Государственно-правовые механизмы защиты прав ребенка в субъекте Российской Федерации (на примере Чеченской Республики)

Организациями, осуществляющими образовательную деятельность, являются юридические лица, осуществляющие на основании лицензии наряду с основной деятельностью образовательную деятельность в качестве дополнительного вида деятельности. Данное понятие дано в ст. 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Такие организации наделены следующими полномочиями:

оказывают социально-психологическую и педагогическую помощь несовершеннолетним с ограниченными возможностями здоровья и (или) отклонениями в поведении либо несовершеннолетним, имеющим проблемы в обучении;

выявляют несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, а также не посещающих или систематически пропускающих по неуважительным причинам занятия в образовательных организациях, принимают меры по их воспитанию и получению ими общего образования;

выявляют семьи, находящиеся в социально опасном положении, и оказывают им помощь в обучении и воспитании детей;

обеспечивают организацию в образовательных организациях общедоступных спортивных секций, технических и иных кружков, клубов и привлечение к участию в них несовершеннолетних;

осуществляют меры по реализации программ и методик, направленных на формирование законопослушного поведения несовершеннолетних Азарова Е.Г. Социальное обеспечение детей: теоретические подходы: монография. С. 202. .

В Чеченской республике указанные учреждения и предприятия, подведомственны Министерству образования и науки:

Общеобразовательные учреждения - муниципальные бюджетные образовательные учреждения - основные, средние, сменные общеобразовательные школы; а также государственные бюджетные образовательные учреждения - «Президентский лицей», гимназии, «Центр образования»;

Образовательные учреждения дополнительного образования детей - государственные бюджетные образовательные учреждения дополнительного образования детей "Республиканский центр детского (юношеского) технического творчества", "Республиканский центр развития творчества детей и юношества», "Республиканский эколого-биологический центр", "Республиканский центр детско-юношеского туризма и экскурсий", "Республиканский детский оздоровительно-образовательный лагерь "Лесная поляна", «Республиканский детско-юношеский центр";

Образовательное учреждение для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи - Государственное бюджетное образовательное учреждение для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи, "Центр диагностики и консультирования";

Специальные (коррекционные) образовательные учреждения для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья - государственные бюджетные образовательные учреждения "Специальная (коррекционная) общеобразовательная школа-интернат для глухих и слабослышащих", "Специальная (коррекционная) общеобразовательная школа-интернат для слепых и слабовидящих", "Специальная (коррекционная) общеобразовательная школа-интернат для детей с задержкой психического развития";

Образовательные учреждения среднего профессионального образования Распоряжение Правительства Чеченской Республики от 14.02.2014 N 33-р "Об утверждении Перечня учреждений и предприятий, подведомственных Министерству образования и науки Чеченской Республики" // Документ опубликован не был. СПС «Консультант + регионы»..

Также в Чеченской Республике создано государственное бюджетное общеобразовательное учреждение "Республиканская школа-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, N 2", в полномочия которого входит оказание социальной помощи детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей. К таким организациям также можно отнести некоммерческие организации, если указанная деятельность не противоречит целям, ради которых они созданы. Органы опеки и попечительства осуществляют контроль за условиями содержания, воспитания и образования детей, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В соответствии со ст. 155.2 СК РФ права и обязанности данных организаций в отношении детей, оставшихся без попечения родителей, возникают с момента принятия органами опеки и попечительства актов об устройстве детей в указанные организации. Детям, помещенным под надзор в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекуны или попечители не назначаются. Исполнение обязанностей по содержанию, воспитанию и образованию детей, а также защите их прав и законных интересов возлагается на эти организации.

К организациям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в которые дети помещены под надзор, применяются нормы Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" (далее - Федеральный закон N 48-ФЗ), относящиеся к правам, обязанностям и ответственности опекунов и попечителей.

К полномочиям республиканской школы-интерната для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей N 2 относятся:

1) принимать для содержания, воспитания, обучения, последующего устройства и подготовки к самостоятельной жизни несовершеннолетних в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, длительной болезни родителей, уклонения родителей от воспитания детей, а также в других случаях отсутствия родительского попечения;

2) принимать на срок, как правило, не более одного года для содержания, воспитания и обучения несовершеннолетних, имеющих родителей или иных законных представителей, если указанные несовершеннолетние проживают в семьях, пострадавших от стихийных бедствий, либо являются детьми одиноких матерей (отцов), безработных, беженцев или вынужденных переселенцев;

3) осуществлять защиту прав и законных интересов несовершеннолетних, обучающихся или содержащихся в указанных учреждениях, а также участвовать в пределах своей компетенции в индивидуальной профилактической работе с ними.

Руководители и педагогические работники органов, осуществляющих управление в сфере образования, и образовательных организаций пользуются теми же правами, что и должностные лица органов управления социальной защитой населения и учреждений социального обслуживания:

1) в установленном порядке посещать несовершеннолетних, проводить беседы с ними, их родителями или иными законными представителями и иными лицами;

2) запрашивать информацию у государственных органов и иных учреждений по вопросам, входящим в их компетенцию, приглашать для выяснения указанных вопросов несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей и иных лиц Петрова Н.П. Защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей // Семейное и жилищное право. 2008. N 3. С. 16-21..

3. Министерство Чеченской Республики по делам молодежи является уполномоченным органом исполнительной власти Чеченской Республики по работе с молодежью, созданным для участия в реализации единой государственной молодежной политики на территории Чеченской Республики. Министерство образовано в целях участия в реализации единой государственной молодежной политики в Чеченской Республике, создания условий для активного включения молодых граждан в социально-экономическую, политическую и культурную жизнь общества. Основными задачами Министерства являются: обеспечение законных прав и защита интересов молодежи; создание условий, способствующих физическому, духовному и интеллектуальному развитию молодых граждан; содействие подготовке молодых граждан призывного возраста к службе в Вооруженных Силах Российской Федерации, содействие военному и патриотическому воспитанию молодежи; обеспечение доступа молодежи к информации, необходимой для ее активного участия во всех сферах общественной жизни; поддержка и вовлечение в полноценную жизнь молодых граждан, которые испытывают трудности с интеграцией в общество (инвалидов; выпускников образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; лиц, освободившихся из мест лишения свободы, и других); поддержка молодежных и детских объединений Постановление Правительства Чеченской Республики от 21.06.2012 N 119 (ред. от 30.06.2014) "Об утверждении положения о Министерстве Чеченской республики по делам молодежи" // "Вести Республики", N 134 (1817), 19.07.2012..

В соответствии с Федеральным законом "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" Министерство по делам молодежи:

1) участвуют в разработке и реализации целевых программ по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

2) осуществляют организационно-методическое обеспечение и координацию деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних находящихся в их ведении социальных учреждений, клубов и иных учреждений;

3) оказывают содействие детским и молодежным общественным объединениям, социальным учреждениям, фондам и иным учреждениям и организациям, деятельность которых связана с осуществлением мер по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

4) участвуют в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, в финансовой поддержке на конкурсной основе общественных объединений, осуществляющих меры по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

5) участвуют в организации отдыха, досуга и занятости несовершеннолетних Федеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ (ред. от 14.10.2014) "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" // "Собрание законодательства РФ", 28.06.1999, N 26, ст. 3177..

В значительной мере решение указанных задач достигается при непосредственном участии аналогичных региональных и местных органов. Основной задачей учреждений органов по делам молодежи является создание условий для физического, духовного и нравственного развития подростков и молодежи. Данные службы оказывают психологическую, социально-педагогическую, правовую и информационную помощь, содействуют занятости молодежи, их профессиональной ориентации и социально-трудовой адаптации, осуществляют социальную поддержку молодых семей, содействуют в решении их жилищных проблем, поддерживают талантливую молодежь, детские и молодежные общественные объединения, молодежные инициативы, формируют и развивают кадровый потенциал.

Так, государственное казенное учреждение "Центр молодежных и детских общественных объединений "Перспектива» решает следующие задачи:

участие в разработке программ деятельности молодежных и детских общественных объединений;

оказание поддержки молодежным и детским общественным объединениям, содействие развитию молодежного и детского движения на территории Чеченской Республики;

анализ деятельности и обобщение опыта работы молодежных и детских общественных объединений;

создание условий для повышения компетентности лидеров и актива молодежных и детских общественных организаций в вопросах развития и деятельности, организация обучения руководителей молодежных и детских общественных объединений;

организация и проведение информационно-аналитической, организационной, методической работы по поддержке молодежных и детских общественных объединений;

создание условий для личностного развития, формирование духовной и нравственной культуры, здорового образа жизни, инициативы и творческих способностей у молодежи и детей.

формирование позитивного общественного мнения о деятельности молодежных и детских общественных объединениях;

укрепление дружбы и делового сотрудничества с молодежными и детскими общественными объединениями других регионов России, ближнего и дальнего зарубежья;

организация научных и практических исследований в сфере деятельности молодежных и детских общественных объединений Чеченской Республики в целях ее совершенствования Официальный интернет-сайт Министерства Чеченской Республики по делам молодежи. http://www.chechenmol.ru/2012-11-09-06-47-48/-q------qq.html.

4. Министерство здравоохранения Чеченской Республики и медицинские организации в соответствии со ст. 18 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" наделены следующими полномочиями в сфере защиты прав детей:

1) организуют распространение санитарно-гигиенических знаний среди несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей, а также пропаганду здорового образа жизни;

2) организуют развитие сети медицинских организаций, оказывающих наркологическую и психиатрическую помощь несовершеннолетним;

3) обеспечивают круглосуточный прием и содержание в медицинских организациях заблудившихся, подкинутых и других детей в возрасте до четырех лет, оставшихся без попечения родителей или иных законных представителей;

4) осуществляют медицинское обследование несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или иных законных представителей, и подготовку рекомендаций по их устройству с учетом состояния здоровья;

5) осуществляют выхаживание и содержание детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, с рождения и до достижения ими возраста четырех лет включительно, а также содействие органам опеки и попечительства в устройстве таких несовершеннолетних;

6) осуществляют оказание консультативной помощи работникам органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также родителям или иным законным представителям несовершеннолетних;

7) осуществляют круглосуточный прием несовершеннолетних, находящихся в состоянии алкогольного или наркотического опьянения, для оказания им медицинской помощи при наличии показаний медицинского характера;

8) осуществляют оказание специализированной медицинской помощи несовершеннолетним с отклонениями в поведении;

9) осуществляют подготовку в установленном порядке заключений о состоянии здоровья несовершеннолетних, совершивших преступление или общественно опасное деяние, в целях установления у них наличия (отсутствия) противопоказаний медицинского характера для направления в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа;

10) осуществляют выявление, учет, обследование при наличии показаний медицинского характера и лечение несовершеннолетних, употребляющих алкогольную и спиртосодержащую продукцию, пиво и напитки, изготавливаемые на его основе, наркотические средства, психотропные или одурманивающие вещества, а также осуществление других входящих в их компетенцию мер по профилактике алкоголизма, наркомании и токсикомании несовершеннолетних и связанных с этим нарушений в их поведении;

11) осуществляют выявление источников заболеваний, передаваемых половым путем, обследование и лечение несовершеннолетних, страдающих этими заболеваниями Федеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ (ред. от 14.10.2014) "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" // "Собрание законодательства РФ", 28.06.1999, N 26, ст. 3177. .

Вместе с тем, в соответствии со ст.ст. 4 и 7 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ (ред. от 01.12.2014) "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", приоритет охраны здоровья детей определяет главное направление политики в сфере здравоохранения Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ (ред. от 01.12.2014) "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 28.11.2011, N 48, ст. 6724. . Законодатель данной нормой обеспечивает здоровье подрастающего поколения, которое через несколько лет будет социальной, политической и экономической основой страны. Забота о детях, их физическом, психическом и социальном благополучии - обязанность общества и государства, основанная не только на правовых нормах, но и на нормах морали.

В целях обеспечения прав детей на охрану здоровья в порядке, установленном законодательством РФ, в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения осуществляются мероприятия по оказанию детям бесплатной медицинской помощи, предусматривающей оздоровление детей, профилактику, диагностику и лечение заболеваний, в том числе диспансерное наблюдение, медицинскую реабилитацию детей-инвалидов и детей, страдающих хроническими заболеваниями, и санаторно-курортное лечение детей. Дети независимо от их семейного и социального благополучия подлежат особой охране. Под особой охраной подразумевается, что забота о ребенке, в частности о его здоровье, и надлежащая правовая защита, в т.ч. в сфере охраны здоровья, должны быть приоритетными направлениями социальной политики государства. Данная норма достаточно новая и, к сожалению, не нашла пока достойного развития в законодательной и правоприменительной практике.

Дети имеют приоритетные права при оказании медицинской помощи. Данная норма имеет императивный характер для медицинских работников, перед которыми стоит вопрос о выборе. С подобными ситуациями сталкиваются врачи акушеры-гинекологи, работники медицинской помощи. Жизнь и здоровье ребенка ставятся выше жизни и здоровья взрослого. Медицинские организации обязаны признавать и соблюдать права детей в сфере охраны здоровья. Соблюдение прав детей должно обеспечиваться всеми организациями, их должностными лицами и работниками. Указанная норма акцентирует внимание на признании и соблюдении прав в сфере охраны здоровья Грачева Т.Ю., Пучкова В.В., Корнеева О.В., Вахрушева Ю.Н. Комментарий к Федеральному закону от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2014. С. 32. .

В целях охраны здоровья детей уполномоченными органами государственной власти разрабатываются и реализуются специальные программы, направленные на профилактику, раннее выявление и лечение заболеваний, снижение материнской и младенческой смертности, формирование у детей и их родителей мотивации к здоровому образу жизни. Данные программы содержат в себе перечень конкретных мероприятий, направленных на достижение поставленной цели, сроки или конкретные даты их выполнения, исполнителей, размер финансовых затрат и источники финансирования. Программы дают возможность в соответствии с закрепленным планом достичь определенного результата в сфере охраны здоровья детей. Исполнителями наряду с детскими медицинскими учреждениями зачастую выступают образовательные учреждения (детские сады, школы), а также комплексные центры социального обслуживания. Программы могут быть направлены на определенную категорию детей (дети-инвалиды, дети-сироты, дети из неблагополучных семей). Так, в Чеченской Республике принята государственная программа Чеченской Республики "Развитие здравоохранения Чеченской Республики на 2014 - 2020 годы. Задачи Программы: а) развитие и внедрение инновационных методов диагностики, профилактики и лечения, а также основ персонализированной медицины; б) повышение эффективности службы родовспоможения и детства; в) развитие медицинской реабилитации населения и совершенствование системы санаторно-курортного лечения, в том числе детей; г) обеспечение медицинской помощью неизлечимых больных, в том числе детей. В состав указанной программы входит ряд подпрограмм, специально направленных на защиту прав детей в сфере охраны здоровья и медицинской помощи. Подпрограмма «Охрана здоровья матери и ребенка» предполагает реализацию следующих основных мероприятий: укрепление материально-технической базы детских и родовспомогательных учреждений; проведение пренатальной диагностики нарушений развития ребенка, выхаживание тяжелых больных, в том числе недоношенных; оздоровление женщин фертильного возраста и девочек-подростков; профилактические мероприятия в сфере охраны здоровья матери и ребенка. Подпрограмма «Развитие медицинской реабилитации и санаторно-курортного лечения, в том числе детей» предполагает реализацию следующих основных мероприятий: а) развитие медицинской реабилитации; развитие санаторно-курортного лечения. Подпрограмма «Оказание паллиативной помощи, в том числе детям» предполагает реализацию мероприятий по обеспечению оказания паллиативной помощи населению Чеченской Республики на базе государственных учреждений здравоохранения. Ответственным исполнителем программы является Министерство здравоохранения Чеченской Республики Постановление Правительства Чеченской Республики от 19.12.2013 N 348 "Об утверждении государственной программы Чеченской Республики "Развитие здравоохранения Чеченской Республики на 2014 - 2020 годы" // "Вести Республики", N 102, 23.05.2014. .

Также Министерством здравоохранения Чеченской Республики и в соответствии с их полномочиями принимаются соответствующие меры по организации обеспечения детей лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями.

Министерство здравоохранения Чеченской Республики является органом исполнительной власти Чеченской Республики, участвующим в реализации единой государственной политики Российской Федерации в области охраны здоровья населения на территории Чеченской Республики. Охрана здоровья детей является одной из основных задач Министерства.

Министерство здравоохранения республики наделено специальными полномочиями в сфере охраны семьи, материнства, отцовства и детства: а) оказание в пределах своей компетенции медико-социальной помощи семье, матери, отцу и ребенку; б) организация работы по содержанию и медицинскому обслуживанию детей в подведомственных Министерству домах ребенка на территории Чеченской Республики; в) подготовка предложений по установлению условий содержания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, до достижения ими возраста четырех лет включительно в медицинских организациях Чеченской Республики; г) обеспечение прав несовершеннолетних граждан на прохождение медицинских осмотров, прохождение диспансеризации, диспансерного наблюдения, медицинской реабилитации, оказание медицинской помощи в порядке, установленном Министерством здравоохранения Российской Федерации, и подготовка предложений по установлению условий реализации этих прав; д) обеспечение права несовершеннолетних граждан на медицинскую консультацию без взимания платы при определении профессиональной пригодности и подготовка предложений по установлению порядка и условий обеспечения данного права. Министерству также переданы полномочия Российской Федерацией в сфере оказания государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг по организации обеспечения специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов: а) заключение по итогам размещения государственных заказов на поставки лекарственных препаратов, изделий медицинского назначения, а также специализированных продуктов лечебного питания для детей-инвалидов соответствующих государственных контрактов; б) организация обеспечения населения лекарственными препаратами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, закупленными по государственным контрактам Постановление Правительства Чеченской Республики от 06.08.2013 N 193 (ред. от 30.06.2014) "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Чеченской Республики" // Документ опубликован не был. СПС «Консультант + регионы»..

Указанные полномочия корреспондируют обязанностям государственных органов субъектов Российской Федерации в сфере обеспечения прав детей на охрану здоровья, установленным в ст. 10 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" Федеральный закон от 24.07.1998 N 124-ФЗ (ред. от 02.12.2013) "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 03.08.1998, N 31, ст. 3802..

Изложенное позволяет сделать ряд выводов.

1. В Чеченской Республике сложилась система государственных механизмов защиты прав ребенка, в основном, аналогичная имеющейся на федеральном уровне.

В систему республиканских механизмов защиты прав ребенка входят:

а) Министерство труда, занятости и социального развития и подведомственные государственные учреждения

- комплексные центры социального обслуживания населения, осуществляющие проведение социальных, оздоровительных, педагогических, профилактических и иных мероприятий, в том числе, мониторинга социальной и демографической ситуации, уровня социально-экономического благополучия граждан на территории обслуживания, социальной реабилитации детей - инвалидов; оказание помощи женщинам и детям - жертвам насилия в семье, участие в работе по профилактике безнадзорности несовершеннолетних, защите их прав;

- центры социальной помощи семье и детям, учрежденные для улучшения положения семей с детьми, находящихся в трудной жизненной ситуации;

- медико-социально-реабилитационные центры для детей с ограниченными возможностями;

б) Министерство образования и науки Чеченской Республики, муниципальные отделы и департаменты образования, а также подведомственные им образовательные учреждения:

государственные и муниципальные общеобразовательные учреждения;

государственные и муниципальные образовательные учреждения дополнительного образования детей;

государственное образовательное учреждение для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи;

государственные специальные (коррекционные) образовательные учреждения для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья;

государственные образовательные учреждения среднего профессионального образования;

государственное бюджетное общеобразовательное учреждение "Республиканская школа-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, N 2";

в) Министерство по делам молодежи и подведомственные ему государственные учреждения;

г) Министерство здравоохранения и медицинские организации.

2. Основным методом защиты прав детей органами исполнительной власти Республики является программно-целевой, т.е. принятие и исполнение государственных программ социально-экономического развития в определенных областях - «Социальная поддержка и содействие занятости населения Чеченской Республики», "Развитие образования Чеченской Республики", "Развитие здравоохранения Чеченской Республики на 2014 - 2020 годы», непременными структурными элементами которых являются подпрограммы в сфере защиты прав ребенка. Создание и развитие государственных гарантий защиты прав ребенка рассматривается, таким образом, как направление развития определенной сферы государственного управления - управления социальным развитием, образованием, здравоохранением.

В рамках этих государственных программ Министерство труда, занятости и социального развития, Министерство образования и науки и Министерство здравоохранения являются ответственными исполнителями соответствующих программ.

3. При этом недостатки федеральной системы защиты прав ребенка - отсутствие юридически закрепленных взаимосвязей между механизмами защиты прав ребенка, а также единого координирующего защиту прав детей государственного органа - воспроизведены и на уровне исследуемого субъекта Федерации.

2.3 Специализированные исполнительно-распорядительные органы власти Чеченской Республики, действующие в сфере защиты прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации

Защита прав ребенка в семье входит в компетенцию комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. На территории Российской Федерации действует более 2000 комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав на муниципальном уровне и региональные комиссии во всех субъектах Российской Федерации. По данным последних лет только в 10 процентах субъектов Российской Федерации созданы аппараты комиссий на региональном уровне, в остальных субъектах таких аппаратов нет. Но необходимо отметить, что существует Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, которая обеспечивает координацию деятельности на федеральном уровне Постановление Правительства РФ от 06.05.2006 N 272 (ред. от 15.10.2014) "О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав" // "Собрание законодательства РФ", 08.05.2006, N 19, ст. 2093. .

Комиссии по делам несовершеннолетних длительное время выступали одними из наиболее активных органов в борьбе с беспризорностью несовершеннолетних. Однако, несмотря на интенсивность их деятельности, ее эффективность в ряде случаев не соответствовала целям и задачам данных органов. Тем не менее, указанные органы в полной мере осуществляют деятельность, в связи с чем принципиальное значение имеет нормативная регламентация их правового статуса и сферы реализации полномочий, что составляет предмет правового регулирования настоящей статьи. Комиссия выступает в качестве специализированного органа государственной власти, направленного на обеспечение и защиту прав несовершеннолетних, а также координирует деятельность иных уполномоченных органов в данной сфере. Их деятельность строится по территориальному принципу, в связи с чем формирование комиссий производится применительно к отдельным территориям - субъектам РФ. Таким образом, положения ст. 11 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» указывают на образование лишь одного вида комиссий - субъекта РФ, т.е. региональных Федеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ (ред. от 14.10.2014) "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" // "Собрание законодательства РФ", 28.06.1999, N 26, ст. 3177.. Однако подобное положение не соответствует условиям объективной реальности, а также не позволяет в полной мере достичь целей и решить задачи, ради которых сформирован рассматриваемый орган. В этой связи комиссии по делам несовершеннолетних следует рассматривать с точки зрения системности их деятельности и образования их не только в рамках отдельного региона, но и иных видов комиссий.

Так, например, 25 июня 2013 г. состоялось очередное заседание Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних, предметом обсуждения которой стали вопросы обеспечения детей из неблагополучных семей путевками в летние лагеря, анализ досуга указанной категории детей, а также организация их отдыха Интернет-сайт Правительства РФ. http://government.ru/ vice_news/2638. Координация деятельности данной комиссии с иными органами государственной власти заключалась, в частности, в привлечении к решению указанных проблем иных специалистов, например, вопросы организации летнего отдыха детей из неблагополучных семей стали предметом обсуждения Главного управления по обеспечению охраны общественного порядка МВД России и т.п.

Основная задача комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав - осуществление в пределах своей компетенции мер по защите и восстановлению нарушенных прав и законных интересов несовершеннолетних практически во всех сферах жизнедеятельности, предупреждению их безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий, координация деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

В настоящее время в Российской Федерации фактически сложилась система комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, сформирована законодательная база их деятельности. В субъектах Российской Федерации приняты нормативные правовые акты, регламентирующие порядок образования и деятельности республиканских, краевых, областных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципальных районов и городских округов Ростовская Т.К., Ростовская И.В. Государственная защита прав и интересов несовершеннолетних. Внесудебная защита прав и интересов несовершеннолетних // Вопросы ювенальной юстиции. 2011. N 3. С. 3 - 6; N 4. С. 3 - 6..

В Чеченской Республике принят специальный закон - от 14.10.2010 N 44-РЗ "Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав", которым учреждена 2-х уровневая система комиссий по делам несовершеннолетних Закон Чеченской Республики от 14.10.2010 N 44-РЗ "Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав" // "Вести Республики", N 208 (1391), 28.10.2010. .

Комиссия по делам несовершеннолетних при Правительстве Республики образуется Правительством и является постоянно действующим координационным органом, обеспечивающим единый подход к решению проблем профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав и законных интересов на территории Чеченской Республики.

Комиссия по делам несовершеннолетних:

1) координирует на территории Чеченской Республики деятельность органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, обобщает и распространяет положительный опыт их работы;

2) оказывает районным (городским) комиссиям по делам несовершеннолетних организационно-методическую помощь, осуществляет анализ их деятельности, обобщает и распространяет положительный опыт их работы;

3) участвует в разработке и реализации республиканских целевых программ, нормативных правовых актов, направленных на профилактику безнадзорности, беспризорности, алкоголизма, наркомании и правонарушений несовершеннолетних, защиту семьи и детства;

4) формирует единую базу данных о выявленных безнадзорных, беспризорных несовершеннолетних и семьях, находящихся в социально опасном положении, в которых воспитываются несовершеннолетние дети, в соответствии со сведениями, представляемыми районными (городскими) комиссиями по делам несовершеннолетних;

5) формирует единую базу данных об органах и учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Чеченской Республике;

6) регулярно информирует Правительство Чеченской Республики о состоянии работы по профилактике безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних, выявленных нарушениях прав и законных интересов детей на территории Чеченской Республики, вносит предложения по осуществлению мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, устранению причин и условий, способствующих безнадзорности и правонарушениям несовершеннолетних в Чеченской Республике Закон Чеченской Республики от 14.10.2010 N 44-РЗ "Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав" // "Вести Республики", N 208 (1391), 28.10.2010. .

Более детально статус и полномочия комиссии определяется Постановлением Правительства Чеченской Республики от 27.08.2001 N 39 "Об образовании комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Чеченской Республики" Постановление Правительства Чеченской Республики от 27.08.2001 N 39 "Об образовании комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Чеченской Республики" // Документ опубликован не был. СПС «Консультант + регионы»..

Государственные полномочия Чеченской Республики по созданию районных (городских) комиссий по делам несовершеннолетних и организации деятельности таких комиссий могут быть переданы органам местного самоуправления законом Чеченской Республики о передаче государственных полномочий Закон Чеченской Республики от 26.07.2011 N 27-РЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Чеченской Республики отдельными государственными полномочиями по созданию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав" // Документ опубликован не был. СПС «Консультант + регионы»..

Районные (городские) комиссии по делам несовершеннолетних являются постоянно действующими органами, осуществляющими координацию деятельности субъектов профилактики беспризорности, безнадзорности и правонарушений на территории соответствующего муниципального района, городского округа Чеченской Республики. В состав районных (городских) комиссий по делам несовершеннолетних входят представители органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и иных организаций.

Районные (городские) комиссии по делам несовершеннолетних в пределах своей компетенции:

1) осуществляют меры по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на территории соответствующих муниципальных образований;

2) организуют работу по выявлению и социальной реабилитации несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, родителей или иных законных представителей несовершеннолетних, не выполняющих свои обязанности по созданию условий для их воспитания и образования, отрицательно влияющих на поведение своих детей или жестоко обращающихся с ними, формируют единый банк данных о вышеназванной категории граждан;

3) осуществляют функции административной юрисдикции в отношении несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством Чеченской Республики;

4) изучают и обобщают информационно-аналитические и статистические материалы о состоянии профилактической работы по предупреждению безнадзорности, беспризорности, наркомании, алкоголизма и правонарушений несовершеннолетних на территории соответствующих муниципальных образований;

5) информируют органы местного самоуправления о состоянии и мерах по предупреждению безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних и защите их прав на территории соответствующих муниципальных образований и вносят предложения по совершенствованию данной деятельности;

6) могут принимать участие в разработке нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

7) принимают участие в трудовом и бытовом устройстве несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, а также содействуют в определении форм устройства несовершеннолетних, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы и учебно-воспитательных учреждений закрытого типа;

8) рассматривают представления органа управления образовательного учреждения об исключении несовершеннолетнего, достигшего возраста пятнадцати лет, из образовательного учреждения. Совместно с органом местного самоуправления и родителями (законными представителями) несовершеннолетнего, исключенного из образовательного учреждения, в месячный срок принимает меры, обеспечивающие трудоустройство этого несовершеннолетнего и (или) продолжение его обучения в другом образовательном учреждении;

9) вносят предложения в органы опеки и попечительства о формах устройства и поддержки несовершеннолетних, нуждающихся в социальной поддержке;

10) рассматривают представление и информацию органов прокуратуры и правоохранительных органов по вопросам реализации нормативных правовых актов Российской Федерации и Чеченской Республики в области профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их законных прав и интересов, принимают меры по устранению причин и условий, способствующих правонарушениям несовершеннолетних;

11) рассматривают материалы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, в отношении:

а) несовершеннолетнего, совершившего деяние, за которое установлена административная ответственность в случаях, предусмотренных федеральным законодательством;

б) родителей или иных законных представителей несовершеннолетних, не выполняющих свои обязанности по их содержанию, воспитанию и обучению;

12) рассматривают материалы, представляемые в суд, по вопросам:

а) связанным с направлением несовершеннолетних правонарушителей в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа органа управления образованием, прекращением пребывания осужденного несовершеннолетнего в таком учреждении или переводом его в другое специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа органа управления образованием;

б) лишения родительских прав в случаях, предусмотренных Семейным кодексом Российской Федерации;

13) принимают участие в закреплении общественных воспитателей, шефов, наставников за несовершеннолетними, состоящими на профилактическом учете в органах и учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

14) рассматривают жалобы и заявления несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей, граждан, связанные с нарушением или ограничением прав и законных интересов несовершеннолетних;

15) формируют базу данных о выявленных безнадзорных, беспризорных несовершеннолетних и семьях, находящихся в социально опасном положении, в которых воспитываются несовершеннолетние дети;

16) формируют базу данных об органах и учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на территориях соответствующих муниципальных образований Закон Чеченской Республики от 14.10.2010 N 44-РЗ "Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав" // "Вести Республики", N 208 (1391), 28.10.2010. .

Следует заметить, что в основном, полномочия районных (городских) комиссий по делам несовершеннолетних сконцентрированы, в основном, на карательных и пресекательных мерах по отношению к несовершеннолетним и их родителям. Представляется, что больший акцент как Правительственная комиссия, так и районные (городские) должны сделать на профилактических мерах, в том числе, иметь полномочия в сфере подготовки проектов нормативных правовых актов, методических рекомендаций по реализации следующих задач:

- предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому;

- обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних;

- социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении;

- выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий.

Необходимо упомянуть и об органах опеки и попечительства, которые являются органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и рамках своих полномочий выявляют детей, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, в том числе, если родители (законные представители) уклоняются от воспитания детей или от защиты их прав и интересов. Также органы опеки и попечительства выполняют и профилактическую работу, которая является очень важной составляющей их работы.

Органы опеки и попечительства непосредственно включены в единый механизм осуществления и защиты прав и интересов несовершеннолетних граждан в области гражданских, семейных, жилищных отношений.

Органы опеки и попечительства участвуют в установлении форм устройства и воспитания несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, осуществляют контроль за исполнением законными представителями несовершеннолетних возложенных на них полномочий. Без разрешения указанных органов не могут быть совершены сделки по отчуждению имущества несовершеннолетних. Участие органов опеки и попечительства в процессе осуществления сделок несовершеннолетними предопределено неполной дееспособностью детей, уровень которой дифференцирован в зависимости от возраста (ст. 26, 28 ГК РФ). Органы опеки и попечительства выступают дополнительным контрольным звеном в определении законности и допустимости совершения сделок с имуществом ребенка после действий (содействия) родителей, усыновителей, опекунов (попечителей) (ст. 37 ГК РФ, ст. 60 СК РФ, гл. 4 ФЗ от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" Федеральный закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ (ред. от 22.12.2014) "Об опеке и попечительстве" // "Собрание законодательства РФ", 28.04.2008, N 17, ст. 1755. ).

При этом статус органов опеки и попечительства является двойственным. Органы опеки и попечительства - орган публичной власти в реализации частных прав несовершеннолетних граждан. Таким образом, регулирование деятельности органов опеки и попечительства и само функционирование указанных органов отличается частно-публичной природой, когда вмешательство в область частных отношений граждан оправдано необходимостью защиты их прав и законных интересов.

Органы опеки и попечительства как элемент указанного механизма является комплексным и по сфере имущественных и неимущественных отношений, в которые он включен: гражданские, семейные, жилищные. В то время как вопросы регулирования указанных отношений отнесены либо к исключительному ведению РФ (гражданское законодательство), либо совместному ведению РФ и субъектов РФ (семейное, жилищное законодательство). Поэтому должна быть выстроена адекватная самому правовому механизму осуществления и защиты прав несовершеннолетних система органов опеки и попечительства и правила ее функционирования.

С 1 января 2008 г. полномочия по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству переданы органам государственной власти субъектов РФ. До этого функции органов опеки и попечительства выполняли органы местного самоуправления. В настоящее время органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Однако после повышения статуса органов опеки и попечительства с местного на региональный уровень в действительности ситуация мало изменилась. В большинстве субъектов РФ продолжает реализовываться муниципальная модель органов опеки и попечительства посредством принятия законов субъектов РФ, которыми органы местного самоуправления наделяются государственным полномочием по осуществлению функций органов опеки и попечительства Закон Чеченской Республики от 15.11.2010 N 55-РЗ (ред. от 30.12.2011) "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов отдельными государственными полномочиями Чеченской Республики по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству" // "Вести Республики", N 246 (1429), 23.12.2010.. В то время как такой вариант должен носить исключительный характер.

Согласно ч. 1 ст. 6 Федерального закона N 48-ФЗ органы местного самоуправления муниципальных образований (в том числе органы местного самоуправления поселений), на территориях которых отсутствуют органы по опеке и попечительству, образованные в соответствии с ФЗ "Об опеке и попечительстве", законом субъекта РФ могут наделяться полномочиями по опеке и попечительству. Органы местного самоуправления наделяются указанными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Такая ситуация носит повсеместный характер, что нельзя признать правильным.

Сохранение за органами местного самоуправления функций органов опеки и попечительства не отвечает повышающейся роли государства в защите прав и интересов несовершеннолетних и реализации предоставленных им возможностей. Такая модель органов опеки и попечительства вступает в противоречие с самим механизмом осуществления и защиты прав несовершеннолетних, который подчиняется правилам, установленным преимущественно в нормах федерального законодательства (ГК РФ) либо совместного законодательства РФ и субъектов РФ, но в большей степени на уровне федеральных норм (СК РФ, ЖК РФ, ФЗ "Об опеке и попечительстве") Тарасова А.Е. Новая система опеки и попечительства над несовершеннолетними как элемент современного механизма обеспечения и защиты их прав и законных интересов // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. N 4. С. 19 - 24..

В РФ действует Федеральный закон "Об опеке и попечительстве", принятый сравнительно недавно, однако четкости и системности в механизм осуществления и защиты прав и интересов несовершеннолетних он не внес. Многие положения Закона дублируют нормы ГК РФ, ЖК РФ, СК РФ или вступают с ними в противоречие либо конкурируют между собой. Не устанавливается сама целостная система органов опеки и попечительства, увязывающая все юридические и фактические действия в сфере обеспечения и защиты прав подопечных граждан с учетом комплексности отношений, урегулированных ГК РФ, СК РФ, ЖК РФ, и многообразия форм устройства несовершеннолетних.

Новый Закон закрепил двойственную модель органов опеки и попечительства. С одной стороны, органы опеки и попечительства сохраняются как публичный элемент механизма осуществления и защиты прав детей, публичный инструмент формирования этого механизма (устройство детей) и контроля за исполнением своих полномочий законными представителями несовершеннолетних. С другой стороны, деятельность органов опеки и попечительства сведена к услуговой модели, когда органы опеки и попечительства обеспечивают оказание подопечным соответствующих услуг в области реализации и защиты их прав. В частности, Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» закрепил возможность выплаты вознаграждения опекунам и попечителям за счет доходов от имущества детей, предоставления его в пользование опекунам (попечителям) в интересах последних (ст. 16) на основании договора, заключаемого между органом опеки и попечительства и опекуном (попечителем).

Представляется, что выполнение публичной функции законными представителями, органы опеки и попечительства в виде восполнения недостающей дееспособности несовершеннолетних граждан, без чего они не могут являться субъектами права, никак не может строиться на модели отношений возмездного или иного оказания услуг. Это противоречит сути самого механизма участия несовершеннолетних граждан в имущественных и неимущественных отношениях. Поэтому элементы услугового характера из законодательства об опеке и попечительстве должны быть исключены.

Формирование законодательной базы для реформирования системы органов опеки и попечительства должно заключаться, прежде всего, в создании указанной системы, отвечающей современным условиям жизнедеятельности, потребностям семьи и детей, существующим угрозам правам и интересам семьи и детей с учетом выявленных коллизий в правоприменительной практике и анализа опыта иностранных правопорядков.

Деятельность органов опеки и попечительства как элемента юридического механизма реализации и защиты прав детей, который преимущественно закреплен нормами федерального законодательства, не должна сводиться к деятельности исключительно органов исполнительной власти субъектов РФ (местного самоуправления), состоящих из 2 - 3 специалистов в основном в области педагогики. Тем более что отраслевая принадлежность органов опеки и попечительства постоянно меняется между подведомственностью органам образования или социальной защиты.

Представляется, что если решение о специальном министерстве будет принято, то такой федеральный орган исполнительной власти следует наделить функциями в области проблем детей в целом, в том числе детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также граждан из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей. Именно такой специализированный федеральный орган исполнительной власти должен включать в себя систему учреждений и органов опеки и попечительства Тарасова А.Е. Новая система опеки и попечительства над несовершеннолетними как элемент современного механизма обеспечения и защиты их прав и законных интересов. С. 20..