Местный референдум: проблемы правового регулирования и практическая реализация

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное

учреждение высшего образования

Национальный исследовательский университет

«Высшая школа экономики»

Факультет права

Кафедра конституционного и административного права

Выпускная квалификационная работа на тему:

Местный референдум: проблемы правового регулирования и практическая реализация

выполнил студент группы 141МПП

Кузнецов Всеволод Павлович

Проверил Научный руководитель:

д.ю.н., профессор Овчинников Иван Иванович

Москва 2016



Содержание

местный референдум самоуправление правовой

Введение

1. Местный референдум - конституционно-правовая форма непосредственного волеизъявления населения муниципального образования

1.1 Понятие и сущность местного референдума

1.2 Конституционно-правовая основа местного референдума

1.3 Становление и развитие института местного референдума в российском местном самоуправлении

2. Организация и проведение местного референдума

2.1 Порядок и особенности инициирования местного референдума

2.2 Этапы проведения местного референдума

2.3 Проблемы правового регулирования организации и проведения местного референдума

Заключение

Библиографический список



Введение

Местное самоуправление в настоящее время - один из главных институтов в современном, цивилизованном и правовом государстве. Его наличие и функционирование отчасти может характеризовать государство с точки зрения демократичности и недемократичности. Ст. 12 Конституции РФ признает и гарантирует местное самоуправление, а также закрепляет его самостоятельность в пределах своей компетенции и организационную обособленность от системы государственной власти. Также местное самоуправление в РФ - важнейший институт гражданского общества, благодаря которому население имеет возможность самостоятельно решать вопросы местного значения и принимать, таким образом, участие в управлении государством.

Несмотря на предпринятые попытки властей улучшить функционирование института местного самоуправления, в настоящее время на поверхности продолжает оставаться обширное число проблем, связанных с реализацией населением права участия в решении вопросов местного значения. В данной работе мы бы хотели подробно рассмотреть одну из главных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, а именно местный референдум.

Местный референдум - главная форма прямой демократии в местном самоуправлении. Местный референдум дает возможность органам местного самоуправления определить мнение населения на конкретные вопросы местного значения, а также позволяет населению муниципального образования принять решение по конкретному вопросу для его дальнейшего исполнения органами власти. Возможность применения референдума при решении наиболее важных вопросов местного значения, а также совершенствование процедуры проведения местного референдума видятся одними из главных задач в области местного самоуправления для государства в настоящее время. Закрепление института местного референдума в ст. 130 Конституции РФ обуславливает необходимость уделять внимание данному вопросу наравне со всеми остальными проблемами местного самоуправления.

Несмотря на то, что местный референдум является наиболее действенной, эффективной и приближенной к населению муниципального образования формой прямой демократии, мы можем констатировать, что в настоящее время данный институт не получает широкого применения. Этот факт, естественно, влияет на его эффективность в системе форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, а также видится нам существенной проблемой и препятствием на пути развития местного самоуправления.

Опираясь на то, что местное самоуправление закреплено Конституцией РФ, а также является неотъемлемым элементом в демократическом правовом государстве, актуальность данной темы не вызывает вопросов и обусловлена тем, что в настоящее время местное самоуправление в общем и институт местного референдума в частности нуждаются в совершенствовании с целью повышения эффективности.

Кроме того, в настоящее время мы видим серьезное замещение непосредственной демократии представительной, ввиду чего общество напрямую крайне редко участвует в решении государственных проблем. И если на федеральном уровне тенденцию неучастия населения напрямую в управлении делами государства еще возможно объяснить, то на местном уровне, где, казалось бы, только население знает и представляет свои нужды и проблемы, это видится серьезной проблемой.

Также стоит отметить важность института местного референдума в развитии государственного функционирования и общества, благодаря которому активизируется работа муниципальных органов, повышается общественно-политическая активность граждан, а также их правовая и политическая культура.

Объектом выпускной квалификационной работы являются общественные отношения, которые возникают при проведении местного референдума в РФ, а также общественные отношения, возникающие при осуществлении органами государственной власти деятельности, которая направлена на обеспечение конституционного права граждан на местное самоуправление. Предметом данной работы является законодательство РФ, нормативные правовые акты, регулирующие организацию и проведение местного референдума в нашем государстве, а также теоретические вопросы, связанные с закреплением и реализацией института местного референдума как формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления.

Целью выпускной квалификационной работы является исследование конституционно-правовых основ местного референдума, практического применения законодательства о местном референдуме, а также изучение проблемных аспектов в данной области. Для выполнения поставленной цели определенны следующие задачи:

1) Определение места, роли местного референдума в системе муниципального законодательства;

2) Определение сущности местного референдума;

3) Рассмотрение историко-правового развития данного института в нашем государстве;

4) Анализ использования местного референдума на практике;

5) Рассмотрение этапов проведения местного референдума;

6) Выявление особенностей данного института;

7) Анализ проблем правового регулирования местного самоуправления.

Написание данной работы осуществляется с использованием диалектического, исторического, логического, статистического, системного, типологического, сравнительно-правового, формально-юридического и других методов исследования, применяемых как по отдельности, так и в сочетании друг с другом.

Нормативную базу работы составляют: Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты РФ, постановления Центральной избирательной комиссии РФ, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, материалы судебной практики (постановления Конституционного Суда РФ, определения Верховного Суда РФ) в части, касающейся организации и проведения местного референдума.



1. Местный референдум - конституционно-правовая форма непосредственного волеизъявления населения муниципального образования

1.1 Понятие и сущность местного референдума

Местным референдумом является голосование граждан, которые обладают правом участвовать в референдуме и место жительство которых расположено в границах муниципального образования, по вопросам местного значения, проводимое в соответствии с законодательством РФ См.: Комарова В.В. Референдумный процесс в Российской Федерации: учебн. пособие: под ред. д-ра юрид. наук О.Е. Кутафина. М.: Директ-Медиа, 2014. С. 64..

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2016. № 7. Ст. 905. (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) содержит положение, согласно которому на местном уровне возможно проведение референдума по вопросам местного значения гражданами, которые проживают на территории муниципального образования.

Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253. 2016. № 15. Ст. 2054. (далее - Федеральный закон № 67-ФЗ) дает следующее определение: референдум местный (местный референдум) - референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.

Из данных выше определений, а также, анализируя Федеральный закон № 67-ФЗ, мы можем выявить следующие признаки местного референдума:

1) Референдум является формой именно непосредственного осуществления населением местного самоуправления, выявляющей волю народа «в чистом» виде, без опосредованного представительства;

2) Референдум - это всегда голосование, как способ определения воли граждан по конкретному вопросу;

3) Голосовать на местном референдуме имеют право только жители муниципального образования, в котором он проводится;

4) На местный референдум выносятся вопросы местного значения;

5) Решение, принятое на местном референдуме может быть изменено или отменено только путем принятия нового решения на местном референдуме или же судом в определенных случаях;

6) Решение, принятое на местном референдуме, не нужно утверждать органам власти;

7) Решение, принятое на референдуме, действует на всей территории муниципального образования.

В рассмотрении предмета данной работы мы будем сопоставлять местный референдум с референдумом субъекта РФ, а также с всероссийским референдумом. В данной связи определенное внимание хотелось бы уделить классификации референдумов в целом.

Существует несколько классификаций референдумов в зависимости от оснований, выделяемых учеными. По предмету референдум делится на: конституционный, законодательный, международно-правовой и административный См.: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России. М.: Статут, 2007. С. 45.. На конституционном референдуме основным вопросом, выносимым на голосование граждан, является внесение поправок в основной закон страны или принятие нового проекта конституции. На законодательном референдуме выносятся вопросы принятия законопроектов, внесений изменений или отмены действующих законов. На международно-правовой референдум выносятся вопросы межгосударственных отношений. На таких референдумах возможно решение вопросов, касающихся вступления государства в какие-либо международные организации, ратификации международных договоров. Также на международный референдум могут выноситься вопросы, связанные с правовой судьбой определенной территории. Предметом административного референдума могут являться вопросы административно-территориального деления, вопросы местного значения и т.д.

Первый в истории страны местный административный референдум был проведен 15.05.1990 г. в Воронеже Информация получена на интернет-портале «Бизнес и экономика»: <URL: http://vrnbiz.ru/voronezhskij-referendum-po-voprosu-stroitelstva-vast> (дата обращения - 30 апреля 2016 г.).. Предметом референдума был вопрос постройки на территории города атомной электростанции. 96% проголосовавших высказались против данной идеи, в результате чего строительство объекта было заморожено.

В зависимости от юридической силы решения, принимаемого на референдуме, существует деление на консультативный и императивный референдумы См.: Пешин Н.Л. Указ. соч. С. 47. . Консультативный референдум проводится с целью выяснения отношения населения к какому-либо вопросу. Решение, которое принимается на консультативном референдуме, не имеет обязательной силы и необходимо только для понимания общественного отношения к рассматриваемому вопросу. Решения, принимаемые на императивном референдуме, обязательны для исполнения на территории принятия. Данным решениям не нужно дополнительное утверждение со стороны каких-либо органов и лиц, и они могут быть отменены только посредством принятия нового решения на референдуме. Законодательством РФ предусмотрено проведение как консультативных референдумов, проводимых в форме опроса граждан, так и императивных - в форме местного референдума.

В зависимости от условий, необходимых для проведения референдума выделяют обязательный и факультативный референдумы См.: Астафичев П.А. Муниципальное право России. М.: Инфра-М, 2010. С. 154. Обязательный референдум проводится в связи с необходимостью, которая установлена законом. Факультативные референдумы могут проводиться только при наличии инициативы определенных субъектов. Статья 56 Федерального закона №131-ФЗ предусматривает обязательное проведение местного референдума по вопросам самообложения граждан. Также субъектам РФ и муниципальным образованиям представлена возможность законодательно закреплять в своих актах перечень вопросов, которые подлежат обязательному вынесению на референдум.

В зависимости от территории проведения референдума выделяются общегосударственный, региональный и местный референдумы См.: Пешин Н.Л. Указ. соч. С. 50.. В общегосударственном референдуме участвует население всей страны, в региональном - конкретного региона, в местном - население муниципального образования.

В рассмотрении вопроса организации и проведения местного референдума необходимо отметить принципы, в соответствии с которыми данное мероприятие осуществляется.

Принципы проведения местного референдума установлены Конституцией РФ, Федеральным законом № 131-ФЗ, Федеральным законом № 67-ФЗ. Статья 3 Федерального закона № 67-ФЗ устанавливает, что гражданин РФ участвует в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Участие в референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействия на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме, а также на свободное волеизъявление. Статья 5 данного закона закрепляет за всеми гражданами равное право на участие в референдуме. Участие гражданина в местном референдуме не ставится в зависимость от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, принадлежности к общественным объединениям. Статьей 22 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляется принцип непосредственного участия граждан в местном референдуме, означающий, что гражданин имеет право участвовать во всех мероприятиях по организации и проведению местного референдума лично. Принцип добровольного участия граждан закрепляет за ними возможность голосовать на местном референдуме на добровольной основе. Данным принципом закрепляется право гражданина участвовать в референдуме, но не обязанность. Принципом свободного волеизъявления закреплена возможность гражданина голосовать согласно своим внутренним убеждениям, по своему усмотрению, без вмешательства других лиц. Принцип тайного голосования, закрепленный Федеральным законом № 67-ФЗ, является гарантией реализации свободного волеизъявления на местном референдуме. Принцип гласности соблюдается органами в процессе организации и проведения местного референдума и означает, что вся деятельность вышеуказанных субъектов ведется открыто, а граждане, в свою очередь, имеют право получать информацию о принимаемых органами решениях. Принцип законности закреплен Конституцией РФ и предполагает проведение местного референдума в строгом соответствии с действующим законодательством.

Стоит обратить внимание на функции института местного референдума, выделяемые в юридической науке См.: Васильев В.И. Муниципальное право России. М.: Юстицинформ, 2012. С. 36.. В случаях, когда на голосование выносится проект нормативного акта, местный референдум придает этим актам особый вес в правовой системе, т.к. утвержденные на голосовании проекты будут обладать юридическим приоритетом по отношению к актам органов и должностных лиц местного самоуправления. Это связано с тем, что отменить или изменить их возможно только в особом порядке, установленным законодательством. В данном случае институт местного референдума помогает обеспечить стабильность устройства муниципальной власти.

Также, по мнению В.И. Васильева См.: Васильев В.И. Указ. соч. С. 39., институт местного референдума может использоваться в случаях противоречий между представительным органом муниципального образования и главой муниципального образования. В данной ситуации население в процессе голосования по спорному вопросу берет на себя роль арбитра с целью поиска консенсуса.

Учитывая мнение В.И. Васильева, нам видится логичным положение закона, обязывающее выдвигать инициативу проведения референдума совместно представительному органу и главе муниципального образования. Данная норма позволяет не допустить использования представительным органом института референдума в качестве средства противодействия исполнительной власти. Также данное положение закона должно придать особую значимость инициативе органов местного самоуправления, совместно осуществляющих поиск вариантов разрешения противоречий. Однако установленный порядок, на наш взгляд, теряет смысл, если глава муниципального образования является председателем представительного органа.

Ч. 8 ст. 12 Федерального закона № 67-ФЗ закреплен перечень вопросов, по которым проведение местного референдума невозможно. К данному перечню относятся вопросы:

1) Досрочного прекращения или продления срока полномочий органов местного самоуправления, приостановления осуществления ими своих полномочий, а также проведения досрочных выборов в муниципальные органы либо отсрочки указанных выборов;

2) Персонального состава органов местного самоуправления;

3) Избрания депутатов и должностных лиц об избрании депутатов и должностных лиц, назначения на должность, освобождения от должности должностных лиц, а также дачи согласия на их назначение и освобождение от должности;

4) Принятия, изменения местного бюджета, исполнения и изменения финансовых обязательств муниципального образования;

5) Принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Часть 9 ст. 12 Федерального закона № 67-ФЗ гласит, что данный перечень является исчерпывающим и установление дополнительных ограничений по проведению местного референдума невозможно.

Стоит отметить, что этим же законом в ч.1 ст. 13 установлены обстоятельства, при которых назначение и проведение местного референдума невозможно. Данными обстоятельствами являются: режим чрезвычайного или военного положения. Также референдум не может проводиться в течение трех месяцев после отмены данных положений.

Закон предоставляет право представительному органу отказать в назначении местного референдума в случае, если при выдвижении инициативы были нарушены нормативные правовые акты, регулирующие подготовку и проведение референдума. Данная возможность закреплена в ст. 36 Федерального закона № 67-ФЗ.

Также региональный закон, устав муниципального образования могут установить срок, в течение которого местный референдум с такой же формулировкой не проводится, однако этот срок не может быть более двух лет со дня, когда были официально опубликованы результаты голосования. Установление иных обстоятельств, исключающих проведение референдума, невозможно, согласно ч.4 ст. 13 Федерального закона № 67-ФЗ.

Инициировать местный референдум имеют право граждане РФ, проживающие на территории конкретного муниципального образования. Важная особенность местного референдума заключается в том, что участвовать в нем также имеют право иностранные граждане, которые постоянно проживают на территории муниципального образования, но при условии, что данная возможность закреплена международным договором между Российской Федерацией и государством, гражданином которого иностранное лицо является См.: Коваленко Н.В. Право на местный референдум как муниципальное политическое право и его обеспечение органами местного самоуправления // Общество и право. 2014. № 2(48). С. 60-63..

Еще одной особенностью является невозможность участия в референдуме военнослужащих, проходящих срочную службу и проживавших ранее в другом муниципальном образовании См.: Там же. С. 62..

Закон устанавливает запрет на использование своего служебного и должностного положения членами и уполномоченными представителями инициативной группы в целях выдвижения и поддержи инициативы организации референдума, а также влияния на граждан в целях получения того или иного ответа на поставленный вопрос. Также Федеральный закон №67-ФЗ допускает образование помимо инициативных групп и иных групп участников референдума, например руководящих органов общественных объединений, региональных отделений, уставом которых допущено участие в референдуме, руководящих органов политических партий и т.д.

В соответствии с п. 2 ст. 20 ФЗ № 67-ФЗ избирательные комиссии соответствующих уровней исполняют свои обязанности и при проведении референдумов. Основные обязанности при проведении местного референдума берет на себя комиссия муниципального образования. В случае, когда такая комиссия не образована, ее функции исполняет территориальная комиссия. Также, в качестве обязательного участника на местном референдуме выступают участковые комиссии.

Муниципальные комиссии или же территориальные (в случае отсутствия первых) берут на себя функцию обеспечения контроля за соблюдением права на участие в референдуме граждан РФ. В их обязанности входит обеспечение реализации мероприятий на территории конкретного муниципального образования, которые связаны с организацией и проведением местного референдума, включая организацию финансирования, меры по распределению бюджетных средств, которые выделены на проведение референдума.

Кроме вышеуказанных полномочий, муниципальные (территориальные) комиссии определяют результаты референдума, опубликовывают его итоги, заслушивают сообщения органов местного самоуправления, связанные с организацией и проведением местного референдума, рассматривают жалобы, связанные с действием (бездействием) нижестоящих комиссий. В обязанность участковых комиссий входит утонение списка участников местного референдума, информирование граждан о вопросах, вынесенных на референдум, контроль за соблюдением правил агитации на конкретном участке. Наиболее важными функциями участковых комиссий являются функции по организации голосования, подсчету голосов, установлению итогов голосования, а также составлению протокола об итогах голосования См.: Белоусова Е.В. Избирательная комиссия муниципального образования - муниципальный орган с неопределенным статусом // Российский юридический журнал. 2010. № 4. С.84-91..

Необходимо отметить, что расходы на проведение местного референдума несет бюджет соответствующего муниципального образования. Выделение ассигнований на подготовку и проведение местного референдума должно быть предусмотрено в отдельной строке в бюджете муниципального образования на очередной финансовый год См.: Адамская Л.В. Основные формы развития демократии на муниципальном уровне // Российская наука и образование сегодня: проблемы и перспективы. 2016. № 1(8). С. 61-67.. Распоряжение данными средствами в основном осуществляют комиссии, которые организуют референдум. В качестве крайней меры законодательством предусмотрена возможность проведения референдума за счет кредитных средств от банков, предоставляемых комиссиям референдумов на конкурсной основе. Возврат кредита и процентов по нему осуществляется из бюджета соответствующего муниципального образования. Ответственность за распоряжение денежными средствами несут председатели комиссий. Денежные средства, которые образуют фонд референдума, зачисляются на специальный счет. Данные счета в соответствии с законодательством РФ, должны открываться только в филиалах Сбербанка России См.: Адамская Л.В. Указ. соч. С. 65..

Кроме формулировки «целевое назначение», законодательство РФ устанавливает конкретные направления деятельности при организации и проведении местного референдума. Так, согласно ст. 59 Федерального закона № 67-ФЗ закреплено, что средства фондов референдума используются инициаторами на финансовое обеспечение мер, направленных на сбор подписей участников референдума, агитацию по вопросам референдума, а также на покрытие других расходов, связанных с данным мероприятием.

Результаты местного референдума определяются на основании экземпляров протоколов об итогах голосования, путем суммирования данных, которые в них содержатся. Стоит отметить, что местный референдум может быть признан несостоявшимся, если в нем приняло участие менее половины участников референдума. Также, комиссия признает решение не принятым на референдуме, если за данное решение проголосовало не более половины участников, которые приняли участие в голосовании.

В случае если нарушения, которые допущены при проведении голосования или установлении итогов голосования, не позволяют достоверно определить результат волеизъявления участников референдума, итоги референдума считаются недействительными. Также местный референдум признается недействительным, если результаты голосования признаны недействительными на части участков, списки участников местного референдума на которых в совокупности составляют не менее одной четверти от общего числа участников референдума. Кроме того, признать итоги голосования недействительными может судебный орган.

Говоря о юридической силе решения, принятого на референдуме, стоит сказать, что оно является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении какими-либо органами. Решение подлежит обязательному исполнению на всей территории муниципального образования, в котором проходил местный референдум. Обеспечением исполнения решения занимаются органы местного самоуправления в муниципальном образовании. Стоит отметить, что п.9 ст. 73 ФЗ № 67-ФЗ регулирует ситуацию, при которой для реализации решения необходимо принятие нормативного правового акта. В данном случае на органе местного самоуправления или должностном лице с соответствующей компетенцией лежит обязанность определить срок подготовки и (или) издания такого акта в течение 15 дней со дня вступлению в силу решения, которое принято на местном референдуме. Данный срок в соответствии с законом, не может быть более трех месяцев.

Решение, которое принято на местном референдуме, может быть отменено или изменено только посредством принятия нового решения местного референдума, но не ранее чем через два года после принятия. Также оно может быть признано недействительным через суд в случаях: нарушения установленного порядка проведения, которое повлекло невозможность выявить действительную волю участников референдума, несоответствия устава муниципального образования федеральному и региональному законодательству, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референдума, несоответствия решения, принятого на местном референдуме федеральному и региональному законодательству. В случае признания результатов референдума недействительными, комиссия референдума назначает повторное голосование.

Рассуждая о сущности и значении местного референдума, необходимо отметить мнения некоторых ученых, считающих референдум «подменой представительных органов власти и снятием ответственности за принимаемые на референдуме решения, а также подменой профессионализма популизмом» Комкова Г.Н., Шудра О.В. Организационно-правовые требования к проведению референдумов в муниципальных образованиях Российской Федерации // Муниципальное право. 1999. № 1. С. 50-55.. Мы не можем согласиться с данным суждением. Помимо исторической важности и значимости института референдума как высшей формы демократии, стоит сказать о том, что Конституция РФ закрепляет самостоятельное осуществление население местного самоуправления, и высшим проявлением такой самостоятельности является местный референдум. Как минимум данный факт, на наш взгляд, не позволяет считать рассматриваемый институт «подменой профессионализма популизмом».

1.2 Конституционно-правовая основа местного референдума

Главным документом, закладывающим правовую основу институтов прямой демократии на местном уровне, является Конституция РФ. Статья 1 Конституции гласит, что Россия - есть демократическое государство, а это, в свою очередь, предполагает соблюдение демократических основ и принципов на всех уровнях власти, в том числе на самом низшем - местном. Вышесказанное также подтверждается ст. 3 Конституции РФ, которая говорит о том, что многонациональный народ - единственный источник власти в стране, осуществляет свою власть непосредственно, а также через государственные органы и органы местного самоуправления.

Местное самоуправление, помимо нахождения в системе публичной власти, также способствует развитию гражданского общества, общественных инициатив, прав и свобод человека и гражданина См.: Кандибор П.И., Ильиных А.В. Проблемы реализации некоторых форм народовластия на местном уровне (на примере местного референдума) // Материалы секционных заседаний 54-й студенческой научно-технической конференции ТОГУ. 2014. С. 495-498.. Наиболее важными законодательными актами, регулирующими объект данной работы, являются: Федеральный закон № 67-ФЗ, Федеральный закон № 131-ФЗ. Последний содержит отдельную главу о формах непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления. Стоит отметить, что данная глава (глава 5) в структуре федерального закона находится выше, чем глава об органах местного самоуправления и должностных лицах местного самоуправления (глава 6). По-видимому, законодатель хотел подчеркнуть важность прямой демократии на местном уровне и необходимость осуществления власти с помощью закрепленных форм. Глава 5 ФЗ № 131-ФЗ содержит формы, которые позволяют решать вопросы местного значения непосредственно гражданам муниципального образования, опосредованно от органов местного самоуправления. Такими формами в соответствии с законом являются: местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан, сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования, голосование по изменению границ, преобразования муниципального образования, голосование по отзыву депутата.

Федеральный закон № 67-ФЗ не содержит положений, устанавливавших запрет проведения референдума одновременно с выборами в органы власти. По нашему мнению, это верно, т.к. наличие подобного положения свидетельствовало бы о равной силе референдума и выборов. В противном случае, закрепляя в Федеральном законе положение о невозможности проведения референдума одновременно с выборами в органы власти, мы, тем самым, ставим вопрос о проведении референдума в зависимость от выборов, что в демократическом государстве является недопустимым.

Статья 22 ФЗ № 131-ФЗ закрепляет общие правила проведения референдума на местном уровне. Процедурные моменты в основном содержит ФЗ № 67-ФЗ. Дополняют данный федеральный закон законы субъектов о местном самоуправлении, хотя, зачастую они не содержат положений, отличных от федерального закона, и в ряде субъектов РФ избирательные кодексы, которые затрагивают вопрос проведения местного референдума. Также, уставами муниципальных образований закрепляются положения об организации и проведении местного референдума.

Так как местный референдум проводится по вопросам местного значения, Федеральный закон № 131-ФЗ закрепил их перечень. Стоит отметить, что, несмотря на достаточно большой список, действительно существенных вопросов, по которым население имеет возможность принять решение самостоятельно, не так много. Даже, казалось бы, важнейший вопрос принятия устава как главного нормативного правового акта муниципального образования, не может быть вынесен на референдум. Согласно ч.10 ст. 35 вышеназванного закона принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Инициаторами назначения местного референдума могут быть граждане РФ, имеющие право участвовать в местном референдуме, избирательные объединения, иные общественные объединения, в уставах которых предусмотрено участие в выборах и референдуме, и которые зарегистрированы в установленном порядке и в установленные законом сроки, а также представительный орган и глава муниципального образования, если их инициатива выдвинута совместно.

Инициаторы, за исключением представительного органа и главы муниципального образования обязаны собрать подписи в поддержку своей инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта, но не может превышать пяти процентов от числа участников референдума, которые зарегистрированы в муниципальном образовании. После этого инициаторы обращаются в представительный орган местного самоуправления. Инициатива, которую совместно выдвинули представительный орган и глава муниципального образования, оформляется правовым актом данных органов.

К участию в местном референдуме допускаются граждане, которые проживают в пределах границ конкретного муниципального образования. Однако стоит заметить, что данное положение Федерального закона № 131-ФЗ не совсем сочетается с положениями Федерального закона № 67-ФЗ. Ст. 22 данного закона содержит положения, позволяющие иностранным гражданам, которые постоянно проживают на территории муниципального образования, участвовать в референдуме, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Единственным требованием в данном положении является наличие международного договора между Российской Федерацией и государством, гражданином которого иностранное лицо является. В настоящее время между РФ и рядом стран (Беларусь, Армения) заключены подобные международные договоры, позволяющие гражданам данных стран реализовывать свои избирательные права на местном уровне См.: Коваленко Н.В. Указ. соч. С. 63..

После проведения референдума принятое решение должно быть опубликовано и обнародовано. Исполнение принятого решения обеспечивается органами муниципального образования в соответствии с разграничением полномочий между ними. Данные разграничения закрепляются в уставах соответствующих муниципальных образований.

Граждане, прокурор, органы местного самоуправления, и уполномоченные органы государственной власти имеют право обжаловать решение, принятое на местном референдуме, через суд.

Федеральный закон № 131-ФЗ в определенных случаях предусматривает выявление мнения населения по различным вопросам. Данные случаи возможны при изменении границ муниципального образования, изменении границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов.

Инициаторами изменения границ муниципального образования являются граждане, органы местного самоуправления, федеральные органы власти. Население реализует свою инициативу по изменению границ в порядке, предусмотренном при выдвижении инициативы проведения референдума.

Ч.2 ст. 12 устанавливает, что изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан, с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов. Как видно из данного положения, мнение населения при изменении границ должно учитываться, однако при этом должно учитываться мнение представительного органа См.: Гунина Т.Г. Сравнительный анализ институтов местного референдума и голосования по изменению границ (преобразованию) муниципальных образований // Вестник Чувашского университета. 2013. № 4. С. 127-132.. Аналогичные положения регламентируют ситуацию при изменении границ поселений, влекущем отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений.

Законодательство РФ позволяет инициировать местный референдум по вопросам преобразования муниципального образования. Но сами по себе различные преобразования предполагают неодинаковые пути учета мнения населения. Так, если объединяются два и более поселений, и это не влечет изменения границ иных муниципальных образований, согласие населения выражает представительный орган каждого из объединяемых поселений.

В случаях объединения поселения с городским округом согласие населения выражают соответствующие представительные муниципальные органы; поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Если объединяются два муниципальных района, и это не затрагивает других муниципальных образований, мнение населения выражают также представительные органы районов.

Если происходит разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, требуется согласие населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования либо на сходах граждан. Но разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

При наделении городского поселения статусом городского округа либо лишении его статуса городского округа требуются не только принятие по данному вопросу закона субъекта Российской Федерации, но и согласие населения соответствующего городского поселения, а также согласие населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Это мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на каждой территории. Причем изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Таким образом, из сказанного видно, что при территориальных изменениях в местном самоуправлении в ряде случаев применяются процедуры муниципальной демократии, имеющие схожую природу с местным референдумом. Однако институт голосования по изменению границ муниципального образования и местный референдум нельзя отождествлять, как зачастую это происходит на практике.

Ряд отечественных теоретиков, в частности В.В. Комарова, полагают, что голосование по изменению границ можно считать разновидностью местного референдума. Автор обосновывает это тем, что «сами отсылочные нормы по регулированию процедуры голосования указывают на нормы законодательства, регулирующего процесс подготовки и проведения референдума» Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: учебн. пособие, 2-е изд. М.: Проспект, 2011. С. 87.. Кроме того, В.В. Комарова считает, что формулировку «голосование» в Федеральном законе № 131-ФЗ необходимо изменить на «референдум» См.: Комарова В.В. Референдум и сходные формы непосредственного народовластия (соотношения и проблемы) // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 9. С. 16-22.. На наш взгляд, данная точка зрения является спорной. Голосование по изменению границ имеет ряд отличительных черт и не может считаться разновидностью референдума хотя бы потому, что обязательно для исполнения лишь в ряде случаев, в остальных же носит рекомендательный характер. Также в рассматриваемых институтах по разному регулируется вопрос проведения агитации: в процессе проведения местного референдума не допускается агитация со стороны государственных органов, органов местного самоуправления, а в голосовании по изменению границ такая агитация возможна. Кроме того, в отличие от местного референдума, где финансирование происходит исключительно из средств местного бюджета, закон не регулирует вопросы финансирования процедуры голосования по изменению границ муниципального образования.

Рассматривая конституционно-правовую основу местного референдума, хотелось бы также затронуть вопросы ответственности за нарушения при организации и проведении референдума. В юридической науке выделяют три вида юридической ответственности за нарушения законодательства о референдуме: конституционную, административную и уголовную ответственность См.: Нудненко Л.А. Конституционное право России: учебник для бакалавров. М.: Юрайт, 2012. С. 282.. Основными различиями между ними являются основания привлечения к ответственности, санкции, субъектный состав, а также процессуальная форма реализации.

Правовой основой конституционно-правовой ответственности, касающейся проведения референдума, являются ФЗ № 67-ФЗ, а также законы субъектов РФ.

Основанием привлечения к ответственности является несоблюдение избирательного законодательства в процессе подготовки, проведения выборов, референдума См.: Нудненко Л.А. Указ. соч. С. 283..

В качестве санкции за несоблюдение законодательства о референдуме в рамках конституционно-правовой ответственности могут быть применены следующие виды: отказ в регистрации инициативной группы, признание результатов референдума недействительными, отмена решения, принятого на референдуме.

Административная ответственность за нарушение законодательства о референдуме закрепляется Кодексом об административных правонарушениях «Кодекс об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1; 2016. № 18. Ст. 2515..

Объектом таких правонарушений являются общественные отношения в сфере организации и проведения референдумов. Данный вид правонарушений, в соответствии с КоАП, может быть совершен участниками референдума, наблюдателями, в т.ч. иностранными и международными, представителями инициативной группы по проведению референдума, должностными лицами кредитных организаций, членами комиссий референдума, инициативной группой по проведению референдума, организациями, осуществляющими теле и (или) радиовещание, периодическими печатными изданиями, кредитными организациями.

Данные нарушения, а также санкции, предусмотренные за их совершение, содержатся в главе 5 КоАП (Административные правонарушения, посягающие на права граждан). Административная ответственность может наступать за нарушение права граждан на ознакомление со списком участников референдума (ст. 5.1 КоАП), отказ в предоставлении отпуска для участия в референдуме (ст. 5.7), проведение агитации по вопросам референдума в местах, где ее проведение запрещено (ст. 5.10), непредставление, неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение референдума (ст.5.17), подделку подписей участников референдума (ст. 5.46) и иные противоправные действия. Полный перечень правонарушений содержится в ст.ст. 5.1-5.25, 5-45-5.52, 5.56 КоАП РФ. Стоит отметить, что основной санкцией за данный вид правонарушений является административный штраф, сумма которого варьируется от 500 до 30000 руб., в зависимости от субъекта правонарушение и самого деяния. Как видится, данный вид и размер санкции не является существенным и не может служить соразмерным наказанием за такие виды правонарушений как, например, подделка подписей участников референдума (ст. 5.46 КоАП).

Уголовная ответственность за нарушения прав при проведении референдума также присутствует и закрепляется Уголовным Кодексом РФ «Уголовный кодекс Российской Федерации» от 13.06.1996 № 63-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954; 2016. № 18. Ст. 2515.. Разграничение между административной и уголовной ответственностью происходит исходя из уровня общественной опасности при совершаемом нарушении закона. Так, уголовная ответственность наступает за воспрепятствование осуществлению гражданином права на участие в референдуме, работе комиссии референдума (ст.141 УК РФ) и за фальсификацию документов референдума или неправильный подсчет голосов (ст.142 УК). Ст. 142.1 предусматривает ответственность за фальсификацию итогов голосования. Также предусмотрена уголовная ответственность за нарушение финансирования деятельности инициативной группы или иного участника референдума (ст.141.1) Санкциями за совершение данных преступлений являются: штраф, принудительные работы, арест, лишение свободы.

...