Эффективность планирования закупок

Аналогичным образом можно сказать и про подробность регулирования института планирования. Так, нормы FAR описывают множество вопросов, которые должны быть разрешены в рамках планирования, и степень этой регламентации существенно подробнее, чем аналогичные требования российского законодательства (хотя регламентация данных вопросов и была существенно подробнее детализирована с принятием нового Закона о контрактной системе). В числе интересных для заимствования деталей планирования по FAR можно привести, например, оценку рисков, позволяющую в процессе планирования и при проверке плана более эффективно анализировать целесообразность закупки.

Фактически, все описанные требования к планированию, установленные FAR и приведенные выше, с одной стороны, - результат кодификации подзаконных актов, с другой - результат планомерного принятия различных актов Конгресса, устанавливающих дополнительные требования к планированию. Фактически, наиболее подробно процесс планирования имеет смысл регламентировать после формирования библиотеки контрактов и полной базы подзаконных актов, определяющих государственную политику в области планирования государственных закупок, так как основной задачей регламентации планирования является выстраивание алгоритма определение конкретной договорной формы для конкретной цели.

В связи с этим, в большей степени актуальным для развития российской контрактной системы представляется не точечное заимствование отдельных элементов, а создание условий для проведения кодификации подзаконных актов о закупках и унификации библиотеки контрактов. Осуществить такую кодификацию представляется возможным в перспективе нескольких лет, в течение которых можно исследовать и сравнить опыт организации закупок в условия нового закона у различных государственных заказчиков.

Наиболее приемлемым результатом представляется формирование единого акта Правительства, либо иного органа, которому такое полномочие будет делегировано, содержащего подробный алгоритм планирования государственных закупок, вплоть до выбора конкретного типа контракта.

Заключение

Приведенный выше сравнительный анализ показал, что российский законодатель воспринял многое из опыта США при создании контрактной системы Российской Федерации, в том числе такой новеллой стала регламентация планирования закупок. Вместе с тем, в полной мере оценить эффективность внесенных в правовое поле России новелл на текущий момент нельзя, так как нормы о планировании еще не вступили в большинстве своем в силу и не проверены практикой в том виде, в каком они должны будут действовать, а сама контрактная система находится в стадии формирования, так как библиотека контрактов - основное достижение американского опыта - в России пока не создана, однако предпосылки ее возникновения уже закреплены на уровне Закона.

Уже введенные в действие нормы Закона, о контрактной системе посвященные планированию еще не имеют существенного правоприменительного значения, так как еще не применяются контролирующими органами для оспаривания контрактов, планы-графики интегрированы в единую информационную систему, но недостаточно информативны. По этой причине ожидать повышения эффективности государственных закупок по результатам планирования можно не ранее внедрения таких важных институтов как планы закупок (помимо действующих планов-графиков), обоснование и нормирование закупок.

Вместе с тем, уже на основании рассмотренных выше особенностей российской и американской контрактной системы можно определить те институты, которые видятся перспективными ко внедрению. В целом на основании изложенного выше можно сделать следующие выводы.

Предусмотрены Законом о контрактной системе планы-графики в полной мере не позволяют обеспечить открытый доступ к информации о государственных закупках потенциальным подрядчикам. Как показывает практика, доступ к информации о размещаемом заказе может быть ограничен недобросовестным представителем заказчика, например, путем подмены кириллических букв сходными латинскими при размещении заявки. Такое действие исключает возможность нахождения сведений о конкретном конкурсе с использованием поиска по названию. Для разрешения данной проблемы видится возможным предложить следующее: Во-первых, внести в текст плана графика информацию о реквизитах заявки, заполняемой по мере размещения предусмотренных планом заказов, во-вторых, предусмотреть техническую возможность подписки на такие обновления в планах-графиках, в-третьих, предусмотреть технически установления гиперссылок с плана-графика на конкретные заказы по мере их размещения.

Законом о контрактной системе не предусмотрены последствия заключения контрактов в нарушение процедуры планирования. Вместе с тем, представляется что в данном случае отдельная регламентация правовых последствий не является необходимой. Так, планирование представляет собой часть публично-правового порядка заключения контрактов и его несоблюдение влечет ничтожность заключенного контракта, как нарушающего требования закона, что дает возможность оспаривания таких контрактов на основании ст.168 ГК РФ. Вместе с тем, учитывая, что нормы о планировании еще не применялись судами, данный вывод является лишь предположением автора, сделанным на основании частно-публичной природы государственных контрактов (опосредующей применение к ним норм ГК РФ, в тот числе о недействительности сделок) и сложившейся практики арбитражных судов о признании государственных контрактов недействительными в случае нарушения публичной процедуры их заключения (то есть норм законодательства о закупках). Видится, что такая же логика должна касаться и планирования, в противном случае, смысл данного института будет нивелирован, так как контролирующие органы/потенциальные подрядчики не смогут обжаловать контракты, заключенные в нарушение плана. Тем не менее, при всей логичности распространения норм о недействительности сделок к госкантрактам, нарушающим процедуру планирования, в условиях судебной реформы прогнозировать развитие практики затруднительно.

Представляется удачной практика формирования в контрактной системе обособление функций по сопровождению контракта и передаче отдельному лицу, обладающему специальной квалификацией - контрактному офицеру. Данный шаг позволяет, унифицировать квалификационные требования к служащему, специализирующемуся на закупках, обособить планирование от заключения контрактов (контрактный офицер участвует в планировании лишь в части согласования вопросов обеспечения конкуренции) и возложить на него функции по контролю за исполнением контракта. Российский институт контрактной службы/контрактного управляющего предполагает совмещение данных функций и допускает участие контрактного управляющего/члена контрактной службы в процессе выбора подрядчика в составе комиссии по осуществлению закупок. Данное обстоятельство создает риски проявления коррупции, в связи с чем представляется уместным осуществить разделение полномочий по планированию госзакупок и сопровождению контракта по примеру США.

Представляется целесообразным расширить контрольные инструменты за счет использование методов текущего контроля, аналогичного Earned ValueManagement System. Данный инструмент в США дает контрактному офицеру возможность осуществлять мониторинг достижения поставленных при планировании задач в ходе исполнения контракта. Кроме того, процесс согласование планов, предусмотренный FAR, также можно считать средством превентивного контроля за эффективностью государственных закупок. Вопросы последующего контроля Закон о контрактной системе регламентирует достаточно подробно и предусматривает несколько механизмов его осуществления. Текущий контроль в сфере госзакупок действующим российским законодательством не регламентирован.

Перспективным направлением развития планирования видится расширение применения контрактов жизненного цикла, которые на текущий момент могут применяться лишь в строго оговоренных Правительством случаях. FAR предполагает более широкие возможности для его использования и указывает данный метод формирования цены как основной.

Удачным для заимствования опытом представляется включение в план описания рисков, так как в большей степени позволяет оценить целесообразность выбора в пользу размещения заказа. Особенно это актуально применительно к крупным инфраструктурным проектам.

Представляется, что предложенные меры позволят повысить эффективность планирования, так как на текущий момент данный институт не в полной мере позволяет снять коррупционные риски, связанные с возможностью неправомерного ограничения информации о проводимых закупках и с совмещением функций по планированию и исполнению контрактов в одних руках, не имеет инструментов текущего контроля направленного на профилактику нарушений закона, не в полной мере позволяет использовать инструмент жизненного цикла проекта, который потенциально применим к любым долгосрочным проектам, требующим не только передачи/создания заказчику какого-либо имущества, но и его последующего обслуживания. Представляется, что устранение данных факторов позволит повысить эффективность планирования государственных закупок.

Говоря о долгосрочных перспективах развития контрактной системы России, логичным следующим шагом представляется осуществление систематизации контрактного опыта отдельных заказчиков и последующая унификация библиотеки контрактов актом Правительства.

Кроме того, после унификации библиотеки контрактов процесс планирования может быть регламентирован более подробно и, в конечном счете, должен быть сведен к описанию алгоритма действий, приводящего к формированию конкретного контракта с использованием контрактной библиотеки.

То есть, резюмируя изложенное, на текущий момент планирование как институт, направленный на повышение эффективности государственных закупок не функционирует в полной мере. Говорить о повышении эффективности за счет планирования можно будет с введением норм об обосновании, нормировании закупок и о планах закупок. При условии надлежащей реализации данных положений Закона, можно прогнозировать повышение эффективности закупок за счет снижения коррупционных рисков, отсечения необоснованных закупок и повышения прозрачности данной деятельности. Представляется, что данные новеллы - основаны, в том числе на опыте США, однако потенциал для использования FAR до конца не исчерпан.

Список использованной литературы

1. Нормативные правовые акты Российской Федерации

2. «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 N 51-ФЗ// «Российская газета», N 238-239, 08.12.1994;

3. «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)» от 26.01.1996 N 14-ФЗ// «Российская газета», N 23, 06.02.1996, N 24, 07.02.1996, N 25, 08.02.1996, N 27, 10.02.1996;

4. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»// «Российская газета», N 80, 12.04.2013;

5. Федеральный закон от 13.12.1994 N 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»// «Российская газета», N 247, 21.12.1994;

6. Федеральный закон от 05.04.2013 N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»// «Российская газета», N 77, 10.04.2013

7. Указ Президента РФ от 07.08.1992 N 826 «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы»// «Российская газета», N 182, 14.08.1992;

8. Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 N 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации»// «Собрание законодательства РФ», 16.06.2008, N 24, ст. 2867;

9. Постановление Правительства РФ от 10.02.2014 N 89 «Об утверждении Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд»//«Собрание законодательства РФ», 17.02.2014, N 7, ст. 683;

10. Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 N 1087 «Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла»//«Собрание законодательства РФ», 09.12.2013, N 49 (часть VII), ст. 6430;

11. Приказ Минэкономразвития России N 761, Казначейства России N 20н от 27.12.2011 «Об утверждении порядка размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков и формы планов-графиков размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков»// «Российская газета», N 38, 22.02.2012;

12. Приказ Минэкономразвития России от 02.10.2013 N 567 «Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)»;

13. Федеральный закон от 06.05.1999 N 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (утратил силу)// «Российская газета», N 91, 13.05.1999;

14. Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (утратил силу)// «Российская газета», N 163, 28.07.2005.

15. Проекты нормативных правовых актов:

16. Проект «Плана мероприятий по внедрению контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на 2014 год» (по состоянию на 25.02.2014)(подготовлен Минэкономразвития России)// СПС «Консультант плюс»

17. Научная литература

18. Гончаров Е. История торгов в России // Конкурсные торги. 1998. N 8;

19. Белов В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. М.: Норма, Инфра-М, 2011// СПС «Консультант Плюс»

20. Пономарев В.В. Система государственных закупок в США // Конкурсные торги. 1998. N 13;

21. С.Е. Прокофьев, М.А. Горбунцов. Процесс организации федеральных закупок в США//Финансы, 2012, №1;

22. У.А. Бурханов. Государственные закупки. Учебное пособие//Ташкент, 2010;

23. Федорович В.А., Патрон А.П., Заварухин В.П. США: Федеральная контрактная система и экономика: механизм регулирования. М., 2002;

24. «КонсультантПлюс: Правовые новости. Специальный выпуск. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Обзор изменений системы государственных закупок»;

25. Борисов А.Н., Трефилова Т.Н. Комментарий к Федеральному закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (постатейный). М.: Деловой двор, 2013//СПС «Консультант Плюс»;

26. Д.М. Илюшин, В.В. Джужома. Ошибки плано-графиков//Госзаказ: управление, обеспечение, размещение, 2014, №35.

27. Иностранныеисточники

28. The Federal Acquisition Regulation (FAR);

29. Kate M. Manuel, L. Elaine Halchin, Erika K. Lunder, Erika K. Lunder (2012). The Federal Acquisition Regulation (FAR): Answers to Frequently Asked Questions, 2012.

30. Судебные акты

31. Постановление Президиума ВАС РФ от 25.09.2012 №5128 по делу №А40-8156/2011// «Вестник ВАС РФ», 2013, N 1;

32. Определение ВАС РФ от 05.06.2013 N ВАС-6649/13 по делу N А19-16207/2012;

33. Определение ВАС РФ от 05.06.2013 N ВАС-6649/13 по делу N А19-16207/2012

34. Постановление ФАС Московского округа от 11.03.2012 по делу N А40-26382/11;

35. Постановление ФАС Московского округа от 17.09.2010 N КА-А40/10643-10-П по делу N А40-83499/09-149-493;

36. Постановление ФАС Московского округа от 15.06.2010 N КА-А40/5663-10 по делу N А40-116345/09-146-842;

37. Постановление ФАС Московского округа от 31.12.2009 N А40/14571-09 по делу N А40-83499/09-149-493;

38. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 10.12.2013 N 09АП-35487/2013 по делу N А40-74129/13;

39. Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.04.2014 по делу N А42-6403/2013.

40. Интернет источники

41. http://www.zakupki.gov.ru

42. http://www.acquisition.gov/far/;

43. Федеральная контрактная система США: сочетание гибкости и регулирования//http://baltictender.ru/federalnaya-kontraktnaya-sistema-ssha-sochetanie-gibkosti-i-regulirovaniya/

44. П. Селезнев. Договор запутался в законах: контракт жизненного цикла каждый трактует как хочет// http://www.rg.ru/2014/03/04/cikl.html;

45. http://www.gks.ru;

46. http://www.rosminzdrav.ru;

47. http://www.minregion.ru;

48. http://www.udprf.ru;

49. http://www.fstrf.ru;

50. http://www.rosfinnadzor.ru;

51. http://www.rossvyaz.ru;

52. http://www.dumask.ru.

Приложение

Размещено на Allbest.ru