного самоуправления) нормативных правовых актов должностных лиц, органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, документов, регулирующих деятельность юридических лиц должны руководствоваться Конституцией Российской Федерации.

Таким образом, Конституция Российской Федерации закрепила систему норм, составляющую фундаментальные основы местного самоуправления, которое подлежит более детальному урегулированию с помощью принятия нормативных правовых актов.

Федеральный закон 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проводит разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации . К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в регулировании местного самоуправления относятся:

1) установление общих принципов и механизмов функционирования института местного самоуправления в стране;

2) правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами.

Законодательная деятельность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов свидетельствует, что нормы Конституции Российской Федерации, регулирующие местное самоуправление, и нормы Федерального закона 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нашли развитие, как в федеральных законах, так и в законах субъектов Российской Федерации. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации достаточно подробно регламентирует отдельные отношения, возникающие в местном самоуправлении принятием законов субъектов Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации принимаются законы, регулирующие:

- местное самоуправление на уровне субъекта;

- порядок проведения местного референдума;

- порядок формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью;

- выборы органов и должностных лиц местного самоуправления и статус депутатов представительных органов;

- институт отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления;

- условия функционирования, организацию собраний (сходов) граждан;

- организацию территориального общественного самоуправлении.

Законодательство субъектов Российской Федерации развивает, дополняет и детализирует нормы, содержащиеся в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. Органы государственной власти и должностные лица субъектов федерации принимают законы, подзаконные акты, по кругу вопросов, очерченному в статье 6 Федерального закона 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления Федеральный закон относит следующие:

- правовое регулирование, вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации.

В субъектах Российской Федерации, начиная с 1995 года, активно идет законотворческая деятельность по регулированию местного самоуправления, пик которой пришелся на 1996-1997 гг, именно тогда в большинстве субъектов федерации были приняты законы, подробно регламентирующие как общие и специальные вопросы осуществления населением местного самоуправления. В настоящее время автор оценивает указанный период как переходный к реальному пониманию сущности местного самоуправления со стороны государственной власти. В связи с принятием нового Федерального закона в 2003 году региональное законодательство пришлось приводить в соответствие с Федеральным законом 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Единая правовая система местного самоуправления также включает нормативные правовые акты, принимаемыми должностными лицами и органами местного самоуправления. Высшей юридической силой по отношению любым актам, принимаемым в местном самоуправлении являются решения, принятые на местном референдуме. По силе с местным референдумом можно сравнить решения, принятые на сходе граждан. Другим важнейшим актом на уровне местного самоуправления является устав муниципального образования, также на уровне муниципалитета принимаются решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

Федеральный закон 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает обязательность наличия устава у муниципального образования, законы субъектов Российской Федерации часто повторяют данную норму. Устав содержит важнейшие положения, регулирующие местное самоуправление на конкретной территории и жизнедеятельность населения в муниципальном образовании.

Федеральный закон 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит норму (имеющую ключевое значение и являющуюся показателем работы демократии) о том, что устав муниципального образования разрабатывается им самостоятельно, без участия органов государственной власти. Федеральный закон не очерчивает круг субъектов, принимающих участие в разработке устава, предоставляя простор для правотворчества органам государственной власти субъектов федерации. Законы субъектов Российской Федерации, регулирующие местное самоуправление, содержат норму, по которой устав муниципального образования должен приниматься населением непосредственно (путем использования институтов прямой демократии) либо представительным органом местного самоуправления. Оба пути принятия устава муниципального образования активно используются в субъектах федерации, при этом принятие устава с помощью референдума, населением непосредственно требует больших финансовых ресурсов, но, в то же время, такое решение обладает высшей легитимностью.

Принятие устава непосредственно населением или представительным органом местного самоуправления является не только механизмом повышения интереса граждан к организации управления своей территорией, но и действенным инструментом создания правовых норм, необходимых для достойного жизнеобеспечения населения и муниципального образования, судьба которого гражданам небезразлична. Думается, что норма о принятия устава муниципального образования с помощью процедур непосредственной демократии способствует повышению правовой культуры населения, граждане фактически принимают «основной закон муниципального образования».

В Конституции Российского Федерации содержатся нормы, которые проводят разграничение полномочий, компетенций между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации, устанавливаются предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также нормы, гарантирующие самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий.

Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 14 определяет вопросы местного значения . Стоит заметить, что с момента принятия Федерального закона в 2003 году, к 2014 году перечень вопросов расширился и на сегодняшний день составляет тридцать восемь. Этот список не подлежит сокращению нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, но региональным законодательством может быть расширен. Органы местного самоуправления также могут рассматривать вопросы, не отнесенные законодательством к ведению органов государственной власти, государственных должностных лиц и других муниципальных образований при условии, что такие вопросы не исключены из их ведения.

В целях, указанных в статье 55 Конституции Российской Федерации предусматривается возможность ограничения прав граждан на местное самоуправление .

Исходя из вышеизложенного можно сделать следующие заключения:

1. В Российской Федерации устанавливаются федеральные гарантии местного самоуправления, важнейшие принципы организации местного самоуправления.

2. В субъектах Российской Федерации устанавливаются региональные гарантии местного самоуправления со стороны органов государственной власти, нормы, детализирующие федеральные принципы местного самоуправления и федеральное законодательство. Также в региональном законодательстве есть возможность устанавливать вопросы, которые подлежат исключению из ведения органов местного самоуправления на территории определенного субъекта Российской Федерации.

3. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты с целью реализации полномочий, возложенных на муниципалитет.

Местное самоуправления сегодня является ключевым институтом демократического государства. Именно от эффективной работы местного самоуправления зависит обеспеченность и достойная жизнь граждан, ведь трудности, возникающие в конкретном муниципальном образовании его жители ощущают на себе непосредственно и довольно быстро. Россия имеет глубокие исторические корни, связанные с использованием институтов непосредственной демократии при решении важнейших вопросов, стоящих перед населением. Сегодня Конституция Российской Федерации и правовая основа местного самоуправления в целом гарантирует этот институт. Однако его реальное функционирование зависит от детализации законодательства, от мер по претворению правовых норм в жизнь.

Глава 2. Основные направления осуществления населением местного самоуправления в современных условиях

На сегодняшний день институты прямого народовластия в Российской Федерации функционируют на уровне государства, субъектов федерации и на муниципальном уровне. Федеральные законы, законодательство субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты муниципального уровня четко регламентируют порядок и формы осуществления народом своей власти. На современном этапе развития гражданского общества и институтов демократии в России особую актуальность приобретают формы управления, используемые на местном уровне. Все чаще происходит передача отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень, к тому же большинство проблем, с которыми сталкиваются граждане, связаны с вопросами местного значения.

При этом наиболее эффективное внедрение форм прямой демократии возможно именно на уровне местного самоуправления, что объясняется следующими причинами:

- на местном уровне внедрение форм управления требует меньших материальных затрат из-за относительно небольшого населения отдельных территорий по сравнению с форматом всей страны;

- локальные проблемы наиболее остро ощущаются населением;

- в некоторых регионах существуют исторические предпосылки осуществления непосредственной демократии;

- на местном уровне легче осуществлять контроль над работой органов муниципальной власти, должностных лиц, а также над выполнением решений принятых населением;

- внедрение форм непосредственной демократии на местном уровне происходит эффективнее, чем на уровне субъекта Российской Федерации или всей страны из-за масштаба решаемых задач, а также численности вовлекаемого населения.

- схожие культурные особенности членов общества на локальном уровне позволяют легче внедрять институты непосредственной демократии.

Институт местного самоуправления в силу своей природы выступает промежуточным звеном между народом и властными структурами и может стать эффективным инструментом государственной политики. Укрепление указанного института способствует формированию реального механизма взаимодействия граждан и государства. Функционирование эффективного местного самоуправления в этом смысле с необходимостью будет способствовать развитию российского государства, укреплению его территориальной целостности, спадом общей социальной напряженности и национальных конфликтов, формированию адаптированной к определенным особенностям местной экономики.

Местное самоуправление - первичный уровень демократии, организационная форма объединения и взаимодействия местного сообщества. Указанный институт способствует относительно самостоятельному развитию местных сообществ, и условием такого развития всегда является народовластие, а также автономная система источников финансирования. Возрастающий интерес к разным формам осуществления местного самоуправления в современной России показывает: общество приходит к пониманию того, что построить демократическое государство с развитым гражданским обществом возможно только с помощью правильно организованного и институционально зрелого местного самоуправления. Институты непосредственной демократии и местного самоуправления тесно связаны, так как население территории с одной стороны организует местное самоуправление, а с другой - только посредством применения форм прямой демократии возможно выяснить и реализовать волю народа, не исказив ее подлинный смысл.

Рассмотрим институты прямого народовластия, закрепленные в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон делит эти институты на два вида: формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в его осуществлении.

2.1 Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления

Местный референдум - это форма прямого, непосредственного волеизъявления граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в пределах одного муниципалитета, по важнейшим вопросам местного значения в целях принятия по ним правовых решений.

Как следует из Конституции Российской Федерации, местный референдум, как и муниципальные выборы, провозглашается высшей формой осуществления демократии на муниципальном уровне власти (ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 130) . Важным отличием местного референдума от свободных выборов является то, что местный референдум остается факультативным инструментом народовластия в местном самоуправлении. Ни конституционные нормы, ни нормы федерального, регионального законодательства не предусматривают обязательного регулярного проведения местных референдумов. В большинстве муниципальных образований России этот институт не использовался ни разу. Вместе с тем закон должен гарантировать гражданам реальную возможность использования этого демократического инструмента в тех случаях, когда это необходимо. Факультативность института местного референдума не означает его меньшей значимости по сравнению с муниципальными выборами.

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местный референдум может проводиться только на всей территории муниципального образования (ч. 2 ст. 22) .

Можно выделить три функции института местного референдума в практике реализации местного самоуправления. Первая функция состоит в том, что при вынесении проекта нормативного правового акта, подготовленного населением, органами местного самоуправления, на местный референдум в случае его одобрения такой акт приобретает особый вес в системе права муниципального образования. Если население принимает правовой акт с помощью местного референдума, то такой акт обладает юридическим приоритетом по отношению к другим актам, принимаемым на уровне местного самоуправления. Причем изменение принятого решения возможно в особом порядке, который устанавливается законодательством о референдуме. Использование указанного института в данном случае с необходимостью обеспечивает стабильность функционирования системы местного самоуправления и задает необходимую иерархию правовых актов на уровне муниципалитета.

Вторая функция сводится к тому, что местная власть может прибегнуть к проведению референдума в тех случаях, когда нужно сделать выбор в пользу одного конкретного варианта правового решения из нескольких возможных. В данном случае ответственность за сделанный выбор будет возложена на само население. При этом проведение местного референдума позволяет найти согласие при наличии разногласий в органах местного самоуправления, среди должностных лиц.

Представительный орган местного самоуправления может назначить референдум самостоятельно в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . В соответствии с новым, Федеральным законом 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган муниципального образования и глава местной администрации имеют право только совместно инициировать проведение местного референдума . Данное изменение призвано не допустить использования представительным органом этого института с целью противодействия местной администрации, с необходимостью придает особую значимость соответствующей инициативе органов местного самоуправления, принимающих решение о проведении референдума совместно.

Третья функция рассматриваемого института заключается в возможности его осуществления населением самостоятельно, без прохождения «разрешительных» процедур со стороны органов местного самоуправления или должностных лиц. Таким образом, институт принятия решения на местном референдуме может быть использован как альтернатива представительной демократии, в частности, в тех случаях, когда органы местного самоуправления или должностные лица принимают решения, не соответствующие мнению или интересам большинства граждан, проживающих в муниципальном образовании или не принимают необходимого решения вообще. Конечно, представляется исключительно важной должна быть возможность населения принудить органы и должностные лица местного самоуправления учитывать его волю. Законодательство должно гарантировать обязательность проведения местного референдума в тех случаях, когда граждане принять решение по тому или иному вопросу, отнесенному к компетенции муниципального образования, непосредственно.

Действие института местного референдума ограничивается вопросами местного значения - границы непосредственного властного волеизъявления граждан очерчены компетенцией муниципального образования, установленной законодательством.

Конституционный Суд Российской Федерации своим Постановлением от 10 июня 1998 г. № 17-П отметил обоснованность установленного ограничения на вынесение на местный референдум вопросов, связанных с прекращением полномочий или с досрочными выборами в органы местного самоуправления . Конституционный Суд пояснил данное утверждение тем, что у каждой формы прямого народовластия есть собственное предназначение, и осуществление одной из них не должно препятствовать реализации других, необоснованно подменять их.

Федеральный закон № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в статьях 14, 15, 36-38 устанавливает порядок реализации населением инициативы проведения местного референдума. Такой порядок действует и при инициации местного референдума со стороны избирательных или иных общественных объединений.

Федеральный закон предусматривает следующую процедуру. Граждане, обладающие правом на участие в местном референдуме, вправе образовать инициативную группу с целью проведения местного референдума, численность которой должна составлять не менее десяти человек. Также выдвинуть инициативу проведения местного референдума имеет право избирательное или иное общественное объединение, в уставе которого предусматривается возможность участвовать в референдуме и выборах. Также условием участия является регистрация в установленном порядке в муниципальном образовании или на более высоком уровне не позднее чем за один год до образования инициативной группы по проведению референдума. Инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию муниципального образования, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы. Комиссия в течение 15 дней со дня поступления ходатайства обязана рассмотреть его и приложенные документы и принять одно из следующих решений:

- о направлении документов в представительный орган муниципального образования в случае соответствия ходатайства и документов установленным требованиям законов и устава муниципального образования;

- об отказе в регистрации инициативной группы в случае несоответствия документам нормам законодательства.

Представительный орган муниципального образования проверяет соответствие вопроса (вопросов), выносимых на местный референдум, требованиям статьи 12 Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования . При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов.

Если представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на местный референдум, отвечает требованиям закона, то комиссия обязана:

- зарегистрировать инициативную группу по проведению местного референдума и выдать ей свидетельство о регистрации;

- сообщить о регистрации инициативной группы по проведению референдума в местные средства массовой информации.

В поддержку выдвижения инициативы проведения местного референдума должны быть собраны подписи жителей муниципального образования, обладающих правом на участие в референдуме. Количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения местного референдума, устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 5 процентов от числа зарегистрированных участников референдума, но не может быть менее 25 подписей.

Избирательная комиссия муниципального образования в течение 15 дней со дня представления инициативной группой подписных листов и протокола об итогах сбора подписей направляет эти подписные листы, экземпляр протокола и копию своего постановления в представительный орган муниципального образования. Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в него соответствующих документов. Голосование на референдуме может быть назначено только на воскресенье. Решение о назначении местного референдума подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не менее чем за 45 дней до дня голосования.

На местном референдуме население принимает юридически властное решение, которое подлежит беспрекословному исполнению органами местного самоуправления, должностными лицами муниципального образования и имеет прямое действие, т.е. не нуждается в дополнительной регламентацией, подтверждении органами государственной власти Российской Федерации или субъектов, государственными должностными лицами или органами и должностными лицами местного самоуправления. В законодательстве Российской Федерации закреплен институт императивного референдума, который предполагает, что при его проведении население наделено правом принятия окончательного правового решения по соответствующему вопросу. Претворение в жизнь решения, которое было принято на местном референдуме должно обеспечиваться органами местного самоуправления и соответствующими должностными лицами данного муниципального образования в соответствии с возложенными уставом муниципального образования на них полномочиями.

Вторым наиболее важным институтом непосредственной демократии в местном самоуправлении являются выборы. Муниципальные выборы, как следует из части 1 статьи 23 Федерального закона 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», могут проводиться исключительно в целях избрания выборных должностных лиц местного самоуправления, депутатов представительного органа муниципального образования, членов иного выборного органа в системе местного самоуправления .

Проведение выборов в муниципальном образовании с целью избрания депутатов представительного органа является обязательным, если в муниципальном образовании не действуют следующие схемы:

- представительный орган в соответствии с уставом муниципального образования формируется путем делегирования представителей от поселений;

- уставом сельского поселения предусмотрено осуществление полномочий представительного органа сходом граждан.

Также муниципальные выборы проводятся обязательно с целью избрания главы муниципального образования в случае, если в уставе муниципального образования установлен данный способ замещения этой должности.

Согласно Федеральному закону 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок их назначения, подготовки, проведения, определения итогов и результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации . Таким образом, как это было и ранее, муниципальные выборы должны организовываться и проводиться на основе закона субъекта Российской Федерации, положения которого основаны на Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» .

Региональным законом должна устанавливаться избирательная система, применяемая при организации и проведении муниципальных выборов, то есть условия и принципы, по которым осуществляется по итогам голосования распределение мандатов. В уставе муниципального образования устанавливается избирательная система, выбираемая из предложенных законом вариантов.

До настоящего времени в муниципальных образованиях не наблюдалось большого разнообразия видов избирательных систем. При проведении выборов представительных органов использовалась преимущественно мажоритарная избирательная система, предполагающая разделение территории муниципального образования на одномандатные или многомандатные избирательные округа и голосование избирателей за конкретных кандидатов. Пропорциональная избирательная система, предполагающая голосование жителей всего муниципального образования за выдвинутые политическими партиями списки кандидатов и распределение мандатов пропорционально поданным голосам, использовалась крайне редко.

При проведении муниципальных выборов в переходный период введения в действие Федерального закона 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» смешанная (мажоритарная и пропорциональная) избирательная система применялась в семи субъектах Российской Федерации: в Волгоградской, Сахалинской, Тульской, Томской, Нижегородской, Читинской областях а также в Красноярском крае. Численность муниципальных образований в указанных субъектах федерации составляет 0,2% от общего количества муниципальных образований в России. Указанная избирательная система была популярна в лишь в крупных городах. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации высказывает мнение о невозможности использования смешанной избирательной системы в сельских поселениях в большинстве случаев.

Принципиальной идеей, закрепленной в действующем федеральном законодательстве, является унификация избирательного процесса в Российской Федерации, призванная обеспечить единые правовые гарантии формирования органов публичной власти, создать условия для возможности совмещения выборов различных уровней. Можно отметить лишь отдельные особенности организации и проведения муниципальных выборов, которые предусматривает Федеральный закон №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Законодательное регулирование муниципальных выборов имеет ряд особенностей .

1. Иностранные граждане при условии постоянного проживания на территории муниципального образования имеют активное и пассивное избирательное право на выборах в органы местного самоуправления на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом. При этом федеральное законодательство исключает участия иностранных граждан в выборах органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

2. В п. 8 ст. 18 Федерального закона №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержится норма, которая устанавливает условие, что при образовании многомандатного избирательного округа число депутатских мандатов, подлежащих распределению в данном округе, не может превышать пять. Важно отметить, что данное правило не действует при муниципальных выборах в сельских поселениях, а также при выборах в органы местного самоуправления иного муниципального образования в избирательном округе, образованном в границах определенного избирательного участка (в последнем случае согласно п. 2 ст. 19 Федерального закона в округе должно быть зарегистрировано не более трех тысяч избирателей).

3. Согласно п. 25 ст. 2 и ст. 35 Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на выборах глав муниципальных образований и депутатов представительных органов муниципальных образований, избираемых по мажоритарной избирательной системе, правом выдвигать кандидатов обладают не только политические партии, но и общественные организации и общественные движения, уставы которых предусматривают участие в выборах и которые зарегистрированы на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне (при проведении выборов органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов таким правом обладают только политические партии).

4. Согласно п. 4 ст. 33 Федерального закона №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» при выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, при которых избирательные округа образуются в соответствии со средней нормой представительства, не превышающей пяти тысяч избирателей, у кандидатов отсутствует обязанность представлять в соответствующую избирательную комиссию сведения об имуществе, размере и об источниках своих доходов.

5. Согласно Федеральному закону при проведении выборов в представительные органы муниципальных образований со средней нормой представительства избирателей, установленной законом, но не более десяти тысяч сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов может не осуществляться, если законом субъекта Российской Федерации предусмотрен заявительный порядок регистрации кандидатов.

6. Пункт 35 ст. 38 Федерального закона №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» разрешает безальтернативное голосование на муниципальных выборах, если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации. При такой ситуации кандидат считается избранным в случае, если за него проголосовало не менее 50 процентов от числа избирателей, принявших участие в голосовании.

7. Согласно Федеральному закону №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» при проведении выборов в органы местного самоуправления создание кандидатом избирательного фонда необязательно при условии, что число избирателей в избирательном округе не превышает пять тысяч и финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится; в этом случае кандидат уведомляет соответствующую избирательную комиссию о данных обстоятельствах.

8. Пункт 2 ст. 65 указанного Федерального закона допускает при проведении выборов в органы местного самоуправления досрочное голосование избирателей в случае, если законом не предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям.

Федеральное законодательство практически не предусматривает иной специфики проведения муниципальных выборов, кроме изложенных выше восьми особенностей. Унификация процедуры формирования органов народного представительства иллюстрирует условность разделения публичной власти в Российской Федерации на государственную власть и местное самоуправление. Этапы организации и проведения муниципальных выборов (назначение выборов, составление списков избирателей, образование избирательных округов и избирательных участков, формирование избирательных комиссий, выдвижение и регистрация кандидатов, ведение предвыборной агитации, проведение голосования, определение его итогов и результатов выборов) совпадают с этапами организации и проведения выборов органов государственной власти.

Отзыв выборных лиц - это форма непосредственного народовластия, которая прямо не предусмотрена действующей Конституцией Российской Федерации, однако не отрицается ею. Отзыв выборных лиц местного самоуправления - это прекращение полномочий лиц, избранных на муниципальных выборах, на основании решения их избирателей, принятого путем всеобщего равного и прямого волеизъявления тайным голосованием.

Институт отзыва выборных лиц не может подменяться иными институтами непосредственной демократии, в частности, институтом референдума. Кроме того, нельзя смешивать или некорректно объединять институт отзыва выборных лиц с иными механизмами досрочного прекращения полномочий выборных лиц (отставка по собственному желанию, отрешение от должности, досрочное прекращение полномочий по решению выборного органа или суда и т.п.), имеющими качественно иную правовую природу.

Отзыв выборных лиц призван обеспечивать ответственность выборных лиц публичной власти перед избравшим их населением. Вместе с тем при наличии института отзыва лиц, получивших полномочия в результате муниципальных выборов, недопустимо существование каких-либо иных, упрощенных схем прекращения полномочий указанных лиц по воле избирателей, не предусматривающих всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

В современной мировой практике государственного строительства не сложилось единого мнения о правовом институте отзыва выборных лиц. Традиционно он считался элементом так называемого императивного мандата выборного лица, предполагающего связь выборного лица с его избирателями, его подконтрольность избирателям и отсутствие права отклоняться от их наказов. В правовых системах многих государств закреплен принцип так называемого свободного мандата и исключена возможность использования механизма отзыва избирателями выборных лиц. В теории высказываются мнения о том, что институт отзыва может использоваться и в случае свободного мандата выборного лица, дискуссии по этому поводу продолжаются. Сами понятия императивного мандата и свободного мандата сегодня претерпевают содержательное уточнение.

Конституция Российской Федерации 1993 г. не предусматривает возможность отзыва избирателями Президента Российской Федерации. Невозможен и отзыв депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Вместе с тем в правовой теории признается возможность введения отзыва депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, депутатов органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Конституционные принципы использования данного института на муниципальном уровне были сформулированы в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. № 7-П . Согласно выводам Суда облегченная процедура отзыва недопустима. Отзыв как одна из форм непосредственной демократии не может быть использован в качестве дестабилизатора выборных институтов власти и самого народовластия в целом.

В Постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П Конституционный Суд Российской Федерации указал на недопустимость установления законами субъектов Российской Федерации оснований и порядка отзыва должностных лиц местного самоуправления. Эта правовая позиция поставила в затруднительное положение муниципальные образования, перед которыми встала задача интерпретации выводов Конституционного Суда при определении конкретных оснований и условий отзыва. Крайняя сложность такой задачи для муниципального правотворчества сулила юридические проблемы, коллизии и судебные споры. Федеральный законодатель должен был прийти на помощь муниципальным образованиям, что он и сделал при принятии Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».