Подходы к организации конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок в городах России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение

Высшего профессионального образования

Высшая школа урбанистики

Магистерская диссертация

по направлению «Градостроительство»

Подходы к организации конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок в городах России

Москва 2015 

Содержание

Введение

1. Модели управления общественным транспортом

1.1 Тенденции реформирования общественного транспорта в развитых странах

1.2 Международная практика взаимоотношений публичной власти и операторов общественного транспорта

1.3 Сравнительный анализ моделей управления общественным транспортом

2. Практика договорных отношений публичной власти и операторов общественного транспорта в городах Российской Федерации

2.1 Нормативно-правовое регулирование

2.2 Классификация договорных отношений в зависимости от рисков публичной власти и операторов

2.3 Критерии определения победителей конкурсов на автобусные маршруты

2.4 Контроль качества услуг операторов автобусных маршрутов

2.5 Основные характеристики сложившихся договорных отношений

3. Рекомендации по оптимизации моделей управления городским общественным транспортом в Российской Федерации

3.1 Рекомендации по оптимизации договорных отношений

3.2 Противоречивые тенденции развития федерального регулирования

Заключение

Список литературы

Приложение



Введение

Для современных российских городов вопросы эффективного управления в секторе общественного транспорта являются особенно актуальными. Можно сказать, что рыночные реформы здесь являются незавершенными, так как на рынке городского пассажирского транспорта на сегодняшний день не сформированы устойчивые модели управления. Сегодня для большинства российских городов свойственно одновременное наличие на рынке операторов общественного транспорта муниципальных (или государственных) и частных форм собственности, которые несут различные риски и имеют неравные условия допуска на рынок перевозок. Всё это является следствием отсутствия единой государственной политики и в результате приводит к недостаточному качеству услуг общественного транспорта. Эти и другие противоречия требуют разрешения на основе анализа сложившихся в России практик и рассмотрения основных трендов, свойственных странам с высококачественным общественным транспортом и рыночными методами управления. При этом особое внимание должно быть уделено конкурсным процедурам на право осуществления пассажирских перевозок, так как они являются важнейшими инструментами регулирования качества транспортных услуг в условиях рыночной экономики.

Актуальность работы обусловлена (а) незавершенностью реформирования сектора общественного транспорта в Российской Федерации; (б) недостаточным качеством управления и правового регулирования сектора общественного транспорта в российских городах; (в) запросом жителей крупных городов на комфортную транспортную систему, в которой общественный транспорт играет важную роль наряду с другими способами перемещения; (г) недостаточной научной проработкой вопросов управления транспортным сектором в условиях рыночной экономики в России и наличием противоречий с основными трендами, которые наблюдаются в странах с высококачественным общественным транспортом; (д) недостатком исследований о договорных отношениях публичной власти и операторов общественного транспорта в Российской Федерации.

Проблема, которая может быть решена настоящей магистерской диссертацией, заключается в выявлении основных противоречий управления и регулирования сектора городского общественного транспорта, которые могут заключаться, например, в неэффективности сложившихся конкурсных процедур на право осуществления пассажирских перевозок, а также в несбалансированности полномочий и рисков публичной власти и операторов общественного транспорта.

Цель исследования заключается в выявлении, оценке и оптимизации подходов к организации конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок в крупнейших городах России.

Задачами исследования являются: (а) выявление основных трендов управления и регулирования общественного транспорта в странах Европейского Союза; (б) анализ существующей нормативно-правовой базы, регулирующей сектор общественного транспорта в РФ; (в) выявление моделей управления общественным транспортом в крупнейших городах РФ; (г) выявление особенностей конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок в крупнейших городах РФ; (д) выработка рекомендаций по реформированию сектора общественного транспорта в России.

Объектом исследования является система управления городским общественным транспортом.

Предметом исследования являются договорные отношения публичной власти и операторов общественного транспорта.

Исходными гипотезами являются следующие предположения:
(а) сложившиеся в РФ модели управления общественным транспортом отличаются от моделей, применяемых в развитых странах и (б) в условиях неполноты федеральной нормативно-правовой базы, в разных российских городах применяются различные модели управления общественным транспортом.

Теоретической базой исследования являются работы зарубежных ученых, специализирующихся в сфере Public Transport Contracting с конца 1980-х годов, в особенности Kenneth Gwilliam, Didier van de Velde, а также ряда других ученых. Также в работе были использованы материалы таких организаций как Международный Союз Общественного Транспорта, Всемирный Банк и Европейская Комиссия.

В настоящей работе использованы аналитические методы исследования исходной информации, экспертных оценок, качественного сравнения и индукции. Эмпирической базой исследования являются нормативно-правовые акты различных уровней власти, а также конкурсная документация на право осуществления пассажирских перевозок в 15-и крупнейших городах Российской Федерации.

Научная новизна исследования заключается (а) в теоретическом исследовании основных моделей управления общественным транспортом; (б) в выявлении и анализе моделей управления общественным транспортом в крупнейших городах РФ, а также (в) в проведении комплексного анализа особенностей конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок.

правовой управление транспорт общественный

1. Модели управления общественным транспортом

Вопросы эффективного управления сектором общественного транспорта российских городов являются особенно актуальными. Рыночные реформы здесь являются незавершенными, а сложившиеся управленческие модели отличаются от применяемых в развитых странах. Российским городам сегодня свойственны высокие бюджетные расходы на содержание муниципальных операторов, неудовлетворенность населения услугами частных операторов (Ваксман и др., 2004), общее снижение доли общественного транспорта в сегменте городских перевозок и, зачастую, противоречивая транспортная политика публичной власти.

В ответ на эти вызовы российское экспертное сообщество к настоящему моменту не смогло выработать единой точки зрения о моделях управления общественным транспортом. Часть экспертного сообщества отрицательно относится к проведению рыночных реформ, другая часть - положительно.

Например, сегодня у российских экспертов есть мнение о необходимости повышения роли муниципальных операторов (Герасимов, Слепухина, 2006; Бурнашев, Трусов, 2006), несмотря на противоположную политику развитых стран, которая способствует привлечению частных операторов. Также встречаются работы, всячески критикующие любое реформирование сектора общественного транспорта, будь то привлечение частных операторов или разделение функций между публичной властью и операторами (Коссой, 2007). В своей критике эксперты не уделяют должного внимания фактически отсутствию нормативно-правового регулирования правоотношений публичной власти и операторов (Пугачев, 2009: стр. 14-16). Это позволяет сделать вывод о недостаточном понимании отечественными специалистами инструментов управления общественным транспортом в условиях рыночной экономики.

Кроме того, сегодня присутствуют и работы, признающие современное состояние рынка общественного транспорта оптимальным. Высказываются идеи о необходимости развития конкуренции «на рынке» между операторами пассажирского транспорта (Корягин, 2011: стр. 75 - 96), впрочем, не принимая во внимание, что конкуренция «на рынке» абсолютно неприемлема для высококачественного общественного транспорта.

В тоже время можно выделить и другую группу экспертов, которые в ответ на многие проблемы, свойственные сложившимся моделям управления, высказываются за последовательное применение реформ в этом секторе. Экспертами предлагается развитие договорных отношений (Всемирный Банк, 2012; Чиркунов, 2012; Музыря, 2007; Ваксман и др., 2002), применение тендерных закупок (Хмельницкий, 2006), даются рекомендации по повышению прозрачности взаимоотношений публичной власти и операторов (Белозерцева, 2010).

Тем не менее, сегодня невозможно говорить о комплексном понимании экспертами сбалансированных моделей управления общественным транспортом, которые могли бы в перспективе применяться в России. Для определения основных моделей целесообразным является изучить опыт стран Европейского Союза, которые характеризуются развитым и высококачественным общественным транспортом и применением рыночных моделей управления.

1.1 Тенденции реформирования общественного транспорта в развитых странах

В условиях рыночной экономики ключевыми мероприятиями, которые способны обеспечить устойчивость рынка общественного транспорта при высоком качестве услуг, можно считать (а) меры по централизации управления в масштабах крупного населенного пункта и его пригородной зоны, а также (б) меры по снижению бюджетных расходов на финансирование деятельности операторов.

Важность первого аспекта, - необходимости централизации управления в условиях рыночной экономики была впервые осознана в 1960-х годах в ряде европейских городов. Ключевым примером здесь является опыт Гамбурга, который в то время столкнулся с недостаточной координацией различных видов транспорта: пригородных железных дорог, метрополитена и автобусов, что создавало значительные неудобства пассажирам из-за неполноты информации и необходимости заново покупать билет при пересадке с одного вида транспорта на другой. Решением проблемы стала концепция регионального транспортного союза (Verkehrsverbund), первый из которых и был создан в Гамбурге 29 ноября 1965 г. Союзы в настоящий момент являются одними из ключевых участников рынка общественного транспорта Германии. Немецкие транспортные союзы начали осуществлять централизованное планирование маршрутной сети и расписаний в масштабах региона, а также перераспределять выручку от продажи билетов между операторами в зависимости от фактически выполненного ими объема работ (Вучик, 2011). Такое решение позволило создать единую региональную интегрированную билетную систему и повысить качество интермодального взаимодействия различных видов транспорта в городах Германии.

Идея централизации управления городским общественным транспортом сегодня является общим правилом и применяется повсеместно. В развитых странах функции планирования перевозок в масштабах города (агломерации) осуществляют подразделения публичной власти.

Вторым принципиальным аспектом реформ городского транспорта в развитых странах является оптимизация затрат операторов посредством развития конкуренции и ужесточения контроля со стороны публичной власти. Внедрение конкуренции в сектор общественного транспорта в Европейском Союзе стало возможным на рубеже 1960 - 1970-х годов (Council Regulation, 1969, 1970), однако до 1980-х годов услуги общественного транспорта предоставлялись преимущественно операторами государственной, либо муниципальной, формы собственности. Импульсом к интенсивному применению конкуренции в секторе общественного транспорта стало внедрение в Лондоне в 1984-м году конкурсных процедур в сфере автобусных перевозок, где предметом тендера являлся отдельный автобусный маршрут. При этом параметры контракта определялись публичной властью и не могли быть изменены оператором (Inno-V и др., 2008). Подобная схема нашла массовое применение и в других европейских городах. В последующие десятилетия было усовершенствовано общее нормативно-правовое регулирование общественного транспорта в Европейском Союзе (Council Regulation, 1991, 2007), а также в отдельных государствах. Исследования 1990-х - начала 2000-х годов показывают, что в этот период в Европейских городах последовательно проводилась демуниципализация общественного транспорта и постепенно увеличивалась роль конкуренции «за рынок» транспортных услуг (European Commission, 1997; van de Velde, 2001; Gwilliam, 2001, 2003; Preston, 2001).

Можно сказать, что инструментом, который в условиях рыночной позволяет выполнить обе задачи: и обеспечить централизацию полномочий и стимулировать операторов снижать расходы, являются договорные отношения. Поэтому в дальнейшем следует более подробно рассмотреть модели отношений публичной власти и операторов, сложившиеся в развитых странах

1.2 Международная практика взаимоотношений публичной власти и операторов общественного транспорта

В процессе эволюционного развития сектора общественного транспорта в странах Европейского Союза были выработаны определенные модели взаимоотношений публичной власти и операторов. На основании изучения современных исследований в этой области, можно выделить 6 моделей взаимодействия публичной власти и операторов (The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, 2002; Inno-V и др., 2008; van de Velde, 2008; European Commission, 2008):

а) государственная (муниципальная) монополия;

б) франшиза;

в) дерегулирование;

г) контракт на управление;

д) сервисный контракт на маршрут;

е) сервисный контракт на сеть.

Из международного опыта следует то, что в настоящий момент первые 3 модели практически не применяются в странах Европейского Союза, а последние 3 получили приблизительно равное распространение. Рассмотрим особенности всех моделей более подробно.

Государственная (муниципальная) монополия

До рубежа 1980-х - 1990-х годов практически все предприятия городского общественного транспорта в Европейском Союзе имели публичную форму собственности (государственную или муниципальную) и монопольно предоставляли населению транспортные услуги.

Государственным монополиям свойственно:

а) осуществление полномочий по управлению и планированию транспортного обслуживания оператором, а не публичной властью;

б) отсутствие конкуренции как «на рынке», так и «за рынок»;

в) концентрация как производственных рисков, так и рисков за выручку на уровне публичной власти;

г) полномочия по сбору провозной платы имеет оператор;

д) относительно высокие производственные издержки оператора, которые выражаются в низкой эффективности использования подвижного состава и низкой производительности труда персонала (The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, 2002, с. 94; Buehler, Pucher, 2011);

е) возможность компенсации неэффективного менеджмента государственного (муниципального) оператора за счет бюджетного финансирования.

В настоящий момент описанная модель практически перестала применяться в секторе городского транспорта Европейского Союза вследствие её недостатков.

Франшиза

Франшиза (или простой сервисный контракт) основывается на предоставлении публичной властью эксклюзивного права оператору обслуживать определенный маршрут и осуществлять на нем сбор провозной платы.

Основные особенности франшиз заключаются в том, что:

а) полномочия по планированию маршрутов имеет публичная власть. Также она определяет некоторые параметры качества системы (например, минимальную частоту движения или вместимость автобусов) и может устанавливать тарифы на перевозку пассажиров;

б) оператор определяется на основании конкурса на право осуществления пассажирских перевозок, что говорит о наличии конкуренции «за рынок». Критериями определения оператора-победителя, как правило, являются качественные критерии, например, свойства подвижного состава оператора;

в) оператор несет на себе производственные риски и риски за выручку;

г) при наличии большого количества операторов, которые обслуживают дублирующие автобусные маршруты, вследствие того, что все они несут риски за выручку и самостоятельно осуществляют сбор провозной платы, наблюдается конкуренция между операторами «на рынке»;

д) практически не применяются инструменты контроля со стороны публичной власти за качеством услуг оператора;

е) продолжительность действия франшиз в автобусном транспорте, как правило, не превышает 5 лет.

Модели франшизы (простого сервисного контракта) свойственны определенные недостатки, которые в условиях крупных городов заметно снижают качество сервиса общественного транспорта. Настоящая модель считается нежелательной, если у публичной власти есть стратегическая цель обеспечить высокое качество сервиса общественного транспорта и снизить спрос на поездки на личном автотранспорте. Именно поэтому для автобусных систем городов Европейского Союза эта модель применялась непродолжительный период времени, - она являлась переходной от государственной монополии к современным моделям и сегодня не применяется.

В настоящий момент франшизы распространены преимущественно в развивающихся странах, в том числе в Российской Федерации (Gwilliam, 2003).

Дерегулирование

Основываясь на принципах свободного рынка, на дерегулированные рынки допускаются все операторы. Операторы руководствуются лишь правилами дорожного движения и используют подвижной состав, приспособленный для безопасной перевозки пассажиров. В качестве ограничения доступа на рынок могут применяться некоторые инструменты государственной политики, в том числе: лицензирование операторов, ограничения максимального количества автобусов операторов, и применение процедур согласования предлагаемых операторами маршрутов.

Для дерегулированных автобусных систем свойственно:

а) отсутствие централизованного управления транспортной системой, невозможность применения единых билетных и тарифных решений и расписаний движения;

б) концентрация производственных рисков и рисков за выручку на уровне операторов;

в) осуществление сбора провозной платы операторами;

г) агрессивные формы конкуренции «на рынке», которые выражаются в отстое автобусов в ключевых пассажирообразующих узлах, в блокировании автобусов оператора-конкурента, в посадке и высадке пассажиров вне остановочных пунктов и в «гонках за пассажирами»;

д) резкий рост числа операторов, которыми может являться отдельные водители;

е) стремление операторов использовать микроавтобусы. Международной практикой выделяется особый термин, паратранзит, который обозначает микроавтобусные системы.

В настоящий момент в городском транспорте дерегулирование применяется только в Великобритании за пределами Лондона. Кроме того, открытость рынка транспортных услуг законодательно закреплена в федеральном законодательстве Германии и Швеции и, тем не менее, на практике для городского транспорта фактически не применяется (van de Velde, 2014).

Несмотря на нежелательность дерегулирования в городском транспорте, оно может являться приемлемой практикой в такси и в междугородных автобусных перевозках.

Контракт на управление

Такая модель основана на том, что публичная власть является собственником инфраструктуры и подвижного состава и использует оператора муниципальной формы собственности для управления пассажирскими перевозками на всей транспортной сети, или на всей сети какого-либо вида транспорта. При этом функционирование оператора осуществляется практически по муниципальному заказу публичной власти, которая достаточно детально определяет маршруты движения, расписания и объем транспортной работы. В соответствии с утвержденными объемами транспортной работы и в соответствии со ставками оплаты услуг муниципального оператора (например, за 1 км пути) публичная власть финансирует его деятельность. При этом сбор провозной платы осуществляется подразделением публичной власти, а не муниципальным оператором, - доступа к выручке от продажи билетов он в такой модели не имеет.

Для контрактов на управление свойственно:

а) централизация полномочий по управлению перевозками на уровне публичной власти, что требует наличие квалифицированных специалистов по транспортному планированию и по диспетчерскому контролю в подразделениях публичной власти;

б) отсутствие конкуренции «за рынок» и «на рынке»;

в) распределение рисков: риски за выручку несет публичная власть, а производственные риски публичная власть перекладывает на муниципального оператора;

г) сбор провозной платы осуществляется публичной властью, а не муниципальным оператором. Оператор не имеет доступа к выручке от продажи билетов;

д) обязанность по обслуживанию инфраструктуры может лежать как на операторе, так и на публичной власти в зависимости от условий договорных отношений;

е) относительно высокие производственные издержки муниципального оператора (в сравнении с частными операторами), которые выражаются в низкой эффективности использования подвижного состава и низкой производительности труда;

ж) в отличие от государственной монополии невозможность компенсации неэффективного менеджмента оператора за счет дополнительного бюджетного финансирования.

Такую модель можно назвать эффективной моделью управления муниципальным оператором, так как он (оператор) имеет единственный источник финансирования - фиксированные платежи от публичной власти. В таких условиях муниципальный оператор не заинтересован в увеличении своих расходов, что является одним из основных недостатков рассмотренной ранее модели государственной (муниципальной) монополии.

В разных европейских городах условия контрактов на управление могут существенно различаться. К примеру, ставки оплаты услуг операторов могут не включать амортизацию подвижного состава, вследствие чего обязанности по обновлению парка будут ложиться не на муниципального оператора, а на публичную власть.

Кроме того, в европейских городах применяются различные способы мотивации муниципального оператора к повышению качества его услуг, когда в расчетную формулу оплаты его услуг включаются повышающие или понижающие коэффициенты, зависящие, например, от объема пассажиропотока, от точности соблюдения расписаний или от удовлетворенности горожан качеством услуг, которые фиксируются ежегодными социологическими опросами. При таких условиях, бюджетное финансирование муниципального оператора может более эффективно осуществляться публичной властью.

В настоящий момент описанная модель с использованием различных механизмов контроля муниципального оператора применяется в таких городах Европейского Союза как Барселона, Брюссель и Будапешт (Inno-V и др., 2008), где муниципальный оператор обслуживает все виды городского транспорта.

Сервисный контракт на маршрут

Настоящая модель основана на проведении тендеров на транспортное обслуживание определенного маршрута, в результате которых с оператором, который предложит минимальную цену услуг, заключается контракт. В такой модели предметом тендера является обязанность обслуживать маршрут или пакет маршрутов. Продолжительность договора, как правило, составляет 3 - 10 лет. В ходе договора издержки оператора компенсируются в соответствии с предложенной им ценой контракта, а сбор провозной платы осуществляет подразделение публичной власти.

Для сервисных контрактов на маршруты свойственно:

а) централизация полномочий по управлению перевозками на уровне публичной власти, что требует наличие большого количества квалифицированных специалистов по транспортному планированию и по диспетчерскому и иному контролю операторов;

б) наличие конкуренции «за рынок» благодаря проведению тендеров. При этом, барьеры входа на рынок относительно невелики, так как типовой сервисный контракт на один маршрут может потребовать от оператора наличие только 10 - 15 автобусов, наличие персонала и наличие мест хранения и обслуживания автобусов;

в) разделение рисков между публичной властью и операторами: риски за выручку несет публичная власть, а производственные риски - операторы;

г) отсутствие конкуренции «на рынке», так как операторы не имеют доступа к сбору провозной платы. Конкуренция «на рынке» является невозможной также из-за того, что соблюдение расписаний движения в большинстве случаев является строго обязательным по условиям контракта, и повышающие или понижающие коэффициенты, учитывающие процент соблюдения расписаний, могут быть включены в расчетную формулу оплаты услуг. При этом, в расчетную формулу оплаты услуг операторов могут вноситься и другие коэффициенты, зависящие, например, от объемов или темпов изменения пассажиропотока, что делает оператора отчасти заинтересованным в повышении пассажиропотока, однако не агрессивными методами конкуренции «на рынке», а, например, абсолютно точным соблюдением расписаний, что может способствовать доверию пользователей к услугам оператора.

К плюсам такой модели относится концентрация управленческих полномочий на уровне публичной власти, что формирует предпосылки для создания интегрированных тарифных решений и координированных расписаний. Поэтому такая модель является эффективной для автобусных систем крупных городов, когда имеется потребность интегрировать её с другими видами транспорта.

Сервисные контракты на маршрут в развитых странах применяются преимущественно для автобусных маршрутов, а также, в ряде случаев, для обслуживания линий пригородных железных дорог. Такая модель договорных отношений получила название «скандинавской», так как была впервые наиболее эффективно применена для автобусных систем Стокгольма и Копенгагена в конце 1980-х с учетом тех недостатков, которые в первое время были характерны Лондонской модели 1984 г.

Применение сервисных контрактов на маршрут, как правило, невозможно для электрического транспорта. Их сети не могут быть разделены между операторами на отдельные маршруты, так как они являются целостным предприятием. Поэтому для электрического транспорта применяются контракты на управление или сервисные контракты на сеть.

Сервисный контракт на сеть

От других моделей договорных отношений сервисные контракты на сеть отличаются либеральностью и стремлением публичной власти снизить свою роль в процессе планирования транспортных услуг, так как считается, что частный оператор сети способен более квалифицированно и оперативно управлять ею.

Отбор операторов производится при проведении тендера на право транспортного обслуживания определенной территории (например, города), либо транспортного обслуживания определенным видом транспорта (например, трамваем), что фактически является концессией предприятия. Участник, предложивший минимальную цену услуг, становится оператором на самый продолжительный срок из всех контрактов, как правило, на 5 - 20 лет или более.

В сервисных контрактах на сеть публичная власть:

а) предоставляет оператору право монопольно выполнять транспортное обслуживание определенной территории, что защищает оператора от конкуренции «на рынке»;

б) устанавливает минимальные требования к качеству услуг оператора (например, обеспечить по улице А движение автобусов не реже 6 раз в час);

в) устанавливает цели оператора (например, обеспечивать рост общего пассажиропотока на общественном транспорте на 1% ежегодно);

г) устанавливает особые условия договора, чтобы, например, при снижении общего годового пассажиропотока на общественном транспорте на 1%, оператор был обязан осуществить мероприятия по маркетингу стоимостью не ниже, чем 5% от годовой выручки;

д) контролирует качество услуг оператора с помощью положительных или отрицательных коэффициентов в расчетной формуле оплаты услуг (например, коэффициент удовлетворенности горожан качеством услуг оператора или коэффициент темпов изменения годового пассажиропотока);

е) после обсуждения с оператором устанавливает тарифы на проезд и в контракте утверждает условия и формулу их индексации на срок действия договора;

ж) гарантирует реализацию смежных транспортных мероприятий, которые оказывают влияние на прогноз спроса на общественный транспорт оператора. Например, гарантирует повышение стоимости платной парковки в определенных районах города.

В сервисных контрактах не сеть оператор:

а) получает право определять маршрутную сеть и расписания;

б) осуществляет сбор провозной платы, либо, если сбор осуществляется подразделением публичной власти, имеет непосредственный доступ к выручке от продажи билетов. При этом вторым источником выручки для него являются выплаты публичной власти, производимые в соответствии с ценовым предложением и с коэффициентами, учитывающими качество услуг;

в) несет производственные риски и риски за выручку.

Описанная модель была впервые реализована в городах Франции и получила название «французской», сейчас же она распространена во многих городах Европейского Союза.

Основной положительной чертой данной модели считается высокая мотивация частного оператора увеличивать выручку с помощью роста пассажиропотока и снижать издержки, в частности, путем оптимизации маршрутной сети. При этом, минимальные стандарты перевозок, установленные в договоре, не позволяют оператору полностью ликвидировать неприбыльные маршруты. Также положительной чертой являются низкие затраты публичной власти на транспортное планирование и на контроль оператора, так как это становится компетенцией оператора.

К отрицательным же чертам можно отнести необходимость наличия у публичной власти большого количества данных о транспортной системе, на основании которых потенциальными операторами могут быть расчитаны риски перед входом на рынок. Другим недостатком являются возможные трудности с интеграцией расписаний и маршрутов движения с другими операторами, например, если один оператор обслуживает автобусную сеть, а другой - трамвайную. Кроме того, недостатком может являться то, что в контракте не могут в полной мере быть отражены все стратегические цели публичной власти в транспортной отрасли, например, экологические, политические или социальные (European Commission, 2008; van de Velde, 2008), что ограничивает возможность публичной власти оказывать влияние на оператора.

Широкое применение такой модели привело к формированию в Европейском Союзе крупных международных операторов, которые способны осуществлять все функции, - от транспортного планирования до менеджмента организаций. Такая модель более всех остальных способствует внедрению наиболее современных практик управления и высокому качеству транспортных услуг.

Целевая область применения сервисных контрактов на сеть это обслуживание автобусных сетей в небольших городах, а также обслуживание сетей электрического транспорта (Inno-V и др., 2008).

1.3 Сравнительный анализ моделей управления общественным транспортом

Рассмотренные тенденции реформирования общественного транспорта в странах Европейского Союза показывают, что в рыночных условиях ключевыми механизмами управления городским общественным транспортом являются договорные отношения публичной власти и операторов.

В настоящий момент договорные отношения в городах с высококачественным общественным транспортом основаны на определении оптимальных соотношений полномочий и рисков каждой стороны, а также на внедрении механизмов, которые стимулируют операторов либо соблюдать высокие стандарты перевозок при снижении расходов, либо повышать роль общественного транспорта в сегменте городской мобильности.

При этом модели, которым свойственны агрессивная конкуренция операторов «на рынке», высокие бюджетные расходы или невозможность организации интермодального взаимодействия, в настоящий момент не применяется в развитых странах ввиду их контрпродуктивности.

Таблица 1 Характеристики основных моделей договорных отношений

№	Тип	Срок договора	Предмет договора	Собственность на инфраструктуру	Собственность на подвижной состав	Полномочия по планированию	Полномочия по сбору провозной платы	Риски за выручку	Производственные риски	Инструменты контроля оператора публичной властью
1	Государственная (муниципальная) монополия	-	-	Муниципальная	Муниципальная	Муниципальный оператор	Муниципальный оператор	Публичная власть	Публичная власть	-
2	Франшиза	До 5 лет	Маршрут	Муниципальная	Частного оператора	Публичная власть	Частные операторы	Частные операторы	Частные операторы	-
3	Дерегулирование	-	-	Муниципальная	Частного оператора	-	Частные операторы	Частные операторы	Частные операторы	-
4	Контракт на управление	-	Сеть или все сети	Муниципальная	Муниципальная	Публичная власть	Публичная власть	Публичная власть	Муниципальный оператор	Повышающие или понижающие коэффициенты
5	Сервисный контракт на маршрут	3 - 10 лет	Маршрут	Муниципальная	Частного оператора	Публичная власть	Публичная власть	Публичная власть	Частные операторы	Повышающие или понижающие коэффициенты
6	Сервисный контракт на сеть	5 - 20 лет	Сеть	Муниципальная (передается оператору)	Муниципальная (передается оператору) или частного оператора	Частный оператор	Частный оператор	Частный оператор	Частный оператор	Повышающие или понижающие коэффициенты

2. Практика договорных отношений публичной власти и операторов общественного транспорта в городах Российской Федерации

С целью определения особенностей договорных отношений, характерных для систем общественного транспорта в РФ, были проанализированы действующие нормативно-правовые акты федерального, регионального и муниципального уровня. Акты регионального и муниципального уровня рассмотрены для 15 крупнейших городов РФ.

В ходе изучения этих актов были определены:

а) общая логика регулирования общественного транспорта в Российской Федерации;

б) предмет регулирования актов различного уровня;

в) полномочия и риски публичной власти и операторов, что позволяет классифицировать договорные отношения в городах РФ в соответствии с принятыми в современной практике моделями;

г) особенности проведения конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок в РФ;

д) особенности контроля качества услуг операторов.

2.1 Нормативно-правовое регулирование

Последовательно рассмотрим нормативно-правовые акты, начиная с актов более высокого уровня.

Нормативно-правовые акты федерального уровня

Действующие нормативно-правовые акты федерального уровня можно разделить на 3 группы в зависимости от предмета их регулирования:

а) регулирование особенностей доступа операторов на рынок транспортных услуг;

б) регулирование правоотношений сторон (пассажиры - операторы - публичная власть);

в) регулирование минимальных стандартов качества услуг операторов.

Последовательно рассмотрим указанные типы нормативно-правовых актов.

(а) Регулирование особенностей входа операторов на рынок. Учитывая тот факт, что перевозки общественным транспортом осуществляются в условиях интенсивного дорожного движения, что потенциально является опасным для пассажиров, все операторы должны гарантировать их безопасность. Поэтому осуществление регулярных перевозок в городском, пригородном и междугороднем сообщении в РФ является лицензируемой деятельностью. При входе на рынок к операторам предъявляются лицензионные требования, перечень которых содержится в п. 4 «Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом…» [41]. Лицензионные требования к потенциальным операторам приведены в таблице 2.

Таблица 2 Лицензионные требования к операторам

№ пп.	Лицензионное требование
1	Наличие у соискателя лицензии принадлежащих ему на праве собственности или ином законном основании и соответствующих установленным требованиям помещений и оборудования для технического обслуживания и ремонта транспортных средств либо наличие договора со специализированной организацией на предоставление услуг по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств.
2	Наличие у соискателя лицензии водителей транспортных средств, заключивших с ним трудовой договор или договор об оказании услуг и имеющих необходимые квалификацию и стаж работы, а также прошедших медицинское освидетельствование в установленном порядке.
3	Наличие у соискателя лицензии специалиста, осуществляющего предрейсовый медицинский осмотр водителей транспортных средств, имеющего высшее или среднее профессиональное медицинское образование и прошедшего обучение по дополнительной образовательной программе "Проведение предрейсового осмотра водителей транспортных средств", или наличие договора с медицинской организацией или индивидуальным предпринимателем, имеющими соответствующую лицензию
4	Наличие у соискателя лицензии на праве собственности или на ином законном основании необходимых транспортных средств, соответствующих по назначению и конструкции техническим требованиям к осуществляемым перевозкам пассажиров и допущенных в установленном порядке к участию в дорожном движении
5	Использование соискателем лицензии транспортных средств, оснащенных в установленном порядке техническими средствами контроля за соблюдением водителем режимов движения, труда и отдыха (при осуществлении регулярных перевозок пассажиров в междугородном сообщении)
6	Использование соискателем лицензии транспортных средств, оснащенных в установленном порядке аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS
7	Соблюдение лицензиатом требований, установленных статьей 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" [37]
8	Соблюдение лицензиатом требований, предъявляемых к оператору в соответствии с Федеральным законом "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" [38], в том числе Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом [40] .

Помимо лицензирования, к операторам предъявляются требования по страхованию гражданской ответственности. Так, согласно федеральному закону «Об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчика…» [34], для доступа на рынок оператор обязан страховать свою гражданскую ответственность за причинение при перевозках вреда жизни, здоровью и имуществу пассажиров.

(б) Правоотношения сторон. В контексте настоящей работы следует рассмотреть правоотношения между операторами и пассажирами, а также между публичной властью и операторами.

Правоотношения, возникающие между операторами (поставщиками услуг) и пассажирами (потребителями услуг) регулируется Уставом автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта (далее - Устав) [38]. Устав содержит положения о грузовых перевозках, о регулярных пассажирских перевозках, о пассажирских перевозках по заказам и о перевозках легковым такси. В части регулярных пассажирских перевозок Устав определяет основные виды перевозок, устанавливает права и обязанности пассажиров и операторов и регулирует особенности продажи билетов.

Правоотношения же между публичной властью и операторами в настоящий момент регулируются только в части полномочий публичной власти регионального и муниципального уровня. При этом, более подробное регулирование, например, особенностей планирования маршрутов или особенностей привлечения операторов не предусмотрено в федеральном законодательстве.

Полномочия публичной власти муниципального уровня определяются статьям 14, 15 и 16 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [35]. Согласно этим статьям «создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского поселения (муниципального района, городского округа)» является вопросом местного значения.

Полномочия публичной власти регионального уровня являются более формализованными. К ним относятся:

ѕ организация транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении (п. 12 ст. 26.3 федерального закона 184-ФЗ от 06.10.1999 [36]);

ѕ гарантия предоставления транспортных услуг льготным категориям населения, оплата проезда которых может быть компенсирована из регионального бюджета том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам (п. 24 ст. 26.3 федерального закона 184-ФЗ от 06.10.1999) [36];

ѕ регулирование тарифов на услуги всех видов общественного транспорта в городском и пригородном сообщении (постановление Правительства РФ №239 от 07.03.1995 [39]).

(в) Качество услуг операторов. Минимальный стандарт качества услуг общественного транспорта определяется набором федеральных нормативно-правовых актов, основным из которых являются Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и наземным городским наземным электрическим транспортом (далее - Правила) [40]. Правила определяют порядок предоставления регулярных пассажирских перевозок, перевозок по заказам и перевозок легковым такси на территории РФ. Для регулярных пассажирских перевозок Правила устанавливают:

ѕ требования к расписаниям движения;

ѕ требования к оснащению автобусов, остановочных пунктов и автовокзалов;

ѕ требования к оплате проезда и к билетной продукции;

ѕ требования к поведению водителей;

ѕ порядок провоза ручной клади и багажа;

ѕ порядок обращения с забытыми вещами;

ѕ и другие требования.

Некоторые требования к операторам в отношении подготовки водителей, оснащения и состоянию транспортных средств также содержатся в Приказе Минтранса России от 15.01.2014 №7 «Об утверждении Правил обеспечения безопасности перевозок… и Перечня мероприятий по подготовке работников…» [42].

Некоторые другие положения, определяющие минимальный стандарт качества общественного транспорта, установлены федеральным законом «О безопасности дорожного движения» [37].

Рассмотрение нормативно-правовых актов федерального уровня показывает, что государство определило требования к операторам перед входом на рынок, предоставило определенные полномочия публичной власти регионального и муниципального уровней и сформировало минимальный стандарт качества транспортных услуг. В таблице 3 представлен перечень нормативно-правовых актов и предмет их регулирования.



Таблица 3 Федеральное регулирование общественного транспорта

№ пп.	Предмет федерального регулирования	Нормативно-правовой акт
Доступ операторов на рынок
1.1	Доступ на рынок (лицензирование)	Положение о лицензировании перевозок автомобильным транспортом (ППРФ №280 от 02.04.2012)
1.2	Доступ на рынок (страхование)	67-ФЗ от 14.06.2012
Правоотношения между сторонами
2.1	Правоотношения между операторами и пассажирами	Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта (№ 259-ФЗ от 08.11.2007)
2.2	Полномочия публичной власти регионального уровня:
	а) организация межмуниципальных и пригородных перевозок	Об общих принципах организации…субъектов РФ (184-ФЗ от 06.10.1999)
	б) тарифное регулирование	О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов) (ППРФ №239 от 07.03.1995)
	в) льготные категории	Об общих принципах организации…субъектов РФ (184-ФЗ от 06.10.1999)
2.3	Полномочия публичной власти муниципального уровня (организация муниципальных перевозок)	Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ (131-ФЗ от 06.10.2003)
2.4	Правоотношения между операторами и публичной властью в части планирования маршрутов, привлечения операторов и т.д.	Не регулируется
Качество услуг
3	Качество услуг общественного транспорта	1. Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и наземным городским наземным электрическим транспортом (ППРФ № 112 от 14.02.2009). 2. О безопасности дорожного движения (196-ФЗ от 10.12.1995). 3. Об утверждении… (Приказ Минтранса РФ №7 от 15.01.2014).

Нормативно-правовые акты регионального уровня

Как отмечалось ранее, на уровне субъектов РФ сосредоточены полномочия по организации межмуниципальных и пригородных перевозок. В сегменте же городского транспорта субъекты РФ обладают полномочиями по тарифному регулированию и по финансовому обеспечению проезда льготных категорий населения. Они, как правило, устанавливают:

а) предельные тарифы за проезд на городском транспорте (примером акта здесь может являться постановление РЭК Свердловской области от 18 сентября 2012 г. № 150-ПК [44]). При этом, обязанность по установлению окончательных тарифов, не превышающих предельные, ложится на органы местного самоуправления;

б) особенности предоставления льготного проезда для некоторых категорий населения, а также особенности компенсации затрат операторов на предоставление транспортных услуг этим категориям населения за счет средств регионального бюджета (примером может являться постановление Правительства Новосибирской области от 20.12.2012 №578-п [45]).

Нормативно-правовые акты муниципального уровня

Муниципальные акты действуют в рамках установленного федерального и регионального законодательства и окончательно определяют параметры перевозок в границах муниципального образования. На примере
г. Перми рассмотрим основные положения, которые определяются муниципальными нормативно-правовыми актами:

а) полномочия публичной власти и операторов (примерами нормативно-правовых актов здесь являются Решение Пермской городской Думы «О департаменте дорог и транспорта администрации города Перми…» [54] и Решение Пермской городской Думы «Об утверждении Положения об организации пассажирских перевозок на маршрутах регулярных перевозок города Перми» [55]);

б) маршрутная сеть общественного транспорта (примером нормативно-правового акта здесь является Постановление Администрации города Перми «Об утверждении единой сети маршрутов регулярных перевозок пассажирского транспорта общего пользования города Перми» [53]). Как правило, такие постановление периодически обновляются при внесении каких-либо изменений в маршрутную сеть города;

в) порядок организации открытых конкурсов за право обслуживания определенных маршрутов (например, Решение Пермской городской Думы «Об утверждении Положения о проведении конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми» [57]).

г) критерии отбора операторов (содержатся в конкурсной документации, например, конкурсная документация для маршрута 75 в Перми [59]);

д) порядок взаимодействия публичной власти и операторов. (определяется в договоре на обслуживание маршрута);

е) тарифы на проезд в общественном транспорте, не превышающие предельные, установленные публичной властью регионального уровня (примером нормативно-правового акта здесь является Решение Пермской городской думы «О тарифах на перевозки пассажиров и багажа автомобильным и городским электрическим транспортом на поселенческих маршрутах городского сообщения в городе Перми» [56]);

ж) особенности предоставления субсидий операторам из-за низкого спроса на маршрут или из-за тарифного регулирования. Например, постановление администрации г. Перми «Об утверждении Порядка предоставления субсидий на возмещение затрат хозяйствующим субъектам, осуществляющим пассажирские перевозки по маршрутам регулярных перевозок города Перми» [51];

з) особенности предоставления субсидий операторам за перевозку льготных категорий населения, определенных региональной властью за счет средств субъекта РФ. Например, постановление Администрации города Перми «Об утверждении порядка предоставления субсидий на возмещение недополученных доходов от перевозки отдельных категорий граждан с использованием социальных проездных документов за счет средств бюджета Пермского края» [52];

и) особенности предоставления льгот отдельным категориям населения и особенности предоставления субсидий операторам за перевозку таких категорий граждан за счет муниципального бюджета. Эти льготные категории отличаются от тех, которые определены региональными актами. Примером акта является, например, постановление Администрации г. Перми «Об утверждении Порядка предоставления субсидий на возмещение недополученных доходов хозяйствующим субъектам, осуществляющим пассажирские перевозки по маршрутам регулярных перевозок города Перми отдельных категорий граждан с использованием льготных проездных документов» [50].

Совокупность рассмотренных нормативно-правовых актов всех уровней показывают, что в настоящий момент сложилась определенная логика регулирования общественного транспорта. Тем не менее, некоторые аспекты нельзя назвать оптимальными.

В настоящий момент на федеральном уровне определяются минимальный стандарт качества перевозок, полномочия публичной власти и минимальные требования к операторам. Поэтому можно сказать, что федеральное законодательство Российской Федерации определяет значительную степень свободы для органов местного самоуправления при организации рынка транспортных услуг. Поэтому, управление городским транспортом может быть организовано по различным моделям: от дерегулирования до государственной монополии. Тем не менее, следует отметить, что в настоящий момент федеральные нормативно-правовые акты недостаточно регулируют правоотношения, возникающие между публичной властью и операторами.

На региональном уровне определяются предельные тарифы на проезд в городском транспорте, особенности предоставления льгот отдельным категориям населения и особенности компенсации затрат операторов на перевозки таких категорий пассажиров. Тем не менее, осуществление этих полномочий региональной властью нельзя назвать оптимальным, так как организация работы городского транспорта является муниципальной компетенцией. Общероссийской тенденцией является то, что тарифное регулирование осуществляется региональной властью скорее в интересах населения и недостаточно учитывает экономические аспекты операторов.

На муниципальном же уровне сконцентрированы основные полномочия по организации перевозок городским транспортом. Ключевым предметом регулирования здесь являются правоотношения, которые возникают между публичной властью и операторами, так как на рынке транспортных услуг присутствует множество операторов различных форм собственности. В этой части регулирование на муниципальном уровне, как правило, должно решать три задачи:

а) определяет модель управления общественным транспортом в зависимости от полномочий и рисков публичной власти и операторов;

б) определяет условия доступа операторов на рынок городского общественного транспорта;

в) определяет инструменты контроля качества услуг операторов.

В дальнейшем рассмотрим эти три аспекта более подробно.

2.3 Классификация договорных отношений в зависимости от рисков публичной власти и операторов

Основным критерием для проведения классификации договорных отношений на модели, представленные в пп. 1.2 диссертации, является распределение рисков между публичной властью и операторам. В контексте настоящей работы риски в системе общественного транспорта следует рассматривать как риски 2-х типов: производственные риски и риски за выручку.

Производственные риски характеризуются навыками оператора управлять своими расходами. Расходы оператора складываются из расходов на оплату труда персонала, расходов на топливо (или на электроэнергию), расходов на содержание производственно-технической базы, стоимости подвижного состава и расходов на его ремонты и из расходов на обязательные платежи (транспортный налог, стоимость страхования подвижного состава и страхования гражданской ответственности за безопасность пассажиров). Общемировой тенденцией в отношении производственных рисков является стремление публичной власти стимулировать операторов снижать свои расходы.

...