Государственно-правовые механизмы защиты прав ребенка в субъекте Российской Федерации (на примере Чеченской Республики)

При этом механизм работы органов опеки и попечительства необходимо разделить на две структуры.

Первая структура - занимающаяся выполнением формально-юридических функций. Роль этой структуры возможно предоставить судебным органам.

Последнее время встречается много критики относительно ювенальной юстиции, ювенальных судов, которые в экспериментальном виде сегодня существуют в РФ. Некоторые категории дел с участием несовершеннолетних рассматривают специально созданные составы в судах общей юрисдикции. При этом в субъектах, в которых такие судебные составы функционируют, нет единого подхода к категориям дел, подсудных таким составам.

Представляется, что негативное отношение к ювенальной юстиции в РФ связано с использованием в детском правосудии технологий иностранных правопорядков, которые чужды российскому менталитету, национальным, культурным особенностям и традициям семьи в РФ. В то время как сам подход в использовании особого правосудия по делам, затрагивающим интересы детей, является совершенно правильным, и лишать несовершеннолетних, а также семью особой правовой защиты, в том числе посредством применения специализированного правосудия, на наш взгляд, неоправданно. Систему детского и семейного правосудия можно построить с учетом интересов и традиций российской семьи. Тем более что опыт детских судов в России известен с дореволюционных времен.

Представляется целесообразным и отвечающим интересам защиты прав семьи и детей обеспечить профессиональное, психологически адаптированное специализированное правосудие по категориям дел, в которых затрагиваются права и интересы семьи и детей (споры о содержании детей; о порядке общения с детьми; об определении места жительства несовершеннолетних; жилищные споры с участием детей - предоставление жилья, сохранение (признание) прав на жилое помещение, выселение; споры из причинения вреда действиями несовершеннолетних или вреда, причиненного им самим; споры по усыновлению, установлению форм устройства и воспитания, лишению и ограничению родительских прав; эмансипация; полномочия органов опеки и попечительства по осуществлению и защите прав несовершеннолетних в виде контроля за сделками). Для реализации указанных функций достаточно сформировать специальные судебные составы по делам семьи и детей в судах общей юрисдикции, а не образовывать какие-то отдельные судебные органы.

К таким судебным составам и предлагается отнести формально-юридические полномочия органов опеки и попечительства - решение вопросов, для которых необходимы профессиональные правовые подходы, применение законодательства, анализ правоприменительной практики, оценка правовых последствий, понимание сути юридически значимых действий, механизма их осуществления.

К деятельности указанного судебного структурного элемента органов опеки и попечительства следует отнести: оценку совершаемых сделок с имуществом подопечных; предоставление разрешений на совершение сделок; юридический контроль за реализацией прав детей, деятельностью родителей, иных законных представителей; назначение форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей; судебная защита прав, решение иных юридических вопросов.

Вторая структура призвана осуществлять фактическую текущую деятельность органов опеки и попечительства, функции которой могут быть сохранены за органами исполнительной власти - специальным министерством и его структурными подразделениями (если таковое будет создано). Полномочия данного структурного элемента органов опеки и попечительства должны включать: мониторинг жизненной ситуации детей и семей с детьми, детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей (лиц из их числа в случаях, предусмотренных в законе Постинтернатное сопровождение нанимателя по договору специализированного найма согласно п. 6 ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" // Собрание законодательства РФ. 1996. N 52. Ст. 5880.); взаимодействие с образовательными учреждениями, организациями социальной защиты, органами власти по вопросам получения информации и оказания требуемой помощи; оказание помощи в воспитании, развитии детей; выявление проблемных ситуаций и обстоятельств, требующих вмешательства; оказание психологической, правовой, социальной консультационной и иной помощи семьям, имеющим детей, и детям; подготовка и профессиональное сопровождение замещающих семей и т.п.

2.4 Уполномоченный по правам ребенка в Чеченской Республике: проблемы становления и совершенствования правового статуса

В последние годы права человека приобретают в иерархии ценностей российского общества все больший вес. Мы видим, что без принятия международных норм и стандартов в области прав человека, без установления приоритета права невозможно становление России как демократического государства. При этом главное место в правовом поле занимает приоритет детских прав. Подписание Россией в числе первых государств Конвенции ООН о правах ребенка полноценно это подтверждает.

Изучение опыта становления института детских региональных омбудсменов позволит нам проанализировать степень развития этого института как независимого механизма контроля, защиты и обеспечения прав детей в нашем обществе.

В 1998 г. при поддержке Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ) в России начал реализовываться проект Министерства труда и социального развития РФ по становлению нового института защиты - Уполномоченного по правам ребенка. Именно тогда детские уполномоченные появились в пяти регионах России.

Необходимо отметить, что система органов, на которые возложены функции содействия ребенку в защите его прав, а также контроля за различными аспектами соблюдения прав ребенка, в Российской Федерации давно сложилась. Однако реальное положение дел свидетельствует о недостаточности такого содействия и контроля, поскольку на практике комплексный подход к защите прав ребенка не всегда обеспечивается.

Для отработки эффективной модели института Уполномоченного по правам ребенка с 1998 г. Минтруд России совместно с рядом регионов и при поддержке ЮНИСЕФ реализовал пилотный проект по введению должности Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации Защита детства: институт Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации: Информационно-методическое издание. Ижевск: Ижевская городская общественная организация "Центр социальных и образовательных инициатив", 2003.. В рамках указанного пилотного проекта в Чеченской Республике была учреждена должность Уполномоченного по правам ребенка Распоряжение Главы Администрации Чеченской Республики от 14.07.2001 N 101-рг "Об утверждении Положения об уполномоченном по правам детей в Чеченской Республике" // Документ опубликован не был. СПС «Консультант + регионы».. Уполномоченный по правам детей в Чеченской Республике призван был осуществлять свою деятельность в соответствии с Конвенцией ООН о правах ребенка, Конституцией Российской Федерации и Чеченской Республики в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов ребенка в Чеченской Республике, признания и соблюдения этих прав, свобод и законных интересов органами государственной власти Чеченской Республики, их должностными лицами, государственными служащими, организациями республики. Уполномоченный по правам детей в Чеченской Республике, по своей должности являлся советником Главы Администрации Чеченской Республики.

Основными задачами уполномоченного были:

1) обеспечение гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов детей;

2) содействие беспрепятственной реализации и восстановлению прав, свобод и законных интересов детей;

3) совершенствование механизма обеспечения и защиты прав, свобод и законных интересов детей;

4) подготовка предложений о принятии нормативно-правовых актов Чеченской республики о правах, свободах и законных интересах детей;

5) разъяснение и пропаганда прав, свобод и законных интересов детей работникам гражданской и военной администрации и населению в целом на территории республики;

6) содействие деятельности органов государственной власти, общественных и иных некоммерческих организаций в области обеспечения и защиты прав, свобод и законных интересов детей;

7) привлечение внимания общественных организаций Российской Федерации, стран мирового сообщества к процессу нормализации мирного развития республики в вопросах защиты прав, свобод и законных интересов детей, решению проблем детства, улучшению положения детей, их социальной реабилитации и развития;

8) участие в организации и контроле за распределением гуманитарной помощи детям;

9) информирование общественности о состоянии соблюдения и защиты прав, свобод и законных интересов детей;

10) пропаганда положений Конвенции ООН о правах ребенка и института уполномоченного.

В 1999 г. предложение ряда депутатов Государственной Думы и неправительственных правозащитных организаций о создании в России института Уполномоченного по правам ребенка поддержал и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1999 г. // Российская газета. 2000. 5 апреля..

Должность Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации Президент Дмитрий Медведев учредил 1 сентября 2009 г. Указ Президента РФ от 01.09.2009 N 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка" // "Собрание законодательства РФ", 07.09.2009, N 36, ст. 4312. . На эту должность был назначен Алексей Головань, который до этого более семи лет работал Уполномоченным по правам ребенка в Москве. Несмотря на его успешную работу, весной 2009 г. московские власти приняли решение упразднить должность Уполномоченного по правам ребенка в связи с введением в Москве новой должности Уполномоченного по правам человека. Не согласившись с решением московских властей, Общественная палата РФ обратилась к Президенту с просьбой создать институт Уполномоченного по правам ребенка в России. Своим Указом от 1 сентября Президент не только учредил такую должность, но также рекомендовал региональным органам власти создать аналогичные должности на уровне субъектов Федерации. Начиная с декабря 2009 г. эту должность занимает Павел Астахов.

Должность Уполномоченного по правам ребенка в субъекте РФ включена в Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации и может учреждаться законодательством субъекта Российской Федерации Указ Президента РФ от 04.12.2009 N 1381 "О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 07.12.2009, N 49 (2 ч.), ст. 5921. .

Таким образом, вопрос о создании поста Уполномоченного по правам ребенка в субъекте РФ, а также его компетенции находится в ведении субъектов Российской Федерации. 29 марта 2005 г. было подписано соглашение о взаимном сотрудничестве региональных Уполномоченных по правам ребенка в интересах детей, была создана их Ассоциация. Главная задача Ассоциации Уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации - осуществление взаимодействия между региональными уполномоченными, оказание им методической, организационной и информационной поддержки с целью реализации принципов Конвенции ООН о правах ребенка и обеспечения интересов детей в регионах Российской Федерации.

В соответствии со ст. 36.1. Конституционного закона Чеченской Республики от 08.02.2006 N 1-РКЗ (ред. от 02.02.2011) "Об Уполномоченном по правам человека в Чеченской Республике" Уполномоченный по правам ребенка в Чеченской Республике назначается на должность и освобождается от должности правовым актом Уполномоченного.

Деятельность Уполномоченного по правам ребенка в Чеченской Республике регулируется настоящим Конституционным законом и положением об Уполномоченном по правам ребенка в Чеченской Республике, утверждаемым Уполномоченным.

Уполномоченный по правам ребенка в Чеченской Республике:

1) рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, которые привели к нарушению прав детей, разрабатывает рекомендации по восстановлению нарушенных прав ребенка, и представляет их Уполномоченному для принятия решения в соответствии с законодательством Российской Федерации;

2) вправе посещать образовательные и специализированные учреждения, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, учреждения здравоохранения, оказывающие медицинскую помощь детям, и обследовать условия содержания детей в них;

3) вносит предложения по разработке концепции семейной политики, защиты прав и законных интересов детей;

4) ведет мониторинг печатной, аудио- и видеопродукции с целью установления обстоятельств, отрицательно влияющих на нравственное и духовное воспитание и здоровье детей;

5) готовит раздел о соблюдении прав и законных интересов ребенка ежегодного доклада Уполномоченного;

6) осуществляет иные полномочия, касающиеся защиты прав и интересов ребенка, в соответствии с поручениями Уполномоченного Конституционный закон Чеченской Республики от 08.02.2006 N 1-РКЗ (ред. от 02.02.2011) "Об Уполномоченном по правам человека в Чеченской Республике". // Документ опубликован не был. СПС «Консультант + регионы»..

Заняв свое место в системе государственных органов, данный институт стал инструментом независимого государственного контроля за соблюдением прав и интересов ребенка, эффективным механизмом комплексной защиты прав и законных интересов как отдельных детей, так и целых групп. В своей деятельности Уполномоченный по правам ребенка руководствуется общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, Конституцией Российской Федерации, уставом области и региональными законами, иными нормативными правовыми актами. Его деятельность строится на основе принципов законности, независимости, справедливости, инициативности, ответственности, гуманности, открытости, объективности и доступности Устинович Е.С., Фоломеева Н.В. Политико-правовые основы становления института детских омбудсменов в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 10. С. 18 - 21..

В Чеченской Республике Уполномоченный по правам ребенка как структурное подразделение аппарата Уполномоченного по правам человека, назначаемого законодательным органом, приобретает парламентский статус и имеют большую независимость от исполнительной власти, что повышает эффективность их работы. В 2011 г. был принят Федеральный закон N 378-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением института Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка". Данный Закон внес изменения в следующие законодательные акты позволил создать правовые основы реализации прав Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка и Уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ на посещение учреждений и органов исполнения наказания в отношении несовершеннолетних без специального на то разрешения, на допуск к конфиденциальным сведениям о регистрации актов гражданского состояния и сведениям государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и пр. Кроме того, вводится административная ответственность за воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка.

За последнее время институт детских омбудсменов получил широкое развитие на уровне муниципальных образований, и уже к 1 января 2012 г. Уполномоченные по правам ребенка стали действовать во всех 83 регионах Российской Федерации. Для обеспечения их деятельности во многих областях учреждены аппараты Уполномоченного или аналогичные ему структуры.

В отличие от других существующих сегодня в нашей стране государственных органов, в чьей компетенции находится защита прав детей, главным назначением института Уполномоченного является:

- осуществление независимого контроля со стороны общества за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления по обеспечению прав детей, детских учреждений в части обеспечения прав детей;

- защита ребенка, чьи права нарушены органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, работниками учреждений;

- содействие восстановлению нарушенных прав ребенка.

В целях выполнения своих задач Уполномоченные по правам ребенка осуществляют прием граждан, рассматривают обращения, в том числе жалобы на действия или бездействие органов власти, их должностных лиц, оказывают детям, их родителям (законным представителям) бесплатную юридическую помощь.

Так, в 2013 г. к Уполномоченному по правам ребенка в Чеченской Республике обратились 568 граждан. Устная юридическая помощь оказана 406 гражданам Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Чеченской Республике в 2013 году. С. 154..

тематика обращений	количество
Предоставление жилья	130
Улучшение жилищных условий	101
Социальные гарантии	98
защита прав матери и ребенка	72
Опека и усыновление детей	64
Предоставление места в детском саду	47
Медицинское обслуживание	28
Оказание юридической помощи	16
Другое	12
итого	568

Таким образом, можно сделать вывод о том, что институт Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации состоялся и активно разрабатывается правовая база его функционирования. Опыт работы региональных Уполномоченных по правам ребенка также свидетельствует о том, что данный институт стал важным звеном в системе обеспечения прав и законных интересов детей, заняв в сложившейся сегодня системе государственных органов, содействующих соблюдению и защите прав детей, свою нишу, не подменяя деятельность других субъектов, но действуя в тесном контакте с ними.

Значительное расширение прав Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации произошло после принятия Федерального закона от 3 декабря 2011 г. N 378-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением института Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка". Однако в нем и в приведенных выше правовых актах не были раскрыты особенности взаимодействия указанных субъектов. Между тем, как справедливо отмечает О.А. Бондаренко, для эффективной реализации конституционных прав и свобод ребенка необходимо активное взаимодействие между органами государственной власти, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества Бондаренко О.А. Реализация конституционных прав и свобод ребенка в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2012. С. 10.. Очевидно, что не менее важным является и сотрудничество Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка с уполномоченными по правам ребенка в субъектах Российской Федерации.

Более детально эти вопросы регулируются в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. Во многих из них предусматривается, что уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации взаимодействует с Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. И на практике Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка постоянно сотрудничает с уполномоченными по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, что позволяет повысить эффективность защиты прав ребенка. В нормативных правовых актах некоторых субъектов Российской Федерации закрепляются отдельные формы такого взаимодействия.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что законодательство субъектов Российской Федерации в части установления направлений взаимодействия Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка с уполномоченными по правам ребенка в субъектах Российской Федерации либо не регулирует этот вопрос, либо ограничивается констатацией возможности взаимодействия и указанием на отдельные его формы. Но, как представляется, основные формы, направления взаимодействия указанных субъектов в первую очередь должны быть отражены в нормативных правовых актах, принятых Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием Российской Федерации.

Весьма важным направлением взаимодействия уполномоченных по правам ребенка является обмен имеющимся опытом защиты прав ребенка, который может осуществляться разными способами. По мнению П.А. Астахова, наиболее оперативным информационно-насыщенным ресурсом для обмена информацией и опытом, выработки предложений на всероссийском и региональных уровнях является созданный в сети Интернет электронный кабинет Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, который дает возможность уполномоченным по правам ребенка из разных регионов обмениваться мнениями, обсуждать и разбирать конкретные ситуации, проблемы семейной и детской политики Защищать права детей - особая работа // Вестник Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. 2011. N 1. С. 70, 71..

Наличие у Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка своего официального сайта позволяет уполномоченным по правам ребенка в субъектах Российской Федерации оперативно получать информацию об изменениях законодательства, планируемых мероприятиях, аналитические материалы. На сайте размещаются и методические материалы. Например, унификации анализа уполномоченными по правам ребенка состояния охраны прав детей в регионах должна послужить соответствующая схема, содержащая единые для оценки показатели.

Кроме того, на регулярной основе проводятся съезды уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации с участием Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, где обсуждаются актуальные проблемы защиты прав детей, правотворческой деятельности. Например, на VI съезде, проведенном осенью 2012 г. в Казани, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка обратился к региональным уполномоченным с призывом проводить мониторинг и комплексный анализ положения детей в субъектах России и федеральных округах. Затем был обсужден проект Федеральной целевой программы "Россия без сирот" на 2013 - 2020 гг., призванной сократить социальное сиротство. В апреле 2013 г. прошел уже VII Всероссийский съезд уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, главной темой которого стала Стратегия государственной политики России в сфере соблюдения прав ребенка на охрану жизни, здоровья, полноценное развитие и роль уполномоченных по правам ребенка в ее реализации.

Вместе с тем в действующих нормативных правовых актах не предусматривается обязательность проведения подобных мероприятий, не установлена их периодичность. Правовое регулирование данных вопросов позволило бы лучше организовать работу как Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, так и уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации. Целесообразность решения данного вопроса подтверждают существующие в законодательстве нормы, регулирующие порядок и сроки проведения Всероссийского съезда судей, Всероссийского съезда адвокатов.

В целях координации деятельности уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка выступил с инициативой создать в федеральных округах координационные советы уполномоченных по правам ребенка. На сегодняшний день такие советы уже образованы и приступили к работе. Правовой основой деятельности Координационного совета уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации Сибирского федерального округа стало положение о совете, утвержденное 29 августа 2011 г. Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам ребенка П.А. Астаховым и Полномочным представителем Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе В.А. Толоконским Положение, утв. 29 августа 2011 г., "О Координационном совете уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации Сибирского федерального округа". http://www.sibfo.ru/institutes/manpower-council-doc.php?action=art&nart=4328..

По своему статусу указанный Совет является совещательным органом, созданным в целях координации деятельности уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации Сибирского федерального округа и повышения эффективности их взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления, наделенными полномочиями по принятию решений по отдельным направлениям реализации прав и законных интересов детей.

Образование подобных координационных советов уполномоченных по правам ребенка в федеральных округах, безусловно, заслуживает поддержки. Координационные советы позволяют региональным уполномоченным обсуждать проблемы, характерные для целой группы субъектов Российской Федерации, формировать единую позицию по тем или иным вопросам и доводить ее до Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. К примеру, Координационный совет уполномоченных по правам ребенка субъектов Российской Федерации Южного федерального округа по результатам заседания, состоявшегося 1 декабря 2011 г. в г. Элисте, обратился к Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка с просьбой решить вопрос о завершении реконструкции Республиканской детской больницы за счет выделения дополнительных средств из федерального бюджета Доклад Уполномоченного по правам ребенка в Республике Калмыкия о соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов ребенка в Республике Калмыкия в 2011 году. Этиста, 2012. С. 11..

В процессе своей деятельности Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка направляет уполномоченным по правам ребенка в субъектах Российской Федерации обращения с предложениями провести работу в каком-либо направлении. Так, в 2011 г. Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка П.А. Астахов обратился к руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также к уполномоченным по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, указав на необходимость активизации деятельности в сфере борьбы с преступлениями в отношении несовершеннолетних в информационно-телекоммуникационных сетях. И как отмечают сами уполномоченные по правам ребенка, такая работа в субъектах Российской Федерации ими была проведена.

По инициативе Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка региональные уполномоченные по правам ребенка могут проводить тематические проверки.

Обобщив существующую практику, возможно выделить несколько основных направлений взаимодействия Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка с уполномоченными по правам ребенка в субъектах Российской Федерации. Во-первых, это координация Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам ребенка работы региональных уполномоченных по правам ребенка; во-вторых, научно-информационное и методическое сопровождение их деятельности, анализ и обобщение накопленного опыта работы; в-третьих, сотрудничество при осуществлении контрольных мероприятий; в-четвертых, на основании обращений региональных уполномоченных оказание содействия в решении конкретных вопросов, касающихся защиты прав ребенка.

При этом как теоретическое, так и практическое значение имеет вопрос о характере возникающих между Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и уполномоченными по правам ребенка в субъектах Российской Федерации отношений. Представляется, что их нельзя отнести к отношениям власти - подчинения, т.к. в федеральном законодательстве не предусмотрена подотчетность региональных уполномоченных по правам ребенка Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. В данном случае применимо сравнение с отношениями, возникающими между Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации, которые, как обоснованно отмечают специалисты, не могут иметь субординационный характер, для этих связей главными являются отношения координационного вида Хаманева Н.Ю. Специфика правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и проблемы законодательного регулирования его деятельности // Государство и право. 1997. N 9. С. 29..

Вообще, институты уполномоченного по правам человека и уполномоченного по правам ребенка имеют немало схожих черт. Поэтому вызывает интерес и такая форма взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, как подготовка заключений на доклады. Довольно часто доклады региональных уполномоченных воспринимаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации очень болезненно, т.к. в них приводятся факты нарушений прав человека со стороны этих органов. Для разрешения конфликтов, возникающих в этой связи, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации направляет в субъекты Российской Федерации письменные заключения на доклады своих коллег. Эти заключения являются консультативными, и их подготовка не относится к предусмотренным законом обязанностям федерального Уполномоченного.

В отдельных случаях Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка также мог бы готовить подобные заключения, носящие рекомендательный характер. Но подобные ситуации должны быть урегулированы в нормативных правовых актах.

Заслуживает внимания и практика предоставления по согласованию с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации возможности выступать в качестве его представителя в региональных подразделениях федеральных органов государственной власти Колосов А.В. Взаимодействие Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка с уполномоченными по правам ребенка в субъектах Российской Федерации: особенности правового регулирования и практика осуществления // Семейное и жилищное право. 2013. N 5. С. 26 - 31.. Вполне вероятно, что и уполномоченные по правам ребенка в субъектах Российской Федерации смогут справиться с решением схожей задачи.

При подведении итогов следует отметить, что на сегодняшний день особенности взаимодействия Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка с уполномоченными по правам ребенка в субъектах Российской Федерации в законодательстве урегулированы лишь фрагментарно. Тем не менее проведенное исследование показывает, что такое взаимодействие осуществляется на практике в самых различных формах, и оно довольно результативно. Однако правовое закрепление порядка, форм его осуществления могло бы упорядочить, систематизировать сотрудничество Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и региональных уполномоченных по правам ребенка, повысив в конечном итоге эффективность их работы по защите прав детей.

Заключение

1. Ребенок - особый субъект права, т.е. физическое лицо с момента рождения до достижения им возраста 18 лет. Категории «малолетний» и «новорожденный», «ребенок до 1 года», «ребенок до 5 лет», «подросток», «несовершеннолетний» и другие, часто используемые российским законодателем, охватываются общим понятием «ребенок» и в то же время могут служить основанием для формирования самостоятельных видов правового статуса детей.

Целью особого закрепления прав ребенка является обеспечение детям счастливого детства и достижение их собственного блага и блага общества. Поэтому, по смыслу Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", несовершеннолетнее лицо не утрачивает статус ребенка и в тех случаях, когда оно в соответствии с Гражданским кодексом РФ до наступления совершеннолетия приобретает полную гражданскую дееспособность: при вступлении в брак (п. 2 ст. 21 ГК) и в случае эмансипации (п. 1 ст. 27 ГК).

2. Ребенку от рождения принадлежат и гарантируются государством права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Семейным кодексом Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.

3. Анализируя российское законодательство, условно можно разделить права ребенка на основные группы:

право на жизнь, на имя, на равенство в осуществлении других подобных прав;

права ребенка на семейное благополучие;

права ребенка на свободное развитие личности;

права детей на здоровый образ жизни, физическое и психическое здоровье, на охрану здоровья и получение медицинской помощи;

права детей на образование и их культурное развитие (право на образование, на отдых и досуг, право участвовать в играх и развлекательных мероприятиях, право свободно участвовать в культурной жизни и заниматься искусством);

права на защиту детей от экономической и другой эксплуатации, от привлечения к производству и распространению наркотиков, от античеловеческого содержания и обращения с детьми в местах лишения свободы.

4. Проблема соблюдения, охраны и защиты прав детей весьма актуальна для российского общества. К сожалению, отрицательные последствия социально-экономических преобразований, коренной ломки сложившихся устоев общественной жизни объективно привели к падению жизненного уровня большинства россиян, возникновению социальной нестабильности, ломке системы прежних ценностных ориентаций, от чего в наибольшей степени пострадали слабо защищенные слои населения, среди которых оказались и дети. В современном мире показателем демократичности государства служит обеспечение прав человека любого возраста, в том числе ребенка. Поэтому совершенствование этого направления деятельности является важной задачей Российского государства.

5. Механизм защиты прав ребенка представляет собой взаимосвязанную иерархичную структуру, определяющую систему органов, средства, формы и методы обеспечения материнства и детства, закрепленных в Конституции РФ и федеральном законодательстве, обеспечивающих наиболее полную и эффективную охрану и защиту материнства и детства.

6. Одним из основных направлений деятельности механизмов защиты прав ребенка в Российской Федерации является формирование государственной политики, направленной на создание необходимых гарантий их реализации.

Государственная политика в области защиты прав детей - это научно-обоснованная, нормативно закрепленная и последовательно осуществляемая деятельность государственных и муниципальных органов власти по созданию эффективного механизма правового регулирования отношений, возникающих в связи с осуществлением и защитой прав детей.

7. Основные направления политики Российской Федерации в сфере защиты прав детей сформулированы в Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы. Неотъемлемой частью Национальной стратегии являются принятые в ее развитие субъектами Российской Федерации стратегии (программы) действий в отношении детей, разработанные с учетом как общих, так и особенных, присущих данному региону проблем детства.

8. Основные направления государственной политики в области защиты прав ребенка в Чеченской Республике, в основном, аналогичны проводимым на федеральном уровне, к ним относятся:

а) обеспечение доступности качественного обучения и воспитания, культурное развитие и информационная безопасность детей;

б) формирование системы здравоохранения, дружественного к детям, и воспитание, ориентированное на здоровый образ жизни;

в) создание равных возможностей для детей, нуждающихся в особой заботе государства;

г) создание системы защиты и обеспечения прав и интересов детей и дружественного к ребенку правосудия.

Также в республике приняты и реализуются государственные программы в сфере защиты отдельных прав детей.

Республиканским координирующим органом реализации Стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы является Министерство образования и науки Чеченской Республики; а государственных программ в сфере защиты отдельных прав детей - Министерство труда занятости и социального развития Республики. При этом, на в программно-целевых актах субъекта отсутствуют указания на взаимосвязь «общей» Стратегии действий в интересах детей и «частных» целевых программ, не закреплены и формы взаимодействия между соответствующими органами государственной власти, ответственными за их реализацию.

9. Все государственные механизмы защиты прав ребенка хотя бы на федеральном уровне должны образовывать единую систему субъектов по защите прав ребенка. В систему органов, призванных защищать права ребенка, входят уполномоченный по правам ребенка при Президенте Российской Федерации, иные органы, учрежденные Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации для координации деятельности в сфере защиты прав детей, суд, федеральные органы управления социальной защитой населения, органы управления образованием, органы внутренних дел, специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, а также другие органы и учреждения и общественные объединения, деятельность которых направлена на защиту прав несовершеннолетних. У всех указанных органов, на наш взгляд, есть один общий недостаток: они, как правило, разобщены в своей деятельности и, следовательно, не могут обеспечить комплексное решение проблемы.

10. Проведенный анализ законодательства о статусе федеральных органов государственной власти показывает отсутствие юридически закрепленных взаимосвязей между федеральными механизмами защиты прав ребенка. Отсутствует и единый координирующий защиту прав детей государственный орган, поскольку Уполномоченный по правам ребенка при Президенте РФ сконцентрировал свою деятельность лишь на защите прав конкретных детей от наиболее грубых и явных правонарушений, Координационный совет при Президенте Российской Федерации по реализации Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы лишь осуществляет мониторинг реализации соответствующей федеральной целевой программы, а Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, связанную с обеспечением исполнения законодательства Российской Федерации в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав.

11. Представляется, что «центром» государственных механизмов защиты прав ребенка на федеральном уровне может стать Уполномоченный по правам ребенка при Президенте Российской Федерации, деятельность которого не должна сводиться лишь к восстановлению прав конкретных детей. Он может и обязан осуществлять мониторинг состояния прав ребенка Российской Федерации, в том числе, по аналогии с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации - готовить ежегодный доклад о своей деятельности, в котором выявлять наиболее общие проблемы в сфере защиты прав детей и предлагать направления их решения. Для этого следует закрепить статус Уполномоченного по правам ребенка соответствующим федеральным законом.

12. В Чеченской Республике сложилась система государственных механизмов защиты прав ребенка, в основном, аналогичная имеющейся на федеральном уровне.

В систему республиканских механизмов защиты прав ребенка входят:

а) Министерство труда, занятости и социального развития и подведомственные государственные учреждения

- комплексные центры социального обслуживания населения, осуществляющие проведение социальных, оздоровительных, педагогических, профилактических и иных мероприятий, в том числе, мониторинга социальной и демографической ситуации, уровня социально-экономического благополучия граждан на территории обслуживания, социальной реабилитации детей - инвалидов; оказание помощи женщинам и детям - жертвам насилия в семье, участие в работе по профилактике безнадзорности несовершеннолетних, защите их прав;

- центры социальной помощи семье и детям, учрежденные для улучшения положения семей с детьми, находящихся в трудной жизненной ситуации;

- медико-социально-реабилитационные центры для детей с ограниченными возможностями;

б) Министерство образования и науки Чеченской Республики, муниципальные отделы и департаменты образования, а также подведомственные им образовательные учреждения:

государственные и муниципальные общеобразовательные учреждения;

государственные и муниципальные образовательные учреждения дополнительного образования детей;

государственное образовательное учреждение для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи;

государственные специальные (коррекционные) образовательные учреждения для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья;

государственные образовательные учреждения среднего профессионального образования;

государственное бюджетное общеобразовательное учреждение "Республиканская школа-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, N 2";

в) Министерство по делам молодежи и подведомственные ему государственные учреждения;

г) Министерство здравоохранения и медицинские организации.

13. Основным методом защиты прав детей органами исполнительной власти Республики является программно-целевой, т.е. принятие и исполнение государственных программ социально-экономического развития в определенных областях - «Социальная поддержка и содействие занятости населения Чеченской Республики», "Развитие образования Чеченской Республики", "Развитие здравоохранения Чеченской Республики на 2014 - 2020 годы», непременными структурными элементами которых являются подпрограммы в сфере защиты прав ребенка. Создание и развитие государственных гарантий защиты прав ребенка рассматривается, таким образом, как направление развития определенной сферы государственного управления - управления социальным развитием, образованием, здравоохранением.

В рамках этих государственных программ Министерство труда, занятости и социального развития, Министерство образования и науки и Министерство здравоохранения являются ответственными исполнителями соответствующих программ.

14. При этом недостатки федеральной системы защиты прав ребенка - отсутствие юридически закрепленных взаимосвязей между механизмами защиты прав ребенка, а также единого координирующего защиту прав детей государственного органа - воспроизведены и на уровне исследуемого субъекта Федерации.

15. В основном, полномочия районных (городских) комиссий по делам несовершеннолетних сконцентрированы, в основном, на карательных и пресекательных мерах по отношению к несовершеннолетним и их родителям. Представляется, что больший акцент как Правительственная комиссия, так и районные (городские) должны сделать на профилактических мерах, в том числе, иметь полномочия в сфере подготовки проектов нормативных правовых актов, методических рекомендаций по реализации следующих задач:

- предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому;

- обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних;

- социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении;

- выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий.

16. Сохранение за органами местного самоуправления функций органов опеки и попечительства не отвечает повышающейся роли государства в защите прав и интересов несовершеннолетних и реализации предоставленных им возможностей. Такая модель органов опеки и попечительства вступает в противоречие с самим механизмом осуществления и защиты прав несовершеннолетних, который подчиняется правилам, установленным преимущественно в нормах федерального законодательства либо совместного законодательства РФ и субъектов Российской Федерации. Выполнение публичной функции законными представителями, органы опеки и попечительства в виде восполнения недостающей дееспособности несовершеннолетних граждан, без чего они не могут являться субъектами права, никак не может строиться на модели отношений возмездного или иного оказания услуг. Это противоречит сути самого механизма участия несовершеннолетних граждан в имущественных и неимущественных отношениях. Элементы услугового характера из законодательства об опеке и попечительстве должны быть исключены.

Формирование законодательной базы для реформирования системы органов опеки и попечительства должно заключаться, прежде всего, в создании указанной системы, отвечающей современным условиям жизнедеятельности, потребностям семьи и детей, существующим угрозам правам и интересам семьи и детей с учетом выявленных коллизий в правоприменительной практике и анализа опыта иностранных правопорядков.

При этом механизм работы органов опеки и попечительства необходимо разделить на две структуры:

а) судебные органы (специальные судебные составы или специализированные судьи), занимающиеся выполнением формально-юридических функций;

б) органы исполнительной власти - специальное министерство субъекта Федерации или, применительно к предмету исследования, Министерство труда, занятости и социального развития Чеченской Республики и его структурные подразделения, к ведению которых относятся: мониторинг жизненной ситуации детей и семей с детьми, детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей (лиц из их числа в случаях, предусмотренных в законе); взаимодействие с образовательными учреждениями, организациями социальной защиты, органами власти по вопросам получения информации и оказания требуемой помощи; оказание помощи в воспитании, развитии детей; выявление проблемных ситуаций и обстоятельств, требующих вмешательства; оказание психологической, правовой, социальной консультационной и иной помощи семьям, имеющим детей, и детям; подготовка и профессиональное сопровождение замещающих семей и т.п.

17. Особенности взаимодействия Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка с Уполномоченным по правам ребенка в Чеченской Республике в законодательстве урегулированы лишь фрагментарно.

Проведенное исследование показывает, что такое взаимодействие осуществляется на практике в самых различных формах, и оно довольно результативно. Однако правовое закрепление порядка, форм его осуществления могло бы упорядочить, систематизировать сотрудничество Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и региональных уполномоченных по правам ребенка, повысив в конечном итоге эффективность их работы по защите прав детей.

Список нормативных правовых актов и научной литературы

I. Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // "Собрание законодательства РФ", 04.08.2014, N 31, ст. 4398.

2. Декларация прав ребенка, принята 20 ноября 1959 г. на пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН // Международная защита прав и свобод человека: Сборник документов. М., 1990. С. 385 - 388.

3. Конвенция о правах ребенка (Заключена 20.11.1989 г.) // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 7 ноября 1990 г. N 45. Ст. 955.

4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 г. N 51-ФЗ (в ред. от 05.05.2014 г.) // "Собрание законодательства РФ", 05.12.1994, N 32, ст. 3301.

5. Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 г. N 223-ФЗ (в ред. от 04.11.2014 г.) // "Собрание законодательства РФ", 01.01.1996, N 1, ст. 16.

6. Федеральный закон от 24.07.1998 г. N 124-ФЗ (в ред. от 02.12.2013 г.) "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 03.08.1998, N 31, ст. 3802.

7. Федеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ (ред. от 14.10.2014) "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" // "Собрание законодательства РФ", 28.06.1999, N 26, ст. 3177.

8. Федеральный закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ (ред. от 22.12.2014) "Об опеке и попечительстве" // "Собрание законодательства РФ", 28.04.2008, N 17, ст. 1755.

9. Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ (ред. от 01.12.2014) "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 28.11.2011, N 48, ст. 6724.

10. Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 21.07.2014) "Об образовании в Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 31.12.2012, N 53 (ч. 1), ст. 7598.

11. Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 22.06.2010) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // "Собрание законодательства РФ", N 11, 15.03.2004, ст. 945.

12. Указ Президента РФ от 09.10.2007 N 1351 (ред. от 01.07.2014) "Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года" // "Собрание законодательства РФ", 15.10.2007, N 42, ст. 5009.

13. Указ Президента РФ от 26.03.2008 N 404 (ред. от 10.10.2014) "О создании фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации" // "Собрание законодательства РФ", 31.03.2008, N 13, ст. 1254

14. Указ Президента РФ от 01.09.2009 N 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка" // "Собрание законодательства РФ", 07.09.2009, N 36, ст. 4312.

15. Указ Президента РФ от 04.12.2009 N 1381 "О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 07.12.2009, N 49 (2 ч.), ст. 5921.

16. Указ Президента РФ от 01.03.2011 N 248 (ред. от 13.11.2014) "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 07.03.2011, N 10, ст. 1334.

17. Указ Президента РФ от 01.06.2012 N 761 "О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы" // "Собрание законодательства РФ", 04.06.2012, N 23, ст. 2994.

18. Указ Президента РФ от 10.09.2012 N 1274 (ред. от 24.11.2014) "О Координационном совете при Президенте Российской Федерации по реализации Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы" // "Собрание законодательства РФ", 17.09.2012, N 38, ст. 5067.

...