Введение Федерального закона от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" ознаменовало не только переход системы образование от сметного финансирования к финансированию предоставления государственных услуг, но и изменение многих институциональных основ ее существования. В основе новых управленческих механизмов заложены принципы бюджетирования по результатам.

Одной из предпосылок реализации указанного принципа в Российской Федерации стало бюджетное послание Президента РФ от 9 марта 2007 г. [1], в котором обозначены направления эффективности расходования бюджетных средств, среди которых:

- внедрение в практику деятельности Правительства Российской Федерации современных методов оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов;

- определение конечных целей реализуемых действий и процедур оценки последствий этих действий на этапе разработки отдельных мероприятий и комплексных программ Правительству Российской Федерации;

- расширение состава и улучшение качества предоставляемой законодательным органам, общественности, гражданам информации о достигнутых и планируемых целях бюджетной политики и результатах использования бюджетных ассигнований, в том числе об эффективности реализации бюджетных программ.

Основной целью Федерального закона №83 является создание механизмов, способствующих повышению качества и доступности услуг, оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями и повышение эффективности деятельности учреждений [11].

Реализация закона определяет возможность изменения типа образовательного учреждения и переход его в соответствующий правовой статус (казенное, автономное, бюджетное). При этом учреждения, получившие статус бюджетных и автономных, будут финансироваться на основе государственного задания, сформированного учредителем, а казенные учреждения по решению учредителя могут финансироваться через государственное задание или через смету.

В результате реализации закона планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ осуществляется в соответствии с показателями государственного задания (муниципального задания).

А государственное (муниципальное) задание становится документом, устанавливающим требования к объему, качеству, составу, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения работ, финансовое обеспечение выполнения которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Для формирования государственных заданий учреждениям в регионе формируется отраслевой перечень государственных услуг [2, ст. 69.2], который конкретизируется на уровне муниципалитета в ведомственный. Государственное (муниципальное) задание учреждения должно включать полный перечень услуг, реализуемых учреждением.

В таких условиях образовательное учреждение (кроме казенного) будет функционировать в условиях управления не затратами, а результатами своей деятельности, а степень достижения результата напрямую влиять на объемы финансового обеспечения. Объем задания становится переменной величиной и зависит не от исторически сложившихся объемов сметного финансирования, а от результатов деятельности учреждений, качества оказываемых ими услуг (выполнения работ). Установление прямой зависимости объема финансового обеспечения выполнения государственного задания от результатов деятельности учреждений должно стать мотивирующим фактором, способствующим созданию условий для повышения качества и доступности деятельности системы [59].

Таким образом, государственное задание становится новым инструментом управления органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, осуществляющего функции и полномочия учредителя и основой для финансового обеспечения деятельности учреждений.

Механизм реализации положений Федерального закона №83 представлен в методических рекомендациях Министерства финансов Российской Федерации органам исполнительной власти [4] и содержит следующие шаги:

Первый шаг - формирование перечней государственных (муниципальных) услуг (работ), которые оказываются учреждениями в целях обеспечения предусмотренных законодательством полномочий органов власти в соответствующих сферах деятельности. Перечни услуг формируются учредителем в целях формирования заданий. Рекомендовано сформировать полный отраслевой перечень услуг, оказываемых учреждениями субъекта Российской Федерации и муниципальных образований в соответствии с установленным объемом полномочий. Отраслевой перечень услуг формирует орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в таких сферах деятельности, как: образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, культура, социальная защита, транспорт и т.д. После формирования отраслевых перечней услуг учредители на их основе формируют ведомственные перечни услуг для своих подведомственных учреждений.

Второй шаг - анализ эффективности действующей сети подведомственных учреждений и, при необходимости, принятие решений

об изменении типа учреждений, реорганизации, ликвидации или создании учреждения. Решение об изменении типа образовательного учреждения определяет механизм управления: наличие в регионе значительного количества казенных учреждений говорит о желании учредителя сохранить контрольные функции, перевод учреждений в статус автономных - о расширении финансово-хозяйственной самостоятельности подведомственных учреждений. В первом случае управление может осуществляться на традиционной сметной основе, во втором - только с использованием новых механизмов.

Третий шаг - определение учредителем перечней особо ценного движимого имущества и перечней недвижимого имущества.

Четвертый шаг - определение нормативных затрат, связанных

с оказанием услуг учреждениями. В целях финансового обеспечения выполнения задания необходимо определить размер нормативных затрат по каждой услуге, включенной в соответствующий перечень услуг [2, ст.69.1].

В соответствии с совместным приказом Минфина России от 29.10.2010 № 137н и Минэкономразвития России № 527 "О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений" [8].

К нормативным затратам, непосредственно связанным с оказанием государственной услуги, указанный приказ относит:

1. нормативные затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда персонала, принимающего непосредственное участие в оказании государственной услуги;

2. нормативные затраты на приобретение материальных запасов, потребляемых в процессе оказания государственной услуги;

3. иные нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги.

Пятый шаг - формирование и финансовое обеспечение государственных (муниципальных) заданий. Порядок формирования и финансового обеспечения заданий для бюджетных и автономных учреждений устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования [2, ст.69.2].

Шестой шаг - определение учредителем порядка оказания платных услуг.

Базовой задачей учредителя в отношении подведомственных учреждений является формирование государственного задания и соответствующее финансовое обеспечение его выполнения в форме субсидии. Финансовое обеспечение выполнения государственного задания осуществляется на основании нормативов затрат, определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 Федерального закона №273 -ФЗ и учитывающими вид и направленность (профиль) образовательных программ, форму их реализации [10].

Таким образом, основанием к получению бюджетных средств образовательным учреждением, функционирующим в форме бюджетного или автономного учреждения, является получение государственного (муниципального) задания на реализацию образовательных программ различного вида и уровня подготовки.

Нормативные документы по реализации ФЗ №83 (примерный перечень нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, необходимых для реализации ФЗ №83 представлен в приложении 1) создают основу для изменения системы взаимоотношений между органом исполнительной власти и подведомственной сетью. Стало ли государственное задание в образовательных системах регионов Российской Федерации реальным механизмом управления; специфицированы предоставляемые услуги или унифицированы в разрезе регионов; можно ли управлять качеством выполнения услуги и какие показатели сигнализируют о качестве выполнения услуги; какие управленческие схемы используют регионы - основные вопросы нашего исследования.

Выводы к главе 1

1. Понятие "образовательная услуга" до настоящего времени не имеет единственного нормативно-правового определения, исследователи рассматривают его как процесс, результат и как экономическую категорию. В контексте нашего исследования мы рассматриваем образовательную услугу как результат деятельности образовательной организации, направленный на удовлетворение потребностей обучающихся, воспитанников и их родителей (законных представителей), обеспечивающий выполнение государственного задания.

2. Государственное задание на реализацию образовательных услуг является, по сути, заказом государства (его полномочного представителя) и оплачиваются государством посредством предоставления субсидии.

3. Введение Федерального закона от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ ознаменовало не только переход системы образование от сметного финансирования к финансированию предоставления государственных услуг, но и изменение многих институциональных основ ее функционирования (целью деятельности организации должно стать достижение показателей качества выполнения государственного задания, имеющих отражение в показателях эффективности деятельности всех субъектов системы).

4. В результате реализации закона государственное (муниципальное) задание становится инструментом управления органа государственной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя, и устанавливает требования к объему, качеству, составу, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения работ, финансовое обеспечение выполнения которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Глава 2. Теоретические основания построения модели управления системой предоставления образовательных услуг на основе механизма государственного задания

В данном исследовании мы рассмотрим вопрос использования механизма государственного задания с двух позиций: нормативного и позитивного подходов [62].

Позитивный подход констатирует реальное положение вещей, как есть на самом деле. При использовании нормативного подхода мы исходим из того, как должно быть.

При нормативном подходе, теоретические основания которого представлены в первой главе, введение нового механизма государственного задания должно коренным образом изменить подходы к финансированию образовательного учреждения, оказать положительное влияние на качество образования. Амбиции государственного задания заложены в многообразии образовательных услуг, их нормативов и показателей. От того насколько специфицирован перечень образовательных услуг, какой спектр нормативов его обеспечивает и насколько показатели качества выполнения государственного задания могут это качество измерить, зависит эффективность реализации нового механизма на практике.

Позитивный подход предлагает в государственном задании реально использовать стимулы, способные через достижение показателей качества повлиять на финансирование образовательной организаций, тем самым превратив новый механизм в мотивирующий фактор саморазвития, способствующий созданию условий для повышения качества и доступности деятельности всей системы.

2.1 Теоретические основания построения модели управления системой предоставления образовательных услуг на основе механизма государственного задания

В данной главе с позиций нормативного подхода представим теоретическую модель управления системой предоставления образовательных услуг на основе механизма государственного задания.

В современных условиях моделирование становится методом планирования, поскольку предполагает конструирование модели на основе предварительного изучения объекта или процесса, выделения его существенных характеристик или признаков [60].

В широком смысле "модель" - это аналог (изображение, описание, схема, план и т.п.) какого-либо объекта, процесса или явления, которые для того, кто осуществляет моделирование являются оригиналом. С одной стороны модель упрощает представление о реальном объекте исследования, с другой, служит средством получения информации о том, каких свойств, качеств, характеристик не хватает реальному объекту исследования для того, чтобы исполнять предназначенную объекту роль в реальной действительности.

Понятие "модель управления" имеет разные трактовки. С позиций современных исследователей в области менеджмента модель управления представляет собой доминирующие подходы к принятию решений, их реализации, к контролю за их исполнением и взаимоотношение между управляющими и управляемыми в процессе реализации этих решений.

Под моделью управления понимается теоретически выстроенная совокупность представлений о том, как выглядит система управления, как она воздействует на объект управления, как адаптируется к изменениям во внешней среде, чтобы управляемая организация могла добиваться поставленных целей, устойчиво развиваться и обеспечивать свою жизнеспособность. Она включает в себя базовые принципы менеджмента, стратегическое видение, целевые установки и задачи, совместно вырабатываемые ценности, структуру и порядок взаимодействия ее элементов, организационную культуру, аналитический мониторинг и контроль за ситуацией, движущие силы развития и мотивационную политику [60].

Государственное управление выделяет термин "методы государственного управления", под которыми понимается "довольно широкий набор правовых приемов и способов, используемых для достижения целей [40].

Правовой подход [7] рассматривает понятие "модели управления образованием" в контексте обеспечения государственно-общественного участия в управлении организационными структурами различных ступеней образования.

Федеральное законодательство [3,10] не определяет спецификацию моделей управления в системе образования, регламентируя только механизмы, которые условно можно отнести к организационно-структурным моделям управления (сетевая форма реализации образовательных программ, вертикальные иерархические структуры: филиалы, структурные подразделения).

В контексте нашего исследования мы рассматриваем систему управления как механизм, обеспечивающий эффективность управления, а модель управления как структурно-функциональную организацию деятельности, направленную на достижение целей в рамках единой стратегии развития.

Базовыми элементами модели управления выступают:

- стратегическое видение, предполагающее наличие стратегии развития образовательной системы;

- целевые установки и задачи, конкретизирующие перспективные направления в более узком временном периоде;

- порядок взаимодействия элементов системы, описывающий механизмы внутрисистемных и межсистемных взаимодействий;

- контроль достижение поставленных целей и задач;

- мотивация субъектов системы, как системоообразующий элемент.

Важными для нашего исследования являются так же учет позиций синергетического подхода (в соответствии с которым "модель управления" представляет собой комплексное понятие, имеющее сложную внутреннюю структуру, элементы которой имеют разную способность влиять на признаки самой модели, но будучи взаимосвязанными и взаимозависимыми, обуславливают не только прямое, но и синергетическое воздействие на эффективность модели (Г. Хакен, И. Пригожин, В.В. Василькова, Е.Н. Князева, С.П. Курдюмов и др.) и представлений Ф. Тейлора (о том, что модель управления - это не изобретение, а эволюция. Она вынашивается и формируется в течение длительного времени, она должна быть не "чужеродной", а только "родной", органичной и соответствующей культуре, традициям и духу народа страны, в которой данная модель прививается) [73].

С позиций теории системного мышления Дж. Гараедаги [43] все социальные системы являются мультиразумными. В основе таких систем проблема выбора человека. Развитие - это совершенствование способности человека делать выбор; а моделирование - средство для активации этой способности и холистического (целостного, системного) мышления через попытку выбора рациональных, эмоциональных и культурных аспектов создания модели, которая сможет эффективно выполнять множество функций. Этот тезис важен для нашего исследования, поскольку процесс выбора модели управления - это всегда выбор руководящего субъекта, отражающий его политическую, социально-культурную и личностную позицию.

В контексте нашего исследования при построении модели управления системой предоставления образовательных услуг важно учитывать следующие принципы мультиразумных систем:

- открытость (развитие любой образовательной системы происходит в среде, в которой она функционирует),

- целеустремленность (понимание особенностей развития конкретной образовательной системы),

- многомерность (видение в образовательной системе отдельных иногда несоединимых частей, которые способны образовывать единое целое),

- эмерджентность (невозможность объяснения отдельных свойств системы, поскольку они являются результатом взаимодействия частей, не являющимися суммой действий),

- контринтуитивность (проявляется в способности воспроизведения системой одних и тех же неудовлетворительных решений).

2.2 Модель управления системой предоставления образовательных услуг на основе механизма государственного задания

В целях настоящего исследования, рассматривая государственное задание с точки зрения нормативного подхода, построим модель управления системой предоставления образовательных услуг на основе механизма государственного задания (схема 1).

Основными структурными элементами модели выступают:

- цели и задачи деятельности образовательной организации образовательной системы, направленные на обеспечение исполнения законодательства;

- собственно деятельность образовательной организации по достижению поставленных целей и задач;

- результат деятельности образовательной организации.

Рассмотрим особенности управления государственным заданием в рамках каждого элемента (этапа) модели с точки зрения нормативного подхода.

Схема 1. Модель управления системой предоставления образовательных услуг на основе механизма государственного задания

Цели и задачи деятельности образовательной организации регламентированы нормативно-правовыми документами организации (Устав) и отражают требования законодательства по выполнению возложенных на нее функций.

Этап целеполагания в управлении процессом предоставления образовательных услуг соответствует этапу формирования государственного задания. На этом этапе с позиций нормативного подхода происходит

- формирование учредителем перечней образовательных услуг, которые охватывают все сферы деятельности подведомственных образовательных организаций и направлены на обеспечение условий для выполнения требований законодательства;

- нормирование затрат на выполнение государственного задания, определяющее финансирование образовательной организации;

- определение показателей качества выполнения государственного задания.

На данном этапе важно учитывать, что распределение государственных заданий между образовательными организациями должно способствовать оптимизации работы всей подведомственной сети. Основным подходом к формированию нормативов должно стать тесное межведомственное взаимодействие органов образования, владеющих содержательными аспектами деятельности образовательных организаций, и финансовых структур. Поскольку для реализации идеи государственного задания каждая образовательная услуга должна нормироваться, на этом этапе необходимо рассчитать оптимальное число нормативов, обеспечивающих выполнение всего спектра услуг, реализуемых в системе образования. Особое место на данном этапе занимает формирование пакета показателей качества выполнения государственного задания, которые должны соответствовать критерию оптимальности, оценивать результативность предоставления конкретной образовательной услуги и иметь отражение в показателях качества (эффективности) деятельности образовательной системы соответствующего уровня и всех ее оцениваемых субъектов (уровень региона (муниципалитета), уровень образовательной организации, уровень руководителя образовательной организации, уровень педагогических работников образовательной организации). Только система взаимосвязанных показателей качества может повлиять на достижение единой цели деятельности образовательной организации и стать мотивирующим фактором для всех ее субъектов.

Этап реализации государственного задания непосредственно соответствует деятельности образовательной организации по предоставлению образовательных услуг и выполнению требований законодательства по выполнению возложенных на организацию функций.

На этапе проверки эффективности выполнения образовательных услуг происходит соотнесение достигнутых значений показателей качества с планируемыми, определение степени их достижения, и планирование государственного задания на следующий временной период.

Системообразующим элементом модели управления системой предоставления образовательных услуг на основе механизма государственного задания выступает формирование и подержание мотивации к выполнению государственного задания. В соответствии с теорией

Дж. Гараедаги мультиразумная организация представляет собой добровольное объединение целеустремленных участников. Целью такой организации, помимо ее собственного выживания, является удовлетворение потребностей ее членов при одновременном служении интересам окружающей среды. Убедить целеустремленных участников такой целеустремленной системы жертвовать своими интересами для решения ее задач возможно при создании действующей системы мотивации. В экономическом аспекте мотивация определяется как готовность индивидуума прилагать больше усилий для достижения целей организации, при условии, что это усилие способствует удовлетворению его потребностей [56]. Для ее формирования должна существовать система обмена [43, с.109], благодаря которой стремление человека к своей личной выгоде будет подкрепляться размером его вклада в удовлетворение потребностей системы более высокого уровня. С позиций настоящего исследования это означает, что в результатах выполнения государственного задания должны быть заинтересованы все участники образовательного процесса, создающие условия для реализации образовательных услуг: руководители, педагоги, вспомогательный персонал организации. При этом, мотивирующим фактором может быть не только получаемый доход (заработная плата), но и выгоды иного характера - репутация организации, доверие внешних клиентов к педагогическому составу, эмоциональное ощущение нужности и важности исполняемых функций, статусность профессии и пр.

Подтверждают последний аргумент данные флэшмоба [61] в рамках которого было выделено семь классов высказываний респондентов о мотивах выбора профессии учителя и ключевым фактором выбора профессии участники исследования называют стремление к реализации своей мечты, призвания (30%). Это мнение особенно характерно для 35-54-летних респондентов и тех, кто проработал в школе не менее 10, но и не более 25 лет. Второй по значимости фактор - это работа с детьми, желание делиться с ними своими знаниями и опытом (23%). Чаще остальных подобным образом объясняют свой выбор учительской профессии молодые респонденты в возрасте до 35 лет, а также преподаватели гимназий, лицеев или школ с углубленным изучением предмета. И только 1% респондентов определяет в качестве мотива заработную плату и возможность подработки.

В случае планомерного функционирования всех элементов системы государственное задание станет инструментом управления органа государственной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя, способствующим формированию у образовательных организаций устойчивой мотивации к качественному выполнению функций, возложенных государством.

Выводы к главе 2

1. В контексте нашего исследования система управления - механизм, обеспечивающий эффективность управления, а модель управления -структурно-функциональная организация деятельности, направленная на достижение целей в рамках единой стратегии развития.

2. Базовыми принципами функционирования модели управления выступают: стратегическое видение, целевые установки и задачи, порядок взаимодействия элементов системы, контроль за исполнением, мотивация.

3. Основными элементами модели управления системой предоставления образовательных услуг выступают: цели и задачи деятельности образовательной организации образовательной системы, направленные на обеспечение исполнения законодательства; собственно деятельность образовательной организации по достижению поставленных целей и задач; результат деятельности образовательной организации.

4. Каждому этапу присущи свои особенности управления государственным заданием: На этапе целеполагания происходит формирование государственного задания через формирование учредителем перечней образовательных услуг, нормирование затрат на выполнение государственного задания, определение показателей качества выполнения государственного задания. Этап реализации государственного задания непосредственно соответствует деятельности образовательной организации. На этапе проверки эффективности выполнения образовательных услуг происходит соотнесение достигнутых значений показателей качества с планируемыми, определение степени их достижения, и планирование государственного задания на следующий временной период.

5. Планомерное функционирование всех элементов системы оказывает непосредственное влияние на эффективность достижения единой цели деятельности образовательной организации и является мотивирующим фактором для всех ее субъектов.

Глава 3. Региональные практики формирования государственного задания

Для изучения феномена "государственное задание" с точки зрения позитивного подхода проведено исследование региональных практик использования государственного задания. Основными задачами исследования стали:

- сравнительный анализ перечней образовательных услуг регионов;

- выявление подходов к формированию нормативов на оказание государственных услуг регионов;

- выявление показателей качества выполнения государственного задания образовательными организациями регионов;

- определение основных подходов к управлению региональными (муниципальными) образовательными системами на основе государственного задания;

- выявление ограничений использования государственного задания как нового механизма управления.

3.1 Формирование выборки исследования и основные подходы к организации исследования

Исследование региональных практик формирования государственного задания осуществлялось в несколько этапов:

- формирование выборки исследования;

- предварительный этап (поиск механизма проведения исследования);

- основной этап (сравнительное исследование региональных практик формирования государственных зданий общеобразовательным учреждениям).

На первом этапе исследования для формирования выборки сформулирована предварительная гипотеза: регионы, вошедшие в первую десятку как "эффективные регионы" [46] оптимальным образом используют механизм государственного задания, как нового механизма управления, и если это так, то можно диссеминировать эти "эффективные механизмы" а возможно и ассортимент государственных образовательных услуг на другие (отстающие) регионы".

Для формирования выборки исследования выбраны восемь "эффективных" регионов (занимающие первые восемь мест по списку эффективности органов исполнительной власти (Республика Татарстан, Белгородская область, Воронежская область, Краснодарский край, Калужская область, Тюменская область, Чеченская республика, Ямало-Ненецкий автономный округ) и три "неэффективных" региона (занимающих последние строчки в рейтинге эффективности (Тверская область, Камчатский край, Курганская область) по материалам доклада "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации по итогам 2012 года" [46] (декабрь 2013).

С целью подтверждения предварительной гипотезы изучен состав показателей эффективности регионов; проведен анализ критериев результативности деятельности исполнительных органов государственной власти в сфере образования и показателей, характеризующих конечные результаты деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; показателей, характеризующих деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; показателей, характеризующих ход реализации институциональных реформ, размещенных на сайте Министерства регионального развития (приложение 2). Сводный результат (диаграмма 1) показывает, что наибольший вклад в определение эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти в области образования принадлежит критериям, описывающим средовые показатели (наполняемость классов, количество обучающихся на одного педагогического работника, удовлетворенность населения качеством образования и пр.) и кадровые ресурсы системы образования.