Диаграмма 1. Анализ показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти

Критериями по направлениям "Финансирование" и "Институциональные изменения" выступают показатели, характеризующие степень достижения значений показателей Указов Президента РФ: отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы учителей государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений к среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона; %) и показатели, характеризующие расходы субъекта Российской Федерации на образование (средняя стоимость содержания одного класса в государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждениях в субъекте Российской Федерации, рублей; доля расходов на увеличение стоимости основных средств в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на общее образование, %; доля расходов на оплату труда и начислений на оплату труда в текущих расходах консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на общее образование, %; расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на общее образование в расчете на 1 обучающегося государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждениях, тыс. рублей; доля государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, переведенных на нормативное подушевое финансирование, в общем количестве государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, % и доля государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, переведенных на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат, в общем количестве государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, %).

Анализ показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти позволяет сделать вывод: в перечне отсутствуют показатели, косвенно или напрямую связанные с формированием государственного задания, что опровергает предварительную гипотезу, выдвинутую для формирования выборки исследования.

Для подтверждения репрезентативности выборки изучены практики рейтингования регионов (приложение 3). Исследование практик рейтингования показало, что в условиях разнообразия современных систем оценки деятельности регионов, отдельные из них, в частности большинство из входящих в выборку настоящего исследования, неоднократно занимают лидирующие позиции в различных рейтингах. Так Краснодарский край, Воронежская область, Республика Татарстан относятся к регионам с диверсифицированной экономикой [46]. Воронежская область (4 место), Белгородская область (5 место), Республика Татарстан (6 место), Краснодарский край (7 место), Калужская область (13 место) - регионы-лидеры по сводному индексу реальных располагаемых денежных доходов населения (сводный индекс является комбинацией динамики и уровня значения показателя за 3-летний период) [46]. Лидерами рейтинга качества стратегий социально-экономического развития регионов России на апрель 2013 являются Калужская область (1 место), Камчатский край (2 место), Белгородская область (6 место), Краснодарский край (7 место), Воронежская область (8 место) [68].

Данные доклада "Создавая экономический рост и процветание" за 2013 год (рис.1) [47] подтверждают стабильность в развитии большинства из выбранных для исследования регионов.

Рис. 1. (по данным доклада "Создавая экономический рост и процветание")

Как было обозначено выше, одним из основополагающих факторов эффективного развития социокультурной системы является выбор управляющего субъекта (понимание руководителем актуальных стратегических направлений развития региона, правильный выбор при принятии управленческих решений). В подтверждение сказанному результаты рейтинга эффективности губернаторов [54], в первую десятку которого вошли лидеры "эффективных регионов": Ямало-Ненецкого автономного округа, Калужской области, Республики Татарстан, Кемеровской, Белгородской областей, г. Москва, Чукотского автономного округа, Чеченской республики, Магаданской и Тюменской областей (выделенные курсивом регионы вошли в выборку исследования).

Предварительный этап исследования состоял в поиске механизмов изучения региональных практик использования государственного задания через открытые источники.

В рамках предварительного этапа исследования были проанализированы 42 сайта образовательных учреждений 8 регионов России (приложение 4).

Анализ содержал следующие шаги:

1. Выход на сайт регионального министерства (департамента) образования.

2. Переход на сайты образовательных учреждений (случайная выборка) для поиска государственного задания (наличие государственного (муниципального) задания на сайте учреждения - требование ст.32 ФЗ-№83) с целью выявления разнообразия государственных образовательных услуг в регионе и изучения показателей качества выполнения государственного задания.

Результаты предварительного этапа исследования показали наличие информации о государственном задании только на 44,4% исследуемых сайтов образовательных организаций. На сайтах ряда бюджетных образовательных учреждений (16,7%) представлены только планы финансово-хозяйственной деятельности (ПВХД), 19,4 % проанализированных сайтов содержат сметы учреждений (приложение 4).

Диаграмма 2. Информации о государственном задании на сайтах образовательных учреждений (тип документа)

Так, только на одном из пяти исследованных сайтов бюджетных образовательных учреждений республики Татарстан размещено муниципальное задание.

На сайтах образовательных учреждений Белгородской, Калужской, Курской областей и Чеченкой республики представлены планы финансово-хозяйственной деятельности, бюджетные сметы, муниципальные задания.

На всех исследованных сайтах образовательных учреждений Воронежской области представлены бюджетные сметы, а Ямало-Ненецкого автономного округа - муниципальные задания.

Отсутствие информации о государственном задании на сайтах ряда образовательных учреждений, разнообразие представленных в открытом доступе документов по финансированию деятельности образовательных организаций, определили необходимость дальнейшего поиска механизма проведения настоящего исследования.

Следующим шагом предварительного этапа исследования стал анализ информации размещенной образовательными учреждениями исследуемых регионов на официальном сайте в сети "Интернет" bus.gov.ru (требование статьи 32 Федерального закона №7-ФЗ. Правила предоставления и размещения информации на Официальном сайте, утверждены приказом Министерства финансов Российской Федерации от 21.06.2011 № 86н), с целью изучения выполнения требований ФЗ-№83.

Анализ сводных отчетов по субъектам РФ от 20.05.2014 (плановый период 2013/отчетный - 2012), представленных на Официальном сайте

за 2013 год, показал, что большинство общеобразовательных организаций предоставляют 1-3 услуги вне зависимости от места региона в "рейтинге эффективности" деятельности органов исполнительной власти. Формулировки основной государственной (муниципальной) образовательной услуги в большинстве случаев схожи:

- предоставление общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным образовательным программам (Воронежская область);

- предоставление общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным образовательным программам в муниципальных образовательных учреждениях, включая воспитание учащихся (Чеченская республика);

- предоставление начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в общеобразовательных учреждениях (Республика Татарстан).

Причем в ряде регионов государственные услуги общеобразовательных учреждений сформулированы единообразно (Воронежская область, Чеченская республика, Республика Татарстан).

В ряде регионов государственные услуги общеобразовательных учреждений имеют различные формулировки.

Около 10 формулировок насчитывает основная образовательная услуга, представленная в государственных заданиях общеобразовательных учреждений Белгородской области (приложение).

В некоторых регионах государственные услуги общеобразовательных учреждений имеют различные формулировки. Основная образовательная услуга общеобразовательных учреждений Белгородской области насчитывает более десяти формулировок:

- организация предоставления общего образования по основным общеобразовательным программам;

- предоставление и обеспечение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования;

- предоставление общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования в рамках федерального государственного стандарта;

- предоставление общедоступного бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам на территории муниципального района;

- предоставление общедоступного бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам на территории муниципального района в МБОУ…;

- образовательная деятельность;

- образование;

- общее образование;

- общее образование детей;

- начальное общее образование, основное общее образование;

- организация предоставления общего образования;

- предоставление и обеспечение общедоступного бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, предоставление дополнительного образования детей, отдых и оздоровление детей в каникулярное время;

- организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, дополнительного образования, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, на территории … района;

- реализация основных общеобразовательных программ начального (общего), основного (общего), среднего (полного) общего образования, реализация программ дополнительного образования и внеурочной деятельности и др.

Государственные услуги общеобразовательных учреждений Калужской области распределены по уровням образования: реализация основных общеобразовательных программ среднего (полного) общего образования; реализация основных общеобразовательных программ основного общего образования; реализация основных общеобразовательных программ начального общего образования; реализация дополнительных общеобразовательных программ.

Наряду с основной услугой в государственные задания общеобразовательных учреждений исследуемых регионов включены следующие:

Республика Татарстан:

- обеспечение хозяйственно-бытового и санитарно-гигиенического обслуживания, питания, досуга, быта и отдыха воспитанников, проживающих в специальных (коррекционных) школах (школах-интернатах), санаторных школах (школах-интернатах), находящихся в ведении Республики Татарстан;

- предоставление дополнительного образования детям в общеобразовательных учреждениях;

- организация отдыха и оздоровления детей муниципального района;

- организация перевозок учащихся общеобразовательных учреждений автобусами, специально предназначенными для перевозки детей.

Белгородская область:

- образование детей с ограниченными возможностями здоровья.

Воронежская область:

- предоставление дополнительного образования по дополнительным образовательным программам по следующим направлениям… ;

- отдых и оздоровление детей в летний период.

Краснодарский край:

- общее профильное обучение в соответствии с программами дополнительного обучения детей;

- дополнительное образование детей (предоставление дополнительного образования по дополнительным образовательным программа различной направленности);

Калужская область:

- реализация основных общеобразовательных программ для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья;

- организация отдыха детей в каникулярное время;

- организация питания.

Тюменская область:

- дети в возрасте от 7-15 лет. Основное общее образование;

- дети в возрасте от 7-10 лет. Начальное общее образование;

- реализация специальных (коррекционных) образовательных программ бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования;

- организация отдыха и оздоровления детей в летние каникулы.

Ямало-Ненецкий автономный округ:

- психолого-крррекционно-развивающая работа с обучающимися образовательного учреждения.

В состав государственных (муниципальных) услуг общеобразовательных учреждений Ямало-Ненецкого автономного округа и Курганской области включены услуги, не относящиеся к реализации закона №83-ФЗ (предоставление информации о реализации в образовательных муниципальных учреждениях программ дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительных общеобразовательных программ; предоставление информации об образовательных программах и учебных планах, рабочих программах учебных курсов, предметов, дисциплинах (модулях), годовых календарных учебных графиках; предоставление информации о порядке проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших основные и дополнительные общеобразовательные (за исключением дошкольных) и профессиональные образовательные программы; предоставление информации из федеральной базы данных о результатах единого государственного экзамен; зачисление в муниципальное образовательное учреждение).

Важно отметить, что Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации закона № 83-ФЗ указывали на необходимость сохранения идентичности формулировок государственных (муниципальных) услуг и показателей объема и качества государственных муниципальных услуг формулировкам и показателям объема и качества государственных (муниципальных) услуг, указанным в ведомственном перечне государственных (муниципальных) услуг [4].

Однако, по данным "Итогового отчета о результатах деятельности экспертных групп Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики" по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета и представлению предложений по их оптимизации"[55]: "Отраслевыми министерствами утверждены ведомственные перечни. При этом выяснилось, что отраслевые перечни не могут быть разработаны отраслевыми министерствами на все учреждения соответствующей отрасли - это вне рамок их полномочий. Они разрабатывают перечни только на "свои" подведомственные учреждения. В связи с этим, принято решение о том, что Минфин РФ в 2013 году создаст "регистр услуг", то есть единый перечень услуг для всех уровней (регионы и муниципалитеты), который, как предполагается, будет закрытым, но даже если такой перечень будет подготовлен Минфином РФ, его статус может быть только рекомендательным".

Имеющееся многообразие формулировок государственных услуг, представленных на официальном сайте в сети "Интернет" указывает на отсутствие нормативно-правовых актов, содержащих образцы наименований государственных (муниципальных) услуг (работ) (прежде всего, отраслевых и ведомственных перечней) или соответствующее отношение образовательных учреждений к процедуре заполнения информации об учреждении на указанном сайте.

Таким образом, в современных условиях попытка перенести управление деятельностью образовательных организаций на уровень муниципалитетов пока не дала ожидаемых результатов. Несогласованность нормативно-правовой базы различных ведомств, отсутствие у муниципальных органов управления ясных алгоритмов перехода на новую систему финансирования (в части формирования государственного задания, включающего разнообразные услуги, и определения нормативов оказания государственных услуг) - факторы, затрудняющие эффективное введение государственного задания как механизма управления.

Анализ показателей качества выполнения государственного задания осуществлялся на основе данных размещенных на официальном сайте в сети "Интернет".

Проанализированы показатели качества выполнения государственного задания 140 образовательных учреждений из 5 "эффективных" регионов Российской Федерации (45 из Белгородской области, 30 из Воронежской области, 35 из Калужской области, 10 образовательных учреждений Республики Татарстан, 20 из Чеченской Республики).

Проведенный анализ показал следующее. Количество показателей эффективности выполнения государственного задания общеобразовательных учреждений регионов находится в диапазоне от 1 до 50.

Примеры показателей качества выполнения государственных (муниципальных) услуг общеобразовательных учреждений Воронежской области представлены в таблице 1.

Разнообразие формулировок показателей качества выполнения государственного задания общеобразовательных учреждений анализируемых регионов превышает 400 единиц. Показатели эффективности выполнения государственного задания зачастую избыточны, объединяют все сферы деятельности образовательного учреждения (от результативности учебной деятельности, наличия и состояния документов, в соответствии с которыми функционирует учреждение, состояния материально-технической базы, специального и табельного технического оснащения учреждения (оборудование, приборы, аппаратура и др.) до условий размещения учреждения).

Таблица 1. Примеры показателей выполнения государственных (муниципальных) услуг общеобразовательных учреждений Воронежской области (по данным сайта bus.gov.ru)

Государственная (муниципальная) образовательная услуга (работа)	Образовательное учреждение	Показатели качества выполнения образовательной услуги	Единица измерения	Значение
Предоставление начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования	Муниципальное казенное общеобразовательное учреждение Новоусманского муниципального района Воронежской области "Никольская средняя общеобразовательная школа"	Укомплектованность педагогами по соответствующим предметам	Процент	100
Предоставление общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам.	Муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение средняя общеобразовательная школа с углубленным изучением отдельных предметов № 38 имени Е.А. Болховитинова	1.Доля лиц, сдавших ЕГЭ по русскому языку и математике, в общей численности выпускников муниципального образовательного учреждения, участвовавших в едином государственном экзамене по данным предметам.	Процент	99
		2.Доля выпускников муниципального общеобразовательного учреждения, получивших аттестат о среднем (полном) образовании.	Процент	100
		3. Доля обучающихся освоивших основную общеобразовательную программу основного общего образования и получивших документы государственного образца об освоении основных образовательных программ основного общего образования.	Процент	99
		4.Доля педагогических кадров с высшим профессиональным образованием (от общего числа педагогов).	Процент	97
		5.Доля педагогов, прошедших курсовую переподготовку не менее 1 раза в пять лет.	Процент	100
		6.Доля педагогов, имеющих первую и высшую квалификационные категории от общего числа педагогов.	Процент	80
		7.Доля обучающихся, оставленных на повторное обучение (переведенных в классы компенсирующего обучения, продолжающих получать образование в иных формах), от общего числа учащихся первой (второй) ступени.	Процент	0,2
		8.Доля пропущенных учебных занятий по болезни в расчете на одного учащегося от общего числа учебных занятий в учебном году.	Процент	5,3
		9.Количество обучающихся, приходящихся на 1 компьютер, используемый в учебном процессе.	Процент	15,5
		10.Средняя наполняемость классов в муниципальном общеобразовательном учреждении.	Единица	24,9

Среди показателей качества выполнения основной образовательной услуги:

- наличие образовательных программ, учебно-методических комплексов, библио- и электронных ресурсов;

- состояние информации об учреждении, порядке и правилах предоставления услуг населению;

- наличие собственной и внешней систем контроля за деятельностью учреждения;

- привлечение родителей к управлению образовательным учреждением;

- применение и использование различных методик и технологий обучения (в том числе инновационных);

- соответствие материально-технической базы целям и задачам образовательного процесса;

- соответствие образовательного процесса образовательным программам;

- доля воспитанников, перенесших острые вирусные инфекции;

- доля воспитанников, прошедших вакцинопрофилактику и другие.

В ходе исследования проведен анализ и систематизация показателей эффективности выполнения государственного задания (приложение 5).

Проведенный анализ государственных заданий общеобразовательных учреждений регионов Российской Федерации, в части наименований государственных услуг и показателей качества их предоставления, показал, что государственное задание в образовательных системах регионов Российской Федерации в настоящих условиях не является реальным механизмом управления.

Предоставляемые услуги унифицированы по наименованию в разрезе регионов. Показатели качества избыточны и формальны, что не позволяет считать их индикаторами, сигнализирующими об эффективном оказании государственной услуги.

Предварительный этап исследования не позволил выделить имеющиеся практики формирования государственных заданий общеобразовательных учреждений в регионах. Поиск причин сложившейся ситуации и механизмов управления государственным заданием в отдельно взятых регионах стал задачей основного этапа исследования.

3.2 Сравнительный анализ управленческих практик формирования государственных (муниципальных) заданий образовательных организаций системы общего образования

образовательный муниципальный власть управление

Главными задачами основного этапа исследования стали поиск региональных практик использования механизма государственного задания и анализ нормативно-правовых документов исследуемых регионов для выявления причин формального использования государственного задания.

Для выявления региональных практик использования государственного задания проанализированы особенности исполнения методических рекомендаций Министерства финансов Российской Федерации органам исполнительной власти [4] по реализации положений Федерального закона №8 (п.1.2) по следующим направлениям:

- формирование перечней государственных (муниципальных) услуг (работ) (разнообразие услуг в отраслевом и ведомственном перечнях услуг);

- анализ эффективности действующей сети подведомственных учреждений (принятие решения изменении типа учреждений: преимущественная организационно-правовая форма учреждений образования региона);

- определение нормативных затрат, связанных с оказанием услуг учреждениями (разнообразие нормативов);

- формирование и финансовое обеспечение государственных (муниципальных) заданий (особенности региональных практик управления).

Анализ осуществлялся через открытые источники, и содержал следующие шаги:

1. Выход на сайт региона или регионального министерства (департамента) образования (с целью изучения региональных актов по реализации Закона №83- ФЗ).

2. Переход на сайты муниципальных образований, расположенных на территории данного региона (выборка "эффективных" муниципальных образований на основе регионального рейтинга (при его наличии) или случайная выборка), с целью изучения особенностей реализации Закона №83-ФЗ (поиск ведомственного перечня муниципальных услуг, нормативов их финансирования).

3. Анализ механизмов использования механизма государственного задания в регионах РФ.

Для выявления региональных практик использования государственного задания проанализированы нормативно-правовые акты, размещенные на официальных сайтах 10 исследуемых субъектов РФ и 40 муниципалитетов (приложения 6,7).

Одним из ведущих решений региона, оказывающим существенное влияние на управление в условиях государственного задания, является решение о статусе подведомственных учреждений.

Значительная доля казенных учреждений в регионе указывает также на максимальную централизацию управления системой. В таком случае регионы берут на себя ответственность по выработке полного пакета нормативно-правовых документов и контролю за деятельностью учреждений.

В случае децентрализации управления регионы переводят учреждения в статус бюджетных или автономных (в зависимости от степени децентрализации) и обеспечивают формирование модельных актов для подведомственных учреждений.

Рассмотрим механизмы управления государственным (муниципальным) заданием на уровне отдельных регионов и муниципалитетов.

Воронежская область. Доля казенных учреждений в общей численности учреждений региона составляет 67,4% (приложение 8), что дает возможность управлять финансированием подведомственных учреждений через традиционный сметный механизм или механизм государственного задания.

Правительством Воронежской области утверждены порядок создания (в том числе путем изменения типа), реорганизации и ликвидации казенных, бюджетных, автономных учреждений Воронежской области [22], перечень казенных учреждений Воронежской области [23].

Постановление Правительства Воронежской области от 29 декабря 2010 г. № 1146 "О порядке формирования государственного задания в отношении государственных учреждений Воронежской области и финансового обеспечения выполнения государственного задания" [24] содержит

- положение о формировании государственного задания в отношении государственных учреждений Воронежской области и финансовом обеспечении выполнения государственного задания;

- форму ведомственного перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении органов исполнительной власти Воронежской области государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности;

- форму базового (отраслевого) перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) государственными учреждениями Воронежской области в установленной сфере деятельности.

Приказ Департамента образования, науки и молодежной политики

Воронежской области от 31 марта 2011года №235 "Об утверждении базового (отраслевого) перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) государственными образовательными учреждениями Воронежской области в сфере образования" [34] связывает государственные услуги (работы) с группами учреждений их оказывающими. В нем закреплены показатели, характеризующие качество государственной услуги (работы). Департаментом образования, науки и молодежной политики

Воронежской области разработаны стандарты качества оказания государственных услуг в образовательных учреждениях регионального подчинения [33].

Значительное число модельных нормативно-правовых актов на уровне региона создают основу для их последующего копирования и реализации на уровне муниципалитетов.

На основании мониторинга эффективности развития муниципальных районов и городских округов Воронежской области для исследования нормативно-правовой базы муниципалитетов Воронежской области проанализированы сайты г. Нововоронеж, Рамонского, Бутурлиновского и Нижнедевицкого районов.

Бутурлиновский муниципальный район Воронежской области. Отделом по образованию муниципального района сформирован пакет документов, содержащий перечень услуг и критерии качества выполнения муниципального задания (их показатели и значения) для разных типов учреждений [36,37]. Порядок расчета нормативных затрат основывается на нормативах сметного финансирования (нормативные затраты на оплату труда согласно штатных единиц, нормативные затраты на приобретение транспортных услуг согласно договоров, прочие нормативные затраты на материальные запасы определяются из фактического объема муниципальной услуги приходящейся на 1 ученика или 1 ребенка в дошкольном учреждении по прошлому году, субвенции формируются в расчете на одного обучающегося) [36].

Город Нововоронеж постановлением администрации городского округа г. Нововоронеж нормативно закрепляет перечень муниципальных казённых учреждений городского округа - город Нововоронеж, создаваемых путём изменения типа существующих муниципальных бюджетных учреждений [17], порядок составления, утверждения и ведения бюджетных (сводных) смет Администрации городского округа - город Нововоронеж и муниципальных казенных учреждений, находящихся в ее ведении [16], а также порядок формирования и финансового обеспечения выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) муниципальными казёнными, автономными и бюджетными учреждениями (за исключением муниципальных бюджетных образовательных учреждений) городского округа - город Нововоронеж, форму государственного задания и порядок его финансового обеспечения [14,15,18]. Критерии качества выполнения муниципального задания г. Нововоронеж [14] достаточно полно охватывают направления деятельности образовательного учреждения по реализации муниципального задания и являются одним из положительных примеров в решении данного аспекта (приложение 7).

В Рамонском районе утверждены стандарты муниципальных услуг, в Нижнедевицком муниципальном районе особенностей в реализации закона №83-ФЗ по материалам сайта не выявлено.

Ни в одном из исследованных муниципальных районов не обнаружен перечень муниципальных услуг или документ, закрепляющий образовательный услуги (работы) за образовательными учреждениями.

Анализ практики использования механизма государственного задания на этапе его формирования в Воронежской области показывает наличие зачатков формирования нормативно-правовой базы исследованных муниципалитетов. Издание правовых актов в муниципалитетах Воронежской области разными структурами (Отдел по образованию Бутурлиновского муниципального района и администрация городского округа г. Нововоронеж) указывает на отсутствие у муниципальных органов управления ясных алгоритмов перехода на новую систему финансирования или несогласованность нормативно-правовой базы в части полномочий муниципалитетов.

В большей части исследуемых регионов (в семи из одиннадцати) принято решение о переводе большинства учреждений в статус бюджетных. Рассмотрим, как формируют модельные акты для подведомственных учреждений в Республике Татарстан и Ямало-Ненецком автономном округе.

В Республике Татарстан постановлением Кабинета Министров утверждены:

- стандарты качества государственных услуг Республики Татарстан [20];

- порядок проведения оценки соответствия качества фактически предоставляемых государственных услуг установленным стандартам качества государственных услуг Республики Татарстан [21];

- критерии оценки деятельности государственных учреждений образования [35];

- нормативы финансирования общеобразовательных учреждений Республики Татарстан [19].

В Ямало-Ненецком автономном округе разработан полный перечень документов по реализации закона №83-ФЗ, представленный на сайте Департамента экономики Ямало-Ненецкого автономного округа.

Формирование государственного задания регламентируется постановлением Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа [25], в котором утверждены положения о формировании и финансовом обеспечении выполнения государственного задания; методических рекомендаций по определению нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ) и содержание государственного имущества в соответствии с государственным заданием; типовой (примерная) формы соглашения о порядке и условиях предоставления государственному бюджетному и государственному автономному учреждению субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ).

В контексте настоящего исследования также следует выделить нормативно-правовые акты, характеризующие систему управления предоставлением государственных услуг в регионе. В них представлены:

- порядок принятия решений о создании, реорганизации, оптимизации деятельности, изменения типа и ликвидации государственных учреждений Ямало-Ненецкого автономного округа [26];

- перечень государственных казённых учреждений Ямало-Ненецкого автономного округа [27];

- реестр государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) государственными учреждениями Ямало-Ненецкого автономного округа [28] (охватывает учреждения, подведомственные Департаменту);

- порядок утверждения устава государственного бюджетного или казённого учреждения Ямало-Ненецкого автономного округа и внесения в него изменений, утверждении примерного устава государственного бюджетного или казённого учреждения Ямало-Ненецкого автономного округа и примерного трудового договора с руководителем государственного бюджетного учреждения Ямало-Ненецкого автономного округа [29];

- порядок предоставления государственным автономным и бюджетным учреждениям Ямало-Ненецкого автономного округа субсидий на цели, не связанные с выполнением государственного задания [30];

- формы отчётов о деятельности государственного автономного учреждения Ямало-Ненецкого автономного округа и об использовании закреплённого за государственным учреждением Ямало-Ненецкого автономного округа имущества;

- совершенствование правового положения государственных учреждений Ямало-Ненецкого автономного округа (с изменениями) [38];

- порядок осуществления контроля за деятельностью государственных учреждений Ямало-Ненецкого автономного округа" [31];

-создание рабочей группы по совершенствованию правового положения и эффективности деятельности государственных (муниципальных) учреждений [31].

Однако, как было указано выше, все перечисленные документы относятся к ведению регионального уровня власти и не распространяются на муниципальные образования. На уровне муниципальных образований Ямало-Ненецкого автономного округа спектр нормативно-правовых актов по реализации закона №83-ФЗ не так широк (приложение 4).

В Тюменской области, большинство учреждений в которой переведены в статус автономных, особенностей формирования государственного задания на основе открытых данных не выявлено.

Как уже было доказано в п.2.1 при формировании выборки исследования существенных отличий в реализации закона №83-ФЗ в "эффективных" и "неэффективных" регионах не зафиксировано. Так, в Тверской и Курганской областях, входящих в тройку завершающих рейтинг эффективности регионов, разработан полный пакет нормативно-правовых актов по реализации закона №83-ФЗ, содержащий перечень государственных услуг (работ), утвержденные государственные задания подведомственных образовательных учреждений (приложение 4). Системно представлена правовая база в Лихославльском районе Тверской области, Елизовском районе Камчатского края, Сафакулевском районе Курганской области (приложение 4). Это еще раз подтверждает положения параграфа 2.1. о том, что образование - мультиразумная система, в которой значительное место уделено выбору, в случае нашего исследования выбору управленческих подходов руководящими субъектами.

Следует обратить внимание на наличие в отдельных муниципалитетах структур, деятельность которых связана с выполнением подведомственными учреждениями государственных заданий. Так в г. Новый Уренгой работает муниципальное казенное учреждение "Центр финансово-хозяйственного обеспечения деятельности образовательных учреждений", "Служба организации услуг для сферы образования".

Заслуживают внимания документы совместного ведения - совместное письмо департаментов по финансовому контролю и образованию по формированию нормативов подушевого финансирования и направления поступления бюджетных средств (региональный и местный бюджет) на его обеспечение (Краснодарский край) [13].

Анализ нормативно-правовой базы регионов и муниципалитетов по формированию нормативных затрат на оказание государственной услуги показал, что несмотря на наличие описания подходов к формированию норматива государственного задания, непосредственно связанных с оказанием государственной услуги и нормативных затрат на общехозяйственные нужды (за исключением затрат, которые учитываются в составе затрат на содержание имущества бюджетного учреждения) (Воронежская обл. ЯНАО), в основе расчета лежит сметный подход, который основывается на нормативных затратах на оплату труда и начислениях на выплаты по оплате труда; нормативных затратах на приобретение расходных материалов; нормативных затратах на коммунальные услуги и иных, несвязанных с использованием государственного имущества государственного учреждения.

Следует отметить, что в субъектах РФ в методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества государственных учреждений предусматриваются, как и в федеральных методических рекомендациях, следующие варианты определения нормативных затрат:

1) отдельно по каждому бюджетному или автономному учреждению;

2) по группе учреждений;

3) по группе учреждений с применением корректирующих коэффициентов, учитывающих особенности учреждений (например, место нахождения учреждения, статус муниципального образования, на территории которого расположено учреждение, обеспеченность инженерной инфраструктурой и др.).

Выбор конкретного варианта определения нормативных затрат для подведомственных учреждений вправе принять орган государственной власти, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

Мониторинг хода реализации Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ в части определения субъектами Российской Федерации нормативных затрат, связанных с оказанием государственных услуг [63], проведенный НИУ ВШЭ в 2013 году показал, большинство субъектов РФ (40 из 63, или 63,5%) при определении нормативных затрат на оказание государственной услуги учитывали те же группы затрат, что и на федеральном уровне, в 6 регионах из 63 методические рекомендации частично схожи с федеральными методическими рекомендациями (группы затрат те же, но различаются пропорции их распределения на оказание услуг или содержание имущества), в 17 субъектах РФ из 63 методика расчета нормативных затрат на оказание услуг, представленная в региональных методических рекомендациях, не соответствует методике, представленной в федеральных методических рекомендациях. Основная причина несоответствия - учет нормативных затрат на содержание объектов недвижимого и особо ценного движимого имущества не в нормативных затратах на оказание услуги, а в нормативных затратах на содержание имущества.

В условиях нормативно-подушевого финансирования стереотип сметного подхода является одним из препятствий перехода на новый механизм управления через государственное задание. Нормативы рассчитываются исходя из средних затрат на обучение, в лучшем случае по конкретной ступени образования, и гарантируют получение проиндексированного финансирования учреждения на последующий период. Такая ситуация формализует деятельность и приводит к имитации идеи государственного задания.

Таким образом, современная практика управления образовательными системами региона (муниципалитета) в пределах исследуемой выборки показала, что сложившейся ситуации использование государственного задания ограничивается рядом причин, в условиях которых оно не может выступать мотивирующим фактором, способствующим повышению качества образовательной деятельности, и действующим механизмом управления. Причины ограничения использования государственного задания представлены в следующем параграфе.

3.3 Ограничения использования государственного задания как инструмента управления системой предоставления государственных образовательных услуг

Анализ нормативно-правовых оснований выделения государственного задания как инструмента управления системой предоставления образовательных услуг, практик использования государственных заданий в регионах показал наличие внешних и внутренних ограничений использования государственного задания (таблица).

Ограничения внутреннего порядка связаны с отсутствием мотивации у руководителей образовательных организаций к изменению подходов в финансировании образовательных учреждений (сметная форма гарантирует удовлетворение финансовых потребностей образовательного учреждения, в случае государственного задания такая гарантия отсутствует).

Ограничения внешнего порядка связаны с проблемой несогласованности нормативно-правовой базы различных ведомств; наличием "квази-нормативного" расчета субсидий и, в целом, институциональным "запаздыванием" перехода на управление системой государственных услуг через механизм государственного задания.

Таблица 2. Ограничения использования механизма государственного задания в современной практике управления

Ограничения использования государственного задания	Примеры
1) несогласованность нормативно-правовой базы различных ведомств
в части открытости	ст.32 ФЗ №83 регламентирует открытость и доступность документов учреждения, среди которых: 6) план финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения; 7) годовая бухгалтерская отчетность государственного (муниципального) учреждения; 8) сведения о проведенных в отношении государственного (муниципального) учреждения контрольных мероприятиях и их результатах; 9) государственное (муниципальное) задание на оказание услуг (выполнение работ); 10) отчет о результатах своей деятельности и об использовании закрепленного за ними государственного (муниципального) имущества, ст.29 ФЗ №273: образовательные организации обеспечивают открытость и доступность: 2) копий: г) плана финансово-хозяйственной деятельности образовательной организации или бюджетной сметы образовательной организации
в части формирования норматива	нормативы определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации; в расчете на одного обучающегося; нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования включают в себя затраты на оплату труда педагогических работников (ст. 99 ФЗ №273)
в части полномочий	Федеральные государственные органы вправе обеспечивать в федеральных государственных образовательных организациях организацию предоставления общедоступного и бесплатного общего и среднего профессионального образования (ст. 6 ФЗ №273) К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования относятся: 2) создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций субъектов Российской Федерации, осуществление функций и полномочий учредителей образовательных организаций субъектов Российской Федерации; 3) обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации; 4) организация предоставления общего образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации (ст. 8 ФЗ №273) К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся: 1) организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами); 4) создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций (за исключением создания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных организаций высшего образования), осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций (ст. 9 ФЗ №273)
2) отсутствие конструктивного взаимодействия различных органов власти регионов для создания единой нормативно-правовой базы
	профильный орган и финансовый
3) отсутствие у муниципальных органов управления ясных алгоритмов перехода на новую систему финансирования (в части формирования государственного задания, включающего разнообразные услуги, и определения нормативов оказания государственных услуг)
	предположительно связан с распределением полномочий органов государственной власти различных уровней
4) трудности институциональных изменений
	сложность ухода от сметной формы финансирования

Среди ограничений использования государственного задания выделяем:

1) несогласованность нормативно-правовой базы различных ведомств;

2) отсутствие конструктивного взаимодействия различных органов власти регионов для создания единой нормативно-правовой базы;

3) отсутствие у муниципальных органов управления ясных алгоритмов перехода на новую систему финансирования (в части формирования государственного задания, включающего разнообразные услуги, и определения нормативов оказания государственных услуг).

Примером ограничений в использовании механизма государственного задания в части несогласованности нормативно-правовой базы различных ведомств является рассогласованность перечня документов, представляемых на сайте. Так в соответствии со ст.32 ФЗ №83 учреждение должно разместить на сайте документы, среди которых план финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения и государственное (муниципальное) задание на оказание услуг (выполнение работ). Статья 29 ФЗ №273 регламентирует размещение на сайте образовательной организации плана финансово-хозяйственной деятельности образовательной организации или бюджетной сметы образовательной организации.

Затрудняет процесс реализации государственного задания вопрос о распределении полномочий между субъектом РФ и муниципалитетами.

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами) (ст.9 ФЗ №273).

В то время как ФЗ №184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" [9] среди полномочий субъектов РФ определяет обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Делегирование полномочий с уровня субъекта РФ на уровень муниципалитета устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. [5, ст.77]. Однако, как отмечают специалисты [49] переданные на нижние уровни публичной власти полномочия (согласно принятому в ходе федеративной реформы Федеральному закону № 95-ФЗ [12], внесшему изменения и дополнения в Федеральный закон № 184-ФЗ) не предусматривали адекватного финансового обеспечения, финансовые ресурсы в основном сконцентрированы на федеральном уровне.

Подход к формированию нормативов выполнения государственного задания с позиций подушевого финансирования не способствует созданию разнообразных перечней услуг, и набора показателей качества, сигнализирующих о степени выполнения конкретной услуги, что делает невозможным установление прямой зависимости качества предоставления услуги от ее финансирования.

Соотнесение выявленных ограничений использования государственного задания с построенной моделью управления системой предоставления образовательных услуг на основе механизма государственного задания показывает, что все они находятся в целевом компоненте на этапе формирования государственного задания.

Основные проблемы эффективного использования государственного задания как механизма управления системой предоставления образовательных услуг состоят в определении:

- перечня образовательных услуг, отражающего все сферы деятельности образовательных организаций и расчете нормативов по ним;

- измеряемых показателей качества выполнения государственного задания по каждой услуге.

Проведенное исследование региональных практик формирования государственного задания показало, что современный этап можно характеризовать как переходный от сметного финансирования к финансированию на основе государственного задания. Среди основных проблем данного периода: несоответствие действующей нормативно-правовой базы разных ведомств, организационно-правовые издержки, трудности институциональных изменений.

Выводы к главе 3

1. Проведенный анализ государственных заданий общеобразовательных учреждений регионов Российской Федерации, в части наименований государственных услуг и показателей качества их предоставления, показал, что предоставляемые услуги унифицированы по наименованию в разрезе регионов, показатели качества избыточны и формальны, что не позволяет считать их индикаторами, сигнализирующими об эффективном оказании государственной услуги.

...