Местный референдум: проблемы правового регулирования и практическая реализация

1.3 Становление и развитие института местного референдума в российском местном самоуправлении

Рассматривая институт местного референдума, необходимо также изучить этапы его становления в нашей стране. Изучение данного вопроса будет осуществляться в тесной связи с референдумом всенародным, т.к. именно он впервые был закреплен юридически, и он заложил основы данного института в государстве.

Первое юридически закрепленное положение о референдуме содержала в себе Конституция СССР 1977 года Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.) // СПС «Консультант плюс» <URL: https://www.consultant.ru/> (дата обращения: 01 мая 2016 г.)., которая устанавливала две формы непосредственного осуществления власти народом. Статья 5 Конституции СССР предусматривала: всенародное обсуждение и всенародное голосование, именуемое референдумом. Аналогичные положения были предусмотрены и статьей 5 Конституции РСФСР 1978 года. На местном уровне, где власть принадлежала местным Советам народных депутатов, Конституция проведение референдума не предусматривала. Статьи Конституций допускали проведение референдума по наиболее важным вопросам государственного значения. Кроме того, законы могли быть вынесены на референдум, посредством принятия решения Верховным Советом СССР.

Стоит отметить, что формально институт консультативного референдума в СССР на момент принятия Конституции 1977 года уже существовал, однако носил лишь консультативный характер. П. «д» ст. 9 Конституции СССР 1936 года Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (утверждена постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик от 5 декабря 1936 г.) // СПС «Консультант плюс» <URL: https://www.consultant.ru/> (дата обращения: 01 мая 2016 г.). предусматривал возможность Президиуму Верховного Совета СССР по своей воле или по требованию союзных республик проводить всенародный опрос. Однако на практике ни один подобный консультативный референдум проведен не был.

Несмотря на то, что и Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. закрепляли возможность проведения референдума на своей территории, его процесс и порядок законодательно закреплены не были. В этой связи ряд ученых настаивал на принятии специального закона, который бы регламентировал процессуальные моменты проведения референдума. Конкретные предложения делались В.Ф. Котоком См.: Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. М.: Наука, 1964. С. 120-121., рассматривающим вопрос содержания будущего закона и предлагавшего принять положения об общесоюзном референдуме. Данные предложения были весьма актуальны в связи с тем, что Президиум Верховного Совета СССР 12.12.1997 г. принял План организации работ по приведению законодательства СССР в соответствие с Конституцией СССР, согласно которому необходимо было разработать и принять, помимо прочего, данный акт.

Из двух предусмотренных форм непосредственного осуществления власти народом фактически применялось только всенародное обсуждение. Так, всенародное обсуждение применялось при принятии Конституции 1977 года. По статистике, в данном обсуждении приняло участие свыше 80 процентов советских граждан, которые внесли свыше 400 тыс. предложений, замечаний, дополнений См.: Старостина И.А. Всенародные обсуждения: правовые возможности и практика // Вестник Московского университета. 1998. № 11. С. 36-38.. В отличие от принятия Конституции 1936 г., при принятии нового Основного Закона страны были в значительной степени учтены все предложенные гражданами замечания См.: Там же. С. 38.. Однако вопрос всенародного голосования, а именно более четкая регламентация его процесса остались без должного внимания.

План организации работ по приведению законодательства СССР в соответствие с Конституцией 1977 г. должен был быть реализован к 1982 г. Данное мероприятие помимо всего прочего, предполагало принятие закона, регламентировавшего бы процедуру всенародного обсуждения, однако принятие данного закона растянулось до 1987 года, когда наконец был принят долгожданный Закон СССР «О всенародном обсуждении важнейших вопросов государственной жизни» Ведомости ВС СССР. 1987. № 26. Ст. 387.. Данный акт впервые на официальном уровне закреплял процедуру всенародного обсуждения, а также стал являться нормативной основой для его практического применения. Однако референдум, как вторая форма непосредственного осуществления власти народом, закрепленная Конституцией 1977 года, продолжала оставаться неурегулированной.

В декабре 1990 года Съездом народных депутатов СССР был принят Закон СССР «О всенародном голосовании (референдуме) СССР» Закон СССР от 27.12.1990 № 1869-1 «О всенародном голосовании (референдуме СССР)» // СПС «Консультант плюс» <URL: https://www.consultant.ru/> (дата обращения: 01 мая 2016 г.)., которым было предусмотрено проведение в стране народного голосования. Кроме того, им было также предусмотрено проведение консультативного референдума в целях выявления мнения населения по наиболее важным вопросам, относящиеся к ведению СССР.

За несколько месяцев до принятия союзного закона о референдуме аналогичные законы были приняты в Литве, Армении, Грузии, Азербайджане, Украине, Белоруссии, Молдавии.

Декларацией о государственном суверенитете РСФСР 1990 г. были провозглашены непосредственная и представительные формы осуществления власти народом. При этом устанавливалось, что вопрос о территории РСФСР может быть решен только в ходе референдума. Кроме того, в РСФСР также как и в других союзных республиках, был принят Закон «О референдуме РСФСР» Закон РСФСР от 16.10.1990 № 241-1 «О Референдуме РСФСР» // СПС «Консультант плюс» <URL: https://www.consultant.ru/> (дата обращения: 01 мая 2016 г.)..

За период существования СССР народное голосование было проведено лишь однажды - 17 марта 1991 г. Главной задачей того референдума было выявление воли народа по вопросу сохранения на территории государства Союза ССР как обновленной федерации суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности, а также по вопросу введении поста Президента РСФСР.

70.12 % граждан, участвовавших в референдуме, проголосовали за сохранение территориального единства СССР См.: Сообщение Центральной комиссии референдума СССР об итогах референдума СССР, состоявшегося 17 марта 1991 года // Правда. 1991. № 57. С. 4.. Стоит отметить, что в референдуме не участвовала часть регионов - Латвийская ССР, Армянская ССР, Молдавская ССР отказались от голосования на референдуме См.: Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2002. С. 480. .

Согласно ч.3 ст. 109 Конституции РСФСР 1978 г. Верховный Совет был обязан объявить референдум. Условием объявления законодательно было закреплено наличие решения Съезда народных депутатов либо требования не менее одного миллиона граждан РСФСР, либо же требования народных депутатов Верховного Совета РСФСР в количестве не менее трети от общего числа. Вопросы национально-государственного устройства страны, сохранения РСФСР как суверенного государства в составе обновленного союза и реорганизации власти с введением поста Президента РСФСР, который бы избирался всенародным голосованием, после подписей более трети депутатов Верховного Совета были одобрены и было принято решение о проведении референдума РСФСР 17 марта 1991 г. Стоит отметить, что голосование по вопросу введения поста Президента в РСФСР проходило в один день с всесоюзным референдумом, о котором было упомянуто выше См.: Там же. С. 483..

По итогам референдума РСФСР 71,38 % участвовавших проголосовали за введение поста Президента РСФСР См.: Сообщение Центральной комиссии РСФСР по проведению референдумов // Российская газета. 1991. № 57 (103). С. 6.. В данном референдуме так же, как и во всесоюзном, не принимала участие часть регионов - Северо-Осетинская АССР, Чечено-Ингушская АССР, Тувинская АССР. В Коми АССР и Татарстане были предприняты попытки бойкотировать референдум См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 485..

Подводя итоги референдума, газета "Известия" писала: "Принятие законов о референдумах и их периодическое проведение послужит важным стимулом и шагом на пути дальнейшего развития демократии. Наше общество достигло такого уровня политической активности масс, что неиспользование референдума как формы прямого выражения общественного мнения и непосредственного правотворчества народа в будущем оказало бы сдерживающее влияние на демократические процессы" Об итогах референдума СССР, состоявшегося 17 марта 1991 года // Известия. 1991. 27 марта..

Некоторые советские ученые утверждали, что референдумы на местном уровне проводились и использовались для решения вопросов управления территорией См.: Лучин В.О. Референдум и развитие социалистического самоуправления // Советское государство и право. 1988. №9. С. 28-30..

Статья 3 Конституции Российской Федерации 1993 года закрепляет возможность народу осуществлять власть непосредственно, либо с помощью, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Декларацией о государственном суверенитете РСФСР от 12.06.1990 г. также закреплено две аналогичные формы осуществления власти народом. При этом в Декларации установлено, что вопросы, связанные с территорией РСФСР могут быть решены только путем волеизъявления народа на референдуме.

Вскоре, после принятие указанных выше законов РСФСР, стала складываться правоприменительная практика референдумов.

Активное применение института референдума на территории бывшего СССР явилось следствием оживления политической жизни в области национальных отношений. Референдум стал конституционно-правовой формой, которая демонстрировала волю народа, национальности в вопросе самоопределения. Башкортостан и Татарстан утвердили посредством референдума декларации о суверенитете, республика Марий Эл и республика Дагестан проводили референдумы по земле и т.д. Стоит отметить, что часть данных референдумов проводилась с нарушением принятой в 1993 году Конституции РФ. Так, впоследствии, положения о суверенитете республики Татарстан были признаны Конституционным Судом несоответствующими Конституции РФ Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 г. № П-Р3-I «по делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года, Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР", Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года "О референдуме Татарской ССР", постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан"» // СПС «Консультант плюс» <URL: https://www.consultant.ru/> (дата обращения: 01 мая 2016 г.)..

Подводя промежуточный итог, стоит отметить, что в процессе демократизации страны институт референдума стал серьезным механизмом для ее проведения. Посредством референдума в тот период решалось достаточное количество социально-экономических и политических вопросов, что свидетельствовало о заметной роли данного института. Однако в этот же период были проведены референдумы, результаты которых в соответствии с Конституцией 1993 года не могли быть признаны законными.

В 1995 году Государственная Дума РФ приняла Федеральный Конституционный Закон от 10.10.1995 № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», который внес определенные изменения в действующее ранее законодательство. Основным отличием был определившийся круг вопросов, по которым возможно проведение референдума. Закон СССР определял референдум как народное голосование по наиболее важным вопросам государственной жизни, республиканский Закон - как всенародное голосование по наиболее важным государственным и общественным вопросам. Новый же закон определял референдум как всенародное голосование по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения.

Если первые два закона определяли предметом референдума «наиболее важные» вопросы государственного значения, то в новом законе отныне был закреплен перечень вопросов, по которому референдум проводится в обязательном порядке, и перечень вопросов, по которым референдум проводиться не может.

В 2004 г. Государственной Думой РФ был принят новый закон, регламентирующий организацию и проведение референдума - Федеральный Конституционный Закон от 28.06.2004 №5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2710; 2015. № 14. Ст. 2006., который действует в настоящее время.

Некоторые ученые считают См.: Курячая М.М. Право на референдум в системе публично-политических прав граждан Российской Федерации. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2007. С. 94., что отсутствие четкой конституционной регламентации институтов прямой демократии явилось толчком, благодаря которому законодатель начал развивать избирательное законодательство и законодательство о референдуме. Так, после принятия Федерального закона от 06.12.1994 № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» на его основе законодателем был принят ряд нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок избрания Президента РФ Федеральный закон от 17 мая 1995 г. № 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (утратил силу) // СПС «Консультант плюс» <URL: https://www.consultant.ru/> (дата обращения: 01 мая 2016 г.)., а также депутатов Государственной Думы Федеральный закон от 21.06.1995 № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (утратил силу) // СПС «Консультант плюс» <URL: https://www.consultant.ru/> (дата обращения: 01 мая 2016 г.).. В настоящее время данные федеральные законы утратили силу.

Дальнейшее развитие избирательного законодательства идет по пути увеличения правовых норм и детализации процесса выборов и референдума. Однако принятые нормы, на наш взгляд, в большей степени затягивают и усложняют процедуру проведения референдума. Следствием этого является крайне редкое использование института непосредственного осуществления власти народом в РФ.

В 2002 году был принят очередной базовый закон, регламентирующий процесс организации и проведения референдума в стране - Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Согласно Конституции РФ, местный референдум является высшей формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления, наряду с муниципальными выборами. Однако, по мнению ряда ученых, данный институт рассматривается законодателем в качестве факультативного механизма осуществления прямой демократии на местном уровне См.: Сергеев А.А. Институт местного референдума в законодательстве Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2. С. 17-19. . Основным же механизмом являются муниципальные выборы. Кроме того, обязательным проведение местного референдума возможно лишь в случае решения вопроса самообложения граждан, согласно ст. 56 Федерального закона № 131-ФЗ, что также подтверждает его второстепенность по отношению к выборам См.: Лапин А. Е. Нечаева О. В. Перспективы и проблемы развития форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления//Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2011. № 3. С. 23-28.. На наш взгляд, данное мнение является небезосновательным и имеет право на жизнь. Статистика проведения референдума за последние 10 лет, представленная Центральной избирательной комиссией, лишь подтверждает вышесказанное Информация получена на официальном сайте Центральной Избирательной Комиссии: <URL: http://www.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom/> (дата обращения - 02 мая 2015 г.). .

Несмотря на представленное ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» в п. 4 ст. 12 право федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта или же уставом муниципального образования устанавливать перечень вопросов, по которым в обязательном порядке проводился бы местный референдум, данные возможности остаются фактически не реализованными. Кроме вопросов самообложения граждан муниципального образования, о которых было сказано ранее, не удалось найти законодательно закрепленных случаев, в которых бы местный референдум был обязателен. В данной ситуации нам видится явное желание законодателя использовать диспозитивную норму при решении подобных вопросов.

В настоящее время ФЗ № 131-ФЗ по-прежнему не предоставляет широких возможностей населению решать вопросы местного значения, и институт местного референдума продолжает использоваться крайне редко. К полномочиям, которые бы в обязательном порядке осуществлялись непосредственно населением с помощью референдума, закон относит лишь вопросы введения и использования самообложения граждан муниципального образования. Такое же решение ранее было предусмотрено пунктом 3 статьи 8 ФЗ от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу) Собрание законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.. Данное решение, как кажется, продиктовано отнюдь не важностью вопросов самообложения граждан. Во главу угла здесь ставится желание избежать коллизии с налоговым законодательством: добровольные платежи не должны обладать качествами налогов и сборов, следовательно, они не могут устанавливаться иначе как самим населением. В данном случае мы можем говорить об инициативном использовании местного референдума, т.е. по мере необходимости.

Исходя из рассмотренного выше, можно сделать вывод о том, что развитие института местного референдума в нашей стране вышло достаточно скомканным. После периода советской власти, когда возможность проведения референдума только декларировалась, в период распада СССР население стало активно прибегать к использованию нового для себя института. Возможность решать вопросы местного и государственного значения гражданам непосредственно дала толчок к демократизации общества. Однако после периода активного использования населением данной формы прямой демократии количество проводимых местных референдумов значительно снизилось и остается таким до сих пор. Причиной этого, на наш взгляд, является деятельность законодателя, который вместе с детализацией процедуры организации и проведения местного референдума устанавливал сложности и ограничения, отталкивающие граждан от реализации своего права на референдум. Данные ограничения существуют до сих пор и выражаются, в частности, в ограниченном круге вопросов референдума, запутанной процедуре инициирования референдума, ее длительности и иных проблемах, которые будут рассмотрены далее.

2. Организация и проведение местного референдума

2.1 Порядок и особенности инициирования местного референдума

Одной из важнейших стадий проведения и организации местного референдума является его инициирование. Субъектами инициирования в соответствие с Федеральным законом № 131-ФЗ являются граждане РФ, которые имеют право участвовать в референдуме, избирательные объединения, общественные объединения, в уставах которых предусмотрена возможность участия в референдуме, представительный орган муниципального образования и глава местной администрации в случае выдвижения инициативы совместно.

Закон устанавливает обязательное условие при выдвижении инициативы проведения местного референдума гражданами, избирательными или общественными объединениями - сбор подписей в поддержку инициативы. Точное количество данных подписей устанавливается законом субъекта РФ, однако не может составлять более пяти процентов от числа участников референдума, которые зарегистрированы на территории соответствующего муниципального образования. Инициатива вышеназванных субъектов оформляется в форме ходатайства.

В случае выдвижения совместно главой местной администрации и представительным органом, инициатива оформляется в виде правового акта.

В целях выдвижения инициативы проведения местного референдума законом предусмотрено создание инициативной группы. Субъектами создания инициативной группы могут быть гражданин или граждане РФ, которые имеют право участвовать в местном референдуме. Количество человек, входящих в инициативную группу в каждом муниципальном образовании может устанавливаться самостоятельно и зависит от положений закона субъекта, в котором данное муниципальное образование находится, а также от положений устава муниципального образования. Однако федеральным законом установлено минимальное количество граждан, имеющих право на участие в референдуме, которые должны составлять инициативную группу. В соответствии со ст. 36 ФЗ № 67-ФЗ состав инициативной группы по проведению местного референдума не может быть менее 10 человек.

Важным процедурным моментом является составление ходатайства, с которым инициативная группа обращается в избирательную комиссию муниципального образования. Ходатайство должно включать в себя, прежде всего, вопрос или вопросы, которые предлагаются для вынесения на местный референдум. Помимо этого, в ходатайстве необходимо указание фамилии, имени, отчества членов группы, даты и места рождения, серии, номера и даты выдачи паспорта или документа его заменяющего, с указанием органа, которым документ был выдан. Кроме того ходатайство должно содержать адреса мест жительства каждого члена группы и лиц, которые уполномочены действовать от ее имени на территории проведения предполагаемого местного референдума. К подписанному всеми участниками инициативной группы ходатайству должен быть приложен протокол собрания группы, на котором было решено выдвигать инициативу проведения местного референдума. В течение 15 дней со дня поступления ходатайства комиссия референдума рассматривает его, а также приложенные документы и принимает решение: о направлении документов в представительный орган муниципального образования в случае их соответствия требованиям ФЗ № 67-ФЗ, конституции (уставу), закону субъекта РФ, уставу муниципального образования, либо об отказе в регистрации инициативной группы в случае его нарушения данным правовым актам.

Срок проверки документов, полученных представительным органом от комиссии референдума, согласно ФЗ № 67-ФЗ не может быть более 20 дней с момента их поступления. В случае признания представительным органом муниципального образования соответствия выносимого на референдум вопроса Федеральному закону № 67-ФЗ, комиссия референдума регистрирует инициативную группу. Процедура регистрации завершается выдачей регистрационного свидетельства, а также информационным сообщением в СМИ об этом событии. Срок регистрации инициативной группы по проведению референдума не может превышать 15 суток со дня, когда представительный орган признал выносимый вопрос соответствующим требованиям вышеуказанного закона. В случае признания представительным органом вопроса, выносимого на референдум, не соответствующим ФЗ № 67-ФЗ, комиссия отказывает группе в регистрации. Отказ обязательно должен быть мотивирован, основания отказа должны быть указаны в решении комиссии, которое передается инициативной группе. Основаниями для отказа в регистрации инициативной группу могут являться допущенные нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта или же устава муниципального образования.

Обязательным является дальнейшее назначение и проведение местного референдума в случае соблюдения порядка и сроков выдвижения инициативы инициативной группой, а также в случае соблюдения ее реализации. Орган местного самоуправления может принять решение по существу вопроса, выносимого на местный референдум, однако данный факт не может являться причиной, исключающей проведение референдума по данному конкретному вопросу См.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. М.: Проспект, 2009. С. 127.. Назначение референдума, как было указано ранее, осуществляет орган местного самоуправления, но в случае отсутствия указанного органа или же в случае, когда данным органом затягивается принятие решения - назначение осуществляет суд.

Обратиться в суд с требованием о назначении местного референдума в случае его неназначения органом местного самоуправления имеют право граждане, избирательные объединения, глава муниципального образования, органы государственной власти субъекта РФ, прокурор. В случае назначение местного референдума судом обязанности по его организации исполняет избирком муниципального образования, а обеспечивает исполнительный орган власти субъекта РФ, в котором находится данное муниципальное образование. Статьей 15 Федерального закона № 67-ФЗ установлено, что проведение голосования на референдуме возможно только в воскресенье. Положения данной статьи также запрещают проводить голосование на референдуме в предпраздничные и нерабочие праздничные дни, в дни, следующие за нерабочим праздничным, а также в воскресенье, объявленное рабочим днем. Не менее чем за 45 дней до голосования решение о назначении референдума обязано быть опубликовано в СМИ.

Необходимо отметить ряд особенностей, сопровождающих стадию инициирования местного референдума. Анализируя ФЗ № 131-ФЗ, можно сделать вывод о наличии двух разновидностей референдума, которые различаются по порядку инициирования и кругу решаемых вопросов. Забегая вперед, стоит отметить, что, на наш взгляд, данное разграничение не совсем понятно и очевидно с юридической точки зрения и может вызывать трудности при его использовании правоприменителем.

В юридической литературе существует мнение См.: Ежевский Д.О. Проблемы инициирования и проведения местных референдумов в Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 6. С. 99-104., о том, что 30-дневный срок назначения местного референдума представительным органом муниципального образования, установленный ФЗ № 131-ФЗ, отсчитывается с момента подачи инициативной группой по проведению референдума ходатайства о регистрации такой группы. Такое предположение представляется некорректным, поскольку в соответствии со статьей 22 Федерального закона № 131-Ф местный референдум назначается представительным органом местного самоуправления в течение 30 дней не с момента подачи ходатайства о регистрации инициативной группы, как было указано выше, а с даты поступления необходимых документов, к которым относятся, в том числе, протокол сбора подписей и подписные листы.

Однако, как нам видится, процедура выдвижения инициативы все же крайне затянута. На решение вопросов по регистрации инициативной группы может уйти до 50 дней: 15 дней при рассмотрении комиссией референдума ходатайства и принятие решение о его направлении в представительный орган, 20 дней проверки представительным органом вопроса, выносимого на референдум, 15 дней на принятие решения комиссией референдума о регистрации инициативной группы после проверки представительным органом вопроса референдума. На наш взгляд, участие комиссии референдума на данном этапе не является необходимостью и лишь затягивает процесс регистрации. Однако, законодатель, как кажется, не желает идти по пути доступности института местного референдума и уже на стадии регистрации инициативной группы по проведению референдума сознательно затрудняет процесс. А если учитывать процесс сбора подписей, который не может длиться менее 20 дней, проверку подписей в течение 15 дней, а также 30 дней на принятие решения о назначении местного референдума представительному органу - в совокупности вся процедура организации и подготовки может занимать до115 дней, т.е. почти 4 месяца. Данные цифры, как кажется, отталкивают значительное число энтузиастов, желающих провести местный референдум.

Разновидностью местного референдума, о которой было сказано ранее, является местный референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования. Данный референдум проводится в случаях, когда было образовано новое муниципальное образование на межселенной территории или же если муниципальное образование было преобразовано. Данный референдум, закрепленный частью 5 статьи 34 ФЗ № 131-ФЗ, вызывает определенное непонимание у авторов данной работы.

Прежде всего, стоит отметить, что, как и обычный местный референдум, данное мероприятие могут инициировать только жители муниципального образования. Данная инициатива должна быть выдвинута в течение месяца после вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ муниципального образования. Однако встает вопрос, хватит ли времени уполномоченным органам на проведение регистрации и составление списка избирателей. ФЗ №131-ФЗ не содержит положений хоть как-то раскрывающих данный вопрос, а ФЗ № 67-ФЗ закрепляет, что регистрация (учет) избирателей должна проводиться два раза в год - по состоянию на 1 января и 1 июля. Можно предположить, что данная работа, не будет проведена в такой короткий срок, и, следовательно, списков избирателей не будет. Это важно потому, что, как мы знаем, участниками инициативной группы по проведению референдума могут быть только лица, имеющие право на участие в местном референдуме. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что инициативная группа попросту не сможет быть сформирована в течение месяца.

Еще одной проблемой является и то, что в соответствии с пунктом 3 статьи 14 Федерального закона № 67-ФЗ право инициировать местный референдум есть у избирательных объединений и иных общественных объединений, в уставах которых предусмотрена возможность участвовать в референдуме. Однако в указанном нами выше случае данные субъекты в инициировании участвовать не смогут.

Стоит отметить, что для данного вида местного референдума закон предусматривает сбор подписей в количестве не менее трех процентов от общей численности граждан образуемого муниципального образования, имеющих право участвовать в референдуме.

Как мы знаем, для «классического» референдума количество подписей, необходимых для выдвижения инициативы проведения референдума инициативной группой не может быть более пяти процентов, и устанавливается законом субъекта РФ, в котором данное муниципальное образование находится. Таким образом, в вопросе определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования законодатель установил чуть более доступные условия для инициирования референдума.

Учитывая изложенное, логичным видится внесение изменений в законодательство о референдуме, в которых была бы подробно расписана процедура инициирования и проведения местного референдума, а также снятие излишних барьеров, установленных для его инициирования. Положительным примером отношения законодателя к народной инициативе по проведению референдума, по нашему мнению, может являться закрепленный законом сниженный барьер количества собранных подписей в поддержку проведения референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

2.2 Этапы проведения местного референдума

В юридической науке выделяют несколько стадий организации и проведения референдума См.: Васильев В.И. Указ. соч. С. 87.:

1) Назначение референдума;

2) Подготовка референдума;

3) Проведение референдума;

4) Реализация решения референдума.

Каждая стадия включает в себя определенные этапы, которые мы рассмотрим ниже.

Начальной стадией в процессе организации и проведения референдума является его назначение. Правом инициирования местного референдума обладают граждане РФ, имеющие право участвовать в референдуме, избирательные объединения, общественные объединения, в уставах которых предусмотрена возможность участвовать в референдуме, а также совместно представительный орган муниципального образования и глава местной администрации.

Порядок реализации гражданами РФ, а также общественными объединениями права инициировать референдум можно разделить на два этапа: организационный этап и этап сбора подписей См.: Корж Е.Г. Правовое обеспечение местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы и пути развития // Известия ЮФУ. 2012. № 8(133). С. 254-258. .

На первом этапе указанным субъектам инициирования необходимо образовать инициативную группу. Согласно ст. 36 ФЗ № 67-ФЗ каждый гражданин, имеющий право на участие в референдуме, может образовать инициативную группу. Данная группа не должна иметь численность менее 10 человек, которые, в свою очередь, также должны иметь право участвовать в референдуме в конкретном муниципальном образовании.

Статья 37 Федерального закона № 67-ФЗ устанавливает необходимость сбора подписей в поддержку инициативы проведения местного референдума. Количество данных подписей определяется законом субъекта Российской Федерации, но не может превышать пяти процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории соответствующего муниципального образования.

Часть 1 ст. 38 гласит, что наличие необходимого количества подписей, которые собраны в поддержку инициативы проведения референдума, является основанием для назначения референдума.

Закон допускает предоставление большего количества подписей, однако данное количество не должно превышать 10 процентов от числа необходимых для регистрации назначения референдума подписей. Если же для назначения референдума необходимо представить менее 40 подписей, то в таком случае количество требуемых подписей может быть превышено, но не более чем на две подписи.

Закон предусматривает процедуру проверки подписей участников референдума, достоверности сведений о них. Проверенными могут быть все представленные подписи или же их часть, но не менее 20% от числа подписей, необходимых для назначения референдума. Подписи для проверки отбираются путем случайной выборки (жребия).

Проверке и учету не подлежат подписи, которые и содержатся в подписных листах, но исключены (вычеркнуты) инициаторам проведения референдума, если это специально оговорено ими в подписном листе или в протоколе об итогах сбора подписей до представления подписных листов в комиссию референдума.

Сокращения, которые содержатся в подписных листах, не могут служить основанием для признания подписи недействительной, если такое сокращение не препятствует однозначному восприятию данных сведений.

Субъект инициирования местного референдума имеет право обжаловать через суд признание подписи в подписном листе недействительной.

Необходимо сказать о том, что для подтверждения достоверности подписей, признанных недействительными, достаточно представить судебному органу документы, которые подтверждают данные, содержащиеся в подписных листах. Также стоит добавить, что сокращения и технические ошибки, содержащиеся в подписных листах, не являются основаниями для непризнания подписей действительными Апелляционное определение Московского областного суда от 24.14.2014 по делу № 33-15039/2014 // Единая база данных решений судов общей юрисдикции Российской Федерации: <URL: http://судебныерешения.рф/bsr/case/7019398> (дата обращения - 01 мая 2016 г.)..

Также, ряд авторов считает, что неразборчиво указанные данные, например, фамилия, имя и отчество, не могут являться основанием для признания их недействительными См.: Петухова Н.В., Барнашов А.М. Правовые ограничения времени инициирования, назначения и проведения референдумов: конституционно-правовой опыт России и зарубежных стран // Современное право. 2012. № 4. С. 32..

Стоит отметить, что в соответствие с ч. 6 ст. 38 Федерального закона № 67-ФЗ представитель инициативной группы имеет право присутствовать при процедуре проверки подписей. Также он имеет право присутствовать и при процедуре выборки подписей для проверки. Соответствующий представитель должен быть извещен о проведении этих мероприятий.

Итогом проверки подписных листов является составление итогового протокола с указанием количества заявленных подписей, количества представленных подписей и количества проверенных подписей. Также указывается количество подписей, которые были признаны недостоверными и недействительными. Стоит отметить, что при признании подписей недостоверными и недействительными указываются основания (причины) признания их таковыми. Копия итогового протокола передается уполномоченному представителю инициативной группы, но не позднее, чем за двое суток до заседания комиссии, на котором будет рассмотрен вопрос о назначении референдума.

В случае если уполномоченный орган признал количество достоверных подписей недостаточным, у представителя инициативной группы есть право требовать получения помимо копии итогового протокола, также заверенных копий ведомостей проверки подписных листов. Обязательным требованием является указание основания признания недействительными подписей, а также указание номера папки, подписного листа и строки в подписном листе, в которой содержатся данные подписи. Кроме того, представитель инициативной группы имеет право получить документы, на основании которых подписи были признаны недействительными (недостоверными). Обязательно приложение итогового протокола к решению комиссии о результатах выдвижения инициативы проведения референдума. Закон не допускает повторную проверку подписных листов, их исправление, внесение каких-либо дополнений, а также аналогичные действия в отношении протокола комиссии.

В случае установления соответствия порядка выдвижения инициативы проведения референдума закону, комиссия референдума в течение 15 дней с момента, когда инициативная группа представила подписные листы и протокол об итогах сбора подписей, направляет данные документы, а также копию своего постановления в представительный орган муниципального образования, который уполномочен принимать вопрос о назначении референдума. Копия постановления комиссии референдума также должна быть направлена инициативной группе.

В случае если в проведении референдума инициативной группе отказано, комиссия референдума обязана в течение суток выслать копию соответствующего решения представителю инициативной группы. В данном решении должны быть указаны мотивы соответствующего отказа.

Комиссия референдума может отказать в проведении референдума в соответствии с частью 25 статьи 38 ФЗ №67-ФЗ в случаях если:

1) Среди документов, которые были представлены для назначения референдума, отсутствуют документы, наличие которых обязательно законом для назначения референдума;

2) Из числа подписей, представленных комиссии для назначения референдума, более 10 процентов собраны в местах, в которых в соответствии с законом их сбор запрещен;

3) Представлено недостаточное количество достоверных подписей или выявлено более 10 процентов недостоверных (недействительных) от общего числа подписей, которые отобраны на проверку. Стоит отметить, что в случае, если для назначения референдума необходимо собрать менее 200 подписей и количество достоверных подписей достаточно - данное основание не может быть применено;

4) Инициативная группа по проведению референдума не создала фонд референдума, кроме случаев, когда создание данного фонда необязательно. Добавим, что отсутствие средств в данном фонде не может являться основанием для отказа комиссией референдума;

5) Инициативной группой при осуществлении процедуры организации референдума было использовано более пяти процентов средств, не входящих в фонд референдума;

6) Инициативной группой при осуществлении процедуры организации референдума было использовано более пяти процентов денежных средств от общего размера фонда референдума;

7) Членом или членами инициативной группы было использовано свое служебное и (или) должностное положение.

Полный перечень оснований закреплен ч.25 ст. 38 Федерального закона № 67-ФЗ.

Если комиссия референдума приняла решения отказать в проведении референдума, на членов соответствующей инициативной группы налагается запрет инициировать референдум с вопросом, схожем по смыслу или содержанию, в течение двух лет.

Важной частью подготовительной стадии организации и проведения референдума является информирование населения. Данную функцию исполняют органы местного самоуправления, организации, которые осуществляют выпуск СМИ, физические и юридические лица в соответствии с ФЗ № 67-ФЗ. Стоит отметить, что все решения относительно референдума, подлежат опубликованию в СМИ.

Комиссия референдума также исполняет обязанности по информированию населения о референдуме См.: Гранкин И.В. Законодательное обеспечение прямой демократии на муниципальном уровне // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 7. С. 36. . В ее функцию входят предоставление информации об адресах избирательных участков, номерах участковых комиссии, времени работы. Основной объем информации поступает через СМИ.

С этим связаны определенные мероприятия, проводимые в других странах, направленные на информирование населения о предстоящем референдуме. Так, в Швейцарии предусмотрена рассылка текста закона или постановления, по которому будет проводиться референдум. Данная рассылка осуществляется не позднее четырех недель до дня проведения голосования. В США, штат Калифорния, этот срок еще больше - 3-4 месяца См.: Маковская В.В. Зарубежное избирательное право. М.: Норма, 2009. С. 284..

В Австрии Федеральной Конституцией и законом о народном голосовании 1972 г. закреплена обязанность бургомистра обнародовать постановление о народном голосовании за 14 дней до дня голосования. В объявлении также указывается, что граждане, имеющие право участвовать в голосовании, могут ознакомиться с законодательным решением в течение 10 дней в строго определенные часы, которые, к слову, не могут быть менее четырех в день См.: Там же. С. 287..

В Венгрии, в соответствии с законодательством, все республиканские СМИ обязаны публиковать информацию о грядущем референдуме, а также текст документов, которые выносятся на референдум.

Отсутствие данного комплекса мероприятий в нашей стране видится существенной проблемой. Безусловно, информирование населения муниципального образования требует определенных финансовых затрат и сопряжено с техническими трудностями. Однако, установление более четкой и осознанной процедуры информирования, на наш взгляд, необходимо для повышения значимости референдума, для более «масштабного» участия населения в решении вопросов местного значения.

Как видится, рассылку подробной информации о референдуме могли бы осуществлять комиссии референдумов, однако законодательно такие процедуры в РФ не закреплены.

На наш взгляд, информирование граждан о предстоящих референдумах не осуществляется должным образом. Процесс информирования подменен принципом гласности подготовки и проведения референдума. Данный принцип находит свое отражение в следующих положениях:

1) Решения комиссий по проведению референдума Российской Федерации публикуются в печати и передаются другими средствами массовой информации;

2) Доводятся до сведения граждан итоги голосования и результаты референдума;

3) На заседаниях комиссий вправе присутствовать уполномоченные представители зарегистрированной инициативной группы, представители средств массовой информации.

Пункт 5 ст. 45 ФЗ № 67-ФЗ закрепляет обязанность публиковать сообщения о референдуме отдельным информационным блоком, без комментариев, не отдавая предпочтение инициативной группе по проведению референдума.

Пункт 7 указанной статьи содержит положения, устанавливающие запрет публикаций (обнародования) данных об итогах голосования в день голосования и до момента окончания голосования на территории соответствующего муниципального образования.

Статья 46 Федерального закона № 67-ФЗ закрепляет возможность опубликования (обнародования) результатов опросов общественного мнения.

Данной статьей устанавливается, что опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения по поводу референдума есть разновидность информирования участников референдума.

Средства массовой информации, публикующие информацию подобного рода, обязаны указывать наименование организации, которая проводила опрос. Кроме того необходимо указывать время проведения опроса, число опрошенных, метод сбора информации, регион, точную формулировку вопроса, статистическую погрешность, лицо, заказавшее проведение опроса и лицо, оплатившее его проведение и публикацию результатов.

Также, закон устанавливает запрет на опубликование (обнародование) результатов общественного мнения в течение пяти дней до дня голосования. Также в данный период времени запрещается предоставлять информацию о прогнозах результатов референдума и иных исследований, связанных с данным мероприятием.

В данной связи видится обоснованным мнение Т.А. Рабко, Т.М. Толстой, А.В. Федорова, которые считают, что под подобную формулировку, помимо всего прочего, могут также попадать научные книги, статьи, связанные с избирательным правом, ведь фактически данные работы также содержат исследования, касающиеся референдума См.: Рабко Т.А., Толстая Т.М., Федоров А.В. Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России: проблемно-практический комментарий. М.: Издательство МГУ, 2003. С.86-90.. Формулировка «проводимыми», по их мнению, также не вносит понимания, поскольку публикации в статьях, книгах связаны со всеми выборами, в т.ч. и с «проводимыми». Кроме того, как утверждают авторы, каждые выборы являются «проводимыми» в силу своего периодического повторения См.: Рабко Т.А., Толстая Т.М., Федоров А.В. Указ. соч. С.89..

Агитация является очередным этапом подготовительной стадии местного референдума. Стоит добавить, что она также имеет место и на стадии проведения местного референдума. Часть.1 ст. 48 ФЗ № 67-ФЗ предоставляет право проводить агитацию по вопросам местного референдума в допускаемых законом формах и законными методами.

Агитации по вопросам референдума, согласно ч.3 ст. 48, может проводиться:

1) На каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях и сетевых изданиях;

2) Посредством проведения агитационных публичных мероприятий

3) Посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;

4) Иными не запрещенными законом методами.

Закон закрепляет, что инициативная группа вправе самостоятельно определять содержание, формы и методы своей агитации. Устанавливается самостоятельное ее проведение, а также возможное привлечение иных лиц в целях ее проведения.

Стоит отметить, что Закон устанавливает запрет на участие в агитации лиц, которые, на момент проведения голосования, не достигнут возраста 18 лет. Запрету проведения агитации также подвергнуты и иные субъекты:

1) Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, иные государственные органы, органы местного самоуправления;

2) Лица, замещающие государственные и муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие, лица с использованием своего служебного положения;

3) Лица, являющиеся членами органов управления организаций независимо от форм собственности, за исключением политических партий, при исполнении ими своих должностных и служебных обязанностей;

4) Воинские части, военные учреждения и формирования;

5) Благотворительные и религиозные организации, учрежденные ими организации, а также члены и участники религиозных объединений при совершении обрядов и церемоний;

6) Комиссии, члены комиссий с правом решающего голоса;

7) Иностранные граждане, за исключением случаев, когда они имеют право участвовать в местном референдуме;

8) Международные организации и международные общественные движения;

9) Представители организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, и представители редакций сетевых изданий при осуществлении ими профессиональной деятельности;

10) Лица, в отношении которых решением суда в период проводимой избирательной кампании, кампании референдума установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных, рассматриваемым законом (призывы к насилию, к экстремистской деятельности, расовой ненависти, социальной ненависти и т.д.).

Центральная избирательная комиссия, а также органы, которые обеспечивают соблюдение прав и свобод в области массовой информации, в соответствии с законом издают специальную инструкцию, которая содержит порядок предоставления времени в эфире для агитации «за» или «против» вопроса референдума См.: Павлова М.В. Избирательный процесс как разновидность социальной деятельности // Конституционное и муниципальное право. 2009. №3. С.155..

К сожалению, невозможно однозначно понять, кто имеет возможность воспользоваться предоставленным правом на агитацию, но вероятно, простым гражданам, захотевшим данное право на агитацию реализовать, это вряд ли удастся. Причиной этого нам видится отсутствие материальных возможностей для проведения агитационной компании у рядовых граждан, т.к. данное мероприятие сопровождается существенными тратами, которые далеко не все могут себе позволить.

Достаточно интересно данный вопрос решается в зарубежных странах. Так, испанский Закон о Референдуме от 18.01.1980 допускает бесплатное использование государственных СМИ в целях проведения агитационной компании референдума политическим группам, которые представлены в Генеральных кортесах См.: Живодрова Н.А. Развитие института референдума в зарубежных странах // Правовая политика государства: теория, история, практика. Сборник научных статей. 2012. №8. С. 376.. Разделение эфирного времени происходит пропорционально количеству депутатских мест, которые получили политические объединения на последних выборах.