Подходы к организации конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок в городах России

Распределение производственных рисков между операторами и публичной властью существенно зависит от формы собственности оператора:

а) если оператор имеют частную форму собственности, то производственные риски, вероятнее всего, будет нести он сам;

б) если же оператор имеет государственную или муниципальную форму собственности, то, вероятнее всего, производственные риски будет нести публичная власть, так как она является собственником имущества муниципального (государственного) оператора.

Риски за выручку характеризуются умением публичной власти и операторов обеспечивать спрос на услуги общественного транспорта. Здесь стоит сказать, что способность операторов управлять спросом на общественный транспорт весьма ограничена. Спрос на поездки на общественном транспорте скорее зависит от действий публичной власти муниципального образования. Например, от характера землепользования в городе (который и порождает необходимость в перемещениях), от эффективности маршрутной сети, от смежных мероприятий транспортной политики (например, применяются ли мероприятия по управлению спросом на поездки на личном автотранспорте), от особенностей транспортной инфраструктуры общественного транспорта (например, имеются ли обособленные пути движения) и от множества других факторов.

Распределение рисков за выручку существенно зависит от условий финансирования операторов со стороны публичной власти. Публичная власть может применять следующие механизмы финансирования операторов:

а) отсутствие финансовой поддержки операторов, что характерно для дерегулированных рынков или для франшиз. Операторы здесь имеют, как правило, единственный источник доходов, - выручку от продажи билетов через сбор провозной платы. Здесь также может применяться компенсация выпадающих доходов от перевозки льготных категорий пассажиров, что, тем не менее, не является финансовой поддержкой операторов, а лишь перекладывает на публичную власть обязанность оплатить проезд льготных категорий населения. При таких условиях производственные риски и риски за выручку здесь несут операторы.

б) компенсация части расходов оператора, что характерно для государственной (муниципальной) монополии. Операторы здесь имеют, как правило, два источника выручки: выручку от продажи билетов и финансирование публичной властью. При таких условиях финансирования у операторов возникают стимулы к повышению своих расходов, что противоречит целям оптимизации системы общественного транспорта. Компенсация расходов операторов здесь может происходить и в скрытых формах, например, путем закупки подвижного состава для муниципальных операторов, что повсеместно применяется в городах РФ. Производственные риски и риски за выручку в этой модели несет публичная власть как собственник имущества муниципального оператора;

в) оплата услуг оператора без доступа последнего к сбору провозной платы. Для такой модели характерно то, что публичная власть лишает оператора доступа к выручке от продажи билетов. Публичная власть здесь осуществляет выпуск электронных (в т.ч. разовых) билетов и создает муниципальное предприятие, которое аккумулирует средства от их продажи. Оператор здесь имеет единственный источник финансирования - оплата его услуг в соответствии с договором. Оплата услуг оператора определяется либо тендерным предложением частного оператора (характерно для сервисных контрактов на маршрут), либо ставками оплаты услуг муниципального оператора (для контрактов на управление). В такой модели производственные риски несет оператор, и риски за выручку - публичная власть;

г) оплата части услуг оператора с доступом последнего к сбору провозной платы. Оператор здесь имеет 2 источника дохода - (1) выручка от продажи билетов (либо непосредственно, либо путем перечисления средств соответствующему оператору от муниципального предприятия, занимающегося первоначальным сбором выручки от реализации электронных билетов) и (2) оплата части услуг в соответствии с тендерным предложением. Такая модель финансирования применяется для сервисных контрактов на сеть. Производственные риски и риски за выручку здесь несет частный оператор.

В дальнейшем по описанным признакам в настоящей работе была произведена классификация договорных отношений в исследованных городах как для электрического, так и для автобусного транспорта.

Электрический транспорт

Крупным наследством постсоветских городов является развитая инфраструктура городского электрического транспорта, особенно троллейбусная и трамвайная. После распада Советского Союза основные фонды общественного транспорта были переданы в муниципальную собственность, а для осуществления перевозок были созданы муниципальные операторы.

Характерной чертой инфраструктуры электротранспорта является ее технологическая целостность, что в общем случае делает невозможным разделение сети на маршруты для распределения между операторами. Именно поэтому сегодня, через 25 лет после передачи инфраструктуры в муниципальную собственность, модель управления электротранспортом не претерпела существенных изменений, и не произошло привлечения на рынок операторов частных форм собственности.

Практически во всех исследованных городах электротранспорт управляется оператором государственной или муниципальной формы собственности. Конкуренция на рынке электрического транспорта отсутствует: конкурсные процедуры на определение операторов не производятся, поэтому срок полномочий муниципальных операторов является неограниченным. Во многих случаях муниципальный (государственный) оператор является достаточно крупным и управляет не только одной системой транспорта (Ростовское МУП «Ростовская транспортная компания» (трамвай)), но и двумя (Екатеринбургское МУП «Трамвайно-троллейбусное управление»), или тремя системами (Московское ГУП «Мосгортранс» (автобус + троллейбус + трамвай) или Казанское МУП «Метроэлектротранс» (трамвай + троллейбус + метро)).

Муниципальная (или государственная) форма собственности операторов свидетельствует о том, что в этих городах может применяться только 2 модели: или менее эффективная государственная (муниципальная) монополия или более эффективный контракт на управление. Было выявлено, что во всех городах применяется именно первая, менее эффективная, модель, - государственная монополия. Об этом свидетельствует доходная база операторов, которые складываются из 2-х основных источников: из (1) выручки от продажи билетов (которые являются основным источником финансирования) и (2) из компенсации части расходов операторов публичной властью с использованием:

а) прямых субсидий из местного бюджета, сумма которых, вероятнее всего, определяется переговорами и лоббированием со стороны департамента транспорта и операторов. Сумма бюджетных субсидий, как правило, не обеспечивает рентабельности оператора, что впоследствии выражается в снижении качества обслуживания (в сокращении транспортной работы, в необновлении парка подвижного состава, в непроизводстве необходимых ремонтов и инвестиций в инфраструктуру);

б) скрытой финансовой поддержки, которая выражается в закупке подвижного состава, в производстве ремонтов и в инвестициях в инфраструктуру за счет бюджетных средств.

Во многих городах применяются обе модели компенсации расходов муниципального оператора, но в некоторых, например, в Екатеринбурге, публичная власть предоставляет лишь скрытую поддержку операторов, инвестируя в подвижной состав и в инфраструктуру на основании муниципальных целевых программ. Такой метод оптимизации расходов публичной власти, тем не менее, нельзя назвать справедливым, так как выручка от продажи билетов зависит от транспортной политики публичной власти, на которую операторы не имеют возможности оказывать влияние.

Автобусный транспорт

Автобусный транспорт в отличие от электрического не обладает технологическими особенностями, которые предопределяют модель его управления. Для автобусного транспорта возможен доступ на инфраструктуру общего пользования (на улично-дорожную сеть и на остановочные пункты) неограниченного количества операторов.

В условиях бюджетного кризиса 1990-х годов публичная власть многих городов РФ резко уменьшила роль муниципального оператора на рынке автобусных услуг и начала вводить конкурсные процедуры для привлечения частных операторов. Привлечение частных операторов в то время осуществлялось по рекомендациям специалистов крупных международных организаций, таких, как например, Всемирный Банк (Gwilliam, 2000, 2003), и основывалось на применении наиболее простой модели договорных отношений с частными операторами, - модели франшизы (простого сервисного контракта). К 2000 году договоры между публичной властью и операторами применялись в 307 городах из 1290 (Родионов, 2000: стр. 5). Такие действия публичной власти способствовали уменьшению нагрузки на местные бюджеты при обеспечении городского населения транспортными услугами частных автобусных операторов. Ключевые особенности и проблемы этого периода особенно ярко характеризуются А. Ю. Родионовым (Родионов, 2000, 2001, 2005).

С начала 2000-х годов структура рынка общественного транспорта в городах Российской Федерации осталась практически неизменной: на рынке присутствует муниципальный оператор, являющийся наследником автобусного предприятия периода Советского Союза, и несколько десятков частных операторов, количество которых может существенно варьироваться. В исследованных городах значительно варьируется и доля рынка, которые занимают муниципальные и частные операторы. При расчете транспортной работы выявлено, что в большинстве случаев муниципальные операторы выполняют около 60% транспортной работы общественного транспорта в городах. При этом существуют примеры, например, когда почти всю транспортную работу выполняют как муниципальные (например, в Москве и в Казани они выполняют около 90% транспортной работы), так и частные операторы (например, в Перми).

В большинстве городов до сих пор сохраняется муниципальный автобусный оператор. Во многом, это вызвано необходимостью обеспечения мобильности льготных категорий населения, что является важным политическим вопросом в современном российском общественном транспорте. Во многих исследованных городах публичная власть компенсирует плату за проезд льготных категорий населения только на маршрутах, которые обслуживает муниципальный оператор. Льготы, как правило, не распространяются на большинство маршрутов частных операторов.

Единственным городом из всего исследования, в котором отсутствует муниципальный автобусный оператор, является Пермь. Нормативно-правовая база Перми гарантирует компенсацию затрат на перевозки льготных категорий населения операторам всех форм собственности. Можно предположить, что только при полноценном урегулировании вопроса мобильности льготных категорий населения, публичная власть любого российского города может быть согласна ликвидировать муниципального оператора.

Результаты исследования управленческих моделей показывают, что в автобусном транспорте они заметно отличаются от электрического. Здесь, как правило, применяются модели франшизы и, реже, - государственной монополии

Рассмотрим выявленные модели организации автобусных перевозок:

(а) Государственная (муниципальная) монополия (для ГУП «Мосгортранс» (Москва), МУП «МОАП» (Екатеринбург) и ГУП «Башавтотранс» (Уфа)). В этих городах муниципальные (государственные) операторы имеют исключительное право на обслуживание определенных маршрутов. В Москве маршрутная сеть принципиально разделена на 2 типа: на «государственную» и на «коммерческую». В Екатеринбурге на открытом конкурсе на право обслуживать автобусные маршруты, который проводился в 2011 году, один лот был сформирован из 29-и маршрутов (когда, обычно состоит из 1 - 5 маршрутов), что лишило частных операторов возможности выиграть его. В Уфе, согласно нормативно-правовым актам, конкурсные процедуры не проводятся на маршрутах, на которых предоставляются льготы для определенных категорий населения [48].

Во всех этих городах производственные риски, а также риски за выручку несет публичная власть. Доходы операторов складываются из сбора провозной платы и из финансовой поддержки со стороны публичной власти. Эта модель аналогична рассмотренной ранее модели, применяемой в электротранспорте крупных городов РФ.

(б) Франшиза. В большинстве российских городов применяется именно модель франшизы, которая заключается в проведении открытых конкурсов на право осуществления перевозок по определенному маршруту и право сбора провозной платы. Критерии конкурсного отбора операторов более подробно рассмотрены в пп. 2.3. настоящей работы. Срок действия договора, как правило, составляет 5 лет (рисунок 4), что можно считать близким к оптимальному значением.

Оценивая сроки договоров необходимо сказать, что операторы заинтересованы в том, чтобы срок договора был равен сроку амортизации автобуса (для автобусов большой вместимости это около 10 лет). Публичная власть, выступая организатором конкурсов, имеет потребность периодически изменять и оптимизировать маршрутную сеть, поэтому она не заинтересована в излишне долгих сроках договоров. По опыту развитых стран можно сказать, что оптимальный срок контракта на автобусные маршруты составляет 5 - 8 лет в зависимости от целей публичной власти и от местных особенностей.

Сроки действия договоров на обслуживание автобусных маршрутов

На конкурсах совместно принимают участие операторы частных и муниципальной формы собственности. После прохождения конкурсных процедур, на этапе эксплуатации маршрута, частные и муниципальные операторы несут различные риски, что было ранее изображено на рисунке 3. Рассмотрим риски этих операторов:

ѕ для муниципальных операторов при франшизах риски аналогичны рискам при государственной (муниципальной) монополии. Производственные риски и риски за выручку несет публичная власть, так как (а) она является собственником имущества оператора и так как (б) выручка оператора складывается из выручки от продажи билетов и из бюджетного финансирования, которое недостаточно формализовано;

ѕ для частных операторов при франшизах характерно, что производственные риски и риски за выручку несут операторы. Это происходит во многом потому, что муниципальная публичная власть, как правило, не осуществляет финансовую поддержку частных операторов. В ряде городов публичная власть компенсирует выпадающие доходы операторов из-за перевозки льготных категорий населения, что, тем не менее, нельзя считать финансовой поддержкой. Также в ряде городов публичная власть может компенсировать выпадающие доходы операторов вследствие низкого спроса на маршруты или вследствие тарифного регулирования, однако суммы этой поддержки ограничены соответствующей статьей бюджета. А в условиях ограниченности бюджетных средств, определение операторов, которые могут получить финансовую поддержку, происходит, как правило, по недостаточно формализованным процедурам. Это позволяет говорить о том, что в первую очередь будут компенсироваться расходы муниципального, а не частных операторов. Поэтому возможная финансовая поддержка публичной власти не воспринимаются частными операторами как надежный источник финансирования. Поэтому все риски несут именно частные операторы, а не публичная власть.

(в) Сервисный контракт на маршрут. Единственным случаем в РФ, когда публичная власть осуществила попытку заключить договорные отношения с оператором по рекомендуемой современными практиками модели, является закупка услуг автобусных перевозок в Москве по маршрутам 199К и 368 в 2015 году [48]. В этой закупке Правительство Москвы выставило на тендер обязанность осуществлять пассажирские перевозки на 2-х автобусных маршрутах в течение 5 лет в обмен на оплату услуг в соответствии с ценовым предложением оператора. Применение института «тендерных закупок», взамен «открытого конкурса» является принципиально важным, так как тендерная закупка подразумевает бюджетные обязательства заказчика.

Этот прецедент является попыткой реформировать транспортный сектор г. Москвы, оптимизировать финансирование общественного транспорта и повысить качество услуг общественного транспорта города. Как уже рассматривалось ранее, для сервисных контрактов на маршруты свойственно более сбалансированное распределение рисков между публичной властью и операторами благодаря более справедливым механизмам финансирования операторов.

2.4 Критерии определения победителей конкурсов на автобусные маршруты

Рассмотрим особенности конкурсных процедур, применяемых в настоящий момент в автобусном транспорте в городах РФ.

Для определения оператора, который получит право обслуживать какой-либо маршрут по модели франшизы (все исследованные города кроме Москвы), применяется институт «открытого конкурса». На открытый конкурс публичная власть выставляет эксклюзивное право оператора осуществлять пассажирские перевозки и сбор провозной платы на определенном маршруте.

Для определения же оператора по модели сервисного контракта на маршрут в Москве применяется институт «тендерных закупок», когда на открытую электронную конкурсную площадку выставляется лот, победитель которого обеспечивается соответствующими бюджетными выплатами за осуществление перевозки пассажиров. При этом, оператор-победитель не получает доступ к сбору провозной платы.

В конкурсной документации (для закупок на основании лучшего ценового предложения - в аукционной документации) устанавливаются:

а) обязательные условия (например, для определенного маршрута обязательно требуется 16 автобусов большой вместимости);

б) критерии, по которым могут начисляться баллы (например, больше баллов по критерию «возраст подвижного состава» получит оператор, который выставляет на конкурс наиболее новые автобусы).

Всего при проведении исследования крупнейших городов РФ было выявлено 58 пунктов, используемых публичной властью в конкурсной (аукционной) документации, которые могут быть отнесены к обязательным условиям или к конкурсным критериям. Эти пункты можно разделить на 10 групп (таблица 4).

Таблица 4 Перечень обязательных условий и конкурсных критериев, применяемых в крупнейших городах РФ

№ пп.	Обязательные условия и конкурсные критерии
1.	Возраст автобусов
1.1.	Возраст автобусов
1.2.	Наличие обязательств оператора по обновлению подвижного состава
1.3.	Предельный возраст автобусов большой вместимости в период эксплуатации маршрута
1.4.	Предельный возраст автобусов средней вместимости в период эксплуатации маршрута
1.5.	Предельный возраст автобусов малой вместимости в период эксплуатации маршрута
1.6.	Техническое обслуживание подвижного состава
2.	Экологический класс автобусов
2.1.	Экологический класс автобусов
2.2.	Автобусы, работающие на газомоторном топливе
3.	Приспособленность автобусов для нужд маломобильных категорий населения
3.1.	Наличие низкопольных автобусов
3.2.	Наличие мест для детей и инвалидов
3.3.	Наличие кнопки вызова для инвалидов
4.	Вместимость автобусов
4.1.	Вместимость автобусов
4.2.	Наличие обязательств по увеличению вместимости автобусов в период эксплуатации маршрута
5.	Количество автобусов
5.1.	Количество автобусов на маршруте
5.2.	Точное количество рейсов на маршруте в сутки
5.3.	Время начала и окончания движения
5.4.	Интервалы движения
5.5.	Резерв подвижного состава
6.	Оснащение автобусов и персонала
6.1.	Цвет кузова автобуса
6.2.	Наличие приспособлений спутниковой навигации
6.3.	Наличие кондиционеров
6.4.	Наличие автоинформаторов
6.5.	Наличие устройств Wi-Fi для пассажиров
6.6.	Наличие единой формы одежды водителей и кондукторов
6.7.	Наличие приспособлений для безналичной оплаты проезда
6.8.	Наличие приспособлений для безналичной оплаты проезда льготными категориями
6.9.	Наличие системы видеонаблюдения
6.10.	Наличие электрического табло
6.11.	Санитарное состояние автобуса, отсутствие дефектов, состояние сидений, стекол, пола и т.д.
6.12.	Наличие дополнительного оснащения автобуса (огнетушители, аптечки и т.д.)
6.13.	Оснащение автобусов водительским составом
6.14.	Оснащение автобусов разным оборудованием
6.15.	Подключение подвижного состава к общегородской диспетчерской системе
7.	Производственная база оператора
7.1.	Наличие мест хранения автобусов
7.2.	Наличие мест технического обслуживания парка
7.3.	Проведение медицинского освидетельствования водителей
7.4.	Наличие помещения для обучения водителей безопасности дорожного движения
7.5.	Наличие плакатов и стендов в помещении для обучения
7.6.	Наличие помещения для диспетчерского управления
7.7.	Наличие транспортных средств для эвакуации подвижного состава
8.	Опыт оператора
8.1.	Опыт работы на рынке пассажирских перевозок
8.2.	Количество дорожно-транспортных происшествий по вине участника за предыдущий год
8.3.	Количество нарушений, выявленных департаментом транспорта за предыдущий год
8.4.	Учет результатов работы претендента на действующих маршрутах по системе диспетческрго управления (регулярность движения, выпуск и т.д.)
8.5.	Сведения о наличии случаев приостановки лицензии на пассажирские перевозки
9.	Цена договора или условия субсидирования
9.1.	Снижение значения коэффициента подлежащих возмещению затрат
9.2.	Цена договора на тендере
10.	Прочие критерии
10.1.	Требования к правомочности претендентов (наличие лицензии)
10.2.	Участие оператора в саморегулируемой организации в сфере транспорта
10.3.	Наличие различных сертификатов соответствия (услуги по перевозки пассажиров, техническое обслуживание и т.д.)
10.4.	Сведения о профильном образовании руководителя предприятия
10.5.	Наличие бизнес-плана развития предприятия
10.6.	Наличие в штате оператора инспектора по БДД
10.7.	Средняя заработная плата водителей
10.8.	Отсутствие задолженностей
10.9.	Наличие специальной аттестации сотрудников
10.10.	Осуществление оператором диспетчерского управления
10.11.	Наличие жалоб публичной власти на внутреннее и внешнее состояние автобусов

В различных городах может применяться различное соотношение обязательных условий и конкурсных критериев (рисунок 5).

Количество условий и критериев конкурсов

Количество обязательных условий конкурсов

Рисунок 7 Количество критериев, за которые начисляются баллы



На основании общемировых тенденций можно сказать, что одним из важных факторов привлекательности городского общественного транспорта является единый стандарт качества перевозок на всех маршрутах. Общемировым стандартом является применение на сети лишь одной-двух моделей автобусов (троллейбусов, трамваев), которые оформлены в единой цветовой гамме, имеют одинаковое оборудование и находятся в одинаковом состоянии. Вследствие этого у горожан формируется более благоприятное отношение к общественному транспорту. В развитых странах рядовой пассажир, вероятнее всего, не подозревает, что автобусную сеть города могут обслуживать десятки частных операторов. Можно предположить, что такие результаты могли быть достигнуты привлечением операторов на достаточно жестких условиях, когда в конкурсной (аукционной) документации присутствует достаточно много обязательных условий, а единственным критерием определения победителя является ценовое предложение.

Из рассмотренных городов РФ таким принципам удовлетворяют только сервисные контракты на маршруты, которые недавно начали применяться в Москве. В них к участникам предъявляются обширные обязательные условия (34 ед.), а критерий определения победителя лишь один - ценовое предложение.

Тем не менее, общероссийской тенденцией является противоположная ситуация, когда в конкурсной документации достаточно активно применяются балльные критерии оценки операторов. Особенно грубым следует считать применение балльных критериев в отношении признаков, которые не могут быть оценены пассажирами, например, касающиеся производственной базы и опыта оператора. В таких случаях победителем конкурса может являться оператор, обладающий наибольшим количеством обучающих плакатов в парках и осуществляющий свою деятельность с Советского периода.

Следует отметить, что в рассмотренных городах за исключением Москвы в качестве обязательных условий практически не применяются такие базовые для высококачественного транспорта признаки как:

а) применение низкопольного подвижного состава;

б) применение автобусов высоких экологических классов;

в) оснащение автобусов кондиционерами;

г) обязательная окраска автобусов в единую цветовую гамму.

Можно предположить, что отказ публичной власти применять такие условия на обязательной основе, может быть вызван как в целом пассивностью транспортной политики публичной власти, так и недостаточным пониманием важности конкурсных процедур.

Учитывая распространенность в российских городах (кроме Москвы) балльных критериев оценки заявок операторов, в особенности тех, которые не отражают потребительские качества общественного транспорта, представляется целесообразным произвести расчет весов всех групп критериев для рассматриваемых городов.

Результаты расчета весов представлены на рисунке 8. За 100% на диаграмме принято максимальное количество баллов, которые может набрать оператор-участник конкурса. При подсчетах весов принималось допущение, что для обслуживания 1 маршрута требуется 16 автобусов.

Веса балльных критериев конкурсного отбора операторов автобусных маршрутов в городах России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дальнейший анализ конкурсных критериев позволяет разделить все исследованные города на несколько типов:

ѕ тип 1 (сервисные контракты на маршруты в Москве). Здесь применяется единственный критерий - ценовое предложение оператора;

ѕ тип 2 (франшизы в Перми, Воронеже и Нижнем Новгороде). В этих городах решающий вес (более 70%) имеют критерии, отражающие качества подвижного состава: возраст автобусов, их вместимость, их экологический класс и их удобство для маломобильных пассажиров. В этих городах публичная власть стимулирует операторов использовать автобусы, обладающие качествами, которые могут быть оценены пассажирами. Тем не менее, это не способствует формированию единства качества транспортных услуг в городе;

ѕ тип 3 (франшизы в Екатеринбурге, Волгограде и Омске). В этих городах решающий вес (порядка 50 - 70%) имеет критерий вместимости автобусов. Безусловно, многие города сегодня стремятся повышать вместимость подвижного состава, чтобы ликвидировать негативные последствия использования микроавтобусов. Однако, придание большого веса этому критерию стимулирует операторов использовать более старые, но вместимые автобусы. Учитывая, что автобусные парки муниципальных операторов в большинстве состоят из старых автобусов большой вместимости, можно сказать, что такие критерии предоставляют дискриминационные преимущества муниципальным операторам;

ѕ тип 4 (франшизы в Челябинске, Санкт-Петербурге и Новосибирске). В этих городах решающий вес (порядка 40 - 70%) имеют критерии, отражающие опыт оператора. Эти критерии, как правило, выражаются в продолжительности пребывания оператора на рынке и в количестве дорожно-транспортных происшествий за прошлые периоды работы оператора. Публичной властью декларируется, что такие критерии повышают безопасность перевозок, однако можно однозначно сказать, что такие критерии являются дискриминационными и дают существенные преимущества муниципальным операторам. Повышение безопасности перевозок должно обеспечиваться не барьерами входа на рынок, а стимулированием операторов к бережному вождению с использованием угрозы введения штрафных санкций или угрозы расторжения договора (см. пп. 2.4 настоящей работы);

ѕ тип 5 (франшизы в Ростове-на-Дону, Казани и Уфе). В этих городах решающее значение (80 - 90%) имеют следующие критерии: оснащение автобусов и персонала, производственная база оператора, опыт оператора и прочие критерии. В этих городах созданы наиболее сильные преграды для частных операторов перед входом на рынок, а муниципальный оператор автоматически может считаться победителем любого конкурса. Конкуренция здесь происходит не за улучшение потребительских свойств общественного транспорта (например, использование новых автобусов), а за второстепенные критерии, которые не влияют на качество сервиса общественного транспорта (например, находится ли автобусный парк в собственности или аренде). Многие из применяемых здесь критериев должны скорее быть обязательными условиями, а не балльными критериями. Думается, что, например, оператор обязательно должен иметь места для хранения автобусов, а не получать баллы в зависимости от площади его автобусного парка.

Еще одной выявленной особенностью является различие этих критериев для различных конкурсов. Например, 2 последних открытых конкурса в Санкт-Петербурге имеют различные конкурсные критерии (рисунок 9) [60]. Так, в отличие от августа 2014, в мае 2015 года оператор мог получить 53% баллов за опыт, что предоставляет дискриминационное преимущество государственному оператору.

Изменение критериев конкурса на маршруты в Санкт-Петербурге в 2014-2015 гг.

Противоположным примером является Нижний Новгород. При изучении местных нормативно-правовых актов [47] было выявлено, что в последние 10 лет последовательно устранялись критерии, которые ранее давали преимущество муниципальному оператору (рисунок 10).

Вместе с тем в Нижнем Новгороде происходило и изменение целевых значений критериев. В отличие от периода 2012 - 2014 гг. сейчас:

а) операторы с новыми автобусами имеют незначительные преимущества;

б) операторы с автобусами большой вместимости не имеют преимуществ;

в) ликвидированы требования по единому цветовому оформлению автобусов;

г) ликвидирована единая общегородская диспетчерская служба.

Изменение критериев конкурса на маршруты в Нижнем Новгороде в 2006-2015 гг.

В результате рассмотрения критериев определения победителей конкурсов (тендеров) на автобусные маршруты в крупнейших городах РФ следует отметить что:

а) обязательные условия к операторам применяются недостаточно, что в большинстве городов не позволяет сформировать единый стандарт качества общественного транспорта;

б) критерии, за которые операторам начисляются баллы, во многих случаях применяются необоснованно, что приводит к низкому качеству услуг общественного транспорта и к предоставлению преимуществ муниципальным операторам.

2.5 Контроль качества услуг операторов автобусных маршрутов

После проведения конкурсных процедур с оператором-победителем заключается договор на право обслуживать маршрут. Для контроля качества его услуг в период эксплуатации маршрута, договор может содержать условия взимания штрафов с оператора и условия одностороннего досрочного расторжения договора по инициативе публичной власти. Выявление нарушений оператора производят сотрудники публичной власти с использованием:

а) очередных проверок;

б) линейного контроля;

в) жалоб горожан;

г) средств фото- и видеофиксации;

д) показателей центральной диспетчерской службы.

Всего в исследованных городах было выявлено 66 условий, по которым публичная власть может либо оштрафовать оператора, либо односторонне расторгнуть с ним договор. Эти условия можно объединить в 7 групп (таблица 5).

Таблица 5 Перечень условий взимания штрафов и расторжения договоров, применяемых в крупнейших городах РФ

№ пп.	Условия взимания штрафов или расторжения договора с оператором
1.	Утрата лицензии или банкротство оператора
1.1.	Утрата лицензии оператором
1.2.	Банкротство оператора
2.	Недостаточное выполнение перевозок
2.1.	Недостаточная регулярность рейсов
2.2.	Невыполнение рейсов
2.3.	Невыполнение первых/последних рейсов
3.	Нарушение норм безопасности дорожного движения
3.1.	Совершение ДТП с причинением вреда здоровью пассажиров
3.2.	Превышение разрешенной скорости движения
3.3.	Продажа билетов во время движения
3.4.	Выполнение посадки и высадки пассажиров вне остановочных пунктов
3.5.	Непредоставление департаменту информации о произошедшем ДТП
3.6.	Неуплата штрафов ГИБДД за нарушения ПДД
4.	Низкое качества сервиса из-за состояния автобуса
4.1.	Наличие мусора в салоне
4.2.	Наличие надписей и рисунков
4.3.	Наличие пятен на сидениях
4.4.	Наличие повреждений стекол
4.5.	Наличие повреждений пола
4.6.	Наличие неисправных форточек
4.7.	Неисправность ламп освещения
4.8.	Нарушение температурного режима в салоне
4.9.	Наличие неисправных приспособлений для перевозки пассажиров
4.10.	Воспроизведение звуковой рекламы в салоне
4.11.	Отсутствие обязательной информации внутри салона в соответствии с договором
4.12.	Отсутствие билетов у водителя
4.13.	Плохое санитарное состояние автобусов
4.14.	Отсутствие социальной информации в салоне
4.15.	Предписания администрации по уменьшению количества рекламных мест в автобусе
4.16.	Отсутствие/неисправность устройств безналичного сбора платы за проезд
4.17.	Отсутствие/неисправность систем спутниковой навигации
4.18.	Неисправность автоинформаторов
4.19.	Неисправность видеонаблюдения
4.20.	Отсутствие указателя маршрута
4.21.	Отсутствие необходимого набора документов в автобусе (маршрутной карты, путевого листа, информационных листов, схемы маршрута, паспорта маршрута, расписания маршрута, паспорта на рекламу, талона технического осмотра, страхового полиса)
5.	Низкое качество сервиса из-за поведения персонала
5.1.	Отклонение от маршрута
5.2.	Взимание провозной платы, не соответствующей утвержденной публичной властью
5.3.	Непредоставление льгот соответствующим категориям граждан
5.4.	Невыполнение требований диспетчерской службы публичной власти
5.5.	Непредоставление водителем помощи инвалиду-колясочнику на остановке
5.6.	Заезд автобуса на заправочную станцию с пассажирами
5.7.	Превышение норм вместимости автобусов
5.8.	Продолжительный отстой на остановочном пункте
5.9.	Грубость водителей и кондукторов
5.10.	Курение водителя в салоне
5.11.	Разговор водителя по телефону во время движения
5.12.	Неопрятная одежда водителей и кондукторов
5.13.	Отказ в выдаче книги жалоб и предложений пассажирам
6.	Недобросовестное поведение оператора
6.1.	Использование подвижного состава несоответствующего договору
6.2.	Нарушение сроков ответов на запросы Департамента
6.3.	Непредоставление или недостаточное предоставление запрашиваемой информации администрации
6.4.	Непредоставление данных со средств фото- и видеофиксации департаменту
6.5.	Предоставление департаменту недостоверных сведений
6.6.	Воспрепятствование проверок департамента
6.7.	Нарушение условий закупки единых билетов
6.8.	Непредоставление данных департаменту о соисполнителях
6.9.	Неисполнение обязательств по приобретению подвижного состава для контракта
6.10.	Неисполнение обязательств по обновлению подвижного состава
6.11.	Несанкционированное переоборудование салона
6.12.	Выпуск транспортного средства с неисправностями, с которыми эксплуатация запрещена
6.13.	Отсутствие трудовых договоров с водителями и кондукторами
6.14.	Привлечение третьих лиц к перевозкам
6.15.	Неработающая диспетчерская служба
6.16.	Осуществление маршрута без учета в центральной диспетчерской службе публичной власти
6.17.	Непредоставление департаменту данных спутниковой навигации
6.18.	Хранение подвижного состава вне территории автопарков
6.19.	Непроведение оператором предрейсовых медицинских осмотров водителей
7.	Прочее
7.1.	Возможность публичной власти давать предписания по результатам проверок департамента транспорта или обращениям граждан
7.2.	Наличие в договоре условия, по которому накопление определенного количество нарушений в течении определенного времени дает возможность администрации расторгнуть контракт

Штрафные санкции

В ходе исследования было выявлено, что штрафные санкции в отношении операторов применяются публичной властью лишь в 5 исследованных городах: в Москве, Казани, Ростове-на-Дону, Перми и Екатеринбурге

Условия применения штрафных санкций

В Казани, Ростове-на-Дону и в Екатеринбурге в договорах установлены абсолютные суммы штрафов, которые составляют, например, 2 или 5 тысяч рублей. В Перми суммы штрафов установлены в процентах (например, 0,5%) от расчетной выручки на маршруте за месяц.

В Москве применяется несколько иная система контроля, когда за нарушения начисляются баллы, которые затем включаются в формулу расчета оплаты, уменьшая объем вознаграждения оператора (см. формулу 2) и снижая рентабельность перевозок. Учитывая, что расчетная рентабельность оператора в Москве составляет около 5% (по расчетам первоначальной цены контракта [58]), оператор заинтересован в сохранении её на максимально высоком уровне и, как следствие, в повышении качества обслуживания.

Формулы расчета вознаграждения оператора приведены ниже.

(1)

где: C - вознаграждение оператора;

A - вознаграждение оператора за перевезенных пассажиров;

B - вознаграждение оператора за пройденные автобусо-километры.

(2)

где: A - вознаграждение за перевезенных пассажиров;

n - количество перевезенных в отчетном периоде пассажиров;

k - ставка за одного перевезенного пассажира (на 2015 год равна 10,00 руб, ежегодно индексируется);

m - сумма штрафных баллов, набранных операторов за отчетный период. Не может превышать 100%.



(3)

где: B - вознаграждение за пройденные автобусо-километры;

x - ставка за 1 автобусо-километр (указывается в контракте);

у - фактически пройденные автобусо-километры;

Ц - цена контракта;

n ^к - максимальное расчетное количество перевезенных пассажиров (указано в контракте);

k - ставка за одного перевезенного пассажира (на 2015 год равна 10,00 руб, ежегодно индексируется);

Q ^к - максимальный размер компенсации расходов на приобретение транспортных средств (указано в контракте);

W ^к - максимальный размер расчетной компенсации расходов на страхование и на транспортных налог (указано в контракте);

E ^к - максимальный размер компенсации на топливо (указано в контракте);

x ^к - объем автобусо-километров (указано в контракте);

l - средняя протяженность маршрута, км;

b - количество выполненных в отчетный период рейсов;

Одностороннее расторжение договора

Для предотвращения особо грубых нарушений предусматривается возможность одностороннего расторжения договора публичной властью. Во всех исследованных городах договоры могут быть односторонне расторгнуты при прекращении действия лицензии на право осуществления регулярных перевозок, а также при банкротстве оператора. Угроза расторжения применяется и для предотвращения недобросовестных действий операторов (например, привлечение третьих лиц к перевозкам или использование несоответствующего договору подвижного состава). Также широко применяющимся условием расторжения договоров является нарушение безопасности перевозок: во многих городах расторжение договоров может происходить после дорожно-транспортного происшествия с пострадавшими (или погибшими) по вине водителя. Условия одностороннего расторжения договоров приведены на рисунке 12.

Условия расторжения договоров с операторами

Анализ сложившихся особенностей контроля операторов показывает некоторые недостатки сложившихся практик:

а) несовершенство инструментов выявления нарушений. Сегодня в российских городах большинство нарушений (например, наличие мусора в салоне) может быть выявлено только линейным контролем, который не может проводиться постоянно. В зарубежных городах основным инструментом является работа диспетчерской службы публичной власти, которая непрерывно оценивает соблюдение расписаний движения (Inno-V и др., 2008). В российских же условиях видится невозможным перекладывать на операторов ответственность за срывы расписаний из-за систематических заторов на городской улично-дорожной сети;

б) несовершенство механизмов взимания штрафов. В зарубежных городах за нарушения условий договора не взимаются абсолютные штрафы, а применяются понижающие коэффициенты, которые включаются в формулу оплаты услуг операторов (Inno-V и др., 2008);

в) нераспространенность «стимулирующих» мероприятий, когда за более высокое качество услуг (например, за соблюдение расписаний выше 95%) применяются повышающие коэффициенты, которые включаются в формулу оплаты услуг операторов. Практики применения повышающих коэффициентов в развитых странах показывают, что они являются не менее эффективным инструментом, чем понижающие (Inno-V и др., 2008).

2.6 Основные характеристики сложившихся договорных отношений

В ходе исследования были выявлены многие аспекты, которые характеризуют сложившиеся в России модели управления как малоэффективные. Было выявлено, что для автобусного транспорта практически повсеместно применяется модель франшизы, а для электротранспорта - модель государственной монополии. Для автобусных систем это объясняется ограниченностью бюджетного финансирования, поэтому публичная власть стремится привлекать операторов частной формы собственности по модели франшизы, тем самым перекладывая финансовые риски на операторов. Для электротранспорта модель управления объясняется технологическими особенностями. Применяемые модели характеризуются рядом недостатков, в том числе:

а) для частных операторов - это низкое качество транспортных услуг, что является следствием недостаточной ответственности публичной власти и взаимной конкуренции множества операторов «на рынке»;

б) для муниципальных (государственных) операторов - это мотивация операторов увеличивать свои расходы, что возникает из-за отсутствия формализованных инструментов финансирования со стороны публичной власти.

Проведенный анализ конкурсов на право осуществления автобусных перевозок и особенностей контроля операторов показывает неэффективность и этих процедур:

а) условия и критерии конкурсов не создают условия для формирования единого стандарта перевозок и дают необоснованные конкурентные преимущества муниципальным операторам.

б) особенности контроля операторов показывают, что инструменты выявления нарушений несовершенны, а сами штрафы могут не оказывать влияние на операторов, так как могут быть несопоставимы с выручкой операторов. 

3. Рекомендации по оптимизации моделей управления городским общественным транспортом в Российской Федерации

3.1 Рекомендации по оптимизации договорных отношений

Основные недостатки моделей франшизы и государственной монополии, которые практически повсеместно применяются в городах РФ, являются следствием изначально неправильного распределения рисков между публичной властью и операторами. Поэтому желаемая оптимизация управленческих процессов не может быть выполнена в рамках этих моделей.

Как показывает международный опыт, устойчивое функционирование городского транспорта возможно, как правило, путем применения контрактов на управление, сервисных контрактов на сеть и сервисных контрактов на маршрут.

Учитывая те отличия, которые свойственны автобусному и электрическому транспорту, рассматривать пути их реформирования следует в отдельности.

Электрический транспорт

Основной чертой, которая предопределяет возможные модели управления электрическим транспортом, является его технологическая целостность и невозможность разделения сети на отдельные маршруты. Вследствие этого в электрическом транспорте не применяются сервисные контракты на маршруты, которые распространены в автобусном транспорте.

Далее на рисунке 13 представлены рекомендации по изменению моделей управления со сложившейся государственной монополии на контракт на управление (вариант 1) или на сервисный контракт на сеть (вариант 2).

Рассмотрим предлагаемые варианты более подробно.

В первом варианте предлагается перевод муниципальных операторов электрического транспорта на более жесткую модель управления - на контракт на управление. При таком варианте муниципальные операторы-монополисты будут нести только риски, связанные с его операционной деятельностью, а публичная власть - только риски за выручку.

Для этого необходимо:

а) ввести процедуру оплаты услуг муниципальных операторов по утверждаемым публичной властью нормативным ставкам расходов. При этом, маршруты движения, точные расписания движения и объемы транспортной работы должны планироваться и определяться публичной властью. В ставки расходов оператора могут быть включены или не включены некоторые параметры, например, амортизация подвижного состава, что означает, что обязательства по обновлению парка может нести публичная власть, а не оператор. Кроме того, в этой модели следует предусмотреть возможность использования понижающих и повышающих коэффициентов в формуле оплаты услуг операторов в зависимости от качества выполнения услуг.

б) создать муниципальное предприятие, которое будет обеспечивать выпуск единых электронных бумажных билетов (в том числе разовых) и аккумулировать собранную провозную плату. Продажа билетов в этом случае может вестись не только в салоне транспортного средства, но и, например, в специализированных кассах. Для реализации билетов в салоне транспортных средств муниципальный оператор осуществляет закупку единых билетов у муниципального предприятия, а затем - реализует их в салоне. При таких условиях оператор не получает доступа к выручке от продажи билетов.

Во втором варианте предлагается перевод муниципальных операторов электрического транспорта на модель сервисных контрактов на сеть, что фактически является концессией предприятий. При такой модели риски публичной власти снижаются, а риски оператора - возрастают.

Для реализации такой модели потребуется подготовить и провести тендер на право осуществления транспортного обслуживания предприятием электрического транспорта (например, трамваем) сроком на 5 - 20 лет. В качестве условий тендера публичная власть:

а) устанавливает минимальные требования к качеству услуг оператора (например, обеспечить по улице А движение трамваев не реже 6 раз в час);

б) устанавливает цели оператора (например, обеспечивать рост общего пассажиропотока на общественном транспорте на 1% ежегодно) и особые условия договора, чтобы, например, при снижении общего годового пассажиропотока на общественном транспорте на 1%, оператор был обязан осуществить мероприятия по маркетингу стоимостью не ниже, чем 5% от годовой выручки;

в) предусматривает механизмы контроля качества услуг оператора с помощью положительных или отрицательных коэффициентов в расчетной формуле оплаты услуг;

г) устанавливает тарифы на проезд и утверждает условия и формулу их индексации на срок действия договора;

д) гарантирует реализацию смежных транспортных мероприятий, которые оказывают влияние на прогноз спроса на общественный транспорт оператора.

В результате оператор получает право монопольно обслуживать сеть предприятия электрического транспорта, право устанавливать расписания и маршруты движения в пределах минимальных требований, установленных в договоре. Выручка оператора здесь будет складываться из двух источников: из средств, собираемых от продажи билетов, и из выплат публичной власти, производимых в соответствии с ценовым предложением оператора.

Как и в первом варианте, здесь целесообразно создать муниципальное предприятие, которое будет обеспечивать выпуск единых электронных бумажных билетов (в том числе разовых) и аккумулировать собранную провозную плату. Однако, средства, собранные от проезда на электрическом транспорте, должны перечисляться оператору.

Оценивая эти 2 варианта можно сказать, что в существующих российских условиях, более реалистичным выглядит первый вариант (контракты на управление). Здесь публичная власть имеет полномочия по планированию маршрутов и расписаний, что является важным фактором в условиях необходимости координировать работу многих видов транспорта.

Применение сервисных контрактов на сеть затруднено и важными факторами, которые увеличивают риски для потенциальных концессионеров:

а) непоследовательностью транспортной политики многих российских городов, которая зачастую нацелена на развитие автомобильно-дорожной инфраструктуры, а не приоритетное развития общественного транспорта. В таких условиях выручка концессионера может снижаться по независящим от него причинам;

б) неопределенностью тарифного регулирования, которое в настоящий момент осуществляется на уровне региональной, а не муниципальной власти.

Автобусный транспорт

Сложившиеся в РФ практики провоцируют излишние бюджетные расходы, не способствуют созданию единых стандартов перевозок и создают неравные риски для операторов разных форм собственности. В таких условиях наиболее эффективным решен...