Актуальность темы исследования Развитие и реформирование института государственной службы выступает в качестве одного из наиболее важных и значимых направлений в области государственного строительства, имеющее цель повысить эффективность функционирования государственного аппарата в интересах полноценного развития гражданского общества в целом, а также в интересах укрепления государства.

Известно, что государственная служба представляет собой профессиональную деятельность в сфере обеспечения определенных функций, представляя, таким образом, составляющий механизм государственного управления.

Государственная служба в Российской Федерации - это государственно-правовой и социально-организационный институт, представляющий сложный организм со множеством взаимосвязанных элементов, который напрямую определяет судьбу государственности в России. Без сильного государства не возможна современная цивилизация, высокая культура, правовой порядок и успешная борьба с преступностью, нравственность, развитие рыночной экономики и позитивное состояние межнациональных отношений. В силу этого необходимо признать, что государственные служащие и государственный аппарат, с их реальной деятельностью, определяют тактику и стратегию, возможности и ролевое положение государства. Именно от того, как организована государственная служба, зависит правопорядок стране и обеспечение национальной безопасности.

Развитие системы государственного управления в Российской Федерации связывается, во многом, с реформированием государственной службы. Это обусловлено прежде всего теми изменениями, которые произошли и происходят в нашем обществе и государстве. В этом аспекте заслуживает внимания процесс институциализации государственной службы, который устанавливает принципы формирования государственно-служебного правоотношения. государственный правоохранительной полиция

В понимании сущности государственной службы в последние 10-15 лет сделан определенный шаг, однако, по всей вероятности, в контексте реформирования общей системы государственного управления этого явно недостаточно. Так, например, в государстве, с социально-ориентированной экономикой, с социальной направленностью управленческих решений, видимо, должен проявляться и институироваться социальный характер государственной службы.

Ограничение реформирования государственной службы по признаку организационно-правового существенно сужает ее роль в общественном развитии и может привести к самовоспроизводству деятельности, отторжению от большинства общественных процессов и населения страны в целом.

Не вызывает сомнений, что главная функция государственной службы, и в этом ее суть, - служить обществу, обеспечивать устойчивую связь государства и общества, государства и его граждан, в своей деятельности практически реализовывать демократические принципы, расширять условия для создания гражданского общества, мотивировать развитие его самоуправленческой деятельности средствами профессиональной управленческой работы, максимально делегировать функции управления общественным институтам, гражданам, словом, поддерживать их свободную жизнедеятельность и жизнеспособность на основе не только права, но и тех духовно-нравственных принципов, ценностей, которые являются определяющими для народного самосознания. Поэтому государственная служба не только организационно-правовой институт общества, но и его социальный, возможно, достаточно специфический институт, характеристикой которого должны стать: духовно-патриотический центр, призванный управленческими средствами подвигать общество на практическое осуществление его целей: социальной справедливости достижения достойной жизни своих членов, развития, демократических институтов, формирования высокой духовности каждого своего члена, развития науки, культуры, образования.

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод об особой актуальности данной темы и необходимости ее специального изучения.

Степень разработанности темы исследования. Проблемы, касающиеся становления и развития государственной службы как системы, достаточно давно находятся под пристальным внимаем ученых. Следует отметить, что вопросы в сфере совершенствования законодательства, закрепляющего правовые положения о государственной службе представляли и представляют повышенный интерес для правовой науки. Так, те или иные аспекты реформирования института государственной службы рассматривались в трудах таких исследователей, как: В.Н. Барышев, Д.Н. Бахрах, И.М. Катаев, Н.И. Костомаров, B.C. Нерсесянц, Л.Ф. С.П. Покровский, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Чичерин и др.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере развития и дальнейшего реформирования института государственной службы в Российской Федерации.

Предметом исследования являются теоретические и правовые аспекты развития и реформирования государственной службы в Российской Федерации, а также организационные особенности ее прохождения в МВД России .

Цель исследования является комплексное изучение теоретических и правовых аспектов развития и реформирования государственной службы в Российской Федерации, а также раскрытие ее особенностей ее прохождения в МВД России.

Реализация указанной цели потребовала решения следующих задач:

1) провести анализ развития института государственной службы в России;

2) раскрыть понятие и содержание государственной службы;

3) изучить основные направления реформирования государственной службы в российской федерации;

4) определить законодательные основы института государственной службы в МВД РФ;

5) определить правовой статус сотрудника полиции в Российской Федерации и правой статус полиции в системе МВД РФ.

Теоретическую основу работы составят исследования российских ученых в сфере государственного управления, конституционного права, административного права, общей теории права.

Нормативно-правовую основу работу составит законодательство Российской Федерации.

В частности, Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской» и др.

Методология исследования. При написании работы были применены общенаучные и частнонаучные методы познания. В частности, использованы структурно-логический метод, формально-юридический метод, методы анализа и синтеза, метод индукции и дедукции.

Положения, выносимые на защиту:

1.1 Историко-правовой анализ развития института государственной службы в России

В системе государственно-правовых институтов особое место занимает институт государственной службы. В ходе трансформации отечественной системы права шла эволюция законодательного регулирования государственно-служебных отношений, формировался комплексный институт права, включающий в себя весь комплекс норм и правил, определяющих правовую сущность, генезис государственной службы Маилян С.С., Миронов А.Л. Взаимосвязь государственной службы с иными институтами государственного управления // Вестник Московского университета МВД России. - 2013. - № 11. - С. 65..

Институт государственной службы - достаточно сложное, комплексное и многоаспектное правовое явление. В связи с этим представляется актуальным исследовать его правовую природу в рамках представленной работы. Следует отметить, что первоначально необходимо определить значение такой правовой дефиниции как «государственная служба».

Само понятие «государственная служба» привлекает внимание ученых уже на протяжении нескольких веков. Это связано с тем, что на разных этапах становления и развития института государственной службы менялось содержание рассматриваемого нами института права.

Известные правоведы в Российской империи предпринимали попытки дать определение правовой категории «служба» и «государственная служба». Например, Н.М. Коркунов полагал, что государственная служба - «право распоряжения в определенном отношении властью» Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб.: Тип. М.М. Стасюлевича, 1909. - С. 132. .

Государственная служба - юридическое отношение, возникающее для лица, вследствие принятия им государственной должности - подобное определение использовал в своих работах А.Д. Градовский Градовский А.Д. Начала государственного права. - Т. 1-3. - СПб, 1875-1983..

Содержательное исследование генезиса государственной службы провел В.В. Ивановский. По ученого мнению, зарождение института государственной службы происходит, когда верховная власть не имеет реальной возможности осуществлять свою власть лично, вследствие чего, представляется необходимым осуществить поиск лиц, которые смогут претворять волю верховной власти См. об этом: Олисевич О.Н. Государственная служба // Государство и право. - № 2. - 2015. - С. 65..

Заслуживает внимания и мнение А.Н. Филиппова, считающего, что понятие «государственная служба» находится в процессе постоянных изменений и находится под влиянием политических условий, поскольку приход на престол новой власти требовал и иных требований к служащим.

С точки зрения Н.И. Лазаревского, государственная служба включает в себя следующие обязательные критерии: - в основе определения лежит термин «должность». Необходимо, чтобы занимаемая должность относилась к должностям государственной службы; - лицо, претендующее на должность государственной службы, должно обладать правомочием на поступление на государственную службу.

Следуя научной концепции Н.И. Лазаревского, отметим, что с начала XIX века в нормативном регулировании института государственной службы произошли изменения, что повлекло за собой трансформацию подходов к определению сущности государственной службы. В центре внимания института государственной службы стал образовательный ценз, основной целью которого стало повышение профессионализма государственных служащих, а также направленный на качественное изменение института государственной службы, благодаря ротации и более тщательного отбора кандидатов, претендующих на должности государственной службы.

Иначе обстояла ситуация при определении термина «государственная служба» опираясь на нормы советского законодательства. Как отмечает Т.И. Смирновская, отделить государственную службу от службы вообще практически не представляется возможным Смирновская Т.И. К вопросу о понятии государственной службы // Административное право. - 2013. - №4. - С. 65..

Некоторые ученые полагают, что детерминантами подобной ситуации являются, во-первых, отсутствие обособленного служебного законодательства, во-вторых, особой политической ситуацией, происходящей в границах советской России.

В современной юридической литературе в достаточной степени уделено внимания исследованию правовой природы института государственной службы и, в том числе, исследованию ключевого, центрального понятия «государственная служба». Так, один из ведущих административистов Е.К. Сорошенцев полагает, что институт юридической ответственности - вид трудовой деятельности, осуществляемый на профессиональной основе служащими государственных органов с целью исполнения задач и функций государства Сорошенцев Е.К. К вопросу о государственной службе // Юридические записки. - 2015. - № 1. - С. 54..

Мы считаем, что подобный подход наиболее емко определяет сущность и характерные особенности института государственной службы, а именно: как служение государству, его интересам; механизм претворения в жизнь его целей, задач и функций; специальную правовую природу и особую значимость как самостоятельного государственно-правового института.

К.Ю. Борисевич предлагает рассматривать определение «государственная служба» через призму особой разновидности общественно-полезной деятельности, на основе платности и направленная на управление различными сферами государственной жизни Борисевич К.Ю. К вопросу о государственной службе // Государственная власть и местное самоуправление. - 2015. - № 2. - С. 78.. Государственная служба - «вид общественно полезной профессиональной служебной деятельности», основная цель которой сводится к содействию по реализации задач и функций конкретного государственного органа, службы, организации, в которой служащий проходит службу.

С учетом исторических и иных временных факторов предлагаем определить понятие «государственная служба» как сложный, комплексно- правовой институт, регулирующий общественные отношения в особой сфере общественной жизни - сфере государственного управления, основываясь на профессионализме служебной деятельности государственных служащих, направленной на обеспечение реализации полномочий государственных органов.

Определив понятие правовой дефиниции «государственная служба», рассмотрим сущностные характеристики исследуемой категории права. Первоначально отметим, что отечественная научная доктрина исследует природу государственной службы полярно, используя в основе, политический и правовой аспекты.

Сущность политической концепции государственной службы сводится к ее содержательной характеристике как профессиональной деятельности по обеспечению реализации полномочий государственных органов. Очевидно, что по своей природе государственная служба есть профессиональная деятельность, в ходе осуществления которой обеспечивается реализация механизма государственно-властных полномочий Шободоева А.В. Государственная служба: историко-правовой и морально-нравственный аспект. Монография. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2014. - С. 78.. С помощью использования кадровых, финансовых, организационно-правовых инструментов и достигается формирование политического курса страны. Именно эта задача и ложиться на государственных служащих - ключевых субъектов административного права, обладающих особым административно-правовым статусом. При этом, государственные служащие занимают второстепенную позицию, превалирующее значение здесь играет политическая воля руководителей согласно политической концепции государственной службы.

Правовой аспект государственной службы основывается на концептуальной идее правового государства. Сторонником данного подхода является Д.В. Абакумов, который отмечает, что институт государственной службы:

1) особый правовой институт, определяющий порядок осуществления целей и функций государства;

2) обладает признаком публичности;

3) имеет систему правовых норм, регламентирующих его деятельность;

4) центральным компонентом института государственной службы являются государственные служащие, т.е. граждане Российской Федерации, обладающие специальными знаниями и др. Абакумов Д.В. Институт государственной службы в Российской Федерации // Юридическая наука и правоприменения. - Саратов, 2015. - Вып. 2. - С. 89.

Наиболее убедительным является именно последний аспект (правовой), поскольку внешней оболочкой института государственной службы является система правовых норм, состоящая как из материальных, так и из процессуальных норм, призванных обеспечить механизм реализации функций государства.

Следует обратить внимание на то, что внедрение идей правовой концепции было начато с принятием Табели о рангах 1722 года. Окончательное оформление государственной службы как обособленного института права и особого правового явления достигло своей кульминации при реформировании министерств в XIX веке Ростовцева Ю.И. Развитие института государственной службы // Административное право и процесс. - 2015. - № 1. - С. 83.. Исторически сложилось, что в Российской Империи на нормативном уровне отсутствовало законодательное определение дефиниции «государственная должность». К сожалению, это свидетельствует о достаточно низком уровне законодательной техники. Более того, недостаточное внимание законодателя на дефинитивное обеспечение указанной выше правовой категории вносило дополнительную возможность для двоякого толкования. Например, это могло проявляться при ситуации, когда государственный служащий работал по совместительству. Подобная практика была распространена в XVIII-XIX вв. и крайне негативно сказывалась на состоянии законности на государственной службе.

Отметим, что существовал законодательный запрет на совмещение должностей государственной службы с должностями в коммерческих организациях. Б.Н. Чичерин предлагал следующее определение понятия должность: «постоянные, законом определенные учреждения, которые служат органами государственной власти» .

Исследовав концептуальные положения, касаемые правовой категории должность, предлагаем определить следующие признаки должности по законодательству Российской Империи:

1) это созданный на постоянной основе орган, учреждение;

2) через полномочия, которыми наделялось должностное лицо, служащий реализовывал задачи, возлагаемые на государственно-правовую машину;

3) наличие компетенции, регламентированной нормативными правовыми актами (общегосударственными, ведомственными, локальными);

4) правовой статус как неотъемлемая часть правового статуса государственных служащих и, соответственно, должности.

В конце XIX-начале XX века превалировала точка зрения, в соответствии с которой, понятия «государственный служащий» и «должностное лицо» признавались тождественными. Более того законодательная база также не проводила четкого различия между указанными понятиями и, более того, давала трактовку одного понятия, используя, при этом, другое понятие. Например, норма статьи 636 Уголовного Уложения 1903 года устанавливала, что служащим является любое лицо, которое наделено обязанностями или исполняющее временное поручение на государственной службе в качестве должностного лица.

Следует отметить, что численность чиновничьего состава из года в год увеличивалось. Например, в XVII веке (1693 год) общее число чиновников составляло в центральных государственных учреждениях 2739 человек и по сравнению с 1682 годом увеличилось на 954 человека. При этом динамика колоссального роста сохранилась и в XVIII веке, когда общее число государственных чиновников составило более 15 тысяч человек. В 1851 году их число составило 74 330 человек, к 1903 году чиновничий аппарат насчитывал порядка 385 тысяч человек, т.е. на 1 чиновника приходилось 335 человек населения страны.

Таким образом, в XIX веке законодателем уделялось особое внимание формированию аппарата государственных служащих.

Мы полагаем, что под государственной должностью следует понимать должности в органах государственной власти, аппарате государственного управления, регламентируемые нормативными правовыми актами, и устанавливающие круг прав, обязанностей, запретов, ограничений, юридическую ответственность за исполнение должностных обязанностей.

Реформа государственной службы Российской Федерации является составной частью спектра реформ общественного сектора, в совокупности охватывающих структуру органов исполнительной власти и принципы их функционирования, государственный аппарат, государственный бюджет, государственные учреждения, взаимоотношения государства и гражданского общества, образование и здравоохранение.

Среди реформ общественного сектора реформа государственной службы занимает особое место, поскольку государственные служащие являются не только объектом, но и субъектом реформирования. Государственный аппарат отвечает за реализацию всех реформ общественного сектора, и без его активного участия ни одна из реформ общественного сектора реализована быть не может.

Кроме того, система государственной службы как объект реформирования обладает значительно большей интерционностью, нежели объекты реформирования в других реформах общественного сектора (за исключением инерционности системы отношений государства с гражданским обществом, однако и в данном случае источником инерционности является в первую очередь сам государственный аппарат).

В рамках реформы государственной службы приходится перестраивать не только правовые нормы, но и менталитет самих служащий, привыкшей работать по-иному, ориентироваться на руководство, а не на общество, в целом обладающей низким уровнем профессионально-этического самосознания общественного служения. Проблема несоответствия правоприменительной практики устанавливаемым нормативным правовым актам, с этой точки зрения, только частично является следствием несовершенства принимаемых правовых норм: в первую очередность, это следствие эгоистического группового поведения бюрократии, стремления использовать правовые нормы в своих интересах.

Вследствие указанных особенностей реформирования государственной службы, эта реформа не может, однажды начавшись, окончательно закончиться или прекратиться.

Во-первых, стагнация государственного аппарата приведет к окончанию всех реформ публичного сектора, остановит развитие страны и сделает Россию неконкурентоспособной в сравнении с другими странами, осуществляющими социально-экономические преобразования.

Во-вторых, для реформы государственной службы характерен циклический, а иногда частично возвратный процесс реформирования.

Предпосылки и причины «запуска» процесса реформирования государственной службы РФ имеют комплексный характер.

Необходимость данных требований означает, что в практическом плане к моменту коллапса СССР предпосылки «созрели»: прежний партийно- советский аппарат был не в состоянии продолжить работу в новых социально-экономических условиях. В то же время в области теории публичного управления имелся ряд теорий и моделей управления, которые давали возможность «теоретически опознать» практические требования как проблемы, с использованием соответствующей терминологии и концепций, т.е. перевести преобразования в русло применения наработанных теоретических моделей, включая ведущую из них - модель «нового государственного управления». К числу социально-политических и экономических предпосылок реформы государственной службы в РФ можно отнести:

1)конституционное закрепление прав и свобод человека как высшей ценности, признание соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина обязанностью государства, признание народа единственным источником власти;

2)смену экономических условий функционирования государственного аппарата, переход к открытой экономике рыночного типа, отказ от отраслевого управления;

3)отмену идеологических ограничений и регуляторов принятия управленческих решений, организационно закрепленную в отказе от однопартийной системы КПСС. Структурно-аппаратные предпосылки заключались в разрушении прежней системы субординации государственных органов и советско-партийного аппарата управления:

4)превращении органов управления РСФСР в федеральные государственные органы в результате распада союзного государства и его органов управления;

5)перераспределении полномочий между федеральным уровнем управления и управлением субъектов РФ;

6)изменении взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственного управления, основанном на конституционном разделении их полномочий;

7)устранении партийных органов и их аппарата как части принятия

управленческих решений.

Эти предпосылки, по мере их теоретического осознания, стали основой постановки ряда проблем реформирования государственной службы, имеющих теоретическую природу.

К данным проблемам, которые имеют отчетливое теоретическое звучание, относятся.

Во-первых, проблема формирования профессиональной государственной службы, основанной на системе заслуг и достоинств. В такой постановке прежнее управление признается идеологически ориентированным.

Во-вторых, проблемы создания открытой и прозрачной государственной службы. Предполагается, что «советско-партийное» управление было закрыто и непрозрачно вследствие отсутствия демократического правового государства. Терминология «открытости» и «прозрачности» теоретически нагружена, она прямо вытекает из представлений о государстве как машине по оказанию государственных услуг гражданам, о подотчетности бюрократии обществу и разделении бюрократии и политического руководства.

В-третьих, проблема усиления эффективности и результативности служебной деятельности государственных служащих. Оценки эффективности и результативности являются теоретическим конструктом, они опираются на индикаторы, показатели и критерии результативности и эффективности служебной деятельности, которые имеют модельный характер и полностью определяются соответствующими теориями государственной службы.

В-четвертых, проблема формирования системы оплаты труда государственных служащих с учетом их вклада в успешное функционирование государственных органов. Эта проблема связана с проблемой эффективности и результативности служебной деятельности, переводя ее в плоскость материальной оценки эффективности и результативности, с учетом оценки деятельности государственных органов и государства в целом.

Начиная с 1991 г., первого этапа формирования системы государственной службы РФ, попытки реформирования заключались в том, чтобы уточнить указанные выше проблемы и решить их в контексте существующих теорий государственной службы. При этом на каждом из этапов реформирования происходило теоретическое и, отчасти, практическое продвижение в решении проблем на основе транснациональной диффузии норм управления, т.е. использования идей, институтов и практик, которые первоначально происходят из одного или нескольких внешних источников (стран) и которые влияли на выбор того, как должна быть организована новая государственная служба РФ.

Кратко рассмотрим начальные этапы реформирования государственной службы РФ, относящиеся к 1990-м годам, поскольку без этого особенности современного этапа реформирования, причины и мотивы действий по проведению современной реформы государственной службы невозможно объяснить. Описание начальных этапов реформирования государственной службы РФ будет дано с учетом разделения диффузии норм управления по уровням (заимствование норм и ценностей; внедрение институтов, обеспечивающих функционирование норм и ценностей; введение правил и процедур, регулирующих институты) и по источникам диффузии (идеи, институты и практики, происходящие из международных организаций и от международных доноров, которую представляют техническую помощь; собственно идеи административной реформы, в целом существующие под «концептуальным зонтиком» ведущих теорий публичного управления как части общих глобальных тенденций развития государственного управления; лица или группы лиц, «устанавливающие нормы», защищающие политику, программу или практику реформы).

На первом этапе (1991-1995 гг.) попытки решения проблем государственной службы были сосредоточены на проблеме формирования профессиональной государственной службы. Предпринятые усилия затронули главным образом «средний» уровень управленческой управлению государственной службой. Это было сделано при исходном отсутствии норм и ценностей профессионального управления, без ясного осознания необходимости разработки регулирующих взаимоотношения этого и других государственных органов правил и процедур .

Можно сказать, что на первом этапе реформирования государственной службы РФ происходила несистемная диффузия норм управления (несбалансированность уровней диффузии), не было определенного желаемого (потребного) теоретического образа государственной службы, имелась ориентация российской политико-бюрократической элиты на эволюционное преобразование старого партийно-советского аппарата в новую государственную службу, призванную функционировать в иных общественных условиях.

На втором этапе реформирования (1997-1998 гг.) был подготовлен проект Концепции реформы государственного управления. Эта попытка, предпринятая группой советников Президента Б.Н. Ельцина, привела к созданию (с учетом международного опыта) теоретического фундамента последующих реформ государственной службы . Именно на этом этапе реформирования были сформулированы принципы построения профессиональной государственной службы, создаваемой на основе системы заслуг и достоинств и призванной служить обществу (государственная служба для гражданского общества). Важным достижением данного этапа было то, что указанные принципы без ощутимого сопротивления были приняты как профессиональным сообществом, так и политическим руководством. Но организационного механизма реализации разработанных предложений не было создано, поэтому реформа вяло «закончилась, не начавшись».

Параллельно с разработкой Концепции реформирования государственного управления, в Администрации Президента России и в Аппарате Правительства России группой экспертов был разработан проект Кодекса государственной службы, основанный на тех же принципах. Однако должных организационных усилий по представлению этого проекта в Государственную Думу не было предпринято. На данном этапе основные попытки решения проблем государственной службы, как и на предшествующем этапе, были сосредоточены на проблеме формирования профессиональной государственной службы, рассматриваемой в ракурсе выбора между открытой и закрытой моделями профессиональной государственной службы.

Третий этап реформирования (осень 1999-весна 2000 г.), был связан с подготовкой идей для предвыборной программы кандидата в Президенты России В.В. Путина (Программа модернизации государственной службы, разработанная в Центре стратегических разработок, так называемом «Центре Г. Грефа»). К этому времени сложилось мнение, что наиболее уязвимым местом реформы является отсутствие методик и организационных механизмов ее реализации. Необходимо было закрепить сделанный в 1997-1998 гг. теоретический выбор) механизмами его практической реализации. В предложенной Концепции было описано критическое состояние института государственной службы РФ, сложившееся к концу 1990-х годов, дан прогноз его дальнейшей деградирующей эволюции при отсутствии реальных действий по реформированию, рассмотрена «точка критического выбора», т.е. время, после которого преобразования станут бесполезными вследствие необратимой деградации института государственной службы, четыре организационных сценария проведения модернизации государственной службы и выбран оптимальный сценарий модернизации, включая последовательность необходимых мероприятий.

Однако начало реализации сформированного плана мероприятий было отнесено на более поздний период времени в силу специфики предвыборной и выборной ситуации в России на пороге 2000-х годов. Можно сказать, что с позиций анализа процесса диффузии управленческих норм, и на этом, третьем, этапе реформы государственной службы продвижение было также ограниченным: необходимость установления новых этических ценностей государственной службы не была осознана как критическое условие успеха реформы; внедрение институтов, обеспечивающих функционирование норм и этических ценностей, затормозилось; введение правил и процедур, регулирующих такие институты, не было произведено на практике.

Резюмируя, первое десятилетие реформы государственной службы РФ характеризовалось умеренным прогрессом, главным образом в постановке проблемы формировании профессиональной государственной службы, основанной на системе заслуг и достоинств, в осознании самой необходимости реформы, в принятии ее теоретических оснований.

Начальные этапы реформы российской бюрократии в 1990-е годы следует назвать этапами подготовки практических преобразований, консолидации общественно-экспертных и властных представлений о том, какая государственная служба нужна России, какой международный теоретический и практический опыт существует, и в каких пределах, как методологически и организационно его следует использовать.

В то же время основные недостатки реформирования государственной службы в 1990-е годы были связаны с непониманием системного характера реформы, в том числе невозможности заменить реформу эволюционной модернизацией партийно-советского аппарата (на первом этапе), с недостаточным вниманием к развитию институтов управления государственной службой, правил и процедур, регулирующих государственную службу (на втором этапе), с недоучетом профессиональной этики государственной службы как критического условия успеха преобразований (на третьем этапе).

Современный период реформирования государственной службы РФ охватывает период с 2000 по настоящее время В это время действия по проведению реформы приобрели качественно новый характер. Отдельные теоретические разработки и несистемные практические действия сменились последовательными усилиями, осуществляемыми на основе единой концепции. В рамках современного периода можно выделить четыре этапа: этап создания Концепции реформирования системы государственной службы РФ, определившей цели и направления реформы, ее идеологию, наконец, общественное восприятие этой Концепции (2000-2002 гг.), этап первоначального законодательного оформления системы государственной службы и ее важнейшего вида, государственной гражданской службы (2003-2004 гг.), этап программно-целевой реализации реформы (осень 2003-2007 г.), этап коррекции программно-целевой реализации реформы (2009 - настоящее время). Эти этапы не существовали автономно: по содержанию мероприятий имеется их пересечение (например, формулировки новых федеральных законов о системе государственной службы и о государственной гражданской службе воспроизводят многие положения Концепции реформирования системы государственной службы РФ, или же разработка и принятие большинства Указов Президента РФ и Постановлений Правительства РФ о государственной службе приходятся на 2004-2009 гг., по сути, относясь к этапу законодательного оформления системы государственной службы, а по времени входя в состав более поздних этапов современного развития и реформирования государственной службы, и т.д.).

1.2 Понятие и содержание государственной службы в Российской Федерации

Согласно статье 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27.05.2003 № 58-ФЗ , государственная служба - это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Такая законодательная трактовка содержания понятия «государственная служба» теоретиками по вопросам системы государственного управления признается несколько ограниченным.

Так, А.Л. Воронцов, приводит анализ работ ученых, которые признают, что деятельностный подход, предполагающий, что государственная служба - это «профессиональная деятельность…», - позволяет изучить цели и функции государственной службы, технологии сбора и обработки информации, выработки и организации исполнения решений и т.д., однако его недостаточно для установления сущности государственной службы .

Служение государству при таком подходе низводится до служения государственному органу или лицу, замещающему должность. Вследствие этого в стороне остаются проблемы использования государственными службами прерогатив государственной власти, реализации законов государства, а также социальные задачи государственной службы.

Издавна в России под словом «служба» понималось отношение, связь, обязанность долга, верности, преданности, готовности исполнять дело, оказывать услугу, защищать интересы.

Предполагалось, что служба имеет не только материальные измерения в виде времени службы либо произведенных продуктов. Она заключается в духовной, идейной, ценностной обязанности того, кому служат, и того, кто служит. Более того, - в их совместной принадлежности к какому-либо большому и важному для них идеалу, интересу, делу.

В настоящее время многие ученые смотрят на государственную службу шире и предлагают ее понимание как государственно-правового и социального института. Такое понимание требует комплексного подхода, широкого использования знаний философии, политологии, социологии, экономической теории, макро- и микроэкономики, социального менеджмента, государственного и муниципального управления, корпоративной культуры и др. Только на такой базе можно сосредоточить внимание на освоении практических умений и навыков, конкретных технологиях управленческой деятельности, методах анализа и решения конкретных проблем государственных органов власти.

При изучении государственной службы нужно учитывать и точку зрения, трактующую государственную службу как систему публично-правовых отношений между государством и служащим, основанных на подчинении и имеющих своим содержанием обязательную деятельность, идущую от лица государства и направленную к осуществлению государственной задачи. Такой подход позволяет в полной мере учесть управленческие, организационные, экономические, правовые, психологические и многие другие аспекты государственной службы, понять сущность бюрократии как профессионального и социального слоя общества, государственного служащего как гражданина и человека и др.

В полной мере отражает все стороны и сущность государственной службы понятие, предложенное учеными Российской академии государственной службы.

Государственная служба - это деятельность по выполнению в пределах полномочий прерогатив государственной власти и управления; совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции и законов государства, его политических, экономических, социальных задач; публично-правовое отношение между государством и государственным служащим по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу.

Однако громоздкость такого определения позволяет отдать предпочтение понятию, предложенному И.М. Дубровской. Так, государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах .

Правда, здесь стоит сделать уточнение по поводу государственных должностей, поскольку, например, Федеральный Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» №79-ФЗ от 27 июля 2004 г. под государственной должностью подразумевает должность, устанавливаемую особым правовым актом для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов или государственных органов субъектов РФ, а таковые в систему государственной службы не входят. Возможно, в определении целесообразнее говорить о должностях государственной службы.

Особенности понятия государственной службы, вытекающие из Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», таковы:

1) это деятельность государственно-значимого характера, а именно государственная деятельность;

2) она лишь часть государственной деятельности, а именно в той ее мере, в которой она обеспечивает исполнение полномочий государственно-властного характера, присущих Российской Федерации (составным частям государства), а также лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации и ее субъектов;

3) это деятельность профессионального характера, отвечающая специальным требованиям, предъявляемым к ее субъектам, в качестве которых выступают государственные служащие.

Характеризуя государственную службу, важно понимать, что это служба не конкретным «государственным органам» или «должностным лицам», а служба государству, государственным и общественным интересам. Это профессиональная деятельность по выполнению государственных задач и функций, осуществляемая лицами, которые находятся на штатных государственных должностях в государственных органах. При этом их деятельность оплачивается из государственного бюджета - федерального или субъекта Российской Федерации.

Для России исторически характерна традиция сильного государства, которое, внешне представлено системой органов власти, установленных Конституцией. Реализацию функций этих органов обеспечивает корпус государственных служащих. От его кадрового потенциала в значительной степени зависит эффективность государства, его способность обеспечивать защиту конституционных прав человека и гражданина. Обеспечить должный уровень кадров, соответствующий стандартам современного правового демократического государства с развитой рыночной экономикой, призвана проводимая в стране реформа государственной службы, направленная на последовательную модернизацию данного института.

В результате административной реформы заметные изменения претерпела система федеральных органов исполнительной власти. В России утвердились три их организационно-правовые формы: федеральное министерство; федеральная служба; федеральное агентство. Одновременно с административной реформой в России также проводится и реформа государственной службы, которую нередко считают ее неотъемлемой составной частью . Однако, представляется более правильным рассматривать реформу государственной службы как реформу вполне самостоятельную, хотя и тесно связанную с реформой административной. Последняя направлена на изменения внешней оболочки российского государства, тогда как первая должна изменить его внутреннее наполнение.

Следует отметить, что Конституция Российской Федерации 1993 года (далее по тексту - Конституция РФ), впервые в отечественной истории, именно на конституционном уровне заложила правовой фундамент государственной службы. Дело в том, что ни в одной из советских конституций государственная служба не упоминалась. Напротив, в действующей Конституции РФ она упоминается трижды. В ч. 4 ст. 32 закреплено право гражданина Российской Федерации на равный доступ к государственной службе, в п. «т» ст. 71 установлено, что федеральная государственная служба относится к исключительному ведению РФ, наконец, в ч. 3 ст. 97 установлен запрет для депутата Государственной Думы находиться на государственной службе.

В дальнейшем данные конституционные нормы получили детальное развитие в законодательстве. На основе конституционных положений в России постепенно сложились правовые основы государственной службы.

Особенно динамично законодательство страны в данной сфере стало развиваться в ходе системного реформирования государственной службы 2000-2013 гг., старт которому был дан Поручением Президента Российской Федерации от 24 ноября 2000 года Пр-2331. В результате, впервые после упраздненной в 1917 году петровской Табели о рангах всех чинов, был принят базовый нормативный правовой акт о государственной службе - Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

В настоящее время действуют Федеральный закон от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», Федеральный закон от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», Федеральный закон от 12 июля 1999 года № 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих», Федеральный закон от 7 ноября 2011 года № 306 «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат». Указанные нормативные правовые акты, даже учитывая то обстоятельство, что они периодически корректируются, успешно выдержали проверку временем. Поэтому принятие на их основе федерального закона «О военной службе Российской Федерации», как это предполагалось в начале системного реформирования государственной службы, представляется нецелесообразным, более того, не отвечающим объективным потребностям военной службы. Подчеркнём тот факт, что уже более двенадцати лет в России действует Федеральный закон от 27 мая 2003 года №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» Федеральный Закон от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации»  (в редакции Федеральных законов от 11.11.2003 г. №141-ФЗ, от 06.07.2006 г. №105-ФЗ, от 01.12.2007 г. №309-ФЗ, от 28.12.2010 г. №419-ФЗ, с изменениями, внесенными Федеральным законом от 06.12.2011 г. №395-ФЗ)., сыгравший важнейшую роль в развитии института государственной службы, переходе от регулирования ее на основе трудового законодательства к административно-правовому регулированию. В отличие от Федерального закона от 31 июля 1995 года №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» Федеральный закон от 31 июля 1995 года №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 31. - Ст. 2990. вышеназванный нормативный акт формально обозначил три вида службы, составляющих систему государственной службы Российской Федерации: государственную гражданскую службу, военную службу и государственную службу иных видов.

Итак, в современной редакции Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» четко выделяет два конкретных вида государственной службы: государственную гражданскую и военную службу. Остальные возможные виды службы объединены термином «государственная служба иных видов». Обращает на себя внимание наименование в статье 2 рассматриваемого закона отдельных видов службы. Если гражданская служба именуется как «государственная», то военная указана в тексте статьи без обозначения «государственная». Такой подход к обозначению видов государственной службы можно было бы объяснить тем, что гражданская служба осуществляется как на государственном, так и на муниципальном уровнях, в то время как военная служба может быть только федеральной. Однако такое объяснение не в полной мере оправдывает логику законодателя, поскольку статья 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» называется «Система государственной службы», соответственно, логично предположить, что указанные в ней виды службы относятся к государственной. Очевидно, что такая неудачная редакция статьи требует разъяснения, которое дается в пункте 3 статьи 2: «Военная служба и государственная служба иных видов, которые устанавливаются федеральными законами, являются видами федеральной государственной службы».