Государственная гражданская служба в понимании Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215. характеризуется следующими признаками. Прежде всего, данная служба является профессиональной служебной деятельностью, предполагающей наличие высшего профессионального образования. Данное требование согласуется с принципом государственной гражданской службы, закрепленным в статье 4 закона, - профессионализма и компетентности гражданских служащих. В связи с этим к лицам, замещающим должности гражданской службы в государственных органах, устанавливаются квалификационные требования, включающие образовательный ценз, продолжительность выслуги на гражданской службе либо стаж работы по специальности, направление профессиональной подготовки, уровень профессиональных знаний, умений, навыков.

Вторым атрибутивным признаком государственной гражданской службы выступает то, что она осуществляется путем замещения государственной должности в государственных органах.

Третий признак характеризует государственную гражданскую службу с точки зрения направления деятельности субъектов этой службы, объема их полномочий. А именно, государственные гражданские служащие обязаны обеспечивать реализацию полномочий федеральных органов государственного уровня, государственных органов субъектов РФ, а также лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. Характеризуя статус государственных гражданских служащих Ю.Н. Старилов справедливо отмечает, что гражданская служба исключает деятельность ее служащих на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, иных военных подразделениях, в задачи которых входит обеспечение безопасности и обороны государства, на должностях в правоохранительных органах, осуществляющих функции по борьбе с преступностью, обеспечению законности и правопорядка Старилов Ю.Н. Государственная служба и служебное право: учеб. пособие. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2015. - С. 33..

Наряду с этим следует добавить, что законодательством установлен особый порядок приема на государственную гражданскую службу, ее прохождения, прекращения. В отношении гражданских служащих предусмотрен ряд законодательных ограничений и запретов в период прохождения государственной службы. Все это свидетельствует об особенностях правового регулирования государственной гражданской службы и о сложившемся в российском законодательстве особом правовом статусе государственных гражданских служащих.

Особенностью государственной гражданской службы является объясняемая федеративным устройством государства двухуровневая система ее построения. В соответствии со статьей 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», система государственной гражданской службы РФ включает федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. Несмотря на двухуровневую систему, государственная гражданская служба представляет собой единый, функционирующий на основе идентичных принципов публично-правовой механизм, реализующий государственную функцию управления. Объем полномочий и функций государственных гражданских служащих определяется их должностями и объективно неодинаков по содержанию. Тем не менее можно выделить два главных фактора, консолидирующих гражданских служащих в рамках одной службы: во-первых, это единство вертикали государственных органов, в которых осуществляется профессиональная служебная деятельность гражданских служащих, позволяющей определить государственный аппарат как систему взаимосвязанных органов; во-вторых, направленность профессиональной служебной деятельности всех гражданских служащих на обеспечение функционирования государственных органов.

Государственная гражданская служба регулируется Конституцией Российской Федерации, конституциям, законами, уставами субъектов РФ, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ, ведомственными нормативными правовыми актами. Особое место в массиве законодательства занимают федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» Федеральный Закон от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации»  (в редакции Федеральных законов от 11.11.2003 г. №141-ФЗ, от 06.07.2006 г. №105-ФЗ, от 01.12.2007 г. №309-ФЗ, от 28.12.2010 г. №419-ФЗ, с изменениями, внесенными Федеральным законом от 06.12.2011 г. №395-ФЗ). и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215., определяющие основы организации государственной гражданской службы, порядка ее прохождения, статус государственных гражданских служащих.

Вторым видом государственной службы выступает военная служба, характеризующаяся, как и государственная гражданская служба, рядом общих признаков.

Военная служба осуществляется на профессиональной основе в процессе профессиональной служебной деятельности. Профессиональная подготовка военнослужащих происходит в образовательных организациях Министерства обороны РФ.

Рассматриваемый вид службы осуществляется на воинских должностях в Вооруженных Силах России, войсках, не входящих в виды и рода войск Вооруженных Сил. Цель военной службы состоит в выполнении профессиональной служебной деятельности в вооруженных формированиях, обеспечивающих оборону и безопасность государства. Таким образом, военная служба может проходить исключительно в государственных военных формированиях.

Наряду с общими чертами, характеризующими государственных служащих, правовой статус военнослужащих имеет существенные особенности, обусловленные специфическим характером военной службы. К числу таких особенностей относится порядок поступления на военную службу, включающий специальные требования к состоянию здоровья призывников, тестирование на пригодность к военной службе, определение уровня образования.

Военнослужащие наделены особым административно-правовым статусом, который формально определен Федеральным законом от 27 мая 1998 года №76-ФЗ «О статусе военнослужащих» Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (в ред. Федерального закона от 25 декабря 2009 г. № 286-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 22. Ст. 2331.. Особый административно-правовой статус включает: государственные гарантии правовой и социальной защиты самих военнослужащих, а также членов их семей; конституционные права и свободы военнослужащих; правомочия государственного принуждения с применением различных видов вооружения, предоставленные военнослужащим для обеспечения национальной безопасности государства; особый порядок привлечения военнослужащих к юридической ответственности.

Военная служба как вид государственной службы регламентирована значительным количеством нормативных актов различного уровня, среди которых выделяются системообразующие законы от 28 марта 1998 года №53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (в ред. Федерального закона от 28 ноября 2009 г. № 286-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 13. Ст. 1475. и от 27 мая 1998 года №76-ФЗ «О статусе военнослужащих» Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (в ред. Федерального закона от 25 декабря 2009 г. № 286-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 22. Ст. 2331.. Обобщая сказанное выше, можно сделать вывод о следующих факторах, обуславливающих выделение профессиональной служебной деятельности в тот или иной вид государственной службы. Очевидно, что прежде всего оценивается значимость характера профессиональной служебной деятельности для государства и общества. С этой точки зрения государственная гражданская служба имеет приоритетное значение. Недаром знаменитый канцлер Германии Отто фон Бисмарк утверждал, что с негодными законами, но профессиональными чиновниками вполне возможно государственное управление, однако с некомпетентными чиновниками не помогут и самые хорошие законы.

Определяющую роль в деле сохранения национального суверенитета играют вооруженные силы, обеспечивающие безопасность государства. Таким образом, государственную гражданскую и военную службу объединяет их высокая функциональная значимость для гражданского общества и государства.

Наиболее масштабные преобразования произошли и достаточно успешно продолжаются в сфере государственной гражданской службы. В результате реформы государственной службы гражданская служба выделилась в качестве самостоятельного организационно и юридически обособленного вида государственной службы, правовые основы которой составляют Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» , а также Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации», определяющий специфику гражданской службы в органах внешних сношений.

Кроме того, в развитие положений федеральных законов изданы многочисленные подзаконные нормативные правовые акты. В результате модернизации в России должна сложиться единая система государственной службы. Для этого, как справедливо отметил выступая 1 ноября 2012 года на Национальном форуме «Государственная служба России: развитие и управление человеческим капиталом» Председатель Государственной Думы С. Е. Нарышкин, законодательство о всех видах государственной службы должно быть цельным, взаимосопряженным и стройным. На этом направлении предстоит приложить немало усилий. Прежде всего, необходимо продолжить работу по совершенствованию правовых основ гражданской службы.

Отметим, что более, чем 10-летняя практика применения Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» выявила его многочисленные недостатки. Кроме того, изменения общественно-политической ситуации в стране и необходимость эффективно противодействовать коррупции также настоятельно требуют дальнейших изменений в законодательстве о гражданской службе.

В 2012 году Управлением Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров были запрошены предложения государственных органов и организаций по вопросу о внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» с учетом практики его применения. Предложения касались 55 статей Федерального закона из 74. Их общее количество - более 220, при этом отдельные предложения носят комплексный характер. На заседании Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирования и развития государственной службы, которое состоялось 10 октября 2012 года, было предложено вносить изменения точечно.

Не ставя принципиально под сомнение данный подход, хотелось бы все же заметить, что его реализация, учитывая объем предполагаемых изменений, потребует немало времени. Кроме того, он достаточно сложен и трудоемок с точки зрения юридической техники. Возможно, стоит подумать о подготовке новой редакции Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» либо даже вернуться к идее кодификации законодательства о гражданской службе, о необходимости которой, кстати сказать, говорилось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1999 года «Россия на рубеже эпох». Тогда Глава государства прямо заявил о подготовке Кодекса Российской Федерации о государственной гражданской службы, который должен был стать, ни много ни мало, а кодексом поведения «человека власти». Его принятие позволило бы, как отмечалПрезидент РФ, повысить результативность функционирования государственного аппарата, сделать его более восприимчивым к современным требованиям, а также создать эффективные антикоррупционные механизмы.

Приходится признать, что ничего подобного так и не произошло. Во многом это было обусловлено объективной причиной, а именно тем, что отсутствовал необходимый нормативный материал, который собственно и нужно было систематизировать в соответствующем кодексе.

По другому обстоит дело на современном этапе развития государственного строительства. За годы системного реформирования государственной службы накоплен значительный массив законодательства, в который наряду с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации входят подзаконные акты. Это, прежде всего, нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации, а также акты федеральных органов исполнительной власти. Весь этот массив как раз и требует систематизации. В общем, несмотря на существующие проблемы и несовершенство правовой базы государственной службы есть все основания полагать, что главный результат преобразований в сфере государственной службы двух последних десятилетий - это отвечающее стандартам правового демократического государства в основном законодательство о государственной службе.

Сравнивая между собой все предусмотренные законом виды государственной службы, нужно сказать, что на военной службе и в несколько меньшей степени на правоохранительной службе наиболее полно выражено императивное начало, исторически присущее государственной службе, установлена жесткая субординация в отношениях между нижестоящими и вышестоящими в должностной иерархии лицами.

Думается, исходя из закрепленного в части 1 статьи 3 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» принципа единства правовых и организационных основ государственной службы, следует существенно усилить императивное начало и на государственной гражданской службе. Прежде всего, это должно выразиться в расширении перечня оснований и увеличении продолжительности сроков перевода гражданского служащего без его согласия на другую должность гражданской службы, в том же или в другом государственном органе, а также в другую местность или другой субъект Российской Федерации. При этом должно выдерживаться правило, когда перевод без согласия осуществляется только на равнозначную, либо на вышестоящую должность гражданской службы.

Думается, усиление императивного начала на гражданской службе - это одно из тех направлений, которое обеспечит цельность государственной службы. Значительный вклад в дело модернизации государственной службы, в особенности её гражданской составляющей, вносит Конституционный Суд Российской Федерации. Его решения по конкретным делам не только обеспечивают защиту конституционных прав граждан, но и стимулируют законодателя совершенствовать правовые основы государственной службы. Рассматривая жалобы граждан, Конституционный Суд нередко формулирует и общие позиции относительно понимания института государственной службы.

В частности, он неоднократно отмечал, что специфика государственной службы в Российской Федерации, как профессиональной служебной деятельности, предопределяет особый правовой статус государственных служащих, который включает обусловленные характером такой деятельности права и обязанности государственных служащих, налагаемые на них ограничения, связанные с государственной службой, а также предоставляемые им гарантии. В результате данной позиции Конституционного Суда Российской Федерации, были признаны не противоречащими конституции возрастные ограничения на государственной службе. Например, на государственной гражданской службе по общему правилу предельный возраст пребывания установлен в 60 лет.

Модернизацию государственной службы невозможно представить без конкурсного порядка замещения должностей. Действительно, в результате мероприятий по реформированию государственной службы в России по опыту правовых экономически развитых демократических государств современного мира постепенно стал утверждаться конкурсный порядок замещения должностей государственной службы.

Нельзя не признать, что процесс этот происходит исключительно трудно. В основном конкурсы применяются для замещения должностей гражданской службы, да и то, должностей, как правило, не руководящих.

Кроме того, с недавних пор также складываются достаточные условия и для замещения на конкурсной основе должностей в правоохранительных органах. Выступая 8 февраля 2013 года на заседании расширенной коллегии вверенного ему ведомства, Министр внутренних дел Российской Федерации В.А. Колокольцев, в частности, отметил, что повышение социального статуса полицейской профессии позволило перейти на конкурсную основу при комплектовании подразделений. Конкурс - наиболее демократичный из известных способ замещения должностей на государственной службе. Обстоятельная и емкая характеристика конкурса была дана в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 сентября 2009 года № 2-П. Согласно позиции высшей инстанции российской конституционной юстиции, конкурсный порядок замещения должности, с одной стороны, позволяет расширить круг претендентов на эту должность, выбрать наиболее способных и подготовленных, а с другой - минимизирует субъективность в оценке конкретного лица, поскольку конкурсная комиссия формируется таким образом, чтобы исключить возможность конфликта интересов, могущих повлиять на принимаемые ею решения. Это достигается тем, что в состав помимо работодателя входят представители научных и образовательных учреждений.

Таким образом, по своей юридической природе и предназначению в правовой системе Российской Федерации институт конкурсного подбора для замещения должностей государственной службы, будучи демократической гарантией конституционного права на разный доступ к государственной службе, позволяет в большей степени обеспечить реализацию принципов равенства (равных возможностей) и справедливости в осуществлении данного права. Данная характеристика весьма точно показывает существо конкурса, но всё же, нельзя не заметить, она представляет, скорее, некую идеальную модель. Приходится признать, что реальная картина в государственном аппарате современной России, по крайней мере, пока, совсем иная.

Во многих случаях, даже тогда, когда это прямо предусмотрено законом, конкурсы не проводятся. Например,подобная негативная практика уже многие годы существует в аппарате Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Вместе с тем, если говорить о правовых основах конкурсного порядка замещения должностей государственной службы, то за годы реформ, они, по крайней мере, для гражданской службы вполне сложились. Указом Президента Российской Федерации от 01 февраля 2005 года № 11317 утверждено Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации . В нем конкретизированы нормы статьи «Поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу» Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Конкурс представляет собой, по сути, ни что иное, как самостоятельную административную процедуру неюрисикционного характера, с помощью которой реализуется конституционное право гражданина Российской Федерации на равный доступ к государственной службе. В ходе реформы государственной службы данная процедура продолжает совершенствоваться.

Так, Указом Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» предусматривается внедрение в системе гражданской службы новых принципов кадровой политики, в частности создание объективных и прозрачных механизмов конкурсного отбора кандидатов на замещение должностей гражданской службы, включая проведение дистанционных экзаменов с использованием информационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий и формирование единой базы вакансий. Последнее, как представляется, особенно важно, т.к. позволит более эффективно использовать кадровый потенциал государственных органов, сохранять, а не терять квалифицированных специалистов при проведении организационно-штатных мероприятий, обеспечивая соблюдение, таким образом, одного из основополагающих принципов гражданской службы, а именно - принципа её стабильности, закрепленного в статье 4 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Реальное, а не только формально-юридическое утверждение в России конкурсных начал при формировании кадров государственного аппарата, возможно только тогда, когда наряду с совершенствованием правовых основ будет последовательно проводиться работа, направленная на усиление контроля и надзора за законностью действий руководителей всех уровней, включая тех, кто реализует функции представителя нанимателя, за неукоснительным соблюдением конкурсных начал при комплектовании кадров государственных органов.

Возможно, следует специально закрепить в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» норму, предусматривающую ответственность в виде безальтернативного освобождения от замещаемой должности за непроведение конкурса в тех случаях, когда по закону конкурс является обязательным. Здесь уместно провести аналогию с ответственностью за коррупционное правонарушение, такое, например, как бездействие представителя нанимателя при обнаружении конфликта интересов подчиненно ему гражданского служащего.

Так, ч. 2 ст. 59-2 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ устанавливает, что представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов подлежит увольнению в связи с утратой доверия также в случае непринятия представителем нанимателя мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной, которой является подчинённый ему гражданский служащий. Государственные контрольно-надзорные меры только тогда дадут наибольший эффект, когда они будут сочетаться с внешним общественным контролем, контролем структур гражданского общества.

Элементы такого контроля постепенно складываются в системе государственной службы. В соответствии с ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 04 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации» предусмотрена возможность создания по предложению совета Общественной палаты Российской Федерации общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. Порядок их образования определён для органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, - Указом от 04 августа 2006 года № 842 20, а для тех, деятельностью которых руководит Правительство, - Постановлением Правительства Российской Федерации от 02 августа 2005 года № 48121.

Роль и значение общественных советов при решении кадровых вопросов последовательно повышаются. Так, Указом Президента Российской Федерации от 19 марта 2013 года № 20822 их члены наряду с представителями научных и образовательных учреждений должны включаться и в обязательном порядке принимать участие в заседаниях конкурсной и аттестационной комиссий, образованных в государственном органе.

Конечно, общественные структуры не должны вмешиваться в решение кадровых вопросов, а тем более подменять представителя нанимателя, уполномоченного на их решение. Вместе с тем, их участие в предусмотренных законом формах и случаях сделает процесс формирования кадров государственной службы более открытым, взвешенным и объективным, а значит демократичным.

Думается, общественный контроль в сфере государственной службы, должен и впредь расширяться. В частности, следует закрепить в законе нормы, обязывающие привлекать представителей структур гражданского общества к проведению служебных проверок, предшествующих применению мер дисциплинарной ответственности, особенно если речь идёт о возможном совершении коррупционного правонарушении, за которое может последовать взыскание в виде увольнения в связи с утратой доверия. В последнее десятилетие престиж государственной службы в обществе значительно вырос и это, несомненно, также значимый результат усилий политического руководства страны по ее реформированию.

Так совпало, что в 2013 году, т.е. в год двадцатилетия Конституции Российской Федерации завершилась федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 26124.

Модернизация государственной службы на основе конституционных норм и сложившегося в их развитие специального законодательства, позволит повысить эффективность государства, сформировать государственный аппарат, оптимальный по численности и квалификации кадров. В конечном счете, это благотворно скажется на реализации прав и свобод человека и гражданина во всех сферах общественной жизни, сделает их реальными для каждого россиянина.

Как известно, именно человек, его права и свободы Конституция РФ провозглашает высшей ценностью, а на государстве лежит обязанность эти права признавать соблюдать и защищать.

Модернизация государственной службы, разумеется, в случае ее успешного проведения, позволит упрочить государственные гарантии прав и свобод человека и гражданина. Будут складываться условия для утверждения нового государственного сознания, в центре которого - создание в России лучших, наиболее конкурентоспособных условий для жизни творчества и предпринимательства. Именно этой логике должна и, хочется верить, в обозримой перспективе будет подчинена деятельность государственного аппарата в целом и каждого государственного служащего в частности.

1.3 Основные направления реформирования государственной службы в Российской Федерации

Для современной России одной из наиболее весомых задач считается построение эффективного государства, преодоление серьезных недостатков в организации и функционировании системы органов государственной власти. Для решение этой задачи требуется реформирование государственной службы, которая будет доступна для всех, будет конкурентно способна, направлена на результативную деятельность по обеспечению исполнения полномочий, услуг всех государственных органов.

В настоящее время в условиях финансово-экономического кризиса, еще более значимой становится роль государственной службы, когда от коррупционной стойкости, умения служащих вовремя и эффективно решать задачи государства, оказывать высококачественные услуги, зависит функционирование рыночной экономики, сохранение социальной стабильности в обществе, и обеспечение законных прав и интересов граждан.

Следует отметить, что реформированию и развитию государственной службы, модернизации законодательства в данной сфере уделяется большое внимание. На этапе с 2009 по 2013 г.г., когда реализовывалась Федеральная программа «Реформирование государственной службы РФ», были определены законодательные основы единой системы государственной службы Российской Федерации, сформирована гражданская служба как один из видов государственной службы, произведено масштабное обновление законодательства. Внесены важные изменения в действующие федеральные законы (ФЗ №-58 «О системе государственной службы РФ» и ФЗ-№79 «О государственной гражданской службе РФ»), издан ряд указов Президента РФ, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ о государственной гражданской службе.

Реформа государственной службы и ее законодательства пока не принесла ожидаемых результатов. В программных документах высшего политического руководства страны государственная служба подвергается резкой критике за ее неэффективность, бюрократизм, коррупционность, закрытость, неспособность вести диалог с гражданским обществом, содействовать развитию институтов инновационной экономики и демократии.

В условиях современного социально-экономического вызова государственной службе предстоит переход на новый этап реформирования, в ходе которого предстоит разрешить сложные задачи, связанные с совершенствованием системы государственной службы как целостного государственно-правового механизма, внедрением новейших технологий и передовых методик для кадровой работы, увеличением производительности и результативности выполнения служащими своих обязанностей.

В данных условиях совершенствование правового регулирования и организации государственной службы наделены особенной значимостью. В научной литературе верно отмечено, что давно назрела необходимость в масштабном научном анализе общепризнанных мер действующего законодательства и ключевых направлений реформирования и становления государственной службы, например, в разработке базовых основ теории ее правового регулирования.

Сложившееся сегодня положение в системе государственной службы воздействует напрямую на ее эффективность. Поступление на государственную службу и должностной (служебный) карьерный рост служащих зачастую находятся в зависимости от личного отношения к ним начальника отдела (службы), а не от профессионализма и деловых качеств самих служащих. С другой стороны, частая смена руководителей приводит, подчас, к определенной деформации структуры данных органов, нередко неоправданному увольнению граждан со службы, приему на службу граждан слабо подготовленных к управленческой и организационно-распорядительной работе. Вследствие этого качество подготавливаемых надлежащих управленческих документов и заключений во множествах случаев считается неудовлетворительным. По-прежнему слабо анализируется и применяется положительный зарубежный опыт государственной службы.

Для преодоления обозначенных недостатков, представляется важным обозначение следующих проблем государственной службы:

1) нарушение принципа единства государственной службы и системы управления государственной службой на федеральном и региональном уровне;

2) не разработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы;

3) наличие противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе;

4) несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;

5) низкая эффективность деятельности государственных органов;

6) слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных государственных программ и проектов;

7) низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества;

8) недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы;

9) сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих;

10) недостаточная ресурсная обеспеченность государственной службы.

Все эти проблемы тесно связаны между собой и не могут быть решены в отдельности. Отметим, что Указом Президента от 16 июня 2010г. «О мерах по совершенствованию государственного управления» утвержден состав Межведомственной рабочей группы по обеспечению мероприятий, связанных с реформированим государственной службы, образованной при Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления.

Целями реформирования государственной службы является кардинальное увеличение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства в целом, создание единой системы государственной гражданской службы с учетом исторических, культурных, государственных и других особенностей Российской Федерации, а также проводимых в стране административной, судебной, военной и иных реформ.

Для получения ожидаемого результата в Федеральной программе по реформированию государственной службы разработан комплекс мер, нацеленных на кардинальное улучшение правовых, организационных, финансовых и методических форм деятельности государственной службы.

В рамках развития и реформирования государственной службы предлагается осуществлять мероприятия по следующим направлениям:

9) внедрение современных принципов организации государственной службы;

10) формирование новой системы квалификационных требований к должностям государственной службы;

11) повышение качества отбора для замещения должностей государственной службы;

12) внедрение комплексной оценки государственных служащих;

13) обеспечение непрерывного профессионального развития государственных служащих;

14) развитие многофакторной системы мотивации государственных служащих;

15) внедрение антикоррупционных кадровых технологий на государственной службе;

16) обеспечение открытости государственной службы, расширение общественного участия.

Данные направления учитывают положения и предусматривают конкретные меры по реализации целей, обозначенных в подпункте «р» п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления Российской Федерации».

Отметим, что национальное законодательство всех государств устанавливает особые правила прохождения службы личным составом вооруженных сил и полиции. Возможность такой отраслевой модификации прохождения государственной службы предусмотрена статьей 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Согласно Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» система государственной службы первоначально включала в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская; военная; правоохранительная. Служба в полиции, при этом, относилась к правоохранительной службе.

Специфика правоохранительной службы предопределяется ее функциями, каковыми являются обеспечение безопасности, законности и правопорядка, борьба с преступностью, защита прав и свобод человека и гражданина. Отметим, что государственная служба может быть общего и специального характера; общий характер служебных отношений проявляется в межотраслевом аспекте, когда государственно-служебные функции реализуются через устоявшиеся общие стандарты и подходы, имеющие отношение ко всем сферам деятельности, а служебные отношения специального характера носят выраженную отраслевую направленность, которая проявляется через профессиональную деятельность государственных служащих.

Также в связи с вышеизложенным нам представляется неудачным использование в новой редакции Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» термина «государственная служба иных видов». Таким образом, по сути, законодатель указывает, что государственная служба в каждом конкретном государственном органе является отдельным видом государственной службы.

Исходя из этого, в настоящее время можно говорить о существовании таких видов государственной службы как: служба в органах внутренних дел (в том числе, в полиции); служба в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Федеральной службы исполнения наказаний; служба в федеральной противопожарной службе МЧС России; служба в таможенных органах; служба в органах Государственной фельдъегерской службы РФ; служба в органах Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков; служба в органах прокуратуры.

На наш взгляд, внеся изменения в ст. 2 и 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», законодатель, отказавшись от формирования единой законодательной базы правоохранительной службы, ударился в другую крайность, а именно: вообще отказавшись признать общность прохождения государственной службы на должностях, связанных с осуществлением правоохранительной деятельности. Данный подход, как нам представляется, является неверным и способен в перспективе привести к возникновению ряда сложности в правоприменительной практике, связанных, в частности, с переходами государственных служащих из одного правоохранительного органа в другой; обеспечением их социальных и пенсионных прав; предоставлением им мер государственной защиты и пр.

В связи с этим представляется, что, хотя правовое регулирование организации и прохождения государственной службы на различных ее должностях в правоохранительных органах может осуществляться в рамках различных нормативных документов, существует объективная необходимость сохранить некоторые единые принципы ее регулирования. И для этого требуется, в первую очередь, изменить формулировку ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», указав в ней, что система государственной службы включает в себя: 1) государственную гражданскую службу; 2) военную службу; 3) государственную службу иных видов, связанную с правоохранительной деятельностью.

Это позволит, с одной стороны, не возвращаться к подходу, предусматривающему существование единого федерального закона для всех видов правоохранительной службы (то есть, разделение ее на виды сохранится), с другой - использовать в российском законодательстве о государственной службы некоторые правовые конструкции, используемые для всего массива служебной деятельности в органах внутренних дел (в том числе, в полиции); в учреждениях и органах Федеральной службы исполнения наказаний; в федеральной противопожарной службе МЧС России; в таможенных органах; в органах Государственной фельдъегерской службы РФ; служба в органах прокуратуры.

Глава 2. Теоретические и правовые аспекты организации и функционирования правохранительной службы в Российской Федерации