Местное самоуправление как форма народовластия: сравнительно-правовой анализ на примере государств-участников СНГ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики"

Факультет права

Кафедра конституционного и административного права

Выпускная квалификационная работа

"Местное самоуправление как форма народовластия: сравнительно-правовой анализ на примере государств-участников СНГ"

Выполнила:

студентка группы 25МПП

Пошинова Е.А.

Научный руководитель:

доктор юридических наук

профессор И.И. Овчинников

Введение

Когда в 1991 году произошел распад СССР и создание на части его территории Содружества Независимых Государств, это положило начало новому этапу в развитии правовой науки. На данном этапе происходило бурное развитие правовых систем республик бывшего СССР и установление новых форм взаимоотношений между странами СНГ.

В настоящее время в СНГ нарастают процессы, которые могут привести к его разрушению. В то же время ряд ведущих стран-участниц СНГ, таких как Россия, Казахстан пытается усилить интеграционные процессы и установить более тесные контакты между государствами (Демичев, 2009).

Наибольшего эффекта эти процессы достигают в тех отраслях права, нормативно-правовая база которых еще окончательно не сформирована и находится в состоянии развития. К числу таких отраслей относится муниципальное право.

Законодательство стран СНГ, регламентирующее функционирование институтов публичной власти, имеет много общих черт. Это обусловлено, прежде всего, общим историческим наследием, общностью избранной модели конституционного строя, однотипным объектом конституционного регулирования, динамикой государственно-политических реформ, влиянием международного конституционного процесса, международного права и общего права СНГ на конституционные преобразования.

Динамично развивающиеся современные общественно-политические процессы в субъектах СНГ свидетельствуют о появлении новых тенденций развития политических систем важнейших элементов и государственных механизмов этих стран. В связи с этим, крайне важное значение приобретает объективное определение места и роли местного самоуправления и местного управления непосредственно в механизме осуществления публичной власти каждой отдельно взятой страны.

Углубленный анализ опыта государств-участников СНГ имеет особую важность для Российской Федерации в сфере поиска наилучших механизмов регулирования сферы местного самоуправления. Кроме того, сравнительно-правовое исследование и переосмысление теории и практики муниципализма стран-участниц СНГ, позволит по-новому взглянуть на процессы самоуправления и децентрализации, происходящие в настоящее время в России.

За последние годы вопросы организации местного самоуправления в государствах-участниках Содружества Независимых Государств рассматривались в диссертации Чихладзе Л.Т., которая была защищена в 2013г.

В первой главе выпускной квалификационной работы основное внимание уделено понятию местного самоуправления как формы народовластия в странах - участницах СНГ, а также изучению его конституционных основ.

Вторая глава преимущественно посвящена сравнительному анализу организации местного самоуправления в таких странах - участницах СНГ как Республики Азербайджан и Армения, Республика Беларусь, Республика Украина, Республика Казахстан, Республика Таджикистан, Кыргызская Республика, Туркменистан.

В третьей главе освещаются вопросы ответственности органов местного самоуправления и особенности государственного контроля за местным самоуправлением.

Предметом исследования выступает организация местного самоуправления как формы народовластия в странах - участницах СНГ. При этом народовластие рассматривается не как межотраслевой правовой институт, а как институт муниципального права, представляющий собой совокупность норм, регулирующий порядок осуществления населением публичной власти в формах непосредственной и представительной демократии в пределах, установленных законом и уставом соответствующего муниципального образования.

Основная цель исследования заключается в том, чтобы на основе теоретических положений действующего законодательства, а также на основе сложившихся исторических традиций и практики выявить основные способы организации местного самоуправления как формы народовластия в странах - участницах СНГ.

Выполнение поставленной задачи осуществляется посредством анализа научных трудов, публикаций средств массовой информации, нормативных и иных правовых актов.

Нормативную базу исследования составляют Европейская хартия местного самоуправления, а также конституции и нормативно-правовые акты государств-участников СНГ.

1. Общая характеристика местного самоуправления в странах-участницах СНГ

1.1 Особенности организации местного самоуправления как формы народовластия в странах-участницах СНГ

Обратимся для начала к понятию народовластия. Народовластие как институт муниципального права представляет собой совокупность юридических норм, которые регулируют порядок осуществления населением муниципального образования публичной власти в формах непосредственной и представительной демократии в пределах, установленных законом и уставом муниципального образования (Попов, 2011).

Проблема народовластия и его осуществления являлась темой многих научных исследований в советский период. При этом в основу таких исследований было заложено понятие "полновластия народа", за которым, скрывалось господство бюрократического государства и фактическая принадлежность власти узкой группе партийно-государственной бюрократии.

Как известно, никакая власть не может быть полной и абсолютной, иначе она превращается в диктатуру. Поэтому после распада СССР в Конституциях и Декларациях о государственном суверенитете стран-участниц СНГ понятие "полновластия народа" было заменено понятием о народе как о источнике власти и носителе суверенитета, а также было закреплено понятие местного самоуправления.

Так, ст. 12 Декларации о государственном суверенитете Таджикской ССР от 24 августа 1990 г. гласит, что граждане Таджикистана независимо от их национальности составляют народ Республик. Похожее положение содержится в ст. 8 Конституции Узбекистана: "Народ Узбекистана составляют граждане Республики Узбекистан независимо от их национальности" [12].

В Конституции Туркменистана закреплено понятие "народ Туркменистана", "туркменский народ". Согласно Преамбуле Конституции одна из целей государства -- охрана национальных ценностей и интересов, укрепление суверенитета туркменского народа [65].

В то же время в ряде конституций стран-участниц СНГ подчеркивается приоритет коренной нации. Так целью Конституции Республики Беларусь от 24 ноября 1996 г., является обеспечение незыблемых устоев народовластия.

Первая глава Конституции Азербайджана носит название "Власть народа". В ней определен источник власти, закреплено право народа свободно и независимо учреждать свое управление. Подчеркивается, что народ Азербайджана един и это единство составляет основу Азербайджанского государства. Республика признается общей и неделимой родиной для всех граждан Азербайджана.

Народовластие в странах СНГ означает признание того факта, что народ выступает носителем суверенитета и единственным источником власти. т Единство народа составляет основу государства.

Также в Конституциях стран-участниц СНГ народ как источник власти наделен рядом полномочий, которые принято называть формами непосредственной и представительной демократии. В первом случае народ осуществляет свою власть непосредственно, во втором -- через избираемых им и подконтрольных ему представителей.

Конституционная норма о народовластии и способах его осуществления содержится практически во всех конституциях стран СНГ. В большинстве конституций (Азербайджан, Белоруссия, Грузия, Молдова) присутствует формулировка "народ осуществляет свою власть через представительные органы или через своих представителей". Такой подход дает основание отнести это право народа не только к органам государственной власти, но и к власти местного самоуправления. Лишь Конституции Армении (ст.2) и Конституции Украины (ч.1 ст.5) выделяют органы местного самоуправления, и устанавливают норму, в соответствии с которой народовластие осуществляется населением через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Конституции Казахстана (ч.3 ст.3), . Кыргызстана (ст.1 п.4) и Узбекистана (ст.7) связывают народовластие только с деятельностью государственных органов. В Конституциях Казахстана и Кыргызстана содержится положение о том, что народ делегирует осуществление своей власти государственным органам [6,7], а Конституция Узбекистана исходит из того постулата, что государственная власть осуществляется в интересах народа [12]. Нормативно-правовое обеспечение народовластия на местном уровне и самостоятельное решение населением повседневных вопросов связаны с характером взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Диапазон конституционно-правового регулирования этой сферы достаточно широк: от полного отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти до прямого участия государственной администрации в делах местных сообществ.

Органы местного самоуправления в странах Содружества, как правило, избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, и решают широкий круг вопросов. Они утверждают программы социально-экономического и культурного развития территорий и социальной защиты населения, участвуют в реализации аналогичных республиканских программ при условии компенсации дополнительных расходов. Финансовую основу местного самоуправления составляют финансовые ресурсы, объединяющие бюджетные, внебюджетные и иные средства местного самоуправления. Местные представительные органы утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении, а также заслушивают информацию об использовании внебюджетных доходов. В соответствии с республиканскими законами местные органы самоуправления устанавливают местные налоги и сборы, порядок их взимания, самостоятельно решают вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, содействуют развитию предпринимательской деятельности на подведомственной территории и принимают меры по защите всех форм собственности. Хозяйственные отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями, не находящимися в составе муниципальной собственности, строятся на договорной основе.

Особенность народовластия на местном уровне заключается в том, что его осуществляется не всем народом определенной страны, а лишь его частью - населением конкретного муниципального образования. Народовластие на местном уровне обладает довольно широким набором форм непосредственной демократии. Такими формами непосредственной демократии выступают местный референдум, муниципальные выборы, народная законодательная инициатива, съезды (конференции) народов, сельские сходы, национально-культурная автономия (Михалева, 1999).

Остановимся более подробно на местном референдуме, как на одной из важнейших форм непосредственной демократии. Местные референдумы в странах-участницах СНГ проводятся в соответствии с конституцией государства - члена СНГ, его законами, а также уставами соответствующих муниципальных образований.

Местный референдум проводится на всей территории соответствующего муниципального образования (муниципальных образований). Граждане участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании и на равных основаниях. Участие гражданина государства - члена СНГ в местном референдуме является добровольным и свободным. Никто не вправе воздействовать на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в местном референдуме, а также на его свободное волеизъявление.

На местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления в соответствии с конституцией государства - члена СНГ, его законами, уставами муниципальных образований, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

На местный референдум как правило не могут быть вынесены следующие вопросы:

о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

о формировании состава, о персональном составе органов местного самоуправления; об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц;

о принятии или об изменении бюджета муниципального образования, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

об отчуждении государственной и частной собственности;

о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

об изменении внешних границ муниципального образования, а также переподчинении их территорий;

наносящие ущерб памятникам истории, культуры, природы и заповедникам.

На местный референдум не могут быть вынесены также вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования. Вопросы, выносимые на местный референдум, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии их реализации, а также должны исключать возможность их множественного толкования.

Инициатива проведения местного референдума принадлежит гражданам государства - члена СНГ, обладающим правом на участие в местном референдуме, политическим партиям и иным общественным объединениям, устав которых предусматривает участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации и которые зарегистрированы в органе юстиции того уровня, на котором предлагается провести референдум, или более высокого уровня, а также их местным отделениям. Инициатива проведения местного референдума по принятию устава муниципального образования также принадлежит главе муниципального образования и представительному органу местного самоуправления.

Уставом муниципального образования инициатива проведения местного референдума по иным вопросам может быть предоставлена представительному органу местного самоуправления, депутатам представительного органа местного самоуправления, а также главе муниципального образования.

Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в дополнительном утверждении какими-либо органами государственной власти или органами местного самоуправления либо их должностными лицами и обязательно для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Решение, принятое на местном референдуме, действует на всей территории соответствующего муниципального образования и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем после истечения двух лет после его принятия, а также может быть признано недействительным и отменено в судебном порядке по основаниям и в порядке, предусмотренном законами государства - члена СНГ.

Отмена судом решения, принятого на местном референдуме, может быть произведена по следующим основаниям:

нарушение установленного законом государства - члена СНГ, уставом муниципального образования порядка проведения референдума, повлекшее невозможность с достоверностью определить результаты волеизъявления участников местного референдума;

несоответствие устава муниципального образования, иных нормативных правовых актов, на основании которых проводился местный референдум, конституции государства - члена СНГ, а также его закону, действовавшим на момент проведения данного референдума, повлекшее невозможность с достоверностью определить результаты волеизъявления участников местного референдума;

противоречие решения, принятого на местном референдуме, конституции, закону государства - члена СНГ.

Решение, принятое на местном референдуме, регистрируется в уполномоченном органе местного самоуправления в порядке, установленном уставом муниципального образования.

1.2 Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в странах-участницах СНГ

Правовой основой местного самоуправления в странах Содружества являются нормы конституций и специальные законы об организации местного самоуправления. Это, в частности, раздел V Конституции Белоруссии - "Местное управление и самоуправление"; раздел VIII Конституции Казахстана -- "Местное государственное управление и самоуправление"; раздел II главы V Конституции Кыргызстана -- "Местная государственная администрация" и глава VIII -- "Местное самоуправление" раздел IV Конституции Туркменистана, раздел XI Конституции Украины -- "Местное самоуправление".

Процесс формирования и компетенция органов местного самоуправления устанавливается действующим законодательством. Законы о местном самоуправлении в странах Содружества подкрепляются специальными актами о бюджетных правах местных представительных органов, местных налогах и сборах, муниципальной собственности. Основу законодательства о местном самоуправлении составляют законы о выборах глав администрации, о самоуправлении в национально-территориальных образованиях.

Система местного самоуправления в различных странах Содружества строится в соответствии с их административно-территориальным делением. Каждое государство СНГ самостоятельно устанавливает систему административно-территориального деления и систему местного самоуправления. Решение вопросов местного значения осуществляется населением как непосредственно, так и через представительные и исполнительные органы (Евдокимов, 2001).

Так в Туркменистане в систему местного самоуправления входят низовые звенья представительных органов власти -- генгеши -- на территории шахеров и поселков, а также органы территориального общественного самоуправления.

На Украине местное самоуправление выступает правом территориальной громады (жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города) самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины.

В республиках Беларусь, Украина, Таджикистан в систему местного самоуправления наряду с районными Советами в городах входят областные Советы.

В Беларуси центральным звеном системы местного самоуправления выступают местные органы государственной власти. Местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, их исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления.

В Кыргызстане местное самоуправление осуществляется в аилах, поселках, городах, районах, областях местными представительными органами власти - кенешами, избираемыми населением соответствующих территориальных единиц. Председатели аильных и поселковых кенешев также являются главами местного самоуправления и выполняют функции местной государственной администрации.

Органы местного самоуправления в странах-участницах СНГ избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В Белоруссии и на Украине местные представительные органы власти избираются сроком на четыре года, в Казахстане и Туркменистане - на пять лет. Члены органов местного самоуправления обычно осуществляют свои полномочия без отрыва от основной производственной или служебной деятельности. В своей деятельности местные представительные органы руководствуются принципами законности, коллегиальности, гласности, учета общественного мнения, сочетания местных и государственных интересов и не связаны отношениями административной подчиненности.

Местные Советы депутатов в Белоруссии, Советы народных депутатов в Узбекистане, местные кенеши в Кыргызстане, генгеши в Туркменистане решают широкий круг вопросов. Они утверждают программы социально-экономического и культурного развития территорий муниципального образования, социальной защиты населения, участвуют в реализации аналогичных республиканских программ. Экономическую основу местного самоуправления составляют финансовые ресурсы, объединяющие бюджетные, внебюджетные и иные средства. Местные представительные органы утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении, а также заслушивают информацию об использовании внебюджетных доходов. Также органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы, порядок их взимания, самостоятельно решают вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, содействуют развитию предпринимательской деятельности на подведомственной территории и принимают меры по защите всех форм собственности. Органы местного самоуправления в установленных законом пределах управляют местным коммунальным хозяйством и коммунальной собственностью, определяют условия функционирования муниципальных предприятий. Помимо всего прочего, экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, недра, воды, леса, растительный и животный мир), муниципальная и иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению потребностей населения соответствующей территории (Чихладзе, 2011).

Муниципальная собственность включает в себя имущество органов местного самоуправления, средства местного бюджета, местных внебюджетных и валютных фондов, муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание населения и находящиеся на соответствующей территории, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

Также в муниципальной собственности могут находиться земельные участки, природные объекты (водоемы, леса, луга и др.), ценные бумаги и другие финансовые активы, предприятия и другие имущественные комплексы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения, а также имущество, служащее для удовлетворения коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории. Органы местного самоуправления должны принимать меры по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды.

Органам местного самоуправления обладают правом назначать местные референдумы. Так в Туркменистане право назначения местных референдумов по своей инициативе либо по предложению не менее 1/4 избирателей, проживающих на соответствующей территории принадлежит генгеши .

Местные представительные и исполнительные органы по вопросам своей компетенции на основании действующего законодательства принимают акты, имеющие обязательную силу на соответствующей территории. Никто не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления. Решения органов местного самоуправления и местной администрации обязательны для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории юридическими и физическими лицами.

Конституции республик Беларусь и Казахстан предусматривают, что решения местных представительных и исполнительно-распорядительных органов, противоречащие Конституции и законам республики, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законом случаях могут быть обжалованы в суд и отменены.

Допускается досрочный роспуск местного представительного органа представительным органом республики в случае систематического и грубого нарушения им действующего законодательства.

Для большинства стран-участниц СНГ характерен традиционный для прошлых лет подход к определению статуса местных органов управления. Исполнительно-распорядительные органы (исполкомы) при этом выступают как органы Советов. Они создаются на всех уровнях, за исключением сел и поселков, где решение данного вопроса передано на усмотрение Совета. Исполкомы возглавляются председателем который одновременно занимают пост председателя Совета (либо его зама). При таком подходе исполнительно-распорядительные органы находятся в двойном подчинении.

Второй подход характеризуется тем, что органы управления провозглашаются самостоятельным субъектом местного самоуправления. Вводится понятие "местная администрация", охватывающее всю систему исполнительных и распорядительных органов. Образование исполкомов при этом не предусматривается, а их функции выполняет выбранный населением или назначенный президентом глава местной администрации (сельский, поселковый и городской голова, возглавляющий исполнительный орган Совета на Украине).

В третьей группе государств власть сосредоточена в руках исполнительно-распорядительных органов. Так, ст. 2 Конституции Кыргызстана гласит: "Правительство и местная государственная администрация представляют и осуществляют государственную власть" [7]. Исполнительную власть в областях, районах и городах республики осуществляет местная государственная администрация, возглавляемая главой местной государственной администрации, а в аилах и поселках - председатели соответствующих кенешов. Местные кенеши районов, городов, областей вправе выразить большинством в 2/3 от общего числа депутатов недоверие главе местной государственной администрации соответствующей территориальной единицы.

Споры о том, является ли то или иное действие, тот или иной правовой акт вмешательством в дела местного самоуправления, разрешаются в судебной порядке. До принятия окончательного судебного решения по спорному вопросу орган местного самоуправления вправе приостановить оспариваемый акт или действие.

1.3 Основные модели местного самоуправления в странах-участницах СНГ

Модель местного самоуправления -- это система взаимосвязей между субъектами местного самоуправления, между органами местной и государственной власти, их взаимодействия с демократическими институтами, самостоятельности и ответственности всех этих субъектов в общей системе публичной власти (Чихладзе, 2004).

Формирование и развитие институтов местного самоуправления, независимо от страны, региона или исторической эпохи, традиционно испытывает на себе воздействие государства. Следовательно, построение эффективно действующей модели отношений государственной власти и местного самоуправления по-прежнему остается актуальной проблемой для государств-участников СНГ, ведущих активный поиск форм и методов наиболее разумного соединения интересов государства и местного сообщества. Такого рода активизация определяется тем обстоятельством, что местное самоуправление является одной из фундаментальных основ развития современных постсоциалистических государств, без которого невозможно обеспечить высокие социальные стандарты, сформировать гражданское общество, укрепить государственную целостность. Следовательно, в современных условиях управления обществом в странах-участницах СНГ наметились тенденции своеобразного сочетания государственного администрирования и местного самоуправления. В целом, неизбежность (объективность) взаимодействия государства и местного самоуправления актуализируется легитимностью последнего, регламентируется посредством нормативно-правового регулирования устанавливаемого пределами самостоятельности местного самоуправления.

Рассмотрим два подхода к пониманию концепции дуализма, сформировавшейся в странах-участницах СНГ.

Первый подход. Местное самоуправление осуществляется в рамках собственных полномочий муниципальных органов власти, а местное управление - в пределах делегированных государством полномочий. Сравнительно-правовой подход в изучении специфики современного местного самоуправления и местного управления в государствах-участниках СНГ показывает, что сочетание местного самоуправления и местного государственного управления через распределение полномочий в муниципальных системах этих стран соответствует тенденциям развития муниципализма в современном мире. Собственные полномочия реализуются местными органами власти по своему усмотрению в зависимости от финансовых возможностей. К ним чаще всего относятся различные виды обслуживания населения и организация его досуга. Например, коммунальное жилищное строительство, ремонт домов, создание коммунально-бытовых предприятий, организация коммунального общественного транспорта, поддержка и обслуживание социально незащищенных слоев населения, назначение из муниципальных средств доплат к пенсиям и пособиям, организация зрелищных мероприятий, развитие художественной самодеятельности, обеспечение работы спортивных площадок, бассейнов, театров, библиотек.

Таким образом, очевидным становится двойственный характер полномочий и функций муниципалитетов. В этом случае дуализм не зависит от наличия или отсутствия на местном уровне представителей государственной власти. В подтверждение данного подхода, следует иметь в виду, что в большинстве стран-участниц СНГ признается принцип структурной самостоятельности органов местного самоуправления от государственных органов власти В результате получается, что между указанными уровнями публичной власти нет прямого подчинения, но органы местного самоуправления легитимны действовать только в рамках нормативно установленных полномочий Поэтому восприятие местного самоуправления в контексте процесса децентрализации государственного публичного управления представляется объективной реальностью (Норкин, 2011).

Второй подход. На постсоветском пространстве существуют государства, где местное управление осуществляется через представителей государственной власти на местах. Как следствие, органы местного самоуправления по существу включаются в систему органов государственной власти. Здесь отсутствует принцип организационной обособленности органов местного самоуправления. Второй подход не является популярным на постсоветском пространстве. Зачастую в указанных государствах начинаются реформы направленные на демократизацию системы публичного управления и на увеличение влияния населения на органы публичной власти - государственной и муниципальной.

Рассмотрим данную концепцию на примере отдельных государств.

В основном во всех конституциях государств СНГ содержатся нормы об организации местного самоуправления, однако реализуются они в разном объеме. Вышесказанное позволяет разделить с этих позиций государства бывшего СССР на несколько групп.

К первой группе относятся такие страны-участницы СНГ как Армения и Азербайджан. В этих странах органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и население самостоятельно решает вопросы местного значения.

Ко второй группе относятся такие страны как Грузия, Молдова, Украина. В них процесс становления местного самоуправления еще не завершен, на уровне районов и областей существует смешанная система местного управления и самоуправления, формируются местные органы государственной исполнительной власти -- районные и областные государственные администрации.

К третьей группе относятся государства Центральной Азии - Казахстан, Кыргызстан, Туркменистан, Таджикистан, Узбекистан - в них местное самоуправление отличается тем, что существует на низшем уровне, в малых населенных пунктах. При этом вопросы местного значения решает в основном местная государственная администрация, органы государственной власти на местах.

Особая модель местного самоуправления сформировалась в Республике Беларусь, где сочетаются формы централизованного управления, местного управления и самоуправления (Балыхин, 2011).

В вышеперечисленных государствах складываются также разные модели территориальной организации публичной власти на местах, происходят территориальные реформы, суть которых либо связана с укрупнением районов, областей (Украина, Молдова, Казахстан), либо с дроблением последних (Армения, Азербайджан, Узбекистан) с целью приблизить публичную власть к населению.

Так, например, в Грузии установлены границы муниципальных образований, соответствующие муниципальные образования наделены статусом городского или сельского поселения, городского округа, сельского района. Практически в стране сформирована двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления. Подобная модель существуют в Молдове, к этой модели тяготеет также и Украина. Некоторые законодательные особенности можно обнаружить в отношении столиц вышеперечисленных государств. В ряде из них выделены мегаполисныецентры сособым управлением.

Особые формы управления действуют в г.Алматы Республики Казахстан, в двух грузинских городах - Тбилиси и Поти, в столице Белоруссии -Минске (столичные расходы представлены отдельной строкой в республиканском бюджете, городу предоставляются субвенции и субсидии, обеспечиваются государственные гарантии на привлекаемые инвестиции и многое другое) (Эсмантович, 2010). В то же время столица Азербайджана особого статуса не имеет, как и столица Узбекистана, несмотря на то, что в последнем случае особый статус закреплен в конституции.

Одна из повсеместных и острых проблем при всех моделях местного самоуправления - недостаточность финансовых ресурсов, которые складываются из местных налогов и межбюджетных трансфертов. Право устанавливать местные налоги является принципиальной характеристикой финансовых прав местного самоуправления.

Например, в Центральной Азии органы местного самоуправления не имеют достаточной самостоятельности в бюджетно-налоговой сфере, не могут устанавливать ставки налогов и определять базу налогообложения местных налогов. Нередко эти вопросы являются прерогативой парламента. Более того, местные налоги формируют незначительную часть доходов местных бюджетов. В Армении общинами устанавливаются только местные пошлины и платежи. В Казахстане налоги законодательно вообще не разделяются на республиканские и местные.

Как известно, распространенными способами покрытия финансовых потребностей местных бюджетов остаются трансферты из вышестоящих бюджетов. В Республике Беларусь, Украине и других государствах существенную долю доходов местных бюджетов составляют межбюджетные трансферты. В Узбекистане, где законодательством установлен принцип бездефицитности местных бюджетов, дотации выделяются на сумму покрытия их фактического дефицита. В Армении также применяются субвенции и дотации.

Таким образом, можно прийти к выводу современная модель организации местного самоуправления в странах-участницах СНГ носит в основном дуалистический, смешанный характер и сочетает в себе отдельные черты англосаксонской, континентальной моделей.

2 Особенности организации местного самоуправления в отдельных странах

2.1 Сравнительно-правовой анализ организации местного самоуправления на примере республик Азербайджан, Армения и Украина

Рассмотрим особенности организации местного самоуправления в Республике Армения

В Конституции Республики Армения закреплен термин "муниципалитет", который обозначает общность населения одного или нескольких населенных пунктов [3]. Муниципалитеты характеризуются рядом специфических признаков.

они признаются административно-территориальными единицами;

в рамках муниципалитетов допускается реализация не только собственных полномочий, но и делегированных;

муниципалитет является юридическим лицом;

муниципалитет самостоятельно формирует свой бюджет.

Статья 107 Конституции Республики Армения посвящена органам местного самоуправления, которыми являются муниципальный совет и руководитель муниципалитета. Муниципальный совет является основной формой местного самоуправления и избирается населением сроком на четыре года. Он распоряжается муниципальной собственностью, утверждает по представлению руководителя муниципалитета муниципальный бюджет и контролирует его исполнение, устанавливает местные налоги, пошлины и платежи, принимает правовые акты, подлежащие обязательному исполнению на муниципальной территории. Принимаемые муниципальным советом акты не могут противоречить законодательству, порядок их опубликования и вступления в силу устанавливается законом.

Члены муниципального образования могут принимать непосредственное участие в управлении делами муниципалитета посредством решения вопросов муниципального значения на местном референдуме.

В соответствии со ст. 7 Закона Республики Армения "О местном самоуправлении" в целях осуществления власти народа и решения муниципальных задач в муниципалитетах в установленном законом порядке избираются органы местного самоуправления - муниципальный совет и глава муниципалитета. Главой муниципалитета и членами муниципального совета могут избираться граждане, считающиеся жителями данного муниципалитета не менее одного года.

Остановимся более подробно на полномочиях муниципального совета. Муниципальный совет считается сформированным, если избрано более половины от установленного законом числа членов муниципального совета. Муниципальным советом принимается регламент, который регулирует деятельность муниципального совета, подготовку и проведение его заседаний. Заседания муниципального совета проводятся не реже одного раза в два месяца. Муниципальный совет может проводить внеочередные заседания.

Муниципальный совет для осуществления отведенных ему полномочий может создавать постоянно действующие и временные комиссии.

Глава муниципалитета создает в муниципальной резиденции необходимые условия для осуществления муниципальным советом деятельности, предусмотренной настоящим Законом, а также регламентом муниципального совета.

На заседании муниципального совета рассматривается любой вопрос, затрагивающий интересы муниципалитета. По рассматриваемым вопросам муниципальный совет принимает постановления и послания.

Проект повестки дня заседания муниципального совета составляется главой муниципалитета и членами муниципального совета из письменных вопросов, представленных секретарю аппарата главы муниципалитета не позднее чем за пять дней до заседания. Авторы вопросов должны представить проекты постановлений. К каждому проекту прилагаются обоснования необходимости его принятия и сметы финансовых затрат на осуществление каждого проекта постановления. Проект повестки дня заседания, проекты постановлений и соответствующие документы по включенным в нее вопросам не позднее чем за три дня до начала заседания предоставляются членам муниципального совета.

Заседание муниципального совета созывается и проводится главой муниципалитета, обладающим правом совещательного голоса или исполняющим его обязанности

Заседание муниципального совета считается правомочным, если на нем присутствует более половины членов муниципального совета. Если в течение получаса кворум заседания не обеспечивается или глава муниципалитета не является на заседание и заседание не начинается, то о том, что заседание не состоялось, составляется протокол, который подписывают члены муниципального совета, явившиеся на заседание.

Постановления и послания муниципального совета принимаются большинством голосов присутствующих на заседании его членов.

Муниципальный совет может пригласить и заслушать на заседании любое лицо. По приглашению главы муниципалитета в заседании муниципального совета участвуют сотрудники аппарата главы муниципалитета.

Глава муниципалитета в трехдневный срок может представить муниципальному совету письменные возражения и предложения на постановления муниципального совета с соответствующими обоснованиями, если постановление муниципального совета, по его мнению, противоречит закону или предыдущим постановлениям муниципального совета.

В этом случае созывается внеочередное заседание муниципального совета, а исполнение постановления откладывается до его рассмотрения муниципальным советом на этом заседании. Муниципальный совет рассматривает указанные возражения и принимает постановление большинством голосов присутствующих на заседании членов муниципального совета. В случае, если на указанном заседании и в предусмотренные сроки постановление не будет пересмотрено или заседание муниципального совета не состоится, постановление вступает в силу и подлежит обязательному исполнению.

Глава муниципалитета имеет право обжаловать постановления муниципального совета в судебном порядке.

Муниципальный совет в пределах своей компетенции:

принимает свой регламент;

утверждает программу развития муниципалитета;

утверждает муниципальный бюджет, изменения в бюджете, предложенные главой муниципалитета, и годовой отчет об исполнении бюджета;

контролирует исполнение муниципального бюджета, использование полученных муниципалитетом кредитов и иных привлеченных финансовых средств;

определяет порядок осуществления добровольных полномочий и необходимых для этого финансовых средств по представлению главы муниципалитета;

инициирует и в установленном законом порядке назначает местный референдум;

осуществляет контроль за соответствием принятых главой муниципалитета решений законам и постановлениям муниципального совета;

определяет размер вознаграждения главы муниципалитета;

выносит решение о представлении предложения губернатору, а в Ереване - мэру Еревана об отставке главы муниципалитета;

выносит решение о досрочном прекращении полномочий члена муниципального совета;

в установленном законом порядке выносит решение о создании, реорганизации или ликвидации муниципальных бюджетных учреждений, коммерческих организаций с участием муниципалитета и некоммерческих организаций;

своим решением одобряет кандидатуры руководителей бюджетных учреждений и некоммерческих организаций, представленных главой муниципалитета;

определяет установленные законом ставки местных пошлин и сборов;

устанавливает ставки сборов, взимаемых за оказываемые муниципалитетом услуги;

выносит решение о сдаче в аренду и отчуждении имущества, считающегося муниципальной собственностью, утверждает их условия, размеры арендной платы, цены отчуждения, а при отчуждении в аукционной форме - стартовую цену имущества;

выносит решение о привлечении кредитов и иных средств в установленном законом порядке;

утверждает численность, штатное расписание и должностные оклады сотрудников аппарата главы муниципалитета и бюджетных учреждений;

Предложение об отставке главы муниципалитета может быть сделано в письменной форме по инициативе не менее одной трети от установленного законом числа членов муниципального совета, если глава муниципалитета нарушил Конституцию, законы Республики Армения и решения муниципального совета. В случае неявки главы муниципалитета на это заседание без уважительной причины муниципальный совет составляет протокол, который в трехдневный срок направляется губернатору. Протокол служит губернатору основанием для инициирования им процедуры объявления недоверия главе муниципалитета.

Предложение об отставке главы муниципалитета принимается простым большинством установленных законом голосов членов муниципального совета. Постановление в трехдневный срок направляется губернатору, а в Ереване - мэру Еревана с приложением отзыва главы муниципалитета.

Предложение об отставке главы муниципалитета муниципальный совет может рассмотреть не ранее чем через год после вступления главы муниципалитета в свои полномочия.

Если вследствие прекращения полномочий члена муниципального совета дальнейшее проведение заседаний муниципального совета становится невозможным, составляется протокол о досрочном прекращении полномочий муниципального совета, который подписывается остальными членами муниципального совета, либо главой муниципалитета.

Полномочия членов муниципального совета прекращаются досрочно также в случае, если данный муниципалитет в установленном законом порядке реорганизуется в другую административно-территориальную единицу.

Главой муниципалитета может быть избран обладающий избирательным правом гражданин Республики Армения, достигший возраста 25 лет, проживающий на территории указанного муниципалитета не менее одного года.

Глава муниципалитета должен иметь среднее профессиональное или высшее образование. Одно и то же лицо может избираться на должность главы муниципалитета не более двух раз подряд. При этом глава муниципалитета не может занимать другую должность, выполнять иную оплачиваемую работу, кроме творческой, научной и педагогической.

Глава муниципалитета осуществляет свои полномочия через свой аппарат, муниципальные бюджетные учреждения, коммерческие и некоммерческие организации.

Аппарат главы муниципалитета состоит из заместителя главы муниципалитета, секретаря аппарата, руководителей отделов, а также других работников, предусмотренных штатным расписанием.

Глава муниципалитета самостоятельно и под свою ответственность осуществляет кадровую политику и формирует аппарат главы муниципалитета, а также по своему представлению и с согласия муниципального совета назначает руководителей муниципальных бюджетных учреждений.

После избрания нового главы муниципалитета свои полномочия складывают заместитель главы муниципалитета, секретарь аппарата главы муниципалитета. Глава муниципалитета в месячный срок после утверждения численности штатного расписания и должностных окладов сотрудников его аппарата и бюджетных учреждений назначает вышеуказанных должностных лиц.

Глава муниципалитета осуществляет следующие полномочия:

созывает и ведет заседания муниципального совета в порядке, установленном настоящим Законом и регламентом муниципального совета;

вносит на утверждение муниципального совета трехлетнюю программу развития муниципалитета;

утверждает положения об аппарате, о бюджетных учреждениях и некоммерческих организациях;

вносит на утверждение муниципального совета проекты постановлений о структурах аппарата и бюджетных учреждений и предлагаемых в них изменений;

вносит на утверждение муниципального совета проекты постановлений о численности, штатном расписании и должностных окладах сотрудников аппарата и бюджетных учреждений и предлагаемых в них изменений;

вносит на утверждение муниципального совета проект постановления о создании, реорганизации или ликвидации бюджетных учреждений и некоммерческих организаций муниципального подчинения;

вносит на утверждение муниципального совета проект постановления о составах советов и контрольных органов коммерческих организаций муниципального подчинения;

назначает на должность и освобождает от должности заместителя главы муниципалитета, секретаря его аппарата, руководителей структурных подразделений;

по решению муниципального совета назначает и увольняет руководителей бюджетных учреждений муниципалитета.

вносит на утверждение муниципального совета проект постановления о назначении местного референдума;

заключает договоры о сотрудничестве с муниципалитетами Республики Армения или других государств, вносит их на утверждение муниципального совета; вносит на утверждение муниципального совета проекты постановлений о создании межмуниципального объединения, а также об участии в учрежденных муниципалитетами союзах и уплате их членских взносов;

в установленном муниципальным советом порядке заключает договоры о сдаче муниципальной собственности в аренду;

вносит на утверждение муниципального совета проект постановления об отчуждении имущества, считающегося муниципальной собственностью;

представляет муниципалитету на утверждение улицы, проспекты, площади, парки муниципалитета, образовательные, культурные и иные учреждения и организации муниципального подчинения (за исключением историко-культурных и природных исторических памятников), подлежащие присвоению наименований и переименованию;

устанавливает нумерацию зданий и строений;

в пределах своей компетенции принимает решения, составляет протоколы и издает распоряжения;

в установленном законом или Правительством порядке самостоятельно и под свою ответственность организует и руководит осуществлением делегированных государством полномочий;

в установленном законом или Правительством порядке ведет градостроительный, природоохранный, сельскохозяйственный и иные муниципальные кадастры;

в установленном законом или Правительством порядке принимает меры к организации мероприятий по гражданской обороне, противоэпидемических (противоэпизоотических) и карантинных мероприятий, а также работ, связанных со снижением опасности и устранением последствий технологических катастроф и стихийных бедствий;

носит на утверждение муниципального совета проекты постановлений об установлении ставок местных пошлин и сборов;

Муниципалитет обладает собственностью, право на которую защищено Конституцией Республики Армения. Собственностью муниципалитета может быть недвижимое и движимое имущество, денежные средства и иные имущественные права.

Изъятие муниципальной собственности для нужд государства может производиться только в исключительных случаях, с предварительным равноценным возмещением на основе закона.

Земли, считающиеся государственной собственностью и находящиеся в административных границах муниципалитета, безвозмездно передаются муниципалитетам на праве собственности в порядке и сроки, установленные законом. Муниципалитет в установленном законом порядке может распоряжаться, владеть, пользоваться землями, считающимися его собственностью.

Земли, необходимые действующим в административных границах муниципалитета бюджетным учреждениям для осуществления своих полномочий, обычно предоставляются органами местного самоуправления на праве безвозмездного пользования.

Имущество, находящееся в административных границах муниципалитета, в соответствии с настоящим Законом безвозмездно передается муниципалитетам на праве собственности кроме имущества, считающегося собственностью физических и юридических лиц, а также необходимого для осуществления государством своих полномочий.

Муниципальная собственность складывается из:

считающегося государственной собственностью имущества, переданного в собственность муниципалитета;

деятельности учреждений и организаций муниципального подчинения;

доходов муниципального бюджета и иных не запрещенных законом финансовых поступлений;

имущества, приобретенного за счет муниципального бюджета;

благотворительных ассигнований, пожертвований граждан, учреждений и организаций;

иных не запрещенных законодательством источников.

Обратимся теперь к особенностям организации местного самоуправления в Республике Азербайджан.

В соответствии со ст.1 Закона Азербайджанской Республики "О статусе муниципалитетов" местное самоуправление в Азербайджанской Республике - это негосударственная система организации деятельности граждан, которая предоставляет им возможность для осуществления права в рамках закона самостоятельно и свободно решать вопросы местного значения. Это право осуществляют в установленном законом порядке представительные коллегиальные органы (муниципалитеты), состоящие из членов муниципалитетов, избранных путем свободного, личного и тайного голосования на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права, или собрания граждан. В целях выполнения своих обязанностей муниципалитеты могут создать постоянно функционирующие исполнительные структуры, несущие перед ними ответственность [22].

...