Местное самоуправление как форма народовластия: сравнительно-правовой анализ на примере государств-участников СНГ

Муниципалитетом является форма местного самоуправления в пределах установленных законом территориальных границ. Муниципалитет имеет свою собственность, местный бюджет и выборные муниципальные органы и самостоятельно решает вопросы местного значения, отнесенные к его полномочиям Конституцией Азербайджанской Республики и настоящим Законом. Муниципалитеты создаются и функционируют на основе равноправия.

Муниципалитеты имеют свой устав, в котором содержатся сведения о:

границах и составе муниципальной территории;

названиях, структуре, полномочиях и порядоке формирования муниципальных органов;

сроке полномочий выборных должностных лиц муниципальных органов;

порядке принятия и вступления в силу муниципальных актов;

основах и видах ответственности муниципалитетов, муниципальных органов и их должностных лиц;

статусе и социальных гарантиях членов муниципалитета, выборных должностных лицах муниципальных органов, основах и порядке прекращения их полномочий;

гарантии прав должностных лиц муниципальных органов;

условиях и порядке организации муниципальной службы;

экономических и финансовых основах осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

других положениях относительно организации местного самоуправления, полномочий и порядка деятельности муниципалитетов и должностных лиц муниципальных органов в соответствии с законами Азербайджанской Республики.

Член муниципалитета - это избранное на муниципальных выборах лицо, мандат которого утвержден территориальной избирательной комиссией. Срок полномочий члена муниципалитета составляет пять лет.

На заседаниях муниципалитета член муниципалитета имеет право выкупать по обсуждаемым вопросам, вносить предложения и поправки, делать отметки, задавать вопросы выступающим или кандидатам, выдвинутым на должности, назначение на которые согласовано, давать справку, участвовать в голосовании.

Муниципалитет признается основным местом работы его члена, здесь он получает зарплату. Член муниципалитета, не получающий зарплату в муниципалитете, при осуществлении своих полномочий обычно продолжает производственную или служебную деятельность. Во время заседаний муниципалитета или постоянной комиссии, в состав которой избран член муниципалитета, он освобождается от выполнения своих производственных или служебных обязанностей на постоянном месте работы с сохранением средней заработной платы.

Член муниципалитета не реже одного раза в шесть месяцев обязан отчитываться перед избирателями

Заседания муниципалитета созываются председателем муниципалитета по инициативе не менее десяти процентов населения, проживающего на муниципальной территории, или одной трети членов муниципалитета не реже одного раза в месяц. Заседание муниципалитета полномочно при участии более половины членов муниципалитета.

Исполнительным органом муниципалитета является его исполнительный аппарат, который состоит из председателя муниципалитета и сформированных им в установленном законом порядке структурных подразделений и созданных в соответствии с уставом муниципалитета других исполнительных структур.

Деятельностью исполнительного аппарата муниципалитета руководит председатель муниципалитета.

В Азербайджане существуют следующие способы непосредственного выражение гражданами своей воли:

Местный опрос мнения - может быть назначен муниципалитетом по вопросам местного значения. Все граждане, проживающие на муниципальной территории и имеющие избирательное право, могут принимать участие в опросе непосредственно и на добровольной основе. Голосование в местном опросе мнения проводится тайно или открыто, контроль за изъявлением гражданами своей воли не допускается.

Выборы в муниципалитеты -осуществляются на основе общего, равного, прямого избирательного права с обеспечением установленных законом избирательных прав граждан путем свободного, личного, тайного голосования.

Собрания граждан- собираются в целях выражения отношения к вопросам местного значения, выдвижения предложений, коллективного высказывания мнения, принятия решений в муниципалитетах с численностью населения менее 500 человек граждане. На собраниях граждан, помимо всего прочего, принимаются, изменяются и ликвидируются устав муниципалитета и другие решения.

В соответствии с уставом муниципалитета население имеет право проявлять инициативу по созданию муниципальных актов относительно вопросов местного значения. Проекты муниципальных актов по вопросам местного значения, переданных населением муниципалитетам, должны обсуждаться на открытых заседаниях с обязательным участием представителей населения, результаты должны быть официально объявлены.

Граждане имеют право в индивидуальном или коллективном порядке обращаться в муниципалитеты, муниципальные органы и к их должностным лицам. Муниципалитеты, муниципальные органы и их должностные лица должны ответить по существу на обращения граждан в течение месяца.

Экономическую основу местного самоуправления составляет муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в пользование муниципалитетов, служащее удовлетворению потребностей муниципального населения.

В состав муниципальной собственности входят местные налоги и средства местного бюджета, формирующегося за счет выплат, внебюджетные фонды муниципалитета, муниципальное имущество, а также муниципальные земли, муниципальные предприятия и организации, муниципальные жилищные фонды и нежилые здания, дороги, не находящиеся в государственной и частной собственности, муниципальные учебные заведения, учреждения здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Право собственности на имущество, составляющее муниципальную собственность, осуществляют муниципалитеты, а в случаях, предусмотренных законами Азербайджанской Республики, непосредственно население.

В соответствии с действующим законодательством муниципалитеты могут передать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование, в аренду физическим и юридическим лицам, могут осуществить отчуждение, а также заключить в отношении находящегося в муниципальной собственности имущества другие сделки, определить в договорах и соглашениях условия использования приватизированных или переданных в пользование объектов.

Местные бюджеты складываются из местных налогов и выплат, финансовых средств, выделенных муниципалитету для осуществления дополнительных полномочий, средств, поступающих от приватизации муниципального имущества и передачи его в аренду, от местных лотерей, реклам, налогов, удерживаемых с прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотаций, субвенций, трансфертных выплат.

Теперь рассмотрим особенности местного самоуправления в Республике Украина.

Согласно ст.7 Конституции Украины в Украине признается и гарантируется местное самоуправление.

Правом самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины наделяется территориальная громада - жители села или добровольное объединение в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города

При этом местное самоуправление осуществляется территориальной громадой в порядке, установленном законом, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления: сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные и их исполнительные органы.

Формами непосредственного осуществления местного самоуправления выступают:

местный референдум как способ решения территориальной громадой вопросов местного значения путем прямого волеизъявления;

общее собрание граждан по месту жительства, решения которого должны учитываться органами местного самоуправления в их деятельности;

местные инициативы - члены территориальной громады имеют право инициировать рассмотрение в совете любого вопроса, отнесенного к ведению местного самоуправления.

Органами местного самоуправления, которые представляют общие интересы территориальных громад сел, поселков, городов являются районные и областные советы. Вопрос организации управления районами в городах относится к компетенции городских советов.

В соответствии со ст.141 Конституции Украины в состав сельского, поселкового, городского, районного, областного совета входят депутаты, которые избираются жителями села, поселка, города, района, области на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права путем тайного голосования сроком на пять лет.

Территориальные громады на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права путем тайного голосования избирают сроком на четыре года соответственно сельского, поселкового, городского голову, который возглавляет исполнительный орган совета и председательствует на его заседаниях.

Председатель районного и председатель областного совета избираются соответствующим советом и возглавляют исполнительный аппарата совета.

Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий, определенных законом, принимают решения, которые являются обязательными для исполнения на соответствующей территории.

Другие вопросы организации местного самоуправления, формирования, деятельности и ответственности органов местного самоуправления определяются Законом Украины "О местном самоуправлении в Украине" (далее-Закон).

В соответствии со ст.43 Закона исключительно на пленарных заседаниях областного совета решаются следующие вопросы:

утверждение программ социально-экономического и культурного развития области, целевых программ по другим вопросам, заслушивание отчетов об их выполнении;

утверждение областных бюджетов, внесение изменений в них, утверждение отчетов об их исполнении; распределение переданных из государственного бюджета средств в виде дотаций, субвенций соответственно между районными бюджетами, местными бюджетами городов областного значения, сел, поселков, городов районного значения;

решение в установленном законом порядке вопросов об управлении объектами общей собственности территориальных громад сел, поселков, городов, районов в городах, находящихся в управлении районных и областных советов; назначение и освобождение их руководителей;

принятие решений об организации территорий и объектов природно-заповедного фонда местного значения и других территорий, подлежащих особой охране; внесение предложений в соответствующие государственные органы об объявлении природных и других объектов, имеющим экологическую, историческую, культурную или научную ценность, памятниками истории или культуры, охраняемыми законом;

принятие решений по вопросам административно-территориального устройства в пределах и в порядке, определенных законом;

осуществление в соответствии с законом полномочий по организации проведения всеукраинских референдумов и выборов органов государственной власти и местного самоуправления [23].

Областные советы могут рассматривать и решать на пленарных заседаниях и другие вопросы, отнесенные к их ведению настоящим и другими законами.

Статьей 44 Закона предусмотрено, что областные советы делегируют областным государственным администрациям следующие полномочия:

подготовка предложений к программам социально-экономического и культурного развития областей и общегосударственным программам экономического, научно-технического, социального и культурного развития Украины;

обеспечение сбалансированного экономического и социального развития соответствующей территории, эффективного использования природных, трудовых и финансовых ресурсов;

объединение на договорных началах средств предприятий, учреждений и организаций, расположенных на соответствующей территории, и населения, а также бюджетных средств на строительство, реконструкцию, ремонт и содержание на паевых началах объектов социальной и производственной инфраструктуры, дорог местного значения и на мероприятия по охране труда и охране окружающей природной среды;

обеспечение в соответствии с законодательством развития науки, всех видов образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, туризма; содействие возрождению центров традиционного народного творчества, национально-культурных традиций населения, художественных промыслов и ремесел, работе творческих союзов, национально-культурных обществ, ассоциаций, других общественных и неприбыльных организаций, действующих в сфере образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, семьи и молодежи;

Областные советы могут делегировать областным государственным администрациям и другие полномочия, отнесенные к их компетенции настоящим и другими законами.

Согласно ст.71, 72 Закона территориальные громады, органы и должностные лица местного самоуправления самостоятельно реализуют предоставленные им полномочия.

Органы исполнительной власти, их должностные лица не имеют права вмешиваться в законную деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, а также решать вопросы, отнесенные Конституцией Украины, настоящим и другими законами к полномочиям органов и должностных лиц местного самоуправления, кроме случаев исполнения делегированных им советами полномочий, и в других случаях, предусмотренных законом.

При рассмотрении местной государственной администрацией вопросов, затрагивающих интересы местного самоуправления, она должна сообщить об этом соответствующим органам и должностным лицам местного самоуправления.

Местные государственные администрации подотчетны областным советам в исполнении программ социально-экономического и культурного развития, районных, областных бюджетов, подотчетны и подконтрольны в части полномочий, делегированных им областным советом, а также в исполнении решений советов по данным вопросам.

Согласно ст. 142 Конституции Украины материальной и финансовой основой местного самоуправления является движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие средства, земля, естественные ресурсы, находящиеся в собственности территориальных громад сел, поселков, городов, районов в городах, а также объекты их общей собственности, находящиеся в управлении районных и областных советов.

Рассмотрев особенности организации местного самоуправления в республиках Армения, Азербайджан и Украина, можно прийти к выводу, что местное самоуправление осуществляется, с одной стороны, муниципальными органами власти в рамках собственных полномочий, а с другой - населением муниципалитета непосредственно. При этом законодательством республик предусмотрены достаточно широкие возможности для населения свободно выражать свою волю: местные выборы, местный референдум, общие сборы по месту жительства и местную инициативу. При этом местные выборы и местный референдум представляются весьма масштабными и громоздкими процессами. Их проведение требует значительных ресурсов, которые используются местным населением исключительно через органы местного самоуправления. В то же время общественные слушания, общие собрания и местные инициативы позволяют быстро и оперативно определить потребности и предпочтения населения.

2.2 Особенности организации местного самоуправления в Республиках Беларусь и Казахстан

Если рассматривать организацию местного самоуправления в Республике Беларусь, то в соответствии со ст. 117 Конституции Республики Беларусь местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.

Согласно Закону Республики Беларусь от 4 января 2010 г. № 108-З "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" (далее-Закон РБ) система органов местного управления состоит из трех территориальных уровней: областного, базового и первичного и включает областные, городские, районные, поселковые и сельские исполнительные комитеты (далее- исполкомы) и местные администрации районов в городах [14].

К областному территориальному уровню относятся областные, Минский городской исполкомы. Исполкомы областного уровня являются вышестоящими по отношению к исполнительным и распорядительным органам базового и первичного территориальных уровней.

К базовому территориальному уровню относятся городские (городов областного подчинения), районные исполкомы. Исполкомы базового уровня являются вышестоящими по отношению к исполнительным и распорядительным органам первичного территориального уровня.

Минский городской исполком обладает также правами исполкома базового уровня.

К первичному территориальному уровню относятся городские (городов районного подчинения), поселковые, сельские исполкомы, местные администрации.

Исполком является исполнительным и распорядительным органом на территории области, города, района, поселка, сельсовета, а местная администрация - на территории района в городе.

Исполкомы областного уровня подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь, а также Совету Министров Республики Беларусь по вопросам, входящим в компетенцию Правительства Республики Беларусь.

Исполкомы базового и первичного уровней, местные администрации подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполкомам.

Исполкомы подотчетны соответствующим Советам по вопросам, отнесенным к компетенции этих Советов.

Вышестоящие исполнительные и распорядительные органы осуществляют координацию деятельности нижестоящих исполнительных и распорядительных органов, оказывают им необходимую помощь, в том числе организационно-методическую, материальную, техническую, информационную.

В состав исполкомов областного и базового уровней входят председатель исполкома, его заместители, управляющий делами и другие члены исполкома.

В состав исполкома первичного уровня входят председатель исполкома, заместитель (заместители) председателя исполкома (при наличии такой должности в составе исполкома первичного уровня), управляющий делами и другие члены исполкома.

В состав местной администрации входят глава местной администрации, его заместители, управляющий делами и другие члены местной администрации.

В систему органов местного самоуправления в Республике Беларусь входят:

1. Местные советы Депутатов (далее - Советы) - представительные государственные органы, создаваемые в установленном законодательством порядке на территории соответствующих административно-территориальных единиц, и являющиеся основным звеном системы местного самоуправления. Система Советов в Республике Беларусь состоит из трех территориальных уровней: областного, базового и первичного и включает областные, городские, районные, поселковые и сельские Советы.

К областному территориальному уровню относятся областные, Минский городской Советы (далее, если не указано иное,- Советы областного уровня). Советы областного уровня являются вышестоящими по отношению к Советам базового и первичного территориальных уровней.

К базовому территориальному уровню относятся городские (городов областного подчинения), районные Советы (далее, если не указано иное,- Советы базового уровня). Советы базового уровня являются вышестоящими по отношению к Советам первичного территориального уровня.

Минский городской Совет обладает также правами Совета базового уровня.

К первичному территориальному уровню относятся городские (городов районного подчинения), поселковые, сельские Советы.

Совет избирается гражданами соответствующей административно-территориальной единицы на основе всеобщего, свободного, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года. Совет осуществляет свою деятельность в форме сессий и через деятельность органов Совета, а также путем реализации депутатами Совета своих полномочий, в том числе посредством создания и деятельности депутатских групп и других депутатских объединений. Органами Совета являются президиум, постоянные и временные комиссии Совета. Основной формой деятельности Совета является сессия, которая созывается по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал.

2. Территориальное общественное самоуправление - деятельность граждан на добровольной основе по месту их жительства на части территории административно-территориальной единицы (территории микрорайонов, жилищных комплексов, кварталов, улиц, дворов, агрогородков, поселков, деревень в целях решения вопросов местного значения непосредственно или через органы территориального общественного самоуправления (Мельников, 2001).

Также в Республике Беларусь существуют следующие формы местного самоуправления:

Местное собрание - совместное присутствие группы граждан, собравшихся для обсуждения вопросов государственной и общественной жизни республиканского или местного значения, основная форма непосредственного участия граждан в управлении делами общества и государства.

Местный референдум - проводится для решения вопросов, имеющих важнейшее значение для населения соответствующих административно-территориальных единиц и отнесенных к компетенции соответствующих Советов, исполнительных и распорядительных органов.

Инициатива граждан по принятию решений Совета - возможность вносить в Совет проекты решений или мотивированные предложения о необходимости принятия, изменения, дополнения, толкования, приостановления действия, признания утратившими силу, отмены решений Совета либо их отдельных положений. Проекты решений по вопросам местного значения, внесенные гражданами в Совет, подлежат обязательному рассмотрению на сессии Совета с участием представителей граждан, а результаты рассмотрения - опубликованию в местных средствах массовой информации (Мархотко, 2008).

Экономическую основу местного управления и самоуправления в Республике Беларусь составляют коммунальная собственность, доходы от использования природных ресурсов и иные источники получения доходов местного управления и самоуправления в соответствии с законодательством об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, гражданским, налоговым, бюджетным законодательством.

Коммунальная собственность состоит из казны административно-территориальной единицы и имущества, закрепленного за коммунальными юридическими лицами в соответствии с актами законодательства. Средства местного бюджета и иное коммунальное имущество, не закрепленное за коммунальными юридическими лицами, составляют казну соответствующей административно-территориальной единицы. Порядок управления и распоряжения коммунальной собственностью определяется Советами в пределах, установленных законом.

Обратимся теперь к организации местного самоуправления в Республике Казахстан.

Согласно ст. 89 Конституции Республики Казахстан местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения.

В ст. 1 Законе Республики Казахстан "О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан" от 23.01.2001 №148 (далее - Закон РК) дается понятие местного представительного органа. Местный представительный орган (маслихат) является выборным органом, избираемым населением области (города областного значения), выражающий волю населения и в соответствии с законодательством Республики Казахстан определяющий меры, необходимые для её реализации, и контролирующий их осуществление [15].

В соответствии со ст. 2-1 Закона РК местное самоуправление осуществляется отдельно в пределах области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа. Местное самоуправление осуществляется членами местного сообщества непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления.

Остановимся более подробно на организации местного представительного органа.

Маслихаты избираются населением соответствующих административно-территориальных единиц на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет Депутатом маслихата может быть избран гражданин Республики Казахстан, достигший двадцати лет. Гражданин Республики Казахстан может быть депутатом только одного маслихата.

Полномочия маслихата могут быть прекращены досрочно Президентом Республики Казахстан, а также в случае принятия маслихатом решения о самороспуске.

Депутат маслихата выражает волю населения соответствующих административно-территориальных единиц с учетом общегосударственных интересов. Полномочия депутата маслихата прекращаются досрочно в случаях:

избрания или назначения депутата на должность, занятие которой в соответствии с законодательством Республики Казахстан несовместимо с выполнением депутатских обязанностей;

вступления в законную силу решения суда о признании депутата недееспособным;

прекращения полномочий маслихата;

смерти депутата;

утраты депутатом гражданства Республики Казахстан;

вступления в отношении депутата в законную силу обвинительного приговора суда;

выезда на постоянное местожительство за пределы соответствующей административно-территориальной единицы;

в связи с личным заявлением депутата об отставке;

систематического невыполнения депутатом своих обязанностей, в том числе отсутствия без уважительных причин на пленарных заседаниях сессии маслихата более трех раз подряд.

Решение о досрочном прекращении полномочий депутата принимается на сессии маслихата большинством голосов от общего числа присутствующих депутатов по представлению соответствующей территориальной избирательной комиссии.

В организации местного самоуправления на территории административно - территориальных единиц, наряду с местными представительными органами, большая роль принадлежит исполнительным органам. В Республике Казахстан такими органами являются акиматы, возглавляемые акимами. Аким выступает непосредственно представителем Президента и Правительства в соответствующей административно-территориальной единице и осуществляет на ее территории функции государственного управления (ст. 87 Конституции).

Акимы области (города республиканского значения, столицы) назначаются на должность Президентом Республики Казахстан с согласия маслихата области (города республиканского значения и столицы) и освобождаются от должности Президентом Республики Казахстан. Нормативными актами акимата являются постановления, которые подписываются акимом.

Что же касается форм прямого волеизъявления граждан, то они изложены в главе 3-1 Закона РК, причем крайне скупо.

Члены местного сообщества имеют право:

на осуществление местного самоуправления непосредственно, а также через выборные органы местного самоуправления независимо от происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, принадлежности к политическим партиям и общественным объединениям;

избирать и быть избранными в выборные органы местного самоуправления в порядке, предусмотренном законодательством Республики Казахстан о выборах;

обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления;

на осуществление иных прав, предусмотренных настоящим Законом и другими законодательными актами Республики Казахстан. Для обсуждения вопросов местного значения путем прямого волеизъявления могут проводиться собрания (сходы) местного сообщества. Порядок проведения собрания (схода) и принятия решений определяется областными (города республиканского значения и столицы) маслихатами. Решения, принятые на собрании (сходе) местного сообщества, могут быть направлены в органы местного самоуправления.

Инициаторы собрания местного сообщества обязаны обратиться с заявлением о проведении собрания местного сообщества к акиму соответствующего района (города областного значения).

Проведение собрания местного сообщества допускается при получении положительного решения акима соответствующего района (города областного значения).

Также в Законе указано, что решения, принятые на сходе местного сообщества или собрании местного сообщества, подлежат обязательному рассмотрению акимами города районного значения, села, поселка, сельского округа. Кроме того, органы местного государственного управления и самоуправления, должностные лица в пределах их компетенции обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе местного сообщества или собрании местного сообщества и одобренных акимами города районного значения, села, поселка, сельского округа.

Обратимся теперь к экономической основе местного самоуправления республики Казахстан.

Местные финансы представляют собой экономические отношения, посредством которых местные органы управления мобилизуют, распределяют и используют в соответствии с возложенными на них функциями часть общественного продукта в денежной форме. Местные финансы являются важной составляющей финансовой системы государства. Они включают местные бюджеты, специальные внебюджетные фонды и финансы хозяйствующих субъектов, находящиеся в собственности местных органов управления (Ащеулов, 2001).

Структура и направление местных финансов определяются функциям местных органов власти и управления - маслихатов, местной администрации и местного самоуправления.

Финансирование мероприятий по обслуживанию населения в основном осуществляется за счет местных финансовых ресурсов. Отрасли социально-бытовой инфраструктуры предоставляют населению услуги за счет фондов, которые в подавляющей части формируются из бюджетных средств. Важная роль принадлежит местному бюджету, который является финансовой базой многогранной деятельности местных органов власти и управления. Местные бюджеты (областей, городов, районов) в Казахстане занимают по доходам и расходам в пределах 50% от объемов средств государственного бюджета.

Поступления в местные бюджеты Республики Казахстан включают следующие виды:

доходы местных бюджетов;

полученные официальные трансферты от вышестоящих бюджетов, юридических и физических лиц, иностранных государств;

погашения основного долга по ранее выданным из местных бюджетов кредитов;

В свою очередь, доходы состоят из:

поступлений налогов, сборов и других обязательных платежей;

неналоговых поступлений;

доходов от операций с капиталом;

Неналоговые поступления в местные бюджеты включают:

дивиденды на акции предприятий, являющихся коммунальной собственностью;

доходы от лотерей, проводимых местными органами;

вознаграждения (интересы) за кредиты из местных бюджетов;

поступления от продажи имущества, принадлежащего местным органам и иные поступления.

Проанализировав особенности организации местного самоуправления в Республиках Беларусь и Казахстан, можно прийти к выводу, что способы организации местного самоуправления в этих республиках во многом схожи. Местное самоуправление осуществляется в основном на территории небольших населенных пунктов, а решение вопросов местного значения относится к компетенции органов государственной власти на местах. Фактически происходит сближение органов государственной власти и местного самоуправления.

Экономическую основу местного самоуправления традиционно составляет муниципальная собственность и средства местных бюджетов.

Что же касается форм непосредственной демократии, то в Республике Казахстан это в основном собрания (сходы) граждан. Законодательством Республики Беларусь предусмотрены также такие формы непосредственной демократии как местный референдум, ТОС, правотворческая инициатива граждан.

2.3 Организация местного самоуправления в Таджикистане, Туркменистане и Кыргызской Республике

В соответствии с ч. 6 ст. 78 Конституции Республики Таджикистан органом самоуправления поселка и села является джамоат, порядок образования, полномочия и деятельность которого регулируется законом [9].

Исходя из смысла данной статьи, можно сделать вывод, что местное самоуправление в Республике Таджикистан осуществляется лишь на уровне поселков и сел. Верность этого убеждения можно проверить, проведя анализ законодательства, к которому отсылает Конституция.

В соответствии со ст. 3 Конституционного закона Республики Таджикистан от 17 мая 2004 г. № 28 "О местных органах государственной власти" осуществление публичной власти на уровне областей, городов и районов, а также городских районов осуществляется как местное государственное управление [13].

Местное самоуправление функционирует на уровне, более приближенном к населению, - поселков и сел, то есть не на всей территории государства. При этом поселок и село рассматриваются в качестве одного и того же уровня административно-территориального деления, что приводит к тому, что органы местного самоуправления поселков с численностью населения более 50 тыс. человек и сельских поселений с численностью жителей менее тысячи человек имеют одинаковый объем функций и полномочий, хотя инфраструктурные, ресурсные, кадровые и иные возможности, а также их территориальные проблемы существенно различаются.

Согласно Закона Республики Таджикистан "Об органах самоуправления в поселке и селе" под местным самоуправлением понимается система организации деятельности населения для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения непосредственно или через избираемые им органы в соответствии с законодательством Республики Таджикистан. Органы местного самоуправления решают вопросы, отнесенные к их компетенции, непосредственно или через своих представителей [16].

В соответствии со ст. 3 Закона РТ органом самоуправления поселков и сел является Джамоат. Он состоит из депутатов, которые избираются на основе всеобщих и равных принципов прямого и тайного голосования сроком на 5 лет и считается полномочным в случае избрания не менее двух третей от общего числа его депутатов.

Основной формой деятельности Джамоата является собрание, которое созывается не менее четырех раз в году. Первое собрание вновь избранного Джамоата созывается избирательной комиссией Джамоата в срок не позднее двух недель после выбора депутатов Джамоата.

Полномочия депутата Джамоата могут быть прекращены досрочно при следующих обстоятельствах:

на основании личного заявления;

при вступлении в законную силу решения суда о признании его недееспособным;

при вступлении в законную силу обвинительного приговора суда;

при прекращении гражданства Республики Таджикистан;

при досрочном роспуске Джамоата;

при отсутствии на собрании Джамоата более трех раз подряд по неуважительным причинам;

в случае смерти;

в случае переезда на постоянное место жительства за пределы Джамоата.

Вопрос о досрочном прекращении полномочий депутата Джамоата рассматривается собранием Джамоата и принимается постановлением собрания Джамоата при поддержке не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Джамоата.

В законодательстве Республики Таджикистан отсутствует понятие "общественно-территориальное самоуправление", что ставит в один ряд все органы территориально-общественного самоуправления и структуры при учреждениях (библиотечные советы, родительские комитеты школ, советы при поликлиниках). Также, в современной системе местного самоуправления Таджикистана отсутствует такая непосредственная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, как общие собрания (сходы) граждан. Однако на практике местное население для решения важных вопросов местного значения довольно редко, но проводит такие общие собрания. Сами Джамоаты при необходимости проведения общих собраний обычно используют "Положение о коллективных собраниях граждан", принятым в 80-х гг. XX в.

Экономическую основу местного самоуправления составляет муниципальная собственность, которой являются построенные, приобретенные ими или переданные им в установленном законом порядке объекты общественного, социально-бытового и иного назначения, а также приобретенные транспортные средства, хозяйственный инвентарь и другое имущество .

Что касается местного бюджета, то его средства складываются из налогов, сборов и штрафов, уплачиваемых населением района. При этом госорганы на местах имеют право определять ставки налогов, поступления от которых целиком идут в местные бюджеты. Кроме того, в местный бюджет поступают и неналоговые доходы, в числе возможных - это доходы от приватизации, реализации и сдачи в аренду государственного имущества, платежей за пользование недрами и природными ресурсами, безвозмездные перечисления, государственные дотации, средства, перечисляемые по взаимным расчетам, трансферты

Некоторые виды доходов местного бюджета полностью перечисляются в республиканский бюджет; в их числе - налог с продаж хлопка и алюминия, таможенные пошлины, НДС и акцизы, поступающие через таможенные органы, иные общегосударственные обязательные платежи, штрафы и неналоговые поступления, сбор за проезд иностранного автотранспорта по территории Республики Таджикистан.

Также административные единицы имеют возможность оставлять часть сборов в своих бюджетах. Так, в 2013 году Душанбе оставило себе 50%, а Вахдат - 80% доходов от НДС. Аналогичные пропорции в отчислениях установлены Минфином по налогам на прибыль и доходы для Душанбе и Рогуна. Согдийская область, районы Рудаки и Гиссарский оставляют 75% налогов на доход в своих бюджетах, а Душанбе и Рогун - соответственно, 65 и 50 процентов.

Отметим, что в целом по стране неналоговые поступления МБ составляют всего 1,5% от всего местного бюджета. Между тем, местные органы власти должны быть заинтересованы в собственных источниках доходов. Они позволяют шире проявлять хозяйственную инициативу, добиваться увеличения платежей в бюджет Постоянно увеличивающиеся расходы местных бюджетов при недостаточном росте объема собственных доходов вызывают необходимость наделения средствами этих бюджетов. Это осуществляется главным образом за счет регулирующих источников, то есть средств, поступающих из вышестоящих бюджетов.

Принятая в 1993 году Конституция Кыргызской Республики нормативно-правовые акты местного законодательства закрепляют различные формы осуществления местного самоуправления. Так, согласно статьям 91, 92 Конституции КР местное самоуправление в Кыргызской Республике осуществляется местными сообществами, которые в пределах закона и под свою ответственность управляют делами местного значения. Местное самоуправление осуществляется через местные кенеши и другие органы, формируемые самим населением в порядке, установленном законом.

Следующим нормативно-правовым актом, регламентирующим правовые аспекты местного самоуправления, является Закон "О местном самоуправлении в Кыргызской Республике" от 15 июля 2011 года № 101 (далее - Закон КР), который гласит, что местное самоуправление осуществляется в форме представительного и непосредственного участия местного сообщества в местном самоуправлении [21].

Представительное участие местного сообщества в осуществлении местного самоуправления реализуется через местные кенеши. В предусмотренных уставом местного сообщества случаях представительное участие местного сообщества города или айылного аймака осуществляется также через главу исполнительного органа местного самоуправления.

Местные кенеши состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Порядок проведения выборов депутатов местных кенешей определяется законом. Основной организационно-правовой формой работы местных кенешей являются их сессии. Порядок и периодичность проведения сессий определяются регламентом местного кенеша.

Заседание местного кенеша правомочно при присутствии не менее половины от общего числа депутатов. Местный кенеш принимает решение большинством голосов от общего числа депутатов местного кенеша, если иное не предусмотрено законом. Постоянные комиссии местного кенеша Для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению кенеша, а также для участия в реализации решений кенеша, создаются постоянные комиссии канеша. Кенешем могут также образовываться и временные комиссии. По вопросам своего ведения кенеш принимает решения.

Действие депутатского мандата может быть прекращено в следующих случаях:

выезд на постоянное жительство в другую местность, проживание в которой не позволяет постоянно и эффективно осуществлять депутатские функции;

добровольное сложение депутатских полномочий;

возникновение ситуации невозможности совмещения должностей, предусмотренной настоящим Законом;

обнаружение фактов получения лицом депутатского мандата в нарушение установленного порядка (признания результатов выборов недействительными или отмены результатов выборов);

признание депутата недееспособным либо ограниченно дееспособным по решению суда;

смерть депутата или вступление в законную силу решения суда об объявлении его безвестно отсутствующим или умершим;

отсутствие депутата без уважительных причин на более двух сессиях кенеша в течение года;

вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении депутата;

роспуск кенеша

Исполнительным органом местного самоуправления в городе выступает мэрия во главе с мэром. Мэром города может быть дееспособный гражданин Кыргызской Республики, имеющий высшее образование и стаж работы на государственной либо муниципальной службе либо стаж работы в государственных учреждениях образования или здравоохранения не менее 5 лет. Мэры городов избираются городским кенешем на срок его созыва. Выборы мэров городов Бишкек и Ош определяются отдельным законом.

В айылном аймаке исполнительную власть осуществляет айыл окмоту, который избирается депутатами айылного кенеша путем тайного голосования на срок созыва айылного кенеша из числа кандидатур, выдвигаемых депутатами (депутатом) айылного кенеша.

Традиционной формой непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления в Кыргызской Республике является также территориальное общественное самоуправление, то есть самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории айылного аймака, города для самостоятельного решения и осуществления под свою ответственность собственных инициатив в вопросах местного значения. Территориальное общественное самоуправление осуществляется в форме советов и комитетов микрорайонов, жилищных комплексов, домовых, уличных, квартальных комитетов, жамаатов (общин). Различные формы территориального общественного самоуправления приобретают свой статус с момента их учетной регистрации в местном кенеше, подотчетны собраниям граждан, их избравшим, и зарегистрировавшему их местному кенешу (Тутуев, 2009).

Непосредственное участие местного сообщества в реализации местного самоуправления осуществляется в форме обсуждения всех важных вопросов общественной и государственной жизни и вопросов местного значения на собраниях (сходах) членов местного сообщества, выборов депутатов местных кенешей, проявления нормотворческой инициативы и/или участия в прямом голосовании по особо важным вопросам местного значения.

Экономическую основу местного самоуправления составляют денежные средства органов местного самоуправления, ценные бумаги, природные ресурсы, находящиеся на данной территории, иные объекты гражданских прав, а также предприятия, организации и учреждения, осуществляющие деятельность на соответствующей территории. Муниципальная собственность органов местного самоуправления включает в себя недвижимое и движимое имущество, в том числе денежные средства органов местного самоуправления, ценные бумаги и иные имущественные права, предусмотренные законодательством Кыргызской Республики.

Местный бюджет - бюджет местного сообщества айылного аймака и города, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Доходами местного бюджета признаются денежные средства, поступающие в соответствии с законодательством Кыргызской Республики в распоряжение органов местного самоуправления. Расходы местного бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций органов местного самоуправления.

Доходы местных бюджетов состоят из местных налогов и сборов, неналоговых поступлений; налогов и доходов, распределяемых на республиканском уровне; трансфертов, добровольных взносов. Доходы, дополнительно полученные при исполнении местного бюджета и распределяемые по нормативам отчислений, утвержденных согласно законодательству Кыргызской Республики, а также суммы превышения доходов над расходами, образующиеся на конец года в результате перевыполнения доходов или экономии в расходах, остаются в распоряжении органов местного самоуправления. Вышеназванные доходы изъятию не подлежат и используются на финансирование расходов местного бюджета по усмотрению местных кенешей.

Что же касается Туркменистана, положения об организации местного самоуправления содержатся в специальном разделе "Местное самоуправление" Конституции Туркменистана (ст. 84 - 88).

Основу местного самоуправления в Туркменистане, согласно ст.83 Конституции составляют Генгеши - представительные органы народной власти на территории городов, поселков, сел. Они избираются гражданами сроком на три года. На данные органы местного самоуправления возлагается решение важнейших вопросов местного значения. Каждый Генгеш образуется самостоятельно и в пределах своей подведомственной территории действует самостоятельно. Согласно ст. 86 Конституции Генгеши определяют основные направления экономического, социального и культурного развития своих территорий; формируют и утверждают бюджет и составляют отчет о его исполнении; устанавливают местные сборы и порядок их взимания; определяют меры по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, решают иные вопросы, отнесенные законом к их компетенции.

Выборы члена Генгеша проводятся на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права при тайном голосовании. В отличие от выборов народных представителей и депутатов Меджлиса выборы членов Генгеша проводятся как по одномандатным, так и по многомандатным избирательным округам.

Члены Генгеша осуществляют свои полномочия безвозмездно, совмещая одновременно статус члена Генгеши с основной работой. Члены Генгеша поддерживают связь со своими избирателями, регулярно информируют их о принятых решениях. Более того, именно кандидаты в народные представители, в депутаты, в члены Генгеша выступают перед населением (избирателями) административно-территориальных единиц со своими программами.

Полномочия членов Генгеша прекращаются досрочно

по решению Генгеша, принимаемому в связи со вступившим в силу судебным приговором;

в связи с личным заявлением;

при утрате гражданства Туркменистана.

Основной формой организации и деятельности Генгеши выступает сессия, проводящаяся по мере необходимости, но не реже двух раз в год. Сессии, как правило, созываются главой Генгеша - арчином. На первой сессии происходит формирование органов Генгеши и избрание арчина (его заместителя и секретаря).

Арчин осуществляет общее руководство работой Генгеша, обеспечивает исполнение его решений, проводит подготовку и созыв сессии Генгеша, не позднее чем за 10 дней до дня заседания доводит до сведения членов Генгеша повестку дня сессии, обеспечивает возможность ознакомления с проектами решений Генгеша,ведет заседания сессий Генгеша, представляет Генгеш в отношениях с государственными и общественными организациями, предприятиями, а также осуществляет иные полномочия в пределах своей компетенции.

В каждом Генгеше создается исполнительный аппарат - арчинлык, обладающий правами юридического лица. Кроме того, в каждом Генгеше имеется свой паспорт, куда вносятся все необходимые сведения, дающие полную характеристику об инфраструктуре сел, поселков, данные о численности населения, площадей, всех населенных пунктах, а также на территории хозяйствующих субъектов, границы административно-территориального деления.

Основными актами, принимаемыми Генгешами, являются решения, а арчина - распоряжения. Таким образом, Генгеши принимают в пределах своих полномочий нормативные правовые акты в форме решений на основе и во исполнение Конституции Туркменистана, законов Туркменистана, актов Президента и Кабинета министров Туркменистана.

Местный референдум является высшим непосредственным выражением и проявлением воли населения данной территории. В Туркменистане организации и проведению местного референдума посвящены положения раздела V "Избирательная система. Референдум" Конституции Туркменистана (ст. 94, 96, 98), а также Закон Туркменистана "О референдуме", от 12 апреля 1993 г. Местный референдум проводится на всей территории соответствующей административно-территориальной единицы. Предметом местного референдума могут быть вопросы: об изменении либо отмене решения Генгеша; о принятии решения по другим наиболее важным вопросам местного значения. Вместе с тем в Законе четко говорится о вопросах, которые не могут выноситься на местный референдум: о границах административно-территориальных единиц; о принятии чрезвычайных и неотложных мер по охране общественного порядка, защите здоровья и безопасности граждан; о назначении либо избрании или освобождении должностных лиц органов местной исполнительной власти и местного самоуправления.

Местный референдум назначается решением Генгеша. Однако инициатива проведения местного референдума в соответствии с Законом (ст. 10), кроме Генгеша, принадлежит также гражданам соответствующей административно-территориальной единицы. Местный референдум по инициативе граждан может быть проведен, если под требованием о референдуме собрано не менее 1/4 подписей избирателей, проживающих на соответствующей территории. Референдум, как и выборы, не проводится в период чрезвычайного положения.

Другим не менее важным вопросом в деятельности Генгешей является вопрос о бюджете. Конституция Туркменистана (п. 2 ст. 86), Закон Туркменистана "О бюджетной системе" от 18 июня 1996 г., четко говорят о наличии самостоятельного бюджета Генгешей. Таким образом, наличие собственного бюджета является обязательным условием Генгеша и в целом существования самого муниципального образования. К сожалению, до настоящего времени не решен указанный вопрос. А между тем действующая практика местного самоуправления многих государств свидетельствует, что бюджет местного самоуправления формируется частично за счет отчислений от централизованного бюджета в виде дотаций, субсидий и субвенций, а также местных налогов и сборов.

Существенные положения с точки зрения возможных источников формирования собственного бюджета Генгеша содержатся в Налоговом кодексе Тукменистана (глава 7), принятом 25 октября 2005 г. В НК установлены следующие виды местных сборов: сбор за рекламу (ст. 201), целевой сбор на обустройство территории городов, поселков и сельских

Основные положения с точки зрения возможных источников формирования собственного бюджета Генгеша содержатся в главе 7 Налогового кодекса Тукменистана, принятого 25 октября 2005 г. (далее НК). В НК установлены следующие виды местных сборов: сбор за рекламу (ст. 201), целевой сбор на обустройство территории городов, поселков и сельских населенных пунктов (ст. 207), сбор с владельцев автостоянок (ст. 210), сбор с реализации автомобилей (ст. 216), сбор с владельцев собак (ст. 220). Таким образом, Генгеши, являясь юридическими лицами, могли бы являться и обладателями права владения, пользования и распоряжения объектами муниципальной собственности. Введение указанных сборов основано на том, что местное самоуправление в лице Генгешей могло бы иметь определенные доходы от использования местных ресурсов (недр, земель, воды, стройматериалов и), различных возможностей для развития предпринимательской деятельности [20].

...