Непрямое государственное управление и некоммерческий сектор

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

• ВВЕДЕНИЕ
• Глава 1. Основы взаимодействия государства и СО НКО
• 1.1 Понятие и сущность СО НКО
• 1.2 Модели взаимодействия государства и СО НКО как одного из институтов гражданского общества
• 1.3 Правовые основы деятельности СО НКО в Российской Федерации
• 1.4 Показатели эффективности взаимодействия
• Глава 2. Анализ текущего положения СО НКО в институциональной среде
• 2.1 Общая характеристика положения СО НКО в сравнении показателей России и мира
• 2.2 Региональные СО НКО: особенности программ поддержки в субъектах РФ
• 2.3 Анализ проблем и перспектив сферы СО НКО в регионах
• Глава 3. Инфраструктура поддержки деятельности СО НКО в Нижнем Новгороде и Нижегородской области
• 3.1 Исследование мнения СО НКО об уровне и качестве оказываемой поддержки от правительства региона
• 3.2 Взаимодействие региональных СО НКО с ресурсным центром
• 3.2.1 Характеристика ресурсного центра СО НКО
• 3.2.2 Поддержка деятельности некоммерческих организаций Нижегородской области добровольческими и благотворительными ресурсами
• 3.2.3 Исследование по выяснению представления целевых групп и потенциальных добровольцев и благотворителей о деятельности СО НКО
• 3.3 Рекомендации по повышению эффективности взаимодействия государства и СО НКО на основе анализа федеральных и региональных показателей
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ
• СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
• ПРИЛОЖЕНИЕ

• ВВЕДЕНИЕ
• Важную роль в рыночной экономике играет некоммерческий сектор, основной целью которого является реализация социальных, культурных, благотворительных проектов. Значение некоммерческой сферы с каждым годом трансформируется, но тема полномочий и обязательств НКО перед государством и обществом всегда остается актуальной.
• Анализ и обобщение деятельности некоммерческого сектора в России, представленный в 2014 году Министерством экономического развития в виде сборника лучших практик работы Сборник лучших практик работы НКО// VII Всероссийская конференция «Межсекторное взаимодействие в социальной сфере», Москва, 2014 год - [Электронный ресурс] Режим доступа: http://nko.economy.gov.ru/Files/NewsDocuments/3ab1b7f1-c6d6-4b07-a397-550d95698064.pdf (дата обращения: 8.02.2016), показывает, что многие проблемы в России игнорировались бы, если не вмешательство некоммерческих организаций. К таким проблемам можно отнести и обеспечение равных возможностей для инвалидов, помощь беженцам и вынужденным переселенцам, и формирование экологического сознания, вопросы территориальных сообществ и их управления и многие другие. Безусловно, некоммерческий сектор более гибко и адресно реагирует на запросы от общества, что не характерно институтам государства, где принятие решений затягивается на более длительный срок.
• Сектор некоммерческих организаций во многих странах считается основой гражданского общества: они защищают права человека, борются с коррупцией через механизмы общественного контроля, способствуя прозрачности работы государственных органов. Поэтому с уверенностью можно сказать о том, что некоммерческие организации - катализатор связи между обществом и государством. Развитый некоммерческий сектор - один из важнейших факторов наличия политической и социальной стабильности, устойчивого развития государства.
• Несмотря на высокие показатели регистрации организаций (на 14.04.2016 в России было зарегистрировано 457 070 НКО (включая религиозные)Информация о зарегистрированных некоммерческих организациях. Министерство Юстиции РФ. - [Электронный ресурс] Режим доступа: http://unro.minjust.ru/NKOs.aspx (дата обращения: 07.04.2016)., потенциал российского некоммерческого сектора до сих пор не раскрыт. Государство практически не включает НКО в систему оказания социальных услуг. Это в достаточно большой степени ограничивает возможности участия сектора в решении приоритетных задач, в том числе в контексте решения социальных проблем. За последние годы наблюдается низкая восприимчивость целого ряда таких явлений к тем мерам, которые традиционно используются для их разрешения в каждой стране. Говоря о российской действительности, выплата социальных пособий не ведет к решению проблем с бедностью, стимулирование самозанятости не ведет к решению проблем с безработицей.
• Все эти тенденция говорят о неспособности государства эффективно решать проблемы в каждой сфере общественной жизни. Поэтому появляется стойкая потребность в появлении новых форм и методов, направленных на решение социальных проблем. В следствии данных тенденций формируется пласт некоммерческих организаций, ограниченных по юридической форме, нацеленных на безусловную реализацию проектов по решению тех или иных социальных проблем. Этот пласт составляют социально ориентированные организации.
• По результатам работы исследовательской группы «Циркон»Перспективы НКО в качестве поставщиков общественной пользы - [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.zircon.ru/upload/iblock/d5d/Perspektivy_NKO_v_kachestve_postavshhikov_obshhestvennoj_polzy.pdf (дата обращения: 07.04.2016)., количество организаций растет - в 2004 году более половины всего населения (58%) не знала ничего о подобных организациях, к 2013 году таковых стало 40%. Все больше общественно полезных функций они могут выполнять. Для их осуществления уже принципиально необходимо более качественное взаимодействие внутри сектора и, в первую очередь, с государственными структурами.
• Таким образом, для успешного функционирования некоммерческого сектора, важно установить механизмы взаимодействия, проблемы, препятствующие развитию и определить пути решения этих проблем. Для выявления сдерживающих факторов необходимо понять, какой статус у СО НКО на данный момент. Важно понять, как и каким образом государство может влиять на процессы внутри сектора, какая конкретно нужна поддержка для повышения эффективности деятельности указанных организаций.
• Актуальность исследования основывается на растущей роли сектора СО НКО как перспективного поставщика социальных услуг населению.
• Объектом выступает сфера государственного управления и сфера социально-ориентированных организаций.
• Предметом работы является взаимодействие между государством и СО НКО для непосредственного решения проблем в социальной сфере, уровень развития межсекторных механизмов работы и их эффективность.
• Разработанность темы исследования характеризуется исследованиями как русскоязычных, так и иностранных авторов. Тематики исследования сосредоточены на месте СО НКО в системе государственного и муниципального управления, а также в области значения таких организаций для формирования гражданского общества.

Для анализа и обобщения информации о СО НКО были использованы труды таких авторов как Якимец В.Н Якимец В.Н., Межсекторное социальное партнерство в России: механизмы, оценка состояния и проблемы развития на региональном уровне// Социальное партнерство и развитие институтов гражданского общества в регионах и муниципалитетах. Практика межсекторного взаимодействия: Практическое пособие / Под ред. А.Е. Шадрина, - М.: Агентство социальной информации, 2010. - 280-311 с., Чагин К.Г Чагин К.Г., Механизмы доступа НКО к бюджетному финансированию государственных и муниципальных услуг в социальной сфере//Социальное партнерство и развитие институтов гражданского общества в регионах и муниципалитетах. Краснопольская И., Мерсиянова И., Гражданское общество как среда производства и распространения социальных инноваций// Форсайт Т. 8. № 4 2014 г. - 40-53 г.

• А.Е. Шадрина, заместителя директора Департамента стратегического управления (программ) и бюджетирования Министерства экономического развития РФ. - М.: Агентство социальной информации, 2010. - 222-239 с., Борисова Е.И. Борисова Е.И., Полищук Л.И., Анализ эффективности в некоммерческом секторе: проблемы и решения// Экономический журнал ВШЭ - 2008 г. - 80-99 с., Заббарова А.Г. Заббаров А.Г., Формирование повестки дня российских некоммерческих организаций как механизм управления сетями НКО// Вестник ПАГС - 2008 г. - 63-69 с., Краснопольская И. и Мерсиянова И. Краснопольская И., Мерсиянова И., Гражданское общество как среда производства и распространения социальных инноваций// Форсайт Т. 8. № 4 - 2014 г. - 40-53 г., Якобсон Л.И. Мерсиянова И. В., Якобсон Л. И. Негосударственные НКО: институциональная среда и эффективность деятельности. -- М.: Издательский дом НИУ ВШЭ, 2007. -- с. 50-68 (Сер. «Мониторинг гражданского общества». Вып. II)., Сунгуров А.Ю. Сунгуров А.Ю., Модели взаимодействия структур гражданского общества и органов власти: российский опыт// Модернизация экономики и глобализация: В 3 кн. /Отв. ред. Е.Г.Ясин. Кн. 1. -- М.: Изд.дом ГУ-ВШЭ, 2009, - с. 500-508 c., Кулькова В.Ю. Кулькова В.Ю., Трансформация внутренней устойчивости социально - ориентированных коммерческих организаций// Среднерусский вестник общественных наук, том 10, №5 - 2015 г. - 197 -204 с., Портнягин А.Н. Портнягин А.Н., Механизмы взаимодействия государственных и некоммерческих организаций в реализации пенсионной реформы: законодательные основы и социальные проблемы/Сервис в России и за рубежом №4 - 2011 г. - 232 - 326 с., коллективов исследователей отдельных регионов Н.Яргомская, Е.Белокурова, М.Ноженко, Д.Торхов. Почему НКО и власти нужны друг другу. Модели взаимодействия в регионах Северо-запада. -- В кн.: Публичная политика: вопросы мягкой безопасности в Балтийском регионе/ под ред. М.Б. Горного// СПб.: Норма, - 2004 г. - с. 52- 147. и других отечественных авторов. Источником статистических данных является портал Федеральной службы государственной статистики Федеральная служба государственной статистики - [Электронный ресурс] Доступ через: http://www.gks.ru (дата обращения: февраль-апрель 2016).
• Кроме российских источников изучены зарубежные труды: Salamon L.M. Lester M. Salamon Global Civil Society: Dimensions of the Nonprofit Sector (with S. Wojciech Sokolowski and Associates), Volume II, (Bloomfield, CT: Kumarian Press, 2004). - (Chinese edition published by Peking University Press, 2007), коллектива авторов Sanders J., O'Brian M., Tennant M., Sokolowski S.W., Salamon L.M. The New Zealand Nonprofit Sector in Comparative Perspective. // Wellington (New Zealand): Johns Hopkins Center for Civil Society Studies, Office for the Community and Voluntary Sector, Committee for the Study of the New Zealand Nonprofit Sector - 2012 - 320 р. Sanders J., O'Brian M., Tennant M., Sokolowski S.W., Smith, R.G., Grоnbjerg, K.A. и Biemensderfer, D. Smith, R.G. & Grшnbjerg, K.A. (2006). Scope and Theory of Government-Nonproft Relations. In: Powell, W.W. & Steinberg, R. (Eds.) T e Non-Prof t Sector:A Research Handbook. New Haven & London: Yale University Press, pp. 221-242., исследования The Boston Consulting Group Повышение эффективности государственных инвестиций в сектор СО НКО. The Boston Consulting Group - [Электронный ресурс] Доступ через: http://www.bcg.ru (дата обращения: 13.04.2016), а также официальные англоязычные ресурсы правительств Сайт правительства Великобритании - [Электронный ресурс] Доступ через: https://www.gov.uk/government/collections/civil-society-update-series (дата обращения: 07.04.2016). и других зарубежные источники.
• Цель исследования - анализ механизмов взаимодействия государства и СО НКО, особенностей их реализации на примере Нижегородской области и разработка практических рекомендаций по повышению эффективности сотрудничества государства и СО НКО в контексте решения социальных проблем.
• Задачи:
• · изучение теоретических и правовых основ взаимодействия государственного сектора и сектора СО НКО в РФ;
• · исследование основных направлений государственной поддержки СО НКО на федеральном и региональном уровне;
• · анализ положения СО НКО в текущей институциональной среде в сравнении мировых и отечественных показателей, выявление вызовов и перспективных направлений развития сектора;
• · изучение особенностей региональной инфраструктуры поддержки деятельности СО НКО;
• · проведение исследования по выявлению механизмов взаимодействия региональных СО НКО с областными органами государственной власти на примере Нижегородской области
• · изучение лучших практик взаимодействия государства и СО НКО в Нижегородской области;
• · разработка рекомендаций по совершенствованию механизмов взаимодействия государственного сектора и сектора социально ориентированных некоммерческих организаций в Нижегородской области.
• Научная новизна и практическая значимость работы.
• - Результаты исследований применимы при разработке региональных НПА в сфере СО НКО, целевых программ и при распределении грантов на реализацию проектов. Полученная информация несет прикладную значимость для работы Министерства внутренней региональной и муниципальной политики как куратора работы НКО региона.
• - Данные исследования применимы для вновь созданных СО НКО, так как дают обширное представление о возможности взаимодействия с государством в решении социальных проблем.
• - Результаты могут быть использованы для курса по государственному регулированию деятельности некоммерческий организаций региона.
• - Разработанные практические рекомендации могут помочь повысить эффективность взаимодействия государства и СО НКО.
• Структура работы. Работа состоит из 3-х глав. Первая глава состоит из 4 параграфов, в ней раскрывается основы регулирования сферы деятельности СО НКО. Вторая глава состоит из 3 параграфов и освещает положение СО НКО в институциональной системе.
• Первые две главы являются теоретической базой для третьей главы, состоящей из 3-х параграфов, в которой описано исследование взаимодействия государства и СО НКО на примере Нижегородской области.

• Глава 1. Основы взаимодействия государства и СО НКО
• В первой главе будут рассмотрены: определение СО НКО, модели взаимодействия государства и данных организаций, правовые основы и методы оценки эффективности двухсекторного взаимодействия с целью систематизации научных представлений об объекте и предмете исследования, которые лягут в основу дальнейшего исследования.
• 1.1 Понятие и сущность СО НКО
• Первый параграф посвящен определению понятия СО НКО, сущности деятельности таких организаций, положению в структуре НКО РФ.
• Дефиниция любого явления, регулируемого государством фигурирует в специализированных нормативно-правовых актах, призванных очертить сферу полномочий тех или иных институтов общественной жизни.
• Социально-ориентированные некоммерческие организации (ранее, здесь и далее «СО НКО») входят в число наиболее широкого понятия «некоммерческих организаций».
• В Федеральном законе от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 28.11.2015) "О некоммерческих организациях") фигурирует следующее определение:
• «1. Некоммерческая организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками.
• 2. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ» Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 30.03.2016) "О некоммерческих организациях" - [Электронный ресурс]. Доступ через: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_8824/87a16eb8a9431fff64d0d78eb84f86accc003448/ (дата обращения: 07.04.2016)..
• Для определения некоммерческих организаций в международной коммуникации используется термин «неправительственные организации» (NGO, в русском переводе так же фигурирует «НГО») Definition of NGO - [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://en.academic.ru/dic.nsf/enwiki/29822#Definition_of_NGO (дата обращения: 07.04.2016)..
• В число НГО входят и СО НКО, но в зарубежных странах термин «СО НКО» идентичен термину «организации общественной пользы». Термин используется в таком контексте потому как данные организации осуществляют свою деятельность в целях оказания помощи не своим участникам, а обществу, так называемым третьим лицам. Беневоленский В.Б., Шмулевич Е.О., Государственная поддержка социально ориентированных НКО в свете зарубежного опыта/Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 3 - С 150.
• В Великобритании синонимом этого понятия является термин «сектор волонтёрства, сообществ и социального предпринимательства» (Voluntary, Community and Social Enterprise Sector, VCSE) Сайт правительства Великобритании - [Электронный ресурс] https://www.gov.uk/government/collections/civil-society-update-series (дата обращения: 07.04.2016)..
• Официально в Российской Федерации определение «социально ориентированные некоммерческие организации» как участников общественной жизни и объектов регулирования закреплено Федеральным законом от 5.04.2010 № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций». К социально ориентированным некоммерческим организациям относятся все некоммерческие организации, кроме государственных корпораций и компаний, а также политических партий Методические (информационные) материалы для органов власти (федеральных и региональных) и местного самоуправления по предоставлению информационной поддержки СО НКО, содействию продвижению благотворительности и добровольчества // В.Вайнер, О.Дроздова, В. Муравьева, М.Проппер, Н.Хананаш-вили, Н.Шувалова - М., 2011. - C. 8.
• В контексте взаимодействия с государством документально закреплен перечень допустимых видов деятельности социально ориентированных НКО, претендующих на поддержку органов власти и органов местного самоуправления (приведены в п. 1 ст. 31.1 «Поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций органами государственной власти и органами местного самоуправления» ФЗ № 7) Методические (информационные) материалы для органов власти (федеральных и региональных) и местного самоуправления по предоставлению информационной поддержки СО НКО, содействию продвижению благотворительности и добровольчества // В.Вайнер, О.Дроздова, В. Муравьева, М.Проппер, Н.Хананаш-вили, Н.Шувалова - М., 2011. - C. 10.
• В перечень входят:
• 1) социальная поддержка и защита граждан;
• 2) способствование подготовке граждан к преодолению чрезвычайных ситуаций; предупреждение несчастных случаев;
• 3) создание инфраструктуры помощи тем, кто пострадал в ресультате чрезвычайных ситуаций, а также жертвам социальных, религиозных конфликтов, переселенцам и беженцам;
• 4) защита окружающей среды и помощь животным;
• 5) защита территорий, памятников и иных объектов, имеющих особое значение (культурное, природоохранное, культовое, историческое);
• 6) юридическая помощь на бесплатной основе, зашита прав и свобод человека и гражданина;
• 7) профилактика девиантного и деликвентного поведения граждан;
• 8) благотворительность и добровольчество, а также создание условий для развития сферы волонтерского сектора;
• 9) деятельность в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие духовному развитию личности;
• 10) деятельность, направленная на предотвращение коррупции;
• 11) сохранение культур, традиций, языков и самобытности народов, входящих в состав РФ;
• 12) воспитание патриотизма;
• 13) работа по поиску военных захоронений, поиск имен погибших солдат во времена ВОВ;
• 14) профилактика и/или помощь в устранении пожаров, содействие в поисково-спасательных работах;
• 15) помощь в адаптации мигрантов, социально-психологической и культурной;
• 17) содействие в повышении мобильности трудовых ресурсов;
• 18) увековечение памяти жертв политических репрессий.
• Все субъекты Российской Федерации имеют право добавлять в список другие виды деятельности СО НКО, которые претендуют на получение поддержки, в случае если данный вид деятельности не поименован, но организация на практике занимается решением вопросов, имеющих социальную значимость.
• Не касаясь вопросов поддержки, если организация занимается решением социальных проблем или содействует развитию гражданского общества, то подтверждения и нахождения в реестре не требуется.
• Однако для повышения шанса получить государственную поддержку СО НКО может подать заявку на занесение в реестр СО НКО (федеральный или региональный). Создание и ведение реестров регулируется ст. 31.2 ФЗ № 7. Реестры доступны для ознакомления всем желающим.
• 1.2 Модели взаимодействия государства и СО НКО как одного из институтов гражданского общества
• В данном параграфе будут рассмотрены модели взаимодействия государственных институтов и институтов гражданского общества, частью которых являются социально ориентированные некоммерческие организации.
• Гражданское общество на сегодняшний день представляет собой многогранное государственное, экономическое и социальное явление. В процессе своего становления гражданское общество проходит длительный и сложный путь становления. Несмотря на многократные попытки подвести его сущность к одному подходу, само гражданское общество все еще трактуется наукой, политикой и самим обществом совершенно по-разному Усватов И.С. К вопросу о структуре гражданского общества: определение понятия института гражданского общества // Пробелы в российском законодательстве. №4. - 2009 г. - 81-84 с..
• В данной работе под «гражданским обществом» мы будем понимать сферу самоуправляемых институтов, явлений, механизмов взаимодействия между свободными гражданами, существующими вне властных и коммерческих отношений, но не вне государства как такового. Несмотря на характерную черту в виде самоуправляемости, гражданское общество функционирует в тех условиях, которые создаются и поддерживаются государством. В свою очередь, оно берет на себя функции государства, которые оно неспособно на данный момент или в целом выполнить в силу тех или иных обстоятельств, в том числе функции общественного контроля, защиты прав и свобод граждан и многих других.
• Гражданское общество консолидирует граждан через неформальные общности, стоит на пути отделения и отчуждения граждан. Трансляция функций гражданского общества происходит через признаваемые и/или создающиеся государством структурами, однако они не встраиваются в систему государственного управления. К таким структурам относятся и некоммерческие организации, которые являются центральным элементов в структуре институтов гражданского общества.
• Для понимания характера взаимодействия НКО как институтов гражданского общества и государства предлагаем рассмотреть модели, которые были предложены отечественными авторами на основе анализа зарубежных подходов и опыта диалога между государственным и некоммерческим сектором России.
• В работах Якимца В.Н. значатся 3 модели взаимодействия государства и НКО Сунгуров А.Ю., Модели взаимодействия структур гражданского общества и органов власти: российский опыт/ Модернизация экономики и глобализация: В 3 кн. /Отв. ред. Е.Г.Ясин. Кн. 1. -- М.: Изд.дом НИУ ВШЭ, 2009, С. 501., которые существовали и до сих пор имеют место быть в российской действительности:
• 1) Квазисоветские -- те способы взаимоотношений, которые сложились во времени СССР, перешедшие в современность лишь с небольшими изменениями, не повлиявшими на сущность подчинения всех сфер жизни государству.
• 2) Инновационные -- сформировавшиеся во времена перестройки, появление их обусловлено трансформацией отношений внутри государственной власти и типа нового типа хозяйствования вне.
• 3) Мутантные -- та модель взаимодействия, которая сформировалась на основе двух предыдущих, хотя внешние свойства такой модели отвечают инновационным методам.
• К инновационным методам отнесены следующие: конкурсы, социальные технологии, организационные и структурные, процедуры, а также возможны различные сочетания механизмов.
• Работы авторов данного исследования легли в основу многих других работ, так как представляют собой одни из самых ранних исследовательских работ в России, посвященных взаимоотношениям государства и третьего сектора.
• Позже в начале 2000-х в результате исследования работы некоммерческих организаций, проведенного исследовательской группой в регионах Северо-Запада Н.Яргомская, Е.Белокурова, М.Ноженко, Д.Торхов. Почему НКО и власти нужны друг другу. Модели взаимодействия в регионах Северо-запада. -- В кн.: Публичная политика: вопросы мягкой безопасности в Балтийском регионе/ под ред. М.Б. Горного. -- СПб.: Норма, 2004, с. 52- 147., были сформулированы следующие модели:
• 1) Нормативная модель. Она основана на традиции, когда некоммерческие организации являются инструментами для связи государства и частной сферы граждан. Основная функция НКО в такой модели - осуществление мониторинга и контрольных функций над государственными институтами, которые должны подчиняться воле народа. В этой же модели НКО выступают как мобилизационная и социализирующая сила для активной части населения.
• 2) Легитимационная модель. Строится на теории основанная Истона Д. и развитой потом Г.Алмондом и С.Вербой. По сути в данной модели НКО являются неким «оператором интересов», выполняют для государства функцию дополнительного источника легитимной власти.
• 3) Инструментальная модель. Под этой моделью скрывается непосредственная функция решения социальных задач некоммерческими организациями. Так как основу социальной политики составляет государство, а НКО решают социальные задачи, то они так или иначе вовлекаются в процесс реализации политических программ.
• Вышеуказанные модели легли в основу работы А.Ю. Сунгуров. Модели взаимодействия власти и гражданского общества// Электронная библиотека «Гражданское общество» - [Электронный ресурс] Доступ через: https://www.hse.ru/data/856/667/1240/Гражданское%20общество-УчПос-07.doc (дата обращения: 12.04.2016)., обобщающей и конкретизирующей модели в рамках нескольких направлений взаимодействия органов власти и гражданских структур: сотрудничество (взаимное или основанное на доминировании власти), отсутствие сотрудничества (игнорирование) и конфронтация.
• Под «сотрудничеством» понимаются следующие возможные модели:
• - Модель поддержки развития НКО, или «модель садовника». Для реализации модели на всех уровнях власти принимаются законодательные акты, основной целью которых является стимулирование приращения сферы НКО, её беспрерывное развитие.
• - Партнерская модель, когда государство и НКО являются полноправными партнерами. Основной инструмент - прямой диалог с организациями без попыток ограничивать или управлять ими.
• - «Модель архитектора». Работа происходит в обратном ключе. Здесь формируют повестку дня именно НКО, они же участвуют в реформировании институтов общества, решают определенные проблемы.
• Направление «взаимодействие, основное на доминировании власти» включает в себя две модели:
• - Патерналистская модель. Государство оказывает всяческую поддержку тем организациям, которые лояльны относительно выбранного политического курса.
• - Модель «Приводных ремней». Модель описывает взаимодействие государства с третьим сектором с позиции НКО как механизма передачи информации от высших эшелонов власти к низам. Наибольшим образом проявилась во времена СССР в 1930-1970-х годах.
• Модель формата «игнорирование$»:
• - Модель безучастности государственных структур в деятельности сектора НКО. Государство не помогает работе, но и не мешает.
• Последнее направление можно охарактеризовать как «конф$ронтация»:
• - Модель «Борьбы с противником». Эта модель основана на неприятии государством возможности существования независимых от правительства организаций - в них они видят противников режима. Предпринимаются попытки ограничить деятельность, а получение зарубежной финансовой поддержки может привести к получению статуса «иностранного агента».».
• - Модель «Гражданского неповиновения». Рождается при систематических нарушениях государством неотъемлемых прав и свобод гражданина. В результате часть НКО проявляет неповиновение в форме организации и пропаганде несанкционированных митингов и т.д., что приводит к репрессиям со стороны государства.
• Обобщение данных подходов к моделированию отношений «государство-гражданское общество» позволяет сделать вывод о том, что в разные годы в России государство применяло разные подходы к взаимодействую с некоммерческими организациями. Результатом изменения подходов за годы выстраивания отношений позволило сформировать обширную нормативно-правовую базу ведения деятельности некоммерческих организаций, в перечень которых входят и СО НКО. О нормативно-правовой базе речь пойдет в следующем параграфе данной главы.
• 1.3 Правовые основы деятельности СО НКО в Российской Федерации
• Анализ моделей взаимодействия и существующих работ на тему правовой составляющей взаимодействия государства и СО НКО позволил сформировать общее видение становления текущего законодательства в соответствующей области Сунгуров А.Ю. Гражданское общество и его развитие в России// Электронная библиотека «Гражданское общество» - [Электронный ресурс]: http://www.civisbook.ru/files/File/Sungurov_gr_ob.pdf (дата обращения: 12.04.2016) .
• Политика российского государства по отношению к структурам гражданского общества продолжает трансформироваться Ляус Ю.А., Социодинамика некоммерческих институтов гражданского общества России в условиях современных трансформаций/ Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки № 11 / том 2 / 2015г. - С. 92 .. Основы государственной политики современной России в сфере развития и регулирования гражданского общества, где основу составляют именно некоммерческие организации, были заложены в период реформ 1990-х годов, хотя и претерпевали существенные изменения неоднократно. На протяжении большей части 1990-х годов сотрудничество с представителями некоммерческого сектора не носило системного характера. Не смотря на известные финансовые затруднения российского государства, ощущавшиеся в тот период, многие государственные структуры не отказывались от сотрудничества с НКО, сумевшими обеспечить финансирование своих проектов, нацеленных на продвижение реформ в сфере образования, судебной реформы, на развитие местного самоуправления и федерализма и др.
• В 1990-е годы российские НКО имели достаточно большие льготы по налогу на добавленную стоимость и налогу на прибыль, освобождались от подоходного налога. Имелись налоговые вычеты для организаций, занимающихся благотворительной деятельностью. Первую половину 2000-х годов можно охарактеризовать ростом недоверия со стороны государства к ряду некоммерческих организаций, действовавших в России, прежде всего к тем из них, которые получали финансирование из зарубежных источников, или от крупных российских корпораций. Такая тенденция имеет место быть и сейчас.
• На тот момент множественность организационно-правовых форм НКО и недостатки правовой базы, регулирующей некоммерческую деятельность, создавали условия для подозрений со стороны государства, что некоммерческий статус используется лишь как ширма для вполне коммерческой деятельности и служит для уклонения от уплаты налогов. В этот период государство проводит перерегистрацию НКО, ужесточает правила обязательной отчетности, значительно повышая этими мерами издержки ведения некоммерческой деятельности. После проведения налоговой реформы и принятия Налогового Кодекса в 2000-2001 г. почти все налоговые льготы для НКО на федеральном уровне были отменены. Вместе с тем, именно в этот период осуществляются первые попытки налаживания системного диалога государства и структур гражданского общества. В ноябре 2001 г. в Москве состоялся Гражданский форум - первый прямой диалог лидеров представительной группы российских НКО и представителей государства высокого ранга, включая Президента Российской Федерации, посвященный обмену мнениями о целях, задачах и подходах к развитию российского общества и государства, о роли и месте некоммерческого сектора в развитии страны, о моделях взаимоотношений государства и некоммерческого сектора. В 2002 г. происходили попытки создания консультативных органов, рабочих групп с участием представителей гражданского общества при органах власти, например, при Министерстве труда и социального развития Российской Федерации, Министерстве финансов Российской Федерации. По образцу московского форума в 2002 -2003 гг. состоялась серия гражданских форумов в регионах России. В эти годы происходило формирование и апробация и других коммуникативных инструментов государственной политики, упомянутых выше. После 2005 г. наблюдается активизация попыток конструктивного взаимодействия государственных органов и НКО. Производится ревизия законодательства, регулирующего деятельность НКО, с целью отмены необоснованных ограничений. Разворачиваются исследования возможностей налогового стимулирования и непосредственных инвестиций от государства в сферу социально ориентированных некоммерческих организаций.
• Действующие в настоящее время нормативные акты, регулирующие взаимодействие некоммерческих организаций с органами государственной власти, были приняты в XXI в., главным образом в ходе административной реформы (реформирования системы органов государственной исполнительной власти). Безусловно ключевым нормативно-правовым актом является закон Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 08.03.2015) «О некоммерческих организациях». В дополнение к нему все регулирующие документы можно разделить на группы Перечень НПА регламентирующих взаимодействие см. в Приложении 1.:
• 1. Законодательные и другие акты, разрешающие (но, как правило, не обязывающие) органам власти поддержку деятельности НКО и бизнеса, а также разрешающие решение поставленных гражданами и их объединениями социальных проблем.
• 2. Законодательные и другие акты, создающие площадки для взаимодействия с властью (Общественную палату РФ, Совет по правам человека при Президенте РФ, общественные советы при органах власти) и регламентирующие деятельность таких площадок.
• 3. Законодательные и другие акты, предоставляющие возможность организациям и гражданам высказывать мнение в форме экспертизы или оценки о документах власти или о результатах ее деятельности.
• 4. Программные документы, определяющие планы власти по взаимодействию с организациями гражданского общества и повышению открытости власти.
• Все документы, регламентирующие взаимодействие с властью, исходят из запрета вмешательства в деятельность государственных органов. Другими словами, влияние организаций гражданского общества на власть не приводит к непосредственному результату: экспертное заключение может быть учтено или не учтено; оценка деятельности чиновника рассматривается руководителем этого чиновника, она может быть учтена или отвергнута.
• Наиболее подробно остановимся на тех формах поддержки и приоритетных направлениях государственных, закрепленных официальными документами.
• Все официальные формы государственной поддержки НКО перечислены в ФЗ № 7(п. 3 ст. 31.1), а именно:
• 1) финансовая, имущественная, информационная, консультационная поддержка, а также поддержка в области подготовки, дополнительного профессионального образования работников (в ред. Федерального закона от 02.07.2013 №185-ФЗ). Сюда же относится образование и волонтеров организаций.
• 2) помощь в виде льготного налогообложения;
• 3) взаимодействие в закупочных процедурах в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; (пп. 3 в ред. Федерального закона от 28.12.2013 №396-ФЗ)
• 4) поддержка юридических лиц, оказывающих материальную помощь СО НКО в виде материальных пожертвований, в виде льгот на оплату налогов и сборов.
• Перечисленные формы поддержки составляют инструментальную базу для реализации одного из приоритетных направлений долгосрочной социально-экономической политики - упрочение позиций СО НКО в роли поставщиков социальных услуг населению Согласно «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 г. № 1662-р,. Задачи, направленные на достижение целей приоритетного направления:
• формирование условий для прозрачности и конкурентоспособности системы государственной поддержки СО НКО, являющихся поставщиками социальных услуг;
• выполнение федеральными, региональными и муниципальными властями обязательств по утверждению и реализации программ поддержки развития сектора СО НКО;
• снижение административного и бюрократического воздействия на сектор СО НКО;
• развитие сектора благотворительности и способствование распространению добровольчества.
• Последний пункт лег в основу еще одного программного документа. «Согласно Концепции Концепция содействия развитию благотворительной деятельности и добровольчества в Российской Федерации. Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации №1054-рп от 30.07.2009. Раздел II.2 содействия развитию благотворительной деятельности и добровольчества в Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.07.2009 г. № 1054-р, где основной целью является активизация потенциала благотворительности и добровольчества как ресурса развития общества.
• Сформулирован перечень задач, направленных на достижение заявленной в Концепции цели:
• формирование условий для расширения участия населения в сфере благотворительности и добровольчества, повышение лояльности общества к некоммерческим благотворительным организациям;
• создание среды для увеличения объемов пожертвований организаций и граждан на благотворительные цели;
• обеспечение приращения сектора благотворительности, в том числе фондов в частном владении или корпораций, которые смогут обеспечивать устойчивое развитие сектора;
• оказание форм поддержки для увеличения показателей эффективности и профессиональной подготовки деятелей благотворительных организаций;

формирование и постоянное развитие разнонаправленной инфраструктуры взаимодействия для поддержки добровольческих и благотворительных организаций. Методические рекомендации по разработке региональных программ поддержки СО НКО - [Электронный ресурс] Доступ через:

• http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/9efafd804776ef7a8ecace8ecde0e59e/mm.doc?CACHEID=9efafd804776ef7a8ecace8ecde0e59e&MOD=AJPERES (дата обращения: 12.04.2016)
• В прогнозе долгосрочного социально-экономического развития в планах значится следующая перспектива для СО НКО: «К 2020 году в социальной сфере будет осуществлен переход к модели "эффективного контракта". Предстоит провести либерализацию рынка социальных услуг, допустить к государственному заказу частные организации, в том числе социально-ориентированные некоммерческие организации» Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года - [Электронный ресурс] Доступ через: http://base.consultant.ru/cons/CGI/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=144190 (дата обращения: 12.04.2016).
• Федеральные концепции и программные документы лежат в основе нормативно-правовых документов регионов. Безусловно каждый регион вносит посильный вклад в реализацию федерального политического курса. Для расчета вклада каждого региона используются установленные в законодательном порядке показатели эффективности. О них пойдет речь в следующем параграфе.
• 1.4 Показатели эффективности взаимодействия
• Данный параграф предназначен изучению порядка расчета эффективности взаимодействия государства и СО НКО. Для сравнения приведены и другие методы расчета эффективности, используемые в зарубежных странах.
• В российской практике государственного и муниципального управления понятие «эффективность», как правило, трактуется, как достижение определенных изменений (ожидаемых результатов) и получение определенных выгод путем осуществления определенной деятельности. Борисова Е.И., Полищук Л.И., Анализ эффективности в некоммерческом секторе: проблемы и решения/ Экономический журнал ВШЭ - 2008г. - С 81.
• Показатели оценки эффективности взаимодействия выражаются в расчете эффективности реализации программ поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций устанавливаются субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Важным элементом системы показателей оценки эффективности программ поддержки СО НКО является форма «Отчета о достижении значений показателей результативности предоставления субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на реализацию программы поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций», установленная Приложением № 7 к Приказу Минэкономразвития России от 08.09.2011 № 465 ««О реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 23 августа 2011 г. № 713 «О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям». Существующая форма содержит пятнадцать показателей, «применяемых для оценки эффективности использования субсидии» субъектом РФ.
• Каждый субъект Российской Федерации может применять свою систему показателей эффективности собственных программы поддержки сектора социально-ориентированных организаций. Показатели эффективности деятельности самих организаций также формируются внутри субъектов. Общая черта методик оценки эффективности - количественные показатели в виде числа СО НКО, которые получили поддержку, а также число вновь созданных организаций.
• Показатели результативности и оценки эффективности, применяемые в региональных программах Максимов Ю.Н., Митяков С.М., Митякова О.И., Гоберник Н.С., Устойчивое развитие социально-экономических систем на основе инновационных преобразований: оценка эффективности социально- ориентированных инноваций/Инновации №3 - 2010 г. - С. 58-61:
• • количество СО НКО, получивших государственную поддержку;
• • количество зарегистрированных в течение года НКО, за исключением государственных и муниципальных учреждений;
• • охват граждан в целом социальными проектами;
• • охват граждан социальными услугами, оказываемыми СО НКО;
• • показатели результативности региональных программ поддержки СО НКО, ориентированные непосредственно на решение социальных задач;
• • доля граждан, принимающих участие в деятельности НКО;
• • количество человек, участвующих в добровольческой деятельности;
• • количество поддержанных проектов и мероприятий СО НКО.
• В показателях результативности и оценки эффективности, применяемые к СО НКО, получившим государственную поддержку, применяемые в региональных практиках, прежде всего, оценивается количество благополучателей социальных проектов, численность добровольцев, привлеченных к реализации проектов или деятельности организации в целом, и количество реализованных проектов и мероприятий.
• Показатели результативности и оценки эффективности, применяемые к СОНКО, получившим государственную поддержку, которые используются в региональных практиках Вдовина Г.К., Перспективы развития некоммерческого сектора в России и регионах/ Евразийский Союз Ученых (ЕСУ) # 10 (19), 2015 Экономические науки - С. 33:
• • количество благополучателей, на которых была направлена реализация проекта;
• • количество привлеченных добровольцев в реализацию проекта или деятельность организации;
• • учет социального эффекта от реализации проекта или программы (здесь учитываются изменения, которые произошли с целевой группой или с состоянием решаемой проблемы - обязателен документальный отчет);
• • количество проведенных мероприятий и реализованных проектов;
• • выполнение СОНКО, получившей поддержку, заявленных целей, задач и достижение запланированных результатов;
• • объем привлеченных средств на реализацию проекта;
• • прирост зарегистрированных НКО;
• • развитие предоставления услуг СОНКО гражданам.
• Таков процесс оценки эффективности. На наш взгляд, эффективность реализации программ поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций целесообразно оценивать по трем направлениям На основе материалов проекта «Бюро управленческих компетенций для руководителей РЦ по поддержке СО НКО» - [Электронный ресурс] Доступ через: http://ngo-orpi.ru/uprkom-sonko (дата обращения: 12.04.2016):
• 1. Социальная эффективность деятельности - характеризует направления, характер и объем деятельности (оказание тех или иных видов помощи определенному числу получателей, проведение мероприятий, внедрение в практику новых технологий и т.д.) и достижение, благодаря этой деятельности, конкретных социально значимых результатов в отношении отдельных категорий населения (например, инвалидов или семей с детьми) или в отношении общественных явлений и процессов (например, межнациональных отношений).
• 2. Ресурсно-организационная эффективность деятельности.
• «Ресурсно-организационная эффективность обеспечивается деятельностью отдельных СОНКО, направленной на укрепление сектора СОНКО в целом, и выражается в динамике состояния сектора СОНКО - изменениях в структуре и потенциале СОНКО, трансформации условий для социально ориентированной некоммерческой деятельности. В данном случае бенефициарами деятельности являются не граждане, а другие СОНКО, которые благодаря осуществляемой деятельности привлекают больше тех или иных ресурсов, расширяют использование тех или иных организационных и финансовых механизмов, получают доступ к информации, более тесно и активно взаимодействуют с органами власти и т.д.
• 3. Экономическая эффективность деятельности. Под «экономической эффективностью» понимается достижение благодаря осуществлению деятельности СОНКО конкретных экономических эффектов.
• Направление «Социальная эффективность деятельности» включает в себя оценку содержания, объемов, а также вклада деятельности СОНКО в решение тех или иных социально значимых проблем с двух точек зрения:
• 1) непосредственные результаты (реальные продукты деятельности: перечень публикаций, перечень проведенных мероприятий, количество людей, охваченных услугами организации);
• 2) конечные результаты (социальные итоги, которые определяют роль НКО в решении социальной задачи и в обществе в целом).
• Показатели направления «Ресурсно-организационная эффективность» отражают следующие процессы:
• • Привлечение добровольцев и источников финансирования, использование инструментов социальной рекламы, обеспечение открытости и прозрачности, ведение бухгалтерского учета и подготовка финансовой отчетности, кадровые ресурсы, повышение квалификации работников, взаимодействие с органами власти и СМИ.
• • Развитие ресурсных центров для СО НКО или иных организаций, выполняющих функции ресурсных центров для СО НКО.
• Направление «Экономическая эффективность деятельности» включает в себя критерии:
• • Экономию бюджетных средств, которая имеет место, благодаря успешной деятельности СО НКО, направленной на предотвращение конкретных негативных социальных явлений, вызывающих в долгосрочной перспективе значительные бюджетные расходы: например, отказ матери от новорожденного ребенка ведет к возникновению бюджетных расходов по обеспечению содержания и воспитания ребенка в государственных учреждениях и (или) расходов на содержание и воспитание его в замещающей семье.
• • Дополнительные экономические выгоды от достижения СО НКО результатов своей деятельности, например, трудоустройство инвалида на постоянном рабочем месте ведет к получению государством налоговых платежей с его заработной платы, предотвращение отказа матери от новорожденного ведет к сокращению бюджетных расходов на содержание ребенка в государственном учреждении и т.д.
• • Мобилизацию ресурсов из различных внебюджетных источников, которые СОНКО, получившие государственную финансовую поддержку, привлекают для своей деятельности: например, волонтерский труд.
• Безусловно в российской практике оценка эффективности СО НКО достаточно сложна в том числе из-за отсутствия как таковых альтернатив со стороны исследователей. Приведем примеры техник для оценки показателей эффективности деятельности некоммерческих организаций в зарубежной практике На основе материалов проекта «Бюро управленческих компетенций для руководителей РЦ по поддержке СО НКО» - [Электронный ресурс] Доступ через: http://ngo-orpi.ru/uprkom-sonko (дата обращения: 12.04.2016):
• 1) BSC (сбалансированная система показателей) - это концептуальная основа, которая позволяет транслировать видение организации в систему показателей эффективности, сгруппированных по четырем измерениям: Финансы, Клиент, Внутренние бизнес процессы и Обучение и развитие. Системой предлагаются показатели для измерения успеха организации в ходе реализации ее целей и задач; применяются также другие показатели для измерения долгосрочных факторов успеха. С помощью системы BSC, организация следит за текущими составляющими успеха (финансы, удовлетворенные клиенты, операционные результаты), а также усилиями организации по совершенствованию внутренних процессов, мотивированию и повышению образовательного уровня сотрудников, совершенствованию информационных систем, обучаемости организации в целом и ее способности к совершенствованию.
• 2) Логическая модель (в некоторых источниках - логическая структурная модель) описывает программу НКО, представляя правдоподобное и разумное объяснение того, каким образом эта программа при определенных условиях будет решать заявленные задачи. Логическая модель ясно и наглядно описывает связи между ресурсами, которые использует программа, действиями в рамках данной программы и изменениями, которые должны произойти благодаря данным действиям. Прослеживая причинноследственные связи между элементами, логическая модель программы помогает определить, какие допущения могут повлиять на эту цепочку.
• 3) Анализ «затраты--выгоды» (social cost-benefit analysis (SCBA)) - методика соизмерения затрат и результатов, учитывающая экономические и внеэкономические факторы (социальные, экологические и др.).
• 4) Анализ «затраты-эффективность» (social cost-effectiveness analysis). Цель данного анализа заключается в определении соотношения затрат на проект и его результатов (эффективности), когда отдача от проекта не может быть оценена только в одной системе измерений (обычно в денежном выражении). Выигрыш от проекта и затраты на него могут быть выражены через набор общественных благ, таких как пространство, время, опыт, навыки, знания и т. д.
...