Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Реконструкция критериев и условий эффективности управляющих советов
• Глава 2. Исследование деятельности управляющих советов
• Заключение
• Список литературы
• Приложения

Введение

В течение последних 15 лет управляющие советы (в дальнейшем возможно использование "советы") являлись формой реализации принципа государственной политики в сфере образования. Управление образованием должно носить демократический, государственно-общественный характер В первые принцип закрепляется в ст. 2 закона РФ "Об образовании" N 3266-1 от 10.07.1992. В новой редакции закона[1] 2012 года этот подход сохранён и частично трансформирован: из декларативной формы государственной политики в принципы организации управления школой и всей системой образования. В Программе развития российского образования на период до 2020 г. также говорится о том, что все граждане России должны стать активными субъектами образовательной политики [2, стр. 36]. Участие общества в управлении школой является логичным и закономерным в рамках демократизации и модернизации образования. Значимость института управляющих советов усиливается, так как "перед лицом демографического кризиса и возникающей конкуренцией Говоря о конкуренции здесь и далее в большей мере подразумевается и рассматривается ситуация в городах с населением от 100 тыс. жителей. за контингент учащихся, школы становятся более зависимыми от отношения к ним родителей"[3, стр. 7-8], ведь интересы родителей и их поддержка определяют сегодня перспективы развития школы. Однако опыт показывает, что данный принцип не получил достаточно полного институционального развития, в частности в сфере школьного образовании[4]. В новом законе об образовании в статье 3, посвящённой принципам государственной политики в сфере образования, отмечается приоритетность автономии образовательной организации (ч.9) и демократический характер управления образованием (ч.10). Здесь же указывается право различных участников образовательного процесса на участие в управление образовательными организациями. С одной стороны, приведённые выше формулировки позволяют говорить не только о сохранении данного принципа, но и его некотором уточнении, то есть предполагать большую самостоятельность для, например, средних школ, которые в случае приобретения своей автономности, смогут создать действительно управляющие советы, которые будут иметь не только функции родительских комитетов быстрого реагирования, но участвовать в руководстве организацией и определении её стратегии развития не номинально, а на практике, в действительности. С другой стороны, в ст.26, которая посвящена вопросам управления образовательными организациями, в ч.4 создание управляющих или попечительских советов не является обязательным ("также могут"), за коллегиальность управления (этот принцип отмечается в ч.2 настоящей статьи) будут отвечать общие собрания коллектива, педагогические советы, советы обучающихся и родителей (ч.6, п.1), два последних создаются для "учёта мнений". Отдельная статья, которая бы конкретизировала и закрепляла общественный характер управления школой, не появилась. Имеющиеся статьи закрепляют норму необязательности управляющих советов, тем самым не дают нового толчка к развитию этого института. Произошло это по разным причинам. Важно отметить, что первичный анализ различных родительских форумов в сети Интернет Сайты: www.school.edu.ru; www. school-forum.ru; www.ucheba.ru; www.s-cool.ru. указывает на нарастание проблемы отчуждения школы от общества. Родители говорят о том, что они не имеют возможности влиять на ситуацию в школе, оперативно решать проблемы, которые зачастую лежат в плоскости объективности-доверия-недоверия к учителям, руководству и всей системе. Противоположная сторона проблемы относится к усиливающемуся напряжению руководства школ и педагогов от давления требований и критики родителей. Тут возникает некоторое противоречие: с одной стороны - существует инструмент, который в первую очередь призван сделать образовательный процесс открытым, а участие родителей в нём качественно новым, т.е. в той или иной мере и по разным причинам на уровне системы школа поворачивается к заказчику; с другой стороны - родители или общественность, те самые заказчики, не торопятся воспользоваться новыми возможностями, всё-таки старый проверенный способ анонимной жалобы куда удобнее "…сами граждане в постсоветский период фактически потеряли интерес к решениям проблем образования как общественных, и решают их почти исключительно, как проблемы личные или проблемы своих семей", доклад Владимира Римского "Коррупция в системе образования России", Общественная палата РФ, 27 мая 2011 г.. В связи со сказанным выше получается, что управляющие советы, созданные теперь повсеместно, не всегда действительно работают, они в худшем случае наличествуют, в более распространённом - выполняют номинально работающую роль, т.е. легитимируют решения директора школы[5].

Модернизация российского образования придала новый импульс развитию государственно-общественного управления, внимание которому уделяется во многих государственных программах. В этой связи количественные данные по состоянию сети органов общественного участия стали попадать в различные обзоры, региональные и федеральные. Мониторинг "Наша новая школа" 2012-2013 годов [6] приводит следующие данные: в 91,51% бюджетных образовательных учреждениях созданы органы государственно-общественного управления (в 2011 году - 84,43%). Такой большой процент не говорит о формировании нормы, напротив, создаётся впечатление, и это подтверждают многочисленные экспертные работы, в формализации процесса, когда орган государственно-общественного управления создаётся только на бумаге. В обратном случае, вовлечённость родителей в жизнь школы должна была возрасти в геометрической прогрессии, но подобного феномена не зафиксировало ни одно социологическое исследование. Имеются также качественные данные 2011 года [7], которые в подобных исследованиях пока ещё редкость. Например, обратная связь или оценка эффекта деятельности совета выглядит так: 73,2% респондентов (членов управляющих советов) отметили, что система управления стала более открытой; 54,7% считают, что усилилось влияние родителей на жизнь образовательного учреждения. Несмотря на количественный рост, мы не можем говорить о качественных изменениях роли и места управляющих советов. В то же время нельзя утверждать, что абсолютно все советы не работают или не эффективны. Таким образом, мы видим, что количественный рост мог спровоцировать закономерные изменения в вопросе активности и эффективности управляющих советов. Но этого не наблюдается: видимо, существуют объективные препятствия, или, другими словами, условия для положительных изменений не достаточно сформированы. Это тенденция отчётливо видна, несмотря на рост интереса к институту в последние годы в количественном и качественном аспекте. Тогда, опустив пока описание и критерии эффективности, можно говорить, что на данный момент существует неэффективные и эффективные управляющие советы. Почему же, несмотря на очевидные положительные изменения, нельзя говорить о сложившейся практике деятельности управляющих советов, ориентированных на достижение эффективности? На первый взгляд, всё чрезвычайно просто: если члены совета независимы и активны, то и сам совет будет иметь те же качества, которые при определённом уточнении составят более общее понятие эффективности. Но, думается, что это достаточно упрощённый взгляд: активность выступает предпосылкой, но не единственным фактором эффективности, а также реализует свой потенциал при других составляющих. Тем не менее, нельзя говорить только об индивидуальной "нагрузке", необходимо учитывать институциональный фактор: как управляющий совет вписывается в организационную культуру, в систему управления и принятия решений. А с этим, как было сказано выше, ситуация обстоит сложным образом и новый федеральный закон, регламентирующий правила игры в сфере образования, ничего не проясняет, а только усугубляет существующие многозначность и двоякость понятий и подходов. В то же время на региональном уровне всё чаще принимаются нормативные акты, которые регулируют деятельность управляющих советов и формируют методическую базу его работы.

Если мы обратимся к истории[8], то окажется, что некоторое подобие общественного участия в управлении школой зарождается в России ещё в 1864 году с принятием закона о земстве. Дальше в широком смысле местное самоуправление получает сильное развитие, которое прерывается известными событиями в 1917 году. Всё же в первые годы после революции общественность ещё как-то привлекалась к выработке государственной политики в сфере образования, так, например, работу в научно-педагогическом совете главного учёного совета курировала Н.К. Крупская. Позже, примерно, в 1929 году, эта деятельность была приостановлена. Жесткая централизация советской системы образования свела общественное участие в управлении школой практически на нет, трансформировав его в деятельность базовых предприятий, шефство общественных объединений и творческих союзов, а также в наставничество. В конце XX века наша страна, встав на путь глубинных изменений, в том числе и в системе образования, вынуждена перенимать ко всему прочему иностранный опыт общественного участия в управлении школой, так как свой, находившийся на высоком уровне развития, забыт и методологически, и как традиция, и как навык. Получается, что проблема эффективности, о которой мы скажем подробнее ниже, управляющих советов лежит вне системы образования, а в более широком поле, и зависит от темпов и качества становления гражданского общества. "Если США и Швейцария с самого своего начала были гражданским обществом, и лишь затем государством, то постсоциалистические страны вынуждены создавать гражданское общество, уже имея в наличии государство" Ральф Дарендорф (1929-2009) - англо-германский социолог, философ, политолог и общественный деятель.. Значит ли это, что эффективность управляющих советов тесно связана с гражданской активностью общества? Во всяком случае, эти взаимосвязи не представляются искусственно обозначенными. Актуальность рассматриваемой проблемы видится, в том числе, в развитии общественной активностью последнего года, особенно в крупных городах, Москве и Санкт-Петербурге. В то же время столичная оттепель политической жизни практически никак не отразилась на школе, которая продолжает жить своей жизнью, переживая, например, в Москве, масштабную реорганизацию, затрагивающую более полумиллиона школьников и не вызвавшую широкого общественного резонанса и участия, в том числе управляющих советов, в компетенции которых в принципе лежит этот вопрос.

Помимо общего низкого уровня развития гражданского общества, который, как уже говорилось, влияет на становление института государственно-общественного управления, здесь видится и другая сторона проблемы. В конце XX столетия наша страна пережила формационный скачок, когда коммунистическая идеология и плановая экономика остались в прошлом. Новый государственный строй провозгласил ценности демократии и рынка. Начался сложный процесс перестройки всех систем государства и общества. Как и все посткоммунистические страны, Россия начала импорт западных технологий, столкнувшись вместе со своими соседями с проблемой плавного переноса, который в большинстве случаев завершился увеличением нагрузки, суммировав собственные проблемы, погрешности переноса и неоднозначность самих моделей. То есть процесс диссеминации, как видится, прошёл не совсем успешно. Мы говорим здесь о моделях управляющих советов, которые для нас стали чем-то новым в институциональном и технологическом плане.

Как уже отмечалось, модель государственно-общественного управления была привнесена в систему образования извне. Тут нужно уточнить, что источником заимствования всё же стала западная (англо-саксонская практика), так как имевшиеся практики общественного участия в управлении школой в дореволюционной России по понятным причинам устарели и не могут использоваться в качестве транслируемых образцов. Также важно заметить, что перенос строится на принципах повторения успеха и стандартности модели. Идея управляющих советов - это социальная франшиза[9], т.е. не просто что-то привнесённое, но воспроизводимая устойчивая и успешная модель ранее реализованных социальных идей или предприятий, подразумевающая наличие программы или содержательной схемы, которую можно повторить, а также в значительной степени зафиксированных компонентов прототипа и стандартов исполнения[10]. Применение принципа социальной франшизы, как видится, имеет под собой основания не только по причине "шага заимствования", т.е. переноса зарубежного опыта на отечественное поле, но и по тому, что взятая на вооружение модель используется, воспроизводится не единичным способом, а становится типовой, т.е. помимо внешнего франчайзинга происходит и внутренний. Это позволяет изучать вопрос и формулировать рекомендации для всех одновременно. В этой ситуации, неэффективность обуславливается несоблюдением правил социальной франшизы - формирования обязательных (достаточных или базисных) и дополнительных (необходимых) условий для перенесения модели, которая будет приносить прибыль (работать). В таком случае, когда мы говорим о франшизе, то предполагается соблюдение ряда обязательных условий (мы отнесём их к категории "достаточные"). Имеются также необходимые условия. Под ними мы будем понимать условия, которые приводят к частному успеху в том или ином понимании (эффективности, о которой уже говорилось). Суммируя рассуждения, мы делаем вывод, что достаточные условия - это внешние условия, относящиеся к институту, а необходимые - внутренние, условия в большей степени создаваемые школой и самим советом. Здесь возникает ряд больших вопросов: что подразумевается под достаточными условиями; какие существуют необходимые условия; что значит эффективность для управляющего совета, а также в какой степени существует возможность чёткого разделения на достаточные и необходимые условия, ведь в принципе можно говорить о культурно-средовых, институциональных и организационно-управленческих условиях, которые включают в себя все интересующие нас характеристики, в какой мере условия взаимозаменяются и взаимодополняются.

Несмотря на то, что в качестве сферы научных интересов государственно-общественное управление существует относительно недавно, оно широко изучается по различным аспектам. В широком смысле вопросы участия общественности в управлении и самоуправление находят отражение в работах и исследованиях А.И. Адамского, Н.В. Акинфиевой, В.И. Бочкарева, В.И. Гусарова, С.Г. Косарецкого, А.М. Моисеева, А.А. Седельникова, А.А. Пинского и других. В то же время, в связи с развитием методической базы и распространение практики, вопросы эффективности требуют научного подхода и обоснования. Вопросам эффективности управляющих советов посвящены работы и исследования Н.Н. Агафоновой, И.А. Вальдмана, М.И. Горшковой, О.Я. Дымарской, О.Н. Руссовой, О.К. Самарцевой, И.В. Селиверстовой, А.Б. Суслова, Т.Ф. Фоминой.

Следует обратить особое внимание на то, что основу изучения и, главное, внедрение принципа государственно-общественного управления, заложил и начал разрабатывать А.А. Пинский, который первый сделал системную попытку изучения зарубежного опыта и оценки возможности его применения и адоптирования. Модель, предложенная Пинским, наиболее адекватно отражала потребности и учитывала ситуацию и традиции российского образования. Благодаря этому, модель управляющего совета получила широкое распространение. Помимо просветительских аспектов работа А.А. Пинского включала в себя разработку типовых документов и элементарного инструментария, который мог бы использоваться на практике. Сотрудники и коллеги проектов, которыми руководил А.А. Пинский, продолжили развивать заложенные в пилотах темы и направления. В том числе, в настоящее время вышедшие на первое место и получившие широкое изучение и практическое воплощение подготовка общественных управляющих и публичная отчётность школ. Возникновение интереса к этому вопросу, как уже неоднократно отмечалось, было обусловлено практической значимостью и дефицитом компетенций у членов управляющих советов, которые, как было выявлено, прямым образом влияют на качество работы и эффективность. В этом же ключе можно проследить появление и укрепление практики создания публичных докладов, структура которых совершенствуется, переходя из состояния очередных формальных отчётов к ориентированным на потребителя документам. Методическому обоснованию и исследованиям подготовки кадров уделяется большое внимание в работах А.М. Моисеева и Е.Н. Шимутиной. Первичное отсутствие централизованного изучения всех сторон государственно-общественного управление дало толчок к практико-ориентированному подходу реализации предложенного принципа и модели. Развитие научной и методической базы происходило, иногда не успевая, ориентируясь на результаты деятельности реальных управляющих советов, которые также предпринимали попытки обобщения и анализа собственного опыта. Нормативно-правовая база, так необходимая для институализации процессов общественного участия в управлении школой, разрабатывалась на региональном уровне, используя стартовые положения, сформулированные в самом начале группой исследователей под руководством А.А. Пинского. В настоящее время на базе пилотных проектов начала 2000-х годов создан Институт государственно-общественного управления, который собирает, систематизирует и анализирует многообразный опыт регионов, предлагая экспертные и профессиональные решения по актуальным и острым вопросам деятельности и развития общественного участия в управлении школы.

В новых экономических и организационных условиях необходимо выстроить открытое и деятельное взаимодействие школы (государства) и родителей (общество) для качественных изменений в российском образовании. Моя гипотеза заключается в том, что существуют внутренние и внешние условия формирования управляющих советов, при соблюдении или создании которых мы можем говорить о реализации, развитии и эффективности общественного участия и управления в средней школе.

Целью работы является определение условий эффективности работы управляющих советов; задачами: изучение российского опыта управляющих советов На базе образовательных организаций Москвы., изучение опыта управляющих советов в таргетированных странах На базе стран бывшего социалистического блока, схожих с РФ по ряду основных характеристик системы образования: Словакия, Чехия, Польша. ; разработка критериев и показателей эффективности управляющих советов. Объектом исследования является институт управляющих советов в средней школе; предметом: условия эффективности управляющих советов.

В работе будут использоваться следующие методы: теоретический анализ литературы (1) по реформе образования в выбранных странах в части государственно-общественного управления. Российский опыт будет изучаться с использованием метода анализа документов (2), опроса (3), анкетирования (4). Адресные группы включают в себя руководителей образовательных организаций, членов управляющих советов, а также других участников образовательного процесса (педагогов, родителей, представителей местного сообщества).

Выборка стран для изучения зарубежного опыта строится на ряде критериев: страна бывшего социалистического лагеря; страна с доминирующей иудейско-христианской культурой, но тут важно обратить внимание на различие между протестантизмом с одной стороны и католичеством и православием с другой; страна из второй группы по расходам на образование; страна с централизованной системой управления образования; страна со схожей моделью управляющих советов. Под эти критерии подходят Литва, Словакия и Польша.

Эмпирическое исследование российского опыта деятельности управляющих советов ставит перед собой задачу получить количественные и качественные данные о содержании и проблемах развития государственно-общественного управления. Исследование будет проводиться в Москве. Объем выборки составит не меньше 30 школ в одном из округов города (первая часть) по группам руководителей школ и председателей управляющих советов. Также будет использованы данные городского анкетирования по 9 округам и всем названным выше группам. Вопросы анкеты в обоих исследованиях почти одинаковые. В них сделан акцент на такие аспекты и стороны, как эффективность/неэффективность, причины и барьеры, мотивы и стимулы. Собранный материал будет обработан и использован для формулировки общих тенденций и подходов. Вопросы анкеты

Думается, что теоретическая новизна всей работы заключается в попытке рассмотрения вопроса с точки зрения понятия социальной франшизы, т.е. показать на примере модели управляющего совета справедливость использования и применимости подхода унифицированных критериев и условий эффективности, которые лежат в поле профессионального управления результатами в не зависимости от специфики конкретной школы.

Практической значимостью работы, как видится, станут сформулированные критерии оценки и условия достижения эффективности управляющих советов. Полученный материал может быть полезен не только школьной и родительской общественности, но и органам управления образования, например, для организации и проведения программ стимулирования достижений, распространения лучших практик, а также некоммерческому сектору в сфере образования, заинтересованному в построении эффективно работающих управляющих советов и, в целом, открытой и демократической системы образования.

Структура самой работы выглядит следующим образом: введение; в первой главе будет предпринята попытка реконструкции критериев эффективности управляющего совета на основе российского и зарубежного опыта, а также понятия социальной франшизы; вторая глава будет посвящена исследованию деятельности управляющих советов в Москве и выявлению причинно-следственных связей между условиями и эффектами; в заключении будет сделано обобщение материала и попытка рекомендаций по механизмам создания условий для управляющих советов.

Глава 1. Реконструкция критериев и условий эффективности управляющих советов

С распадом Советского Союза и коммунистического блока в Европе многие страны вынуждены были переводить национальные системы образования на новые рельсы. Ориентировать систему на другие ценности, обеспечивать демократический характер самого образования и его управления. Перенимая чужой опыт или вспоминая собственный, школы в этих странах столкнулись с рядом проблем, пытаясь выстроить новые для себя взаимоотношения с родителями и обществом.

Одной важных перемен в сознании родителей и общественности, которой ознаменовалось создание Словацкой Республики (далее Словакия), стало "избавление от страха и выражение собственного мнения и потребностей" (опрос ЮНЕСКО "Эффективность обучения и управления ресурсами в сфере образования в Словацкой Республике"). Начиная с 1989 года, граждане стали активнее участвовать в принятии решений по наиболее важным вопросам, в том числе и в жизни школы. В соответствии с конституцией и законами родители или опекуны несут ответственность за воспитание своих детей. На этом принципе базируется участие родителей управлении школой. Не имея профессиональных навыков и в большей степени эмоционально реагируя на проблемы школы и классов, родители, тем не менее, способны привнести в жизнь школы новые идеи, в частности, в цель и программу школы. "Открывшись", школа испытала давление т.н. новых бизнесменов, которые оказывали на неё давление, исходя из интересов своих детей, пользуясь своими возможностями оказывать финансовую помощь школе. Эта ситуация привела к принятию нормативно-правовых основ участия родителей в жизни школы. Это участие столкнулось также с другой особенностью: до этого учитель был единственным авторитетом в вопросах образования и воспитания в рамках институализированного обучения. Это поначалу стало причиной конфликтов, т.к. учителя видели опасность своей профессиональной независимости. Но и этот барьер был преодолён, по большому счёту не административными мерами, а реальным открытием школы - реализуемой возможностью родителей посещать уроки, участвовать в обсуждении результатов учёбы, делиться своими мнением, задавать вопросы. Участие родителей в управлении школой основывается на статьях конституции, которые определяют права и обязанности родителей на образование и воспитание своих детей. Поскольку формальное образование детей происходит в школе, то и участие в решении вопросов жизни школы становится обязательным, как реализация конституционных прав и обязанностей. Родители имеют право реагировать на все аспекты процесса образования и воспитания. Их жалобы и рекомендации имеют большую степень легитимности, в особенности, если они заявлены специальным родительским советом (родительской ассоциацией).

До 1990 года существовала Ассоциация родителей и друзей школы, которая являлась добровольной. Её целью было наладить сотрудничество между семьёй и школой. Но школа выступала здесь в своей традиционной роли наставника, распространяя обучение и на родителей, для которых проводились лекции, семинары и мастер-классы по обучению и воспитанию детей. Таким образом, ассоциация действовала в первую очередь в интересах школы и власти, так как выступала проводником государственной идеологии. Родители не имели права на прямое участие в управлении школой, оно было у администрации. Ситуация, как уже было отмечено, стала меняться после 1989 года, когда произошли демократические перемены. На смену старой организации пришла новая - Ассоциация родителей, которая в последствие была реорганизована в Словацкий совет родительских ассоциаций, которые по закону являются независимыми общественными организациями (далее ССРА). Помимо просветительских функций совет занимался созданием нормативно-правовой и методической базой, которую каждая отдельная школа может адоптировать под свои нужны и особенности. В отличие от своего предшественника теперь ССРА имеет юридические права, в том числе: на участие в обсуждении качества образования и принятии мер по его повышению; на контроль над соблюдением прав детей, изложенных в международной и европейской декларациях; на адвокацию прав и интересов родителей; на участие в обеспечении профессиональных прав; на участие в разработке и реализации программы развития школы. Общими задачами ССРА являются: определение и донесение мнения, идей, предложений и требований родителей, касающихся воспитания и образования детей в школе; сотрудничество с администрацией школ по основным вопросам образовательного процесса; сотрудничество с детскими и молодёжными организациями; содействие появлению и внедрению новых методик обучения и воспитания; решение конфликтных ситуаций; номинирование представителей в школьные советы; методическая, юридическая и иная поддержка деятельности школьных советов. В каждой школе создаются классные родительские ассоциации (советы) и общешкольные родительские ассоциации, в которые входят все родители школы. Эти ассоциации решают общие вопросы жизни школы. Родительский школьный совет состоит из представителей родителей, которые делегируются в него в результате выборов в классных родительских ассоциациях. Совет обсуждает актуальные проблемы образования детей во всей школе. Также он координирует деятельность классных ассоциаций и взаимодействует со школьным советом и администрацией. В соответствии с законом 542/1990 о школьном управлении и самоуправлении создаются школьные советы и окружные школьные советы, в составы которых входят представители родительской общественности. Советы являются выборными структурами. К компетенциям школьных советов относятся: вопросы зачисления учащихся; утверждение программ обучения и воспитания, программ профильного и дополнительного обучения; контроль над материально-техническим обеспечением школы; утверждение годового отчета школы; контроль над финансами школы и утверждение финансового отчёта по представлению директора. Окружные советы решают вопросы развития школьной системы, инвестирования в неё, осуществляют контроль над расходованием выделяемых средств, а также качество реализации образовательных программ. На национальном уровне не существует школьного совета. Эти функции выполняет ССРА.

В Польше так же, как и в Словакии, кардинальные изменения начались с падением коммунистического режима в 1989 году, но только через десять лет президент Квасьневский подписал закон о реформе образования. Частые политические кризисы в стране стали причиной упадка национальной системы образования и, в частности, формирования особенности родительского участия в управлении школой. Тот самый закон затрагивал в первую очередь три ключевых направления: организационную структуру, вопросы содержания образования и взаимодействия школы и общества. До революции в коммунистической Польше было два вида школ: государственные и католические. Они отличались друг от друга только по источнику финансированию. Также в школах, принадлежащих католической церкви, разрешалось преподавание религии. В остальном все школы были одинаковыми и, главное, в бесплатном доступе к образованию. После смены политической системы стали появляться частные школы на всех уровнях образования.

Участие родителей в управлении школой зависит от возраста их детей и уровня образования и распространяется на вопросы соблюдения прав учащихся, финансирования и содержания образования. Процесс выбора представителей родительской общественности в школьные советы одинаков для всех типов школ. На первой встрече (собрании) в начале учебного года классный руководитель предлагает избрать троих родителей в школьный форум или школьный совет, который взаимодействует с администрацией и директором в решении вопросов жизни школы. В совет также входят представители администрации. На заседаниях в основном решаются вопросы расходования средств, но только тех, что были собраны в качестве добровольных родительских взносов. Совет также принимает решение о размере этих взносов. Это касается только государственных школ, обучение в которых в остальном остаётся бесплатным. Следует отметить, что в своё время подобные родительские взносы помогли школе пережить финансовый кризис, который охватил всю систему образования. Родители в это трудное время вынуждены были обращаться к репетиторам, финансировали всё дополнительное образование, а также повышение квалификации педагогов.

Реформа образования позволила родителям увеличить своё участие в управлении школой. Это происходило по двум направлениям: теперь мнение родителей имеет вес в принятии решений по основным вопросам жизни школы, также родители будут влиять на школы через систему образовательных ваучеров. Главной целью реформы было расширение полномочий родителей в школьных советах, отход от решения только финансовых вопросов, которое стало наследием трудного переходного периода. Несмотря на расширение полномочий, родители не спешат воспользоваться новыми возможностями, оставаясь не активными и не участвующими в содержательной жизни школы. Таким образом, управляющие должны сыграть значительную роль в налаживание продуктивного сотрудничества между школой и родителями.

Выйдя из состава СССР, Литва начала со временем проводить реформу образования, ориентированную в равной мере на довоенный опыт и лучшие европейские практики. Школа была деполитизирована. Также был начат процесс децентрализации внутреннего управления, к участию в котором теперь привлекаются родители и учителя. Школьным советам предоставлены широкие полномочия. Он утверждает рабочий план школы на учебный год и принимает участие в обсуждении и решении проблем, связанных с взаимоотношением учителей и учащихся. Он также имеет право принимать участие разработке программ обучения и воспитания. Несмотря на законодательно закреплённые возможности, существует проблема низкой активности родителей, которые чаще занимают позицию наблюдателей, а не участников процесса. Такая же ситуация, как отмечалось выше, существует в Польше. При этом с 2000 года школьный совет принимает участие в утверждении кандидатуры директора, выборы которого являются открытым конкурсом.

Итак, широкий спектр полномочий школьного совета связан не в последнюю очередь с желанием избавиться от советского прошлого и ориентировать образование на нужды общества. В принятии ключевых решений принимают участие школьный совет, педагогический совет и ученический совет. В каждой школе совет состоит из 7-8 членов от педагогического корпуса, столько же от родителей и местного сообщества в равных пропорциях. Председателя выбирают из состава совета. Также учащиеся избирают 5-6 представителей. Школьный совет совместно с учительским советом принимают решения по важным вопросам жизни школы. Они могут касаться выстраивания конструктивных отношений с родителями, качества образования, дополнительного образования и воспитания. Совет решает вопросы профессионального соответствия учителей, их найма и увольнения. Совет также может заниматься поиском дополнительного финансирования. В рамках своих компетенций совет может давать директору рекомендации по всем школьным вопросам, включая трудовую дисциплину и поведение учащихся. Если директор хочет сдать в аренду помещения школы, он должен получить на это одобрение совета.

Коллективное управление обеспечивается также через т.н. учительский совет или совет сотрудников, в который помимо директора входят три учителя и специалисты, например, школьный врач, психолог и библиотекарь. Совет обсуждает вопросы образовательных программ, их реализации на практике, оценивает работу каждого сотрудника школы, обсуждает вопросы сохранения здоровья учащихся, психологического климата в школе.

Как видно из описания практик вовлечения родителей в управление школой, представленных выше, существуют общие проблемы и тенденции. Мы видим, что десятилетия строгой централизации власти и мысли, привели к тому, что родители не готовы взять на себя ответственность за решения вопросов школы, оставаясь "пассивными наблюдателями". То есть широкий спектр полномочий не означает скачка в развитии общественного участия в управлении школой. Сами институты - модели управляющих советов - легли на неподготовленную почву. Осознав это, например, нехватку, методической базы, национальные системы вынуждены решать проблемы в режиме реального времени, когда механизмы уже запущены.

Высказанная гипотеза о существовании двух типов условий в определённой мере находит своё подтверждение в обзоре зарубежного опыта. Для нормального функционирования института необходимы внешние и внутренние условия, которые с одной стороны будут соответствовать историческому опыту, сегодняшней ситуации, с другой - видению будущего и потенциальному росту, достижение которого можно считать эффектом деятельности управляющего совета. Мы видим, что дефицитами, которые в полной мере характеризуют недостаток условий, являются низкий уровень развития методической и нормативной базы (достаточные условия), а также слабая вовлечённость в жизнь школы и в широком смысле компетентность общественных управляющих (необходимые условия). Обзор опыта и выделение основных рамок позволяет реконструировать франчайзинговую модель, обнаружить её в рамках исследования отечественного опыта, соотнести причинно-следственные связи и сделать универсальные выводы относительно повышения эффективности её использования.

В России сегодня организационная форма управляющего совета представляет собой, по существу, интегральную модель государственно-общественного управления на уровне образовательного учреждения. В качестве ведущей модели получила признание модель управляющего совета (УС), разработанная и апробированная в двухлетнем федеральном эксперименте [11] в 8-ми субъектах РФ (Москва, Московская область, Красноярский край. Ярославская, Воронежская, Самарская, Тамбовская области, Республика Карелия) группой под руководством А.А. Пинского и внедряемая сегодня как минимум в трети регионов. Она позволяет максимально глубоко и с полным пониманием их ответственности вовлечь широкие слои "образовательной" общественности, а также людей вне школы, как предполагается, в реальное стратегическое управление, пытаясь найти и соблюсти эффективный и рациональный баланс полномочий между коллегиальным стратегическим управлением и единоличным текущим руководством [12].

"Модель Пинского" - это модель управляющего совета. Управленческие полномочия играют важную и определяющую для неё роль, так как, по мнению А.А. Пинского, совет должен иметь право на принятие управленческих решений по ряду значимых вопросов функционирования и развития общеобразовательного учреждения в целом. Основными задачами совета в этой связи будут: определение основных направлений развития образовательного учреждения; повышение эффективности финансово-экономической деятельности образовательного учреждения, стимулирования труда его работников; содействие в создании оптимальных условий и форм организации образовательного процесса; контроль за соблюдением надлежащих условий обучения, воспитания и труда, сохранения и укрепления здоровья обучающихся, за целевым и рациональным расходованием финансовых средств.

Если мы посмотрим на перечень основных характеристик этой модели, то обнаружим, что она в наибольшей степени соответствует реалиям сегодняшнего дня с одной стороны, а с другой - встраивает и использует эту саму ситуацию в интересах общества. Все четыре направления, конечно, содержательно отражают смысл понятия управления, в то же время - это в определённом виде отстранённое управление, то есть управления без прямой ответственности за результаты, которая по закону лежит на руководителе школы. Здесь появляются важные общественные Общественное участие можно и нужно разделить на собственно "участие" (опосредованное и непосредственное), а также управление. Различия лежат в характере полномочий. "Участие" не отличается самостоятельностью и может служить как начальным этапом в приобретении управленческих функций, так и сформировавшейся и окончательной практикой, тогда возникает вопрос о принадлежности такого формата к управлению, хотя в сложившейся ситуации и практике принято характеризовать разный "вес" полномочий или функциональную включённость управлением. ответственность и заинтересованность, которые определяют и гарантируют качественных подход к этому участию. Это очень интересная форма вовлечения общественности в жизнь школы, когда она не чувствует бесполезности своего участия, траты времени, усилий и ресурсов, которые на деле трансформируются в реализацию малых проектов, приносящих несомненную пользу школе и образовательному процессу. Можно скептически относиться к этому взаимодействию и влиянию, продолжая настаивать на том, что это не управление в чистом виде, а лишь воздействие, которое при определённых условиях может быть сильным и направляющим, а может быть слабым, ничего не значащим. Можно приводить сравнение с ребёнком, который участвует в приготовлении торта для всей семьи: ему разрешают просеять муку, помешать тесто и т.д. Но всем понятно в этой ситуации ребёнок заменяем, если мы говорим о его практической помощи, но если для нас важно налаживание связей, воспитание, то участие уже не становится таким бессмысленным. Конечно, сравнение управляющих советов с ребёнком, помогающим печь торт, не совсем корректно. Во-первых, профессионализм, компетентность и авторитет членов управляющих советов могут превышать уровень владения вопросом администрацией школы. Во-вторых, объединение ресурсов, как самого управляющего совета, так и совета со школой могут дать очень серьёзные результаты, которые были бы не возможны в исключительно школьном исполнении. Но главное - это всё-таки тот же самый эффект, что достигается и в случае с совместным приготовлением торта - это выстраивание горизонтальных связей В то же время необходимо принимать во внимание важность институализированных вертикальных связей. Иными словами, если регламент, в нашем случае, устав закрепляет те или иные полномочия управляющего совета, а директор препятствует их реализации по тем или иным причинам, это сказывается на всей модели, дезорганизует внутренние процессы. Таким образом, "гуманитарный" эффект не исключает необходимости "технологического обеспечения" и соблюдения инструкций и распределения ролей., отвечающих за уровень доверия в сообществе, это совместная деятельность ради общего, ценного для всех, результата.

Ещё одним пилотным регионом в 2006 г. стал Ханты-Мансийский автономный округ - Югра [13]. Местный закон определяет наличие регионального государственно-общественного совета по образованию; закрепляет возможности создания советов по образованию органами местного самоуправления; вводит определение управляющего совета общеобразовательного учреждения; определяет дальнейшее развитие системы необходимых нормативных правовых актов региона, нормативных актов местного самоуправления, локальных актов. Аналогичный подход использовали еще несколько регионов: Пензенская область и Якутия, Астраханская область, Республика Карелия, Тамбовская область. Ряд регионов ограничился разработкой и принятием органами исполнительной власти нормативных документов о государственно-общественном управлении в системе образования. Этого также оказывается достаточным для развития принципа общественного участия в управлении образованием. Серьёзным толчком в некоторых регионах стала реализация КПМО и использование конкурсного подхода. Тем не менее, несмотря на данные всё того же мониторинга 2011 г. "Наша новая школа", который утверждает, что около 85% школ в той или иной степени реализуют принцип государственно-общественного управления, ситуация имитации участия общественности в управлении школы широко распространена. Формализация, вероятнее всего, стала ответом на искусственное насаждение принципа без должной подготовки почвы.

Важным шагом на пути к открытости школы и, как следствие, возникновению у родителей и общественности желания узнать больше о её жизни и принимать качественное участие в ней, является внедрение обязательной практики публичной отчётности - публичного доклада директора школы [14,15]. Публичная отчетность регионального и муниципального уровней управления образованием даже в федеральных документах не упоминается в принципе. Регионы вынуждены самостоятельно решать этот вопрос, разрабатывая и принимая законодательное обеспечение публичной отчётности. Отсутствие чётких норм и стандартов федерального уровня в некоторых регионах привели к появлению громоздких моделей публичных отчетов, что само по себе дискредитирует саму идею документа, предназначенного и ориентированно на потребителя. Общественное участие не ограничивается исключительно управляющими советами. На региональном, муниципальном уровнях разработаны, апробированы и в ряде случаев внедрены конкретные модели, технологии и процедуры общественной аккредитации, общественной экспертизы, мониторинга общественного заказа, подготовки публичных докладов, обучения общественных управляющих.

Развитие государственно-общественного управления, возникающие тенденции и приоритетные направления, а также проблемы и барьеры позволяют говорить о массовости востребованности и активном процессе формирования нормы, в то же время мы видим, что ключевые положения общественного участия, будь то рамки места, функций и полномочий советов в системе образования и характер его взаимодействия с ней пытаются соотнести с важнейшими понятиями управления - эффективностью и результативностью. Так как до сих пор, и мы уже упоминали об этом, не сформировалось единых принятых и закреплённых подходов к набору компетенций управляющих советов и, следовательно, критериев их оценки и инструментов их повышения. Каждый для себя самостоятельно решает эти базисные вопросы, опираясь, в том числе, на передовой опыт и исследования, которые проводятся с завидным постоянством. Необходимость в повышении качества работы советов привела к возникновению инновационной для российской системы образования и всего гражданского общества практики подготовки общественных управляющих, членов органов государственно-общественного управления. Создание большого количества управляющих советов повлекло за собой проблему удовлетворения потребности десятков тысяч представителей общественности и местного сообщества в знаниях о современной школе и управлении ею. Это невозможно было сделать в рамках традиционных форм информационно-просветительской работы. В 2006 году появляется первое отечественное пособие [16,17,18] для обучения общественных управляющих и учебно-методические комплекты для преподавателей. На сегодняшний день программы обучения реализуются в различных вариантах во многих регионах страны. Таким образом, важность приведения внутренних характеристик, в данном случае - компетенций общественных управляющий, на профессиональный уровень рассматривается, как неотъемлемое и даже ключевое условие качества и эффективности общественного участия в управлении школой. При этом под самой эффективностью в большинстве случаев понимается вовлеченность и активность членов советов, которые приводят к высокой продуктивности и качеству деятельности, направленной, в конечном итоге на конкретную помощь образовательной организации. Следствием активности и вовлеченности становится повышение уровня открытости школы и качества взаимодействия общества и школы, определяющихся прочностью горизонтальных связей и доверием одного института к другому.

Имеющийся, во многом положительный, российский опыт работы управляющих советов и зарубежные практики позволяют сформулировать критерии и условия эффективности. Эффективность управления отражает вклад управленческой деятельности в конечный результат работы организации. С точки зрения функциональности, управление сводится к обеспечению эффективности основной деятельности. Эффективность управления определяется степенью реализации целей организации. В экономической теории [19] различают два вида эффективности: экономическую и социальную. Относительно управляющих советов имеет смысл рассматривать второй вид. Социальная эффективность (в рамках подхода, основанного на концепции управления качеством) выражает степень удовлетворения спроса населения (потребителей, заказчиков) на товары и услуги (Брукер П., Атаманчук Г.В.) [20,21]. То есть для управляющего совета, который пытается определить степень своей эффективности, ключевым критерием будет уровень удовлетворённости различных участников образовательного процесса от его деятельности и по тем направлениям, на которые он имеет влияние. Следует также различать эффективность и эффекты деятельности, которые, тем не менее, лежат во взаимосвязанных плоскостях.

Использование модели или чужого опыта, в конечном счёте, направлено на достижение определённых результатов, даже если они не до конца сформулированы. Так как управление представляет собою процесс, характеризующийся получением результата наименее затратным способом, то возникает необходимость введения категории эффективности, которая включает в себя ожидание и результат от деятельности одновременно. Когда мы говорим об управляющем совете, то не в последнюю очередь нас интересует его эффективность, которая влияет на количественные и качественные показатели достижения цели, стоящей перед советом. Таким образом, можно предположить, что эффективность управляющего совета - это качественная характеристика работы совета, определяющая степень соответствия заявленной миссии со способом и скоростью её реализации, выраженной в уровне удовлетворённости потребителей - заказчиков. Необходимо помнить, что существует не только частная миссия конкретного управляющего совета, но и единая, общая для всех советов миссия-ожидание - социальный заказ (запрос).

Применение понятия социального франчайзинга, как отмечалось выше, позволяет не только говорить и предполагать схожесть условий в рамках сравнения зарубежной и российской практики. Этот подход применим также и внутри самой системы (внутренний франчайзинг Принцип франчайзинга в ситуации с управляющими советами позволяет не только использовать внешние решения тех или иных вопросов и проблем, но и утверждать, что данные решения будут универсальны для внутреннего рынка. Это в определённой мере упрощает задачу по поиску и формированию "ответов" на ключевые вопросы деятельности управляющих советов, в частности, является важным аргументов в защиту единого для всех образовательных организаций набора условий эффективности управляющих советов.): во всех отечественных школах используется типовая модель управляющего совета, исходные институционально-средовые условия у всех близки к равным.

Как уже неоднократно указывалось, существуют внешние и внутренние условия эффективности деятельности управляющего совета, которые являются неизменными для любого содержания эффективности, т.е. независимо от того, что сегодня будет считаться эффективностью, эти условия будут работать на её достижения. В этом и заключается принцип франчайзинга. Сделанный краткий обзор зарубежного опыта позволяет нам реконструировать условия. Внешние условия - достаточные. К ним относятся институанальные особенности: нормативно-правовое обеспечение и методическая база, организационный регламент, открытость и выборность, коллегиальность. Важным фактором (условием) является уровень (здесь культура) гражданской ответственности или уровень социальной ответственности и активности. Независимость и спектр полномочий не являются обязательными (достаточными) условиями, т.к. недостаток других условий не компенсируется их величиной. Второй тип условий, которые также являются обязательными, - внутренние условия или необходимые условия. Они в зависимости от уровня развития могут в определённой мере компенсировать или повышать внешние факторы. К этим условиям относятся: компетенции и профессионализм членов советов, лидерство, личностная ответственность и активность (вовлечённость), коммуникативная свобода. Мы рассматриваем достаточные и необходимые условия в единой связке: соблюдение внешних условий позволяют выстроить прочный фундамент для деятельности управляющего совета, они обеспечивают устойчивость этой деятельности и преемственность; внутренние условия, которые отвечают за индивидуальность и содержание решений, являются подвижнее и, следовательно, носят относительно переменный характер их формирования. Вертикальные и горизонтальные связи в совете выстраиваются исходя из соблюдения названных условий, баланс которых обеспечивает эффективность и достижение эффектов деятельности управляющих советов. Ещё раз необходимо подчеркнуть, что внутри группы внешних условий не действует принцип взаимозаменяемости, т.к. эти условия обеспечивают каркас деятельности.