Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ



Оглавление

Введение

Глава I. Общая характеристика прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции

1.1 Основы законодательства прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции

1.2 Понятие, предмет, цели, задачи и пределы прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции

Глава II. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции

2.1 Основные полномочия прокурора

2.2 Акты прокурорского реагирования

2.3 Организация прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции

Глава III. деятельность прокурора по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов

3.1 Понятие, принципы, цели, субъекты, объекты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов

3.2 Органы прокуратуры как субъект проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов

Заключение

Список литературы



Введение

Одной из основных задач, стоящих перед российским государством и обществом, требующих своего незамедлительного решения, является борьба с коррупцией. Так, Президент РФ Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию от 12.11.2009 г. прямо указал на это, назвав коррупцию "одним из главных барьеров на пути нашего развития. Очевидно, что борьба с ней должна вестись по всем направлениям: от совершенствования законодательства, работы правоохранительной и судебной систем - до воспитания в гражданах нетерпимости к любым, в том числе бытовым проявлениям этого социального зла" Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.11.2009 "Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации" // Российская газета. N 214. 13.11.2009. .

Коррупция по-прежнему весьма существенно затрудняет нормальное функционирование общественных механизмов, создает препятствия для проведения социальных преобразований и повышения эффективности экономики. Все это вызывает у граждан серьезную тревогу и недоверие к органам государственной власти, на международном уровне создает негативный имидж для нашей страны и правомерно рассматривается как одна из угроз внутренней безопасности.

Поэтому разработка правовых средств и механизмов противодействия коррупции становится одной из наиболее значимых и актуальных проблем развития современного российского общества и государства См.: Казаченкова О.В. Коррупция как системная угроза национальной безопасности: проблемы противодействия и ликвидации // Журнал российского права. 2009. №10. С. 41..

Одним из органов, осуществляющих противодействие коррупции, является прокуратура Российской Федерации. Данное направление деятельности реализуется в рамках прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции. В этом направлении прокуратура принимает комплекс правовых и организационных мер, которые будут раскрыты и проанализированы в данной работе.

Все изложенное свидетельствует об актуальности выбранной темы и необходимости дальнейшего комплексного изучения прокурорского надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции.

Следует отметить, что прокурорский надзор за соблюдением законодательства о противодействии коррупции был предметом исследования в юридической литературе, но только в рамках всей отрасли надзора за исполнением законов. К числу работ, посвященных данной проблеме, можно отнести труды таких ученых как: А.Ю. Винокуров, Ю.Е. Винокуров, С.И. Герасимов, А.Х. Казарина, А.В. Победкин, А.Я. Сухарев, Э.В. Талапина, В.Б. Ястребов и некоторых других. Однако комплексные исследования по данной теме отсутствуют, и только в отдельных научных статьях рассматриваются некоторые аспекты надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции, что представляло определенные трудности при написании работы.

Эмпирическую базу исследования составили Конституция РФ, федеральное и региональное законодательство, материалы судебной и прокурорской практики.

В качестве объекта исследования в работе рассматриваются правовые отношения, возникающие в процессе осуществления прокурорского надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции.

Предмет исследования составляют вопросы теории и практики прокурорского надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции как самостоятельного, отличающегося свойственной ему спецификой направления деятельности органов прокуратуры.

Основной целью исследования является осуществление системного анализа прокурорского надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции как одного из важнейших направлений деятельности прокуратуры.

Для достижения поставленной цели, были выделены следующие задачи:

изучение нормативной базы в сфере противодействия коррупции;

определение предмета, пределов, задач, функций надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции;

анализ полномочий и актов прокурорского реагирования, а также организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции;

определение принципов, задач, субъектов, объектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

анализ проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органами прокуратуры;

выработка предложений по совершенствованию прокурорского надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции.

Представляется, что попытка анализа законодательства, научных исследований и материалов практики позволит сделать ряд выводов, которые могут быть использованы как для дальнейшей разработки данной темы, так и для применении их в практической деятельности органов прокуратуры.

прокуратура антикоррупционный экспертиза надзор



Глава I. Общая характеристика прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции

1.1 Основы законодательства прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции

Коррупция в России приобрела системный характер и оказывает разрушительное воздействие на функционирование государственных институтов.

Высокий уровень коррупционной преступности в России создал ситуацию, при которой:

а) гражданам России достаточно часто приходится добиваться осуществления своих законных прав путем подкупа должностных лиц;

б) в мире сложилось представление о России как об одной из наиболее коррумпированных стран, в которой административный «рэкет» превратился в основную угрозу экономической деятельности;

в) коррупция в сферах законодательной и исполнительной власти и государственного управления, как в центре, так и на местах привела к коррозии не только самой сути демократической власти, но и системы демократических выборов этой власти См: Сторчилова Н.В. Современное российское законодательство в сфере борьбы с коррупцией // Российский следователь. 2009. № 8. С. 56..

Власть, наконец-то, осознала всю серьезности ситуации. Как отметил Президент РФ Д.А. Медведев, «коррупция превратилась в системную проблему. И этой системной проблеме мы обязаны противопоставить системный ответ» См: Проблемы организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции: материалы научно-практического семинара. М., 2009. С. 3..

Осознание остроты проблемы способствовало принятию в 2008 г. важнейших политических и организационно правовых решений. Создан Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции под председательством главы государства, в задачи которого входят:

- подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

- координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

- подготовка предложений по совершенствованию правоохранительной деятельности государства в целях предупреждения и пресечения должностных преступлений и иных злоупотреблений властью, в том числе в правоохранительных органах См: Сторчилова Н.В. Современное российское законодательство в сфере борьбы с коррупцией // Российский следователь. 2009. № 8. С. 57..

Позитивным шагом российского законодателя является ратификация ряда международных актов, посвященным противодействию коррупции. К таковым относятся:

конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. (ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ с заявлениями, вступила в силу для России 8 июня 2006 г.) См: Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. // СЗ РФ. 26.06. 2006 . N 26. ст. 2780.;

конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. (ратифицирована Федеральным законом от 25 июля 2006 г. N 125-ФЗ, вступила в силу для России 1 февраля 2007 г.) См: Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. // СЗ РФ. 18.05.2009. N 20. ст. 2394. ;

конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г. (ратифицирована с оговорками и заявлением Федеральным законом от 28 мая 2001 г. N 62-ФЗ, вступила в силу для России 1 декабря 2001 г.) См: Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г. // СЗ РФ. 20.01.2003. № 3. ст. 203. и др.

На федеральном уровне принят целый ряд основополагающих документов в сфере противодействия коррупции. Среди них Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ от 31.07.2008г. № Пр-1568 (в ред. Указа Президента РФ от 13.04.2010 г. №460), предусматривающий комплекс мер по законодательному обеспечению противодействия коррупции; по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции и по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению, а также первоочередные меры по его реализации См: Национальный план противодействия коррупции утв. Президентом РФ от 31.07.2008 N Пр-1568, в ред. Указа Президента РФ от 13.04.2010. № 460 // Российская газета. N 164. 05.08.2008; СЗ РФ 19.04.2010. N 16. ст. 1875.; принят Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", определяющий коррупцию как злоупотребление служебным положением, дачу взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение данных деяний от имени или в интересах юридического лица См: Федеральный закон "О противодействии коррупции" от 25.12.2008 N 273-ФЗ // СЗ РФ. 29.12.2008. N 52 (ч. 1). ст. 6228..

Очередным звеном в общей системе нормативных правовых актов, направленных на решение вопроса противодействии коррупции, в частности, является Федеральный закон от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов», который содержит положения, касающиеся организационной составляющей проведения экспертизы См: Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов» от 17.07.2009. №172-ФЗ // СЗ РФ. 20.07.2009. N 29. ст. 3609..

Таким образом, принятие вышеназванных правовых актов создали прочную законодательную базу для организации эффективного противодействия коррупции в РФ, отвечающую международным стандартам.

Но уровень распространенности коррупции продолжает оставаться высоким. Еще требуются значительные усилия государства и его правоохранительных органов по противодействию данному социально-правовому явлению.

Вопрос о борьбе с коррупцией стал предметом обсуждения коллегии Генеральной прокуратуры РФ 25 февраля 2009 г. Принимая участие в ее работе, Президент РФ Д.А. Медведев провозгласил борьбу с коррупцией одной из главных задач прокуратуры. Между тем, Генеральная прокуратура РФ неоднократно обращала внимание на необходимость работы в этом направлении и принимала комплекс правовых и организационных мер.

Исходя из того, что участие России в Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию требует создания необходимых не только правовых, но и организационных предпосылок, еще в августе 2006 г. Генеральный прокурор РФ Ю.Я. Чайка утвердил новую стратегию работы органов прокуратуры по противодействию коррупции. С целью реализации положений ст. 36 Конвенции ООН против коррупции, а также с учетом того, что проявления коррупции могут наблюдаться в различных сферах жизнедеятельности государства и общества, в августе 2007 г. в Генеральной прокуратуре РФ создано специализированное подразделение по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. Аналогичные подразделения созданы в субъектах РФСм: Кривоносов А.Н. Правовое регулирование и приоритетные направления деятельности прокуратуры в механизме противодействия коррупции // Государство и право. 2010. №7. С. 30. . В этой связи Генеральным прокурором РФ был издан приказ N 154 от 2 октября 2007 г. «Об утверждении инструкции о порядке формирования подразделений по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и привлечении их работников к дисциплинарной ответственности» См: Приказ Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 154 «Об утверждении инструкции о порядке формирования подразделений по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и привлечении их работников к дисциплинарной ответственности» // СПС «Гарант». 2011..

Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г., - главный стратегический документ страны, которым концептуально определены ключевые направления организации работы по системному противодействию коррупции в Российской Федерации.

Отдельным разделом предусмотрено принятие первоочередных мер по реализации Национального плана, определены ответственные за их осуществление государственные органы.

Так, Национальным планом органам прокуратуры Российской Федерации (в лице Генерального прокурора Российской Федерации), в частности, поручено:

1) уделять особое внимание вопросам, касающихся предупреждения коррупции и борьбы с ней (подпункт «а» пункта 4 Национального плана);

2) организовать рассмотрение вопроса о работе прокуроров субъектов Российской Федерации по надзору за исполнением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции (подпункт «б» пункта 4 Национального плана);

2) организовать проверки законности использования государственного имущества (подпункт «б» пункта 5 Национального плана);

3) организовать проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации (подпункт «г» пункта 4 Национального плана) См.: Национальный план противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы (утв. Президентом РФ 31 июля 2008 г. N Пр-1568) (в редакции Указа Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460) // Российская газета. N 164. 05.08.2008; СЗ РФ. 19.04.2010 . N 16. ст. 1875..

Сегодня все эти направления деятельности органов прокуратуры являются приоритетными.

В целях реализации органами прокуратуры Национального плана противодействия коррупции Генеральной прокуратурой РФ издан приказ от 15 мая 2010 г. № 208 «Об организации исполнения национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 годы», которым утвержден Комплексный план мероприятий по противодействию коррупции на 2010-2012 годы См: Приказ Генерального прокурора РФ от 15 мая 2010 г. № 208 «Об организации исполнения национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 годы» // СПС «Гарант». 2011..

К числу первоочередных мер по реализации национального плана противодействия коррупции относится организация проведения антикоррупционной экспертизы, назначение которой состоит в выявлении и устранении правовых предпосылок коррупции, что по своей сути отождествляется с устранением дефектов правовой нормы или заложенной в ней правовой формулы См: Талапина Э.В., Южаков В.Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативно правовых актов. М., 2007. C. 20.. Проведение антикоррупционной экспертизы - новая функция органов прокуратуры. На расширенной коллегии Генеральной прокуратуры РФ в марте 2010 г. Президент РФ отметил, что «важно продолжить…экспертизу…, которую мы не так давно ввели, - экспертизу на коррупционную составляющую в нормативных актах. Ее эффективность очевидна…эта работа прокуратуры абсолютно востребована» См: Выступление Президента Российской Федерации на расширенной коллегии Генеральной прокуратуры 4.03.2010 г. / http://www.kremlin.ru/news/7039.

Правовые основы проведения антикоррупционной экспертизы нормативно правовых актов и их проектов заложены в Конвенции ООН против коррупции 2003 г. В соответствии с п. 3 ст. 5 данной Конвенции ООН каждое государство участник стремиться периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней См.: Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. // СЗ РФ. 26.06. 2006 . N 26. ст. 2780. . ФЗ от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» антикоррупционную экспертизу нормативно правовых актов определили как меру по профилактике коррупции (п. 2 ст.6) См.: Федеральный закон "О противодействии коррупции" от 25.12.2008 N 273-ФЗ // СЗ РФ. 29.12.2008. N 52 (ч. 1). ст. 6228..

Специальные законы, направленные на регулирование порядка проведения антикоррупционной экспертизы, следующие:

Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов» См: Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов» от 17.07.2009. №172-ФЗ // СЗ РФ. 20.07.2009. N 29. ст. 3609.;

Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ « О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов», которым Закон о прокуратуре дополнен ст. 9.1 (проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов) См: Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ « О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов» // СПС «Гарант». 2010.. Необходимость такого уточнения обусловлена следующими обстоятельствами. Органы прокуратуры обладают действенными средствами реагирования на нарушения законов. Так, еще в 2008 году прокурорами выявлено около 10 тыс. нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, содержащих коррупционные факторы. В связи с этим принесено почти 7,5 тыс. протестов, внесено более 600 представлений об устранении нарушений законодательства, 4 предостережения о недопустимости нарушения закона, направлено около 400 заявлений в суды и почти 900 информаций в органы государственной власти и органы местного самоуправления См: Пояснительная записка к проекту ФЗ «О внесении изменения в ФЗ «О прокуратуре РФ» в связи с принятием ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов» // СПС «Гарант». 2010.. Однако зачастую нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления, содержат нормы, которые формально не противоречат законодательству, но предоставляют государственным и муниципальным служащим широкие дискреционные полномочия без точного определения критериев принятия того или иного решения.

Учитывая данное обстоятельство, данным нормативно правовым актом определяется, что выявление прокурорами в установленном порядке коррупционных факторов и принятие по ним мер прокурорского реагирования являются обязательной составной частью реализации ими своих полномочий. Данный ФЗ был принят в целях организации исполнения в полном объеме положений, предусмотренных пунктом 6 статьи 5 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" См.: Федеральный закон "О противодействии коррупции" от 25.12.2008 N 273-ФЗ // СЗ РФ. 29.12.2008. N 52 (ч. 1). ст. 6228. и Федеральным законом от 17.07.2009 №172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" См.: Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов» от 17.07.2009. №172-ФЗ // СЗ РФ. 20.07.2009. N 29. ст. 3609..

Органы прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы руководствуются также:

Методикой проведения экспертизы нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. См.: Постановление Правительства РФ «Об утверждении методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 26.02.2010 г. № 96 // СЗ РФ. 08.03.2010. N 10. ст. 1084.;

приказом Генерального прокурора РФ от 28 декабря 2009 г. «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативно правовых актов» См.: Приказ Генерального прокурора «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативно правовых актов» от 28.12.2009 № 400 // СПС «Гарант». 2010..

Помимо, вышеуказанных нормативно правовых актов органы прокуратуры при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции используют следующие Приказы Генерального прокурора РФ:

приказ Генерального прокурора РФ от 15.05.2010 г. № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции», согласно которому Генеральный прокурор РФ ориентирует нижестоящих прокуроров рассматривать коррупцию как одну из системных угроз безопасности Российской Федерации и принять меры к усилению борьбы с ней и активизации работы по выявлению и пресечению злоупотреблений государственных и муниципальных служащих служебными полномочиями. Важнейшей задачей надзорной деятельности считать своевременное предупреждение коррупционных правонарушений, выявление и устранение их причин и условий См.: Приказ Генерального прокурора РФ от 15.05.2010 г. № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции» // Законность. N 8. 2010. С. 54.;

приказ Генерального прокурора от 11.02. 2008 г. № 23 «Об утверждении и введении в действие статистического отчета «Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и о результатах расследования уголовных дел коррупционной направленности» См.: Приказ Генерального прокурора «Об утверждении и введении в действие статистического отчета «Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и о результатах расследования уголовных дел коррупционной направленности» от 11.02. 2008 г. № 23 // СПС «Гарант». 2010..

Таким образом, с целью решения такой актуальной проблемы как коррупция был принят целый ряд антикоррупционных законов и подзаконных актов, разработан целый комплекс организационных мер в этом направлении. В этой связи требуется масштабная деятельность по противодействию коррупции, по устранению ее коренных причин, а насколько она будет эффективна зависит от органов государственной власти, правоохранительных органов, в том числе и от Прокуратуры РФ, приоритетным направлением которой является борьба с коррупцией.

1.2 Понятие, предмет, цели, задачи и пределы прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции

Состояние законности в стране диктует необходимость рассмотрения многих складывающихся правоотношений сквозь призму противодействия коррупции. Согласно Приказу ГП № 209 от 15.05.2010 г. « Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции» генеральный прокурор ориентирует нижестоящих прокуроров рассматривать коррупцию как одну из системных угроз безопасности Российской Федерации, принять меры к усилению борьбы с ней и активизации работы по выявлению и пресечению злоупотреблений государственных и муниципальных служащих служебными полномочиями См.: Приказ Генерального прокурора РФ от 15.05.2010 г. № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции» // Законность. N 8. 2010. С. 54.. Таким образом, борьба с коррупцией является одной из приоритетных задач, стоящих перед органами прокуратуры. И реализуется данная задача в рамках осуществления надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции.

Надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции, по сути, является деятельностью общенадзорной, осуществляется в рамках надзора за исполнением законов, и является одним из приоритетных направлений «общего надзора».

Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции, как и всякая другая государственная общественно полезная деятельность, имеет свой предмет и задачи. Под предметом любой практической деятельности обычно понимают ее содержание, характер, особенности, направленность на достижение вполне конкретного позитивного результата См.: Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор. М., 2010. С. 117. .

Надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции, согласно ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992. N 2202-1 (в ред. ФЗ от 07.02.2011 N 4-ФЗ), включает в себя два взаимосвязанных направления единой по своей сути надзорной деятельности:

соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов в сфере противодействия коррупции федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

соответствие законам в сфере противодействия коррупции правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами См.: Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992. N 2202-1, в ред. ФЗ от 07.02.2011 N 4-ФЗ // СЗ РФ. 20.11.1995. N 47. ст. 4472; СЗ РФ. 14.02.2011. N 7. ст. 901..

Важным в практическом плане является вопрос о толковании понятия «закон», поскольку результаты толкования непосредственно определяют целенаправленность усилий общенадзорной деятельности прокуратуры.

По этому вопросу в теории прокурорского надзора сложились три позиции:

1. Прокуратура должна осуществлять надзор не только за исполнением законов, но и за законностью подзаконных нормативных правовых актов различных уровней и видов. Эта позиция основывается на том, что в подзаконных актах конкретизируются отдельные положения законов, содержится механизм их исполнения, формулируются требования к субъектам правоприменения по единообразному исполнению законов и т.д. Указывается, что нельзя квалифицированно осуществлять надзор за исполнением законов, не зная подзаконных актов, конкретизирующих общие нормы закона применительно к отдельным участкам деятельности. Пренебрежение знанием подзаконных нормативных правовых актов при прокурорской проверке приводит к тому, что надзор становится поверхностным, формальным, и, в конечном счете, безрезультатным. В связи с этим пренебрежение организацией надзора за исполнением ведомственных нормативно правовых актов следует расценивать как утрату перспективы общенадзорной деятельности прокуратуры См.: Григорьев В.Н., Победкин А.В., Яшин В.Н., Калинин В.Н. Прокурорский надзор. М., 2009. С. 205..

2. Прокуратура должна осуществлять надзор только за исполнением законов и не осуществлять надзор за исполнением подзаконных нормативных правовых актов. Такая позиция основана на ограничительном понимании положений Конституции Российской Федерации (ст. 129) См.: Конституция Российской Федерации // СЗ РФ. 26.01.2009. N 4. ст. 445. и Федерального закона «О прокуратуре РФ» (ст. 1 и 21) См.: Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992. N 2202-1, в ред. ФЗ от 07.02.2011 N 4-ФЗ // СЗ РФ. 20.11.1995. N 47. ст. 4472; СЗ РФ. 14.02.2011. N 7. ст. 901., которые устанавливают, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Так, по мнению В.Б. Ястребова, в современных условиях идея распространения прокурорского надзора за исполнением подзаконных нормативных правовых актов потеряла актуальность См.: Ястребов В.Б. Надзор за исполнением законов. М., 2007. С. 89.. Сейчас, утверждает автор, имеются все условия для нормальной, продуманной, эффективной работы законодательных учреждений страны, и потому нет необходимости для замещения законов актами, имеющими меньшую юридическую силу. Исполнение подзаконных актов - это предмет деятельности других органов, и, в первую очередь, органов контроля. Возлагать на прокуратуру надзор за исполнением подзаконных актов на деле означало бы игнорировать специфику прокуратуры как особого надзорного органа, возложить на нее не свойственные ей функции. Прокуратура в силу своего государственно-правового статуса обязана осуществлять надзор за законностью подзаконных актов, но не за их исполнением.

3. Прокуратура должна осуществлять надзор за исполнением некоторых подзаконных нормативных правовых актов. Так, не вызывает сомнений, что прокуратура должна осуществлять надзор за исполнением указов Президента РФ, носящих нормативный характер. Объяснятся это тем, что в переходный период после принятия Конституции РФ, но до принятия необходимых законов Федеральным Собранием многие отношения регулировались указами Президента РФ. В сложившихся условиях указы Президента РФ, обладающие высоки уровнем юридической силы, в значительной мере восполнили имевшиеся правовые пробелы. Поскольку нередко акты Президента РФ и Правительства РФ играют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы, нормативные указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора См.: Григорьев В.Н., Победкин А.В., Яшин В.Н., Калинин В.Н. Прокурорский надзор. М., 2009. С. 206..

Последняя позиция представляется наиболее взвешенной. В целом подзаконные нормативные правовые акты должны включаться в сферу надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции при соблюдении следующих условий:

они должны иметь нормативный характер;

не должны противоречить Конституции РФ и международно-правовым актам;

должен отсутствовать соответствующий федеральный закон либо в федеральном законе содержится прямое указание на необходимость принятия подзаконного нормативного акта;

должны исходить от высших органов государственной власти;

при издании подзаконных нормативных правовых актов органы государственной власти не должны превышать имеющиеся у них полномочия.

Таким образом, термин «закон» следует понимать в широком (материальном) смысле, при котором он охватывает не только законы, принимаемые Федеральным Собранием, но и указы Президента РФ, и постановления Правительства РФ (при обозначенных выше условиях) См.: Григорьев В.Н., Победкин А.В., Яшин В.Н., Калинин В.Н. Прокурорский надзор. М., 2009. С. 207. .

Так в сфере противодействия коррупции существует множество подзаконных актов, на основе которых и осуществляется данный вид деятельности. Например, такие акты как, Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 «О национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы» См.: Указ Президента РФ «О национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы» от 13 апреля 2010 г. № 460 // СЗ РФ. 19.04.2010. N 16. ст. 1875. ; постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об утверждении методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» См.: Постановление Правительства РФ «Об утверждении методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 26.02.2010 г. № 96 // СЗ РФ. 08.03.2010. N 10. ст. 1084. и др.

Однако иногда подзаконные акты имеют ряд неточностей и расхождений с иными нормативно правовыми актами, что существенно затрудняет работу органов прокуратуры в сфере противодействия коррупции.

Примером этому могут служить расхождения, которые имели место относительно трактовки коррупциогенных факторов в постановлении Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» См.: Постановление Правительства РФ «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» от 5.03.2009 г. № 196 (утр. силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 26.02.2010 N 96) // СЗ РФ. 09.03.2009. N 10. ст. 1241. (утр. силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 26.02.2010 N 96) (далее постановление от 5 марта 2009 г.) и Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172 - ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» См.: Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов» от 17.07.2009. №172-ФЗ // СЗ РФ. 20.07.2009. N 29. ст. 3609. (далее ФЗ от 17 июля 2009 г.).

В постановлении от 5 марта 2009 г. было впервые дано понятие коррупциогенных факторов (условия, создающие возможность для коррупции). Так, в п. 2 методики, утвержденной постановлением от 5 марта 2009 г. значилось: коррупциогенными факторами признаются положения проектов документов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их.

Признаками коррупциогенных факторов, согласно приведенному определению, являлись следующие:

1) место их «жизни» - положения проектов документов;

2) они могут: а) способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики, либо б) создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также в) допускать или провоцировать их. К коррупциогенным факторам относились три разновидности таких факторов: а) факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления; б) факторы, связанные с правовыми пробелами; в) факторы системного характера См: Лопашенко А. Коррупциогенные факторы: опасная трансформация нормативного толкования // Законность. 2009. № 10. С. 13. .

В ч. 2 ст. 1 ФЗ от 17 июля 2009 г. также дано определение коррупциогенных факторов. Ими являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованно применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Уже на первый взгляд видно, что понятие коррупциогенных факторов по постановлению от 5 марта 2009 г. и ФЗ от 17 июля 2009 г. в значительной степени расходятся. Хотя на данный момент положения постановления приведены в соответствие с ФЗ от 17 июля 2009 г., это не означает, что формулировка закона более качественна.

Основные расхождения заключались в следующем:

1) согласно закону, коррупциогенные факторы содержатся не только в проектах нормативных актов (как отмечено в постановлении), но и в действующих нормативных актах. Принципиально важно для борьбы с коррупцией обращение не только к будущему законодательству, но и возможность проведения антикоррупционной экспертизы законодательства действующего;

2) абсолютно не совпадают системы коррупциогенных факторов. Так, по постановлению от 5 марта 2009 г. коррупциогенные факторы подразделяются на факторы: связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления; факторы, связанные с правовыми пробелами; факторы системного характера. По ФЗ от 17 июля 2009 г. выделяют факторы: устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.

Согласно, федеральному закону, таким образом, не включены в коррупциогенные факторы два вида факторов, которые были в Постановлении от 5 марта 2009 г., - связанные с наличием правовых пробелов и факторы системного характера.

3) наконец, значительно расходятся вышеназванные нормативно правовые акты в части определения направленности коррупциогенных факторов: по постановлению, они способствуют проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики, либо создают условия легитимности коррупционных деяний, а также допускают или провоцируют их. По закону, они создают условия для проявления коррупции. И здесь получается, что ФЗ сузил понимание коррупциогенных факторов, по меньшей мере, за счет невключения такого их назначения, как создание легитимности коррупционных деяний. Однако редакция и объем направленности коррупциогенных факторов по постановлению Правительства от 5 марта 2009 г. представляется более предпочтительным.

Таким образом, ФЗ от 17 июля 2009 г. значительно сузил понятие коррупциогенного фактора по сравнению с тем, которое было сформулировано четырьмя месяцами ранее в постановлении Правительства от 5 марта 2009 г., и ослабил поле для проведения антикоррупционной экспертизы, а, следовательно, и противодействие всей коррупцииСм: Лопашенко А. Коррупциогенные факторы: опасная трансформация нормативного толкования // Законность. 2009. № 10. С. 17..

С содержанием предмета надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции тесно связано решение вопроса о его пределах.

Сущность обозначения пределов надзора заключается в том, что эти параметры определяют границы прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции, и их знание необходимо для обеспечения единого правового подхода прокуроров к надзорной деятельности.

Границы прокурорского надзора должны определяться исключительно законодательством о прокуратуре. В поле зрения прокурора должна находиться только та часть деятельности поднадзорных объектов, которая носит правовой характер, связана с исполнением законов. При осуществлении надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, а прокуроры не должны вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных органов.

Важно, что у прокурора при осуществлении общенадзорных функций отсутствуют административные полномочия. Прокурор не вправе и не должен лично устранять нарушения закона. В целом же при выявлении нарушений закона, их причин и способствующих им условий прокурор обязан поставить вопрос об их устранении перед органом или должностным лицом, полномочным своей властью устранить указанные недостатки. Содержание конкретных мер, направленных на устранение нарушений закона, и порядок их реализации определяются данным органом или лицом самостоятельно. Таким путем достигается цель, с одной стороны, сохранения в подобных ситуациях независимого положения прокурора, а с другой - обеспечения профессионализма прокурора в деле восстановления законности См.: Прокурорский надзор / под. ред. Сухарева А.Я. М., 2009. С. 180..

Основные задачи прокурорского надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции сформулированы в Приказе Генерального прокурора от 15.05.2010 г. № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции». Согласно вышеназванному приказу задачами надзорной деятельности по противодействию коррупции являются:

своевременное предупреждение коррупционных правонарушений;

выявление и устранение их причин и условий См.: Приказ Генерального прокурора РФ от 15.05.2010 г. № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции» // Законность. N 8. 2010. С. 54..

Согласно, приказу ГП от 15.05.2010 № 209 основными направлениями прокурорского надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции являются:

1) координирование деятельности подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сфере противодействия коррупции;

2) систематическая проверка исполнения законодательства о противодействии коррупции в федеральных органах исполнительной власти с привлечением при необходимости иных подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

3) контроль работы прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции;

4) проведение обобщения и анализа работы по рассмотрению обращений граждан и организаций по фактам коррупции;

5) инициирование обсуждения наиболее актуальных вопросов на координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов См.: Приказ Генерального прокурора РФ от 15.05.2010 г. № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции» // Законность. N 8. 2010. С. 55..

Таким образом, подводя итог вышесказанному, можно сделать следующие выводы:

прокурорский надзор за соблюдением законодательства о противодействии коррупции, является подотраслью надзора за исполнением законов, имеет специфические признаки, задачи, позволяющие назвать его одним из приоритетных направлений прокурорской деятельности;

на сегодняшний момент в законодательстве о прокуратуре содержание предмета четко не определено, в частности речь идет о толковании термина «закон». Среди многочисленных точек зрений по этому поводу самой предпочтительной является трактовка термина «закон» в широком (материальном) смысле, при котором он охватывает не только законы, принимаемые Федеральным Собранием, но и указы Президента РФ, и постановления Правительства РФ.



Глава II. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции

2.1 Основные полномочия прокурора

Перечень полномочий прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции содержится в ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992. N 2202-1 (в ред. ФЗ от 07.02.2011 N 4-ФЗ) См.: Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992. N 2202-1, в ред. ФЗ от 07.02.2011 N 4-ФЗ // СЗ РФ. 20.11.1995. N 47. ст. 4472; СЗ РФ. 14.02.2011. N 7. ст. 901.. В зависимости от содержания и целенаправленности их можно разделить на три группы:

полномочия, направленные на своевременное выявление нарушений закона и сопутствующих им обстоятельств, причин и способствующих условий;

полномочия по устранению нарушений закона;

полномочия по предупреждению нарушений закона.

Полномочия, относящиеся к первой группе, обеспечивают установление фактических данных о принятие незаконного правового акта, о лицах, принявших его, а также о последствиях, которые наступили в связи с наступлением акта в силу. В зависимости от источника информации, различаются полномочия, ориентируемые на получение требуемых сведений путем: непосредственного обнаружения прокурором незаконных правовых актов; истребование и изучение необходимы документов; получение информации от физических лиц; а также использование помощи специалистов См.: Настольная книга прокурора / Под. ред. Герасимова С.И. М., 2006. С . 210..

Полномочие по непосредственному обнаружению обеспечивается, прежде всего, правом прокурора на беспрепятственный вход на территорию и в помещения органов поднадзорных объектов. По предъявлению служебного удостоверения прокурор вправе беспрепятственно входить на территорию и помещения органов, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. Данное право выражается в нераспространении на прокурора правил пропускного режима и для прохода ему достаточно предъявления служебного удостоверения. Для вхождения на территорию и в помещения особо режимных (секретных) объектов прокурору необходимо иметь соответствующий допуск, дающий право с документами и иными материалами, содержащими сведения, отнесенные к государственной и иной охраняемой законом тайне. Право беспрепятственного входа предполагает возможность фактического попадания прокурора в нужное место и к нужному должностному лицу, а не просто пресечение проходной территории или порога помещения См.: Полномочия прокурора по выявлению нарушений и применению правовых средств реагирования на выявленные нарушения. Методические рекомендации / Под. ред. Викторова И.С. М., 2005. С. 4..

Однако, не все лица (в основном к ним относятся бизнесмены, руководящие работники некоторых федеральных органов исполнительной власти, банков, коммерческих структур) выполняют данное право надлежащим образом. На прокуроров пытаются распространить правила пропускного режима, требующие предварительного согласования визита представителя надзорной власти, заказа пропуска и т.п. В этих случаях прокуроры должны принципиально реагировать на попытки ущемления их права на беспрепятственный вход на территории и помещения поднадзорных объектов, путем опротестования незаконных ведомственных и иных нормативных актов, либо внесения представлений об устранении нарушений законов См.: Григорьев В.Н., Победкин А.В., Яшин В.Н., Калинин В.Н. Прокурорский надзор М., 2009. С. 211..

Находясь в помещении поднадзорных объектов, прокурор имеет право на доступ к документам и материалам. Работа прокурора с документами достаточно широка и объемна. В данном случае следует иметь в виду, что изучение документов и материалов на месте имеет некоторые преимущества, такие как: возможность получения необходимых сведений, пояснений от работников проверяемой организации, возможность составления данных, отраженных в документах, с фактическим положением дел. Немаловажное значение имеет элемент внезапности, который свойственен обращению прокурора к документам непосредственно на том объекте, где, по имеющейся информации, совершено правонарушение См.: Настольная книга прокурора / Под. ред. Герасимова С.И. М., 2006. С . 212..

Истребование и изучение необходимых документов, материалов, статистических и иных данных частично перекликается с правом доступа прокурора к документам и материалам, однако это самостоятельное полномочие прокурора. Требование прокурора о предоставлении документов, материалов и иных сведений может быть выражено как в письменной, так и устной форме. В соответствии с данным требованием ему должны быть предоставлены все документы, которые необходимы для выявления нарушений закона. Уклонение от предоставления прокурору документов не допускается. Наличие в документах сведений закрытого характера обуславливает обязанность прокурора соблюдать правила работы с такими документами, но это не может служить основанием для отказа в предоставлении таких документов См.: Полномочия прокурора по выявлению нарушений и применению правовых средств реагирования на выявленные нарушения. Методические рекомендации / Под. ред. Викторова И.С. М., 2005. С. 5..

Однако на практике начинают возникать сложности, связанные с истребованием и получением информации, необходимой для осуществления надзорной деятельности в сфере противодействия коррупции.

Статьей 22 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992. N 2202-1 (в ред. ФЗ от 07.02.2011 N 4-ФЗ) закреплено право прокурора требовать представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений от руководителей и иных должностных лиц См.: Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992. N 2202-1, в ред. ФЗ от 07.02.2011 N 4-ФЗ // СЗ РФ. 20.11.1995. N 47. ст. 4472; СЗ РФ. 14.02.2011. N 7. ст. 901..

Вместе с тем п. 6 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» предписано при рассмотрении сигналов о правонарушениях в сферах, на которые распространяется законодательства о банковской, налоговой и иной тайне, руководствоваться порядком, установленным для таких случаев законом См.: Приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // СПС «Гарант». 2011.. А именно Федеральным законом РФ «О государственной тайне» от 21.07. 1993 № 5485-1 (в ред. ФЗ от 18.07.2009 N 180-ФЗ) См.: Федеральный закон «О государственной тайне» от 21.07.1993 N 5485-1, в ред. ФЗ от 18.07.2009 N 180-ФЗ // СЗ РФ. 13.10.1997. N 41. стр. 8220-8235; СЗ РФ. 20.07.2009. N 29. ст. 3617., ФЗ РФ «О коммерческой тайне» от 29.07.2004 № 98-ФЗ (в ред. от 24.07.2007 N 214-ФЗ) См.: Федеральный закон «О коммерческой тайне» от 29.07.2004 № 98-ФЗ, в ред. от 24.07.2007 N 214-ФЗ // СЗ РФ. 09.08.2004. N 32. ст. 3283; СЗ РФ. 30.07.2007. N 31. ст. 4011., Налоговым кодексом РФ от 31.07.1998 N 146-ФЗ (в ред. ФЗ от 28.12.2010 N 404-ФЗ).

...