Эффективность планирования закупок

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Основы контрактных систем России и США

1.1 Формирование контрактной системы в России и США

1.2 Принципы функционирования и роль в экономике контрактных систем России и США

Глава 2. Планирование государственных закупок

2.1 Регулирование планирования закупок в контрактной системе России

2.2 Регулирование процесса закупок в контрактной системе США

2.3 Перспективы использования опыта США в целях развития российской контрактной системы

Заключение

Список использованной литературы

Приложение



Введение

государственный закупка российский право

Актуальность темы. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» вступил в силу относительно недавно, причем часть его положений, в том числе большая часть гл.2, регламентирующей вопрос планирования государственных закупок пока не действует. Правовое регулирование планирования государственных закупок частично еще находится в стадии формирования, так как ряд важных институтов, например, нормирование закупок, установление обязательного общественного обсуждения и др. должны быть подробно урегулированы подзаконными актами Правительства.

Вместе с тем, правовые основы данного нового для российского законодательства о государственных закупках института уже заложены, что дает возможность его оценки. Именно новизна института планирования, и еще незавершенный процесс нормотворчества в данной области придают рассмотрению данного вопроса особую актуальность. При этом, рассмотрение новых институтов и реформирование уже существующих зачастую разумно осуществлять через призму зарубежного опыта, так как методология сравнительного права дает возможность выделить полезные для заимствования в целях совершенствования российского законодательства правовые механизмы.

В настоящей работе для сравнения выбран опыт США. С учетом того, что американская федеральная контрактная система является старейшей в мире, и была апробирована в течение многих лет при весьма высокой доле государственного заказа в экономике США, опыт США представляется интересным для исследования. Отдельно следует отметить, что хотя Россия и США принадлежат к разным правовым семьям и системы права РФ и США имеют принципиальные отличия, вопросы государственных закупок в американском законодательстве фактически кодифицированы (что характерно для правовых систем континентального права, но не для семьи общего права, к которой принадлежит США) и являются образцом подробного и всестороннего правового регулирования.

Основной целью настоящей работы является определение степени эффективности институтов планирования государственных закупок в России и в США и выявление в правовом регулировании государственных закупок в США норм и институтов, имплементация которых в российскую правовую систему может повысить эффективность института планирования в российском праве.

Для достижения поставленной цели в работе будут выполнены следующие задачи:

Описать общие особенности контрактных систем России и США с использованием ретроспективного анализа;

Рассмотреть порядок подготовки и содержания планов-графиков и планов закупок, предусмотренных законодательством РФ;

Рассмотреть порядок подготовки и содержание планов закупок, предусмотренных законодательством США;

Формирование выводов о степени эффективности институтов планирования государственных закупок в России и в США.

Основным методом, используемым в настоящей работе будет метод сравнительного анализа. Также, в работе будет использован ретроспективный обзор российского законодательства, в том числе в целях сравнения действующего Закона о контрактной системе и утратившего силу Федерального закона от 21 июля 2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

В работе использованы следующие группы источников:

Действующие и утратившие силу правовые акты Российской Федерации в области регулирования государственных закупок, в том числе действующий Закон о контрактной системе, принятые в соответствии с ним подзаконные акты Правительства, утративший силу Закон о госзакупках.

Действующие акты федерального законодательства США о государственных закупках, в первую очередь Свод правил государственных закупок (Federal Acquisition Regulation, FAR).

Научная литература по рассматриваемой проблеме, в том числе работы таких авторов как Д.М. Илюшин, В.В. Джужома, В.Е. Белов, С.Е. Прокофьев, М.А. Горбунцов, В.В. Пономарев, В.А. Федорович., А.П. Патрон, В.П. Заварухин, Kate M. Manuel, L. Elaine Halchin, Erika K. Lunder и др.

Интернет источники, в том числе официальные сайты, посвященные государственным закупкам в США http://acquisition.gov/far/index.html.

Судебные акты, принятые по спорам в области государственных закупок.

Представляется, что проведенный анализ позволит доказать, что хотя принятие Закона о контрактной системе ввело в российскую систему права институт планирования и стало значимым шагом в развитии законодательства о государственных закупках в России, эффективность планирования государственных закупок может быть повышена за счет заимствования опыта США



Глава 1. Основы контрактных систем России и США Формирование контрактной системы в России и США

Говоря об особенностях правового регулирования процесса планирования государственных закупок, представляется целесообразным начать с краткой общей характеристики законодательства о государственных закупках и его развитии, так как общие особенности подходов к регулированию контрактных систем США и России позволят лучше понимать и регламентацию планирования.

Осуществление публичных функций государства неизбежно требует привлечение ресурсов, для приобретения которых государство вступает в частные правоотношения как покупатель, заказчик. Государство, вступая в сделки, выступает на равных началах с другими участниками гражданского оборота и действует в рамках частноправового регулирования. Однако, учитывая, что использование публичных финансов имеет очевидное общественное значение, порядок вступления государства в сделку требует дополнительной регламентации нормами публичного права. Правовое регулирование государственных закупок предполагает установление нормами административного права порядка вступления публичного образования в частные правоотношения с целью эффективного расходования публичных финансов. Поэтому только нормы частного права не позволяют в полной мере регламентировать процесс участия государства в гражданском обороте, что порождает необходимость формирования отдельного сегмента законодательства - законодательства о государственных закупках.

Институт государственных закупок возник в российском законодательстве еще в дореволюционный период и первые акты в данной сфере датированы XVIII в., например, Инструкция генерал-кригс-комиссару 1719 г.,. Регламент Адмиралтейства и верфи 1721 г. Регламент Камер-коллегии 1732 г., Регул провиантского правления 1758 г содержали нормы о проведении торгов для удовлетворения публичных нужд. См.: Гончаров Е. История торгов в России // Конкурсные торги. 1998. N 8. С. 39 - 44 «Первое Положение о казенных подрядах и поставках было разработано в России более 200 лет тому назад. Позже с изданием в 1833 г. Свода гражданских законов правила о казенных подрядах и поставках были включены в его состав». Белов В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. М.: Норма, Инфра-М, 2011// СПС «Консультант Плюс» При этом, как и в действующем праве, для вступления в правоотношения использовались частноправовые конструкции. В дореволюционном праве для данных целей использовалась конструкция подряда и поставки, на тот момент позиционированная законодателем как единый договор, а не два различных вида договоров. Уже на данной стадии исторического развития можно говорить о двойственной частно-публичной природе государственных закупок.

После революции данный частно-публичный институт не применялся, однако переход к НЭПу потребовал возобновления правовой регламентации данной деятельности, результатом конторой стал Декрет СНК РСФСР от 30.09.1921 «О государственных подрядах и поставках», определивший порядок организации публичных торгов. «7 августа 1923 г. Совнарком СССР издал Инструкцию о производстве публичных торгов на государственные подряды и поставки. В большей части она воспроизводила нормы дореволюционного законодательства о торгах, устанавливая правила о проведении торгов уже известными ранее способами: путем объявления условий устно, в запечатанных конвертах и по телеграфу (смешанные торги)». Белов В.Е. Указ.соч.

Дальнейшая эволюция экономики и права СССР привела к замене конкурсных механизмов планированием и распределением материальных ресурсов, то есть частноправовые начала в правоотношениях по удовлетворению государственных нужд была вытеснена публично-правовыми элементами. Временное положение о порядке формирования государственных заказов на 1989 и 1990 годы, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 25 июля 1988 г. N 889 вновь внедрило частноправовые начала в данную сферу, обусловив применение наряду с плановыми показателями.

На современном историческом этапе формирование института госзакупок началось с Указа Президента РФ от 07.08.1992 N 826 «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы» (официально не отменен). Важно отметить, что при формировании института были использованы сугубо частноправовые механизмы - в соответствии с Указом учреждались АО «Росконтракт» и АО «Росхлебопродукт», выступавшие в качестве участников гражданского оборота с публичными функциями.См. абз. 4, абз. 5 п.2 Указа Президента РФ от 07.08.1992 N 826 «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы»

Естественно, что указанные меры не могли носить постоянного характера, так как какие-либо механизмы обеспечения конкурентной борьбы и эффективного использования бюджетных средств не предусматривали. Дальнейшее развитие законодательства о государственных закупках, в том числе включение в ГК РФ положений о поставках для государственных и муниципальных нужд, говорит о том, что государственные закупки с точки зрения правовой природы представляют собой публичный механизм вступления в правоотношения, внедренный в гражданско-правовой базис.См., например, Белов В.Е. указ соч.

Следующим шагом в формировании публично-правового базиса регламентации государственных закупок стало принятие Федерального закона от 13.12.1994 №60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Данный закон является действующим и не был отменен. Данный факт, впрочем, можно объяснить преимущественно декларативным содержанием данного акта - каких-либо конкретных механизмов регулирования государственных закупок Закон не устанавливал. Такой характер положений Закона следует уже из его преамбулы: «Настоящий Федеральный закон устанавливает общие правовые и экономические принципы и порядок формирования, размещения и исполнения на контрактной (договорной) основе заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг (далее - продукция) для федеральных государственных нужд предприятиями, организациями и учреждениями независимо от форм собственности, расположенными на территории Российской Федерации».

Следующий этап развития законодательства о государственных закупках связан с принятием Федерального закона от 06.05.1999 №97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», которым уже был регламентирован порядок проведения конкурсных процедур на право заключения государственных контрактов. Данный Закон действовал до 01.01.2006, когда вступил в силу Федеральный закон от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», действовавший до 01.01.2014. В настоящий момент осуществление государственных закупок регламентируется Федеральным законом от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Действующий Закон о контрактной системе содержит множество важных новелл, в сравнении с предыдущим Законом о государственных закупках. К числу таких новелл относится и более подробная регламентация планирования, рассматриваемого в настоящей работе. В ч.5.1 ст.16 Закона о госзакупках была установлена обязанность заказчиков публиковать на официальном сайте www.zakupki.gov.ru планы-графики закупок в порядке и форме, установленными Приказом Минэкономразвития России №761, Казначейства России №20н от 27.12.2011 «Об утверждении порядка размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков и формы планов-графиков размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков», в то время как действующий Закон уделяет вопросу планирования целую главу.

Таким образом, российское законодательство о государственных закупках проделало существенный путь в своем развитии, постепенно вбирая в себя новые институты, направленные на повышение эффективности, открытости и прозрачности процесса закупок. Думается, что многие из приведенных выше новелл, включая сам термин контрактная система, во многом были сделаны под влиянием положительного опыта контрактной системы США.

Кроме того, следует отметить, что Законом о контрактной системе были исправлены допущенные изъяны законодательной техники и правоприменения, проявившиеся в предыдущем Законе о государственных закупках. Например, был учтен пробел в правовом регулировании покупки объектов недвижимости для государственных нужд. Так, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации ранее указал, что купля-продажи недвижимого имущества не регламентирована законодательством о госзакупках. Постановление Президиума ВАС РФ от 25.09.2012 №5128 по делу №А40-8156/2011 Новый Закон включил данную категорию сделок в сферу регулирования законодательства о контрактной системе.

«Родиной» контрактной системы принято считать США. Американское законодательство о государственных закупках также имеет длительную историю. Первый акт, регламентирующий федеральные закупки был принят в 1792 г. См. Белов В.Е. указ соч. Описывая законодательство США о государственных закупках и о контрактной системе, следует отметить, что речь в настоящей работе пойдет именно о федеральной контрактной системе. США является федеративным государством с большой степенью автономии штатов. Регламентирует законодательство штатов и вопрос закупок для собственных нужд. В настоящей работе мы остановимся именно на федеральном законодательстве США о государственных закупках. Вместе с тем, законодательство штатов в вопросе закупок базируется на тех же принципах, что и закупки на федеральном уровне. См.: Пономарев В.В. Система государственных закупок в США // Конкурсные торги. 1998. N 13. С. 35, 36.

Законодательство о федеральных закупках США состоит из множества актов, их число растет в ходе развития контрактной системы. К числу принятых американским законодателем актов в данной области можно отнести Акты:

- «О закупке товаров производства США» (1933);

- «О типовых стандартах оплаты труда» (1936);

- О закупках объектов федеральной собственности и услуг» (1949);

- «О достоверности данных при торговых переговорах» (1962);

- «О Ведомстве по федеральной закупочной политике» (1974);

- «О торговых соглашениях» (1979) - закон о закупках за пределами США;

- «О конкуренции при контрактации» (1984). См. С.Е. Прокофьев, М.А. Горбунцов. Процесс организации федеральных закупок в США//Финансы, 2012, №1, С. 62.

Особое место в системе законодательства о государственных закупках США занимает Свод правил государственных закупок (Federal Acquisition Regulation, FAR), приведенный в разделе 48 Кодекса федеральных правил (Code of Federal Regulations, CFR).

Как отмечает У.А. Бурханов «закупки, проводимые федеральными закупочными агентствами, регламентируются Сводом правил государственных закупок (Federal Acquisition Regulation, FAR), разработанным в 1984 г. (утвержденный Конгрессом) и описывающим все этапы проведения закупок, начиная с планирования и заканчивая вопросами управления, заключенными государственными контрактами (вплоть до их завершения). Декларируемая цель FAR - соблюдение всеми агентствами, проводящими закупки для федеральных государственных нужд, единой закупочной политики и использование единых закупочных правил. Миссией FAR является предоставление всем госзаказчикам продукции с наилучшим соотношением цена/качество (цена/затраты) с учетом ограниченного времени на проведение закупок». У.А. Бурханов. Государственные закупки. Учебное пособие//Ташкент, 2010, С. 25

FAR является результатом кодификации правил государственных закупок, ранее регламентированных множеством актов федеральных органов исполнительной власти США. На официальном интернет-сайте, посвященном FAR http://www.acquisition.gov/far/ кодификация указана как основная цель разработки данного акта. FAR охватывает своим регулированием весь процесс заключения федеральных контрактов от установления общих принципов, до конкретных форм типовых контрактов. «Устанавливать дополнения к FAR на уровне отдельных учреждений и ведомств официально не рекомендовано, однако на практике почти все ключевые федеральные исполнительные органы уровня департаментов (министерств) США (и многие подведомственные им агентства) утвердили собственные дополнения к Федеральным закупочным правилам, которые зачастую содержат дополнительные ограничения и требования к исполнителям контрактов. Одним из наиболее известных дополнений к FAR являются Дополнения Департамента обороны США (Defense Federal Acquisition Regulation Supplement (DFARS))». Федеральная контрактная система США: сочетание гибкости и регулирования//http://baltictender.ru/federalnaya-kontraktnaya-sistema-ssha-sochetanie-gibkosti-i-regulirovaniya/ В российской правовой системе правовой режим закупок для нужд обороны также обособлен посредством отдельного правового акта - Федерального закона от 29.12.2012 №275-ФЗ «О государственном оборонном заказе»

В целом, FAR является примером подробного кодифицированного акта в сфере государственных закупок - действующая редакция FAR насчитывает 1889 стр., разделена на 53 части, которые охватывают все сферы закупочного процесса: от общих принципов до стандартных форм контрактов.

Еще одной важной особенностью федеральной контрактной системы США является ее централизация. Упомянутым ранее Актом «О Ведомстве по федеральной закупочной политике» (1974), которым было учреждено Управление федеральной закупочной политикой (Office of Federal Procurement Policy). Выделение в структуре органов исполнительной власти отдельного органа, специализирующегося на закупочной деятельности, многими исследователями отмечается как успешный и полезный для заимствования опыт. В.Е. Белов, например, указывает на целесообразность заимствования опыта централизации системы госзаказа.См. Белов В.Е. указ соч. Однако, реформа системы госзаказа, результатом которого стало принятие Закона о контрактной системе специализированного органа-закупщика не предусмотрела. Вместе с тем, заимствование данного института представляется весьма целесообразным, поскольку, во-первых, дифференцирует полномочия по проведению торгов от правомочий по принятию непосредственного решения о необходимости закупки, а, следовательно, минимизирует коррупционные риски связанные с аффилированностью подрядчика и должностных лиц органа-заказчика.

В целом, сравнивая правовое регулирование государственных закупок в России и США на текущий момент, можно сделать весьма необычный вывод: в США, стране общего права, для которого принятие кодифицированных актов в целом нехарактерно, вопрос государственных закупок детально регламентирован кодифицированным FAR, в то время как в России, стране континентального права, законодательство о государственных закупках некодифицировано. Закон о контрактной системе устанавливает общие принципы контрактной системы, однако существенная часть правового регулирования осуществляется подзаконными актами. Так, на текущий момент нормы Закона уже конкретизированы многими подзаконными актами, в том числе и в сфере планирования. Например, Правительством устанавливается Порядок формирования, утверждения и ведения планов-графиков закупок для обеспечения федеральных нужд.

Следует отметить, что в отличие от контрактной системы США, функционирующей в течение длительного времени, контрактная система Российской Федерации в ее нынешнем виде только начинает формироваться, некоторые нормы Закона о контрактной системе, в частности почти вся глава, посвященная планированию, еще не вступили в законную силу. Поэтому можно говорить о том, что правовое поле в области государственных закупок в России еще будет расширяться. В том числе, Российский законодатель, очевидно, пошел по пути формирования библиотеки контрактов, что, бесспорно, можно считать важным достижением американского законодательства о государственных закупках, так как типовые формы контрактов снижают простор для административного усмотрения правоприменителя, а, следовательно, - коррупционные риски. Кроме того, кодификация американского законодательства стала результатом обобщения нормативных актов органов исполнительной власти, поэтому, большое количество отдельных подзаконных актов можно не считать на текущий момент существенным минусом. Представляется, что следующим шагом развития контрактной системы России должна стать кодификация законодательства о контрактной системе.

1.2 Принципы функционирования и роль в экономике контрактных систем России и США

Согласно ст.6 Закона о контрактной системе «контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок». Согласно ст.1.102 FAR его основными принципами являются:

Удовлетворение клиента стоимостью, качеством и сроками предоставления товарами или услугами, путем, например:

увеличения использования коммерческих товаров и услуг;

привлечения подрядчиков с превосходным послужным списком, либо демонстрирующих в текущий момент наилучшие возможности для исполнения контракта;

поддерживая конкуренцию.

Снижение административных расходов

Честное, справедливое и открытое ведение бизнеса.

Достижение целей государственной политики. Здесь и далее текст FAR фар цитируется в переводе автора

В целом российский законодатель в Законе о контрактной системе декларирует сходные с американским законодателем принципы, то есть и Закон о контрактной системе и FAR направлены на защиту конкуренции и обеспечение эффективности государственных закупок.

Представляется, что помимо данных целей, контрактная система имеет и определенную макро задачу по управлению экономикой государства, о чем кратко было замечено в предыдущем разделе. То есть контрактная система является инструментом государственной финансовой политики. По мнению В.Е, Белова «мировой опыт убеждает в том, что роль государственного заказа как инструмента регулирования экономики в рыночных условиях хозяйствования достаточно велика. В экономической литературе особо отмечается необходимость развития отношений в сфере государственных заказов для стран с переходной экономикой, поскольку это способствует установлению пропорций социально-экономического развития, развитию конкуренции и научно-техническому прогрессу, содействует структурным сдвигам в производстве и созданию рыночной инфраструктуры». Белов В.Е. указ соч.

Государственные закупки создают спрос на товары и услуги, а само государство является одним из крупнейших потребителей. Например, в пособии «Свод правил государственных закупок: часто задаваемые вопросы» (Federal Acquisition Regulation (FAR):Answers to Frequently Asked Questions) указано на то, что Федеральное правительство является крупнейшим покупателем товаров и услуг в мире, а органы исполнительной власти -- особенно Министерство обороны -- делает большинство этих покупок. Kate M. Manuel, L. Elaine Halchin, Erika K. Lunder, Erika K. Lunder (2012). The Federal Acquisition Regulation (FAR): Answers to Frequently Asked Questions// 2012http://www.fas.org/sgp/crs/misc/R42826.pdf

Фактически государство может использовать инструменты государственного заказа в целях стимулирования определенных секторов экономики. То есть планирование в области государственных закупок во многом предполагает планирование экономического развития.

Российский законодатель в частности, в числе основных принципов контрактной системы продекларировал стимулирование инноваций. Именно институту планирования в реализации данного принципа отведена особая роль, на что в 2011 г. было обращено внимание в бюджетном послании Президента Российской Федерации: «за последние годы многократно пересматривались процедуры размещения заказов, но практически не развивались институты планирования заказа и исполнения государственных контрактов. Ответственность государственного заказчика за конечные результаты закупки во многих случаях, по сути, подменялась ответственностью исключительно за соблюдение формализованных правил выбора поставщика. В малой степени используются возможности для стимулирования через систему закупок производства инновационной продукции». Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29.06.2011

"О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах"

Представляется, что такая расширенная целевая направленность отличает контрактную систему от простого регулирования государственных закупок. Например, В.Е. Белов давая характеристику контрактной системы США, высказывает следующую мысль: «Федеральная контрактная система США вместе с федеральным бюджетом, федеральной резервной системой, федеральной налоговой системой и государственной собственностью являются мощной базой, на которой строится широко разветвленный механизм государственного регулирования экономики». Белов В.Е. указ соч.

То есть контрактная система имеет в определенной степени более широкую задачу, чем просто определить порядок вступления государства в частные правоотношения, контрактная система формирует отдельный рынок государственных контрактов, занимающий существенное место в экономике государства. Данную роль контрактной системы также отмечали Федорович В.А., Патрон А.П., Заварухин В.П., связывая формирование контрактной системы с возрастанием роли государства в экономике. См.: Федорович В.А., Патрон А.П., Заварухин В.П. США: Федеральная контрактная система и экономика: механизм регулирования. М., 2002. С. 859.

На основании изложенного представляется возможным сделать следующие выводы:

Правоотношения, возникающие при государственных закупках, имеют смешанную частно-публичную правовую природу. Частноправовые начала заключаются в том, что в договорных отношениях государство участвует на паритетных началах с другой стороной сделки, поэтому сами договорные отношения не требуют отдельной регламентации и регламентируются нормами частного права. Особое правовое регулирования требуется именно в сфере подготовки к вступлению в эти правоотношения, так как распоряжение публичными финансами является общественно значимым процессом.

Российское законодательство о государственных закупках претерпело за время существования Российской Федерации существенные изменения, постепенно расширяя сферу регламентации и внедряя новеллы направленные на повышение эффективности и открытости закупок и создании условий для свободной конкуренции.

Американское законодательство о государственных закупках прошло кодификацию, результатом чего стало принятие FAR - кодифицированного акта, подробно регламентирующего весь процесс государственных закупок, в том числе содержащего типовые формы контрактов. Контрактная система США оказала существенное влияние на принятие нового российского Закона о контрактной системе, однако контрактная система США регламентирована подробнее российской.

Также, Федеральная контрактная система США является более централизованной, так как в ней присутствует специализированный орган исполнительной власти, ответственный за закупки. Сохранение децентрализованного подхода к организации закупок представляется упущением.

Законодательство США и России декларирует сходные принципы контрактной системы.

Контрактная система является не только средством удовлетворения публичной потребности в товарах и услугах, но и инструментом управления экономикой.



Глава 2. Планирование государственных закупок

2.1 Регулирование планирования закупок в контрактной системе России

Институт планирования фактически является новеллой отечественного законодательства о государственных закупках. В Законе о контрактной системе данному вопросу посвящена отдельная глава - глава 2 Закона. Отдельное правовое регулирование установлено в отношении планирования в рамках оборонного заказа, которому посвящен отдельный Закон.

Старый Закон о госзакупках затрагивал вопрос планирования эпизодически - необходимость формирования планов-графиков размещения заказов и их опубликования устанавливалась в п.5.1 и п.7 ст.16 Закона. Дополнительная регламентация данного вопроса устанавливалась совместным приказом Министерства экономического развития и Федерального казначейства, Приказ Минэкономразвития России N 761, Казначейства России N 20н от 27.12.2011 «Об утверждении порядка размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков и формы планов-графиков размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков»которым устанавливалась типовая форма плана-графика. В целом, информация, включаемая в план график позволяла создать минимальное представление о существе предлагаемого контракта, но не о целесообразности предлагаемых условий. Так, план-график должен включать в себя номер заказа, наименование контракта, минимально необходимые требования к контракту, единицы измерения, количество (объем), ориентировочную цену, условия финансового обеспечения, сроки размещения заказа и исполнения контракта, способ размещения заказа.

Очевидно, подобные планы-графики задумывались в первую очередь для информационного обеспечения закупочной деятельности, то есть должны были позволить потенциальным поставщикам узнать о предстоящем контракте. Вместе с тем, в полной мере говорить о достижении данной цели нельзя. Планы-графики предусмотренные Законом о госзакупках публикуются на сайте http://www.zakupki.gov.ru, однако использовать план-график для получения сведений о конкретном заказе затруднительно, так как планы-графики не содержат сведений, необходимых для поиска конкретного размещенного заказа. При этом, сами планы-графики публикуются в различных электронных форматах.

Вместе с тем, правоприменительная практика показывает, что при необходимости заказчик имел возможность ограничить доступ к информации о госзакупках, размещенных на сайте, путем замены в размещаемых сведениях кириллических букв на идентичные в написании буквы латиницы, что исключало возможность использования поиска по наименованию заказа.См. например, Постановление ФАС Московского округа от 17.09.2010 N КА-А40/10643-10-П по делу N А40-83499/09-149-493; Постановление ФАС Московского округа от 15.06.2010 N КА-А40/5663-10 по делу N А40-116345/09-146-842; Постановление ФАС Московского округа от 31.12.2009 N А40/14571-09 по делу N А40-83499/09-149-493; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 10.12.2013 N 09АП-35487/2013 по делу N А40-74129/13 Подобные возможности ограничения конкуренции могли нивелировать роль планов-графиков в информационном обеспечении закупок, так как из условий поиска позволяли узнать лишь наименование заказа.

Следует отметить, что планы-графики в виде, предусмотренном Законом о контрактной системе, указанную проблему так же не решают, так как на текущий момент отсутствует привязка идентификационного номера закупки, указываемого в плане-графикеи номером лота, указываемым на портале госзакупок при непосредственном проведении конкурса. В связи с этим, видится необходимым предусмотреть обязанность Заказчика обновлять публикуемые планы-графики закупок по мере размещения заказов, с указанием конкретных реквизитов размещенного заказа или (с учетом размещения планов-графиков в электронном виде) гиперссылок на конкретный заказ. Обеспечение доступности сведений о закупках в данном случае может быть достигнуто не столько чисто правовыми механизмами, сколько техническими. Например, введению в единой информационной системе, в которой по Закону о контрактной системе должны публиковаться планы-графики возможностью подписки на обновления, то есть об информировании о размещении заказа на основании плана-графика с внесением в него гиперссылки на сведения о размещенном заказе. Думается, что технически данную функцию предусмотреть несложно, например, возможность подписки успешно действует в информационной системе арбитражных судов http://arbitr.ru/. Таким образом, информационная роль планирования, представляется на текущий момент достигнутой не в полной мере.

Кроме того, представляется, что подготовка и размещение планов должно позволять оценить эффективность планирования. Закон о государственных закупках с такой задачой явно не справлялся, так как размещаемые планы-графики мотивацию обоснования необходимости закупки не содержали.

Действующий Закон предполагает более подробную регламентацию планирования, однако большая часть данных норм еще не вступила в силу: на момент написания настоящей работы из 8 статей Закона, посвященным планированию, вступили в силу только ст.22 «Начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)», и ч.2, 5 и 6 ст.23 «Идентификационный код закупки, каталог товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Закона. Остальные нормы главы 2 в силу не вступили. Вместе с тем, оценить потенциал не вступивших в силу норм возможно.

Так, субъектами планирования выступают государственные заказчики, то есть государственные органы, органы управления внебюджетным фондом, казенные учреждения либо корпорация «Росатом».

Действующий Закон предлагает двухуровневую систему планирования:

Долгосрочное планирование осуществляется путем формирования планов закупок (ст.17 Закона) Планы формируются на срок, соответствующий сроку действия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Краткосрочное планирование осуществляется путем формирования планов-графиков (ст.21 Закона). План-график разрабатывается ежегодно на один год.

В первую очередь возникает вопрос оправданности и необходимости наличия такой системы. Очевидно, что планы закупок необходимы в первую очередь для учета в бюджетном процессе и ориентированы на планирование бюджетных расходов. Вместе с тем, долгосрочная перспектива планирования не дает возможности заранее предусмотреть приблизительные сроки размещения заказа с приемлемой точностью, и именно для этих целей возникает потребность в краткосрочном планировании. То есть в данном случае двухуровневую систему модно считать оправданной.

Как долгосрочное, так и краткосрочное планирование предполагает обоснование закупки. Обоснование предполагает установление соответствия планируемой закупки целям закупки, установленным законом. Согласно ст.13 Закона к таким целям относятся:

1) достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными и муниципальными программами;

2) исполнения международных обязательств Российской Федерации, и реализации межгосударственных целевых программ;

3) выполнения функций и полномочий государственных и муниципальных органов. См. ст.13 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»

При формировании плана обоснованию подлежит предмет закупки, при формировании плана-графика - начальная (максимальная) цена контракта и порядок определения поставщика. Данная обоснованность проверяется в ходе мониторинга, аудита и контроля государственных закупок и может по результатам данных мероприятий быть признана необоснованной. Ч.7 ст.18 Закона предполагает осуществление более подробной регламентации процесса обоснования подзаконным актом Правительства. На текущий момент такой акт еще не принят. Очевидно, что от данного акта во многом будет зависеть весь результат планирования, поскольку именно от целесообразности осуществления закупочной процедуры зависит эффективность использования бюджетных ресурсов. Думается, что при подготовке такого акта могут быть использованы положения FAR, которые, как будет показано в следующем разделе, содержат обширный перечень критериев обоснования.

Кроме того, практический смысл обоснования закупок будет нивелирован в отсутствие системы контрольных мероприятий, позволяющих осуществлять ее проверку. П-п. 4-6 ст.18 Закона о контрактной системе создает предпосылки для формирование таких рычагов контроля: «Оценка обоснованности осуществления закупок проводится в ходе мониторинга закупок, аудита в сфере закупок и контроля в сфере закупок в соответствии с настоящим Федеральным законом. По результатам мониторинга закупок, аудита в сфере закупок и контроля в сфере закупок конкретная закупка может быть признана необоснованной. В случае признания планируемой закупки необоснованной органы контроля, указанные в пункте 3 части 1 статьи 99 настоящего Федерального закона, выдают предписания об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок и привлекают к административной ответственности лиц, виновных в нарушениях требований настоящего Федерального закона, в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях». Вместе с тем, представляется, что предусмотренные в настоящий момент инструменты контроля не вполне позволяют осуществлять проверку обоснованности закупок.

Закон устанавливает 3 вида контрольных мероприятий: мониторинг (ст.97 Закона), аудит (ст.98) и контроль (гл. 5 Закона).

Проведение мониторинга по смыслу ч.4 ст.97 Закона должен осуществляться в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, однако такой подзаконный акт на текущий момент не принят. Исходя из содержания ст.97, мониторинг должен осуществляться посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок посредством единой информационной системы. Результатом мониторинга должен стать сводный аналитический отчет уполномоченного органа (Министерство экономического развития Российской Федерации см. п.1 Постановления Правительства РФ от 05.06.2008 N 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации»), размещенный в единой информационной системе.

Аудит в области государственных закупок на федеральной уровне осуществляется Счетной палатой, на уровне субъектов и местного самоуправления - контрольно-счетными органами субъектов и муниципальных образований. Согласно ч.12 ст.14 Федеральный закон от 05.04.2013 N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» «аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых объектами аудита (контроля), проводится в целях оценки обоснованности планирования закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, реализуемости и эффективности осуществления указанных закупок. Оценке подлежат выполнение условий контрактов по срокам, объему, цене контрактов, количеству и качеству приобретаемых товаров, работ, услуг, а также порядок ценообразования и эффективность системы управления контрактами».ч.12 ст.14 Федерального закона от 05.04.2013 N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»

Контроль (гл.5) осуществляется в нескольких формах, которые можно по кругу субъектов контроля разделить на:

Контроль осуществляемый уполномоченными органами, к которым относятся: Федеральная антимонопольная служба и Рособоронзаказ (п.1 ч.1 ст.99), Федеральное казначейство (п.2 ч.1 ст.99), органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенные в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (на федеральном уровне - Росфиннадзор). Основным инструментом контроля в данном случае является проведение плановых и внеплановых проверок.

Ведомственный контроль (ст.100), то есть контроль, осуществляемый в отношении подведомственных заказчиков государственными органами, Государственной корпорацией «Росатом», органами управления государственными внебюджетными фондами, муниципальными органами. На федеральном уровне порядок контроля установлен Постановлением Правительства РФ от 10.02.2014 N 89 «Об утверждении Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд». Анализ данного подзаконного акта позволяет сделать вывод, что предметом контроля является соблюдение формальных требований закона. Так, согласно п.5 утвержденных Постановлением Правил, внутренний контроль осуществляется посредством проверки оформления документов на соответствие требованиям нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих бюджетные правоотношения, и внутренних стандартов; авторизации операций (действий по формированию документов, необходимых для выполнения внутренних бюджетных процедур); сверки данных; сбора и анализа информации о результатах выполнения внутренних бюджетных процедур.

Вместе с тем, одновременно с институтом внутреннего контроля, данным постановлением введен институт внутреннего аудита. К целям внутреннего финансового аудита пп. «в» п.29 Правил отнесено в том числе «подготовка предложений о повышении экономности и результативности использования средств федерального бюджета». То есть в целом данный институт может использоваться для оценки обоснованности закупки. Вместе с тем, исходя из п.46 Правил, внутренний финансовый аудит ориентирован в первую очередь на оценку бюджетной отчетности. Специальных инструментов, позволяющих оценить обоснованность государственной закупки данный подзаконный акт не содержит.

Контроль в сфере закупок, осуществляемый заказчиком (ст.101 Закона). Фактически, речь здесь идет не о контроле над процессом закупок, регламентированного нормами законодательства о контрактной системе, а о соблюдении подрядчиком его гражданско-правовых обязательств по контракту. В данном случае, представляется, что здесь законодатель допустил изъян юридической техники. Так, в рамках частных правоотношений заказчика и подрядчика, основанных на равенстве сторон термин контроль не вполне уместен, так как между сторонами отсутствуют отношения власти-подчинения. Во-вторых, наделение заказчика какими-либо полномочиями сверх предоставленных стороне сделки нормами ГК противоречило бы нормам Гражданского кодекса. Поэтому в данном случае ст.101 Закона о контрактной системе носит сугубо декларативный характер и не вносит какого-либо дополнительного полномочия на стороне Заказчика.

Общественный контроль (ст.102 Закона). Данный институт также является новеллой Закона о контрактной системе, направленной на повышение его прозрачности. Вместе с тем, представляется, что сама по себе ст.102 не в полной мере способствует внедрению института общественного контроля за осуществлением Закупок. Во-первых, по смыслу ч.1 ст.102 Закона субъектами общественного контроля являются граждане и общественные объединения и объединения юридических лиц. Вместе с тем, права субъектов общественного контроля, приведенные в ч.3 ст.102 предоставляются только общественным объединениям и объединениям юридических лиц, то есть гражданин не наделен какими-либо дополнительными правами для осуществления контроля за государственными закупками. Во-вторых, сам характер данных прав во многом представляется декларативным ввиду отсутствия корреспондирующих обязанностей государственных органов. Так, общественные организации и объединения юридических лиц, согласно ч.3 ст.10 Закона вправе:

1) подготавливать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок;

2) направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов;

3) осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок;

4) обращаться от своего имени в государственные органы и муниципальные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю в соответствии с настоящим Федеральным законом;

5) обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления в действиях (бездействии) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссий по осуществлению закупок и их членов, должностных лиц контрактной службы, контрактных управляющих признаков состава преступления;

6) обращаться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Большинство этих прав в целом могут осуществляться и без их установления в Законе: ничто не мешает любому лицу направить в государственный орган какие-либо предложения, либо сообщить о совершенном правонарушении. Потому, данные положения ввиду отсутствия прямоустановленной в законе обязанности государственного округа совершить конкретное действие (например, обязанность провести проверку на основании данных независимого мониторинга и т.п.) теряют практическое значение, а, следовательно, требуют доработки.

Заслуживающей внимание можно назвать задумку законодателя по наделению возможностью общественных организаций обращаться в суд. Так, например, ч.1 ст.105 Закона наделяет общественные организации правом обжалования (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки. То есть, в данном случае можно констатировать попытку законодателя установить инструмент обращения общественной организации в защиту интересов третьего лица. В целом, такие инструменты для российского права не новы - например, в сфере интеллектуальных прав организации по управлению правами (например, Российское авторское общество) вправе обращаться в суд в защиту авторских прав третьих лиц в отсутствие отдельных договорных отношений с ними. Вместе с тем, в данном случае в ГК предусмотрен подробный механизм участия таких специальных субъектов в правоотношениях по защите интеллектуальных прав. В отношении общественных организаций, осуществляющих общественный контроль в сфере государственных закупок такой подробной регламентации нет.

Кроме того, по смыслу ст.198 АПК обращаться в суд с требованием об оспаривании ненормативного акта, признании незаконным действия (бездействия) должностного лица может то лицо, чье право нарушено. Если законодатель намерен дать возможность подобным общественным организациям выступать в защиту участников закупок, то такой механизм должен включать набор критериев, позволяющих наделить общественную организацию такими правами (по аналогии с аккредитацией организаций по управлению правами). В обратном случае, рассматриваемая норма в лучшем случае не будет работать, так как арбитражные суды не будут удовлетворять требования лица, чье право не нарушено, в худшем - ст.102 и ст.105 Закона о контрактной системе превратятся в источник массового злоупотребления правом и недобросовестной конкуренции.

В целом, можно сказать, что рассмотренные выше способы контроля преимущественно ориентированы на последующий контроль и не ориентированы на проверку обоснованности плана закупок в порядке текущего контроля.

Также, в целях текущего контроля обоснованности государственных закупок может быть использован механизм общественного обсуждения, предусмотренный ст.20 Закона. Следует отметить, что подзаконный акт Правительства, устанавливающий случаи обязательного общественного обсуждения на текущий момент не принят. Общественное обсуждение не было предусмотрено предыдущим Законом о госзакупках. «Однако практика такого обсуждения существует в системе госзаказа. Так, Правительство РФ в Письме от 02.08.2012 №АД-П13-4450 «О применении Порядка общественного обсуждения закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд на сумму свыше 1 млрд рублей» рекомендовало федеральным, региональным и муниципальным заказчикам проводить общественное обсуждение закупок на сумму свыше 1 млрд руб. В настоящее время общественное обсуждение таких закупок может осуществляться в два этапа в соответствии с разработанным Минэкономразвития России порядком, приведенным в названном Письме Правительства РФ». «КонсультантПлюс: Правовые новости. Специальный выпуск

О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Обзор изменений системы государственных закупок»

Планы Закупок формируются в порядке, установленном ст.17 закона о контрактной системе и Постановлением Правительства РФ от 21.11.2013 N 1043 «О требованиях к формированию, утверждению и ведению планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также требованиях к форме планов закупок товаров, работ, услуг».

План Закупок должен включать:

1) идентификационный код закупки;

2) цель осуществления закупки, включая описание ожидаемого результата в случае, если закупка включена в государственную (муниципальную программу);

3) наименование объекта и (или) наименования объектов закупки, которое может включать в себя позволяющие идентифицировать объект технические, эксплуатационные, качественные или функциональные характеристики;

4) объем финансового обеспечения для осуществления закупки;

5) сроки (периодичность) осуществления планируемых закупок;

6) обоснование закупки;

7) информацию о закупках товаров, работ, услуг, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также предназначены для проведения научных исследований, экспериментов, изысканий, проектных работ (в том числе архитектурно-строительного проектирования);

...