Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции

Так, например, ст. 102 Налогового кодекса РФ определяет, что налоговую тайну составляют любые полученные налоговым органом, органами внутренних дел, органом государственного внебюджетного фонда, таможенным органом сведений о налогоплательщике См.: Налоговый кодекс РФ от 31.07.1998 N 146-ФЗ, в ред. ФЗ от 28.12.2010 N 404-ФЗ // СЗ РФ. N 31. 03.08.1998. ст. 3824; СЗ РФ. 03.01.2011. N 1. ст. 16..

Согласно порядка доступа к конфиденциальной информации налоговых органов, утвержденного приказом МНС России от 03.03.2003 № БГ-3-28/96 основанием для рассмотрения запроса в налоговом органе является ссылка на положение федерального закона, устанавливающего право пользователя на получение конфиденциальной информации. Пункт 7 Порядка определяет, что обоснованием запроса является конкретная цель, связанная с исполнением пользователем определенных федеральным законом обязанностей, для достижения которой ему необходимо использовать запрашиваемую конфиденциальную информацию (например, находящиеся в производстве суда, правоохранительного органа дела с указанием его номера; проведение правоохранительным органом оперативно-розыскных мероприятий) См.: Приказ МНС РФ «Об утверждении Порядка доступа к конфиденциальной информации налоговых органов» от 03.03.2003 N БГ-3-28/96 // Российская газета. N 63. 03.04.2003..

В своих запросах органы прокуратуры в целях проведения проверок исполнения законодательства о противодействии коррупции ссылаются на ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ». Однако ни в вышеназванном Порядке, ни в письме ФНС России от 07.07.2006 N ШТ-6-03/688@ «О предоставлении информации», определяющем перечень федеральных нормативных актов, на которые должны ссылаться налоговые органы при предоставлении конфиденциальной информации, отсутствует всякое упоминание органов прокуратуры См.: Письмо Федеральной налоговой службы «О предоставлении информации» от 7 июля 2006 г. N ШТ-6-03/688@ // Таможенный вестник. N 16. август 2006. С. 48. . Как следствие, налоговые органы не утруждают себя расширительным толкованием понятия правоохранительного органа, не включая в него органы прокуратуры.

Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ (в ред. ФЗ от 23.11.2007 N 268-ФЗ) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», определяя условия предоставления таких сведений, устанавливает, что информация о зарегистрированных правах и сделок с ним на бесплатной основе предоставляется правоохранительным органам, судам, судебным приставам-исполнителям исключительно по находящимся в их производстве уголовным и гражданским делам См.: Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.1997 № 122-ФЗ, в ред. ФЗ от 23.11.2007 N 268-ФЗ // СЗ РФ. 28.07.1997. N 30. ст. 3594; СЗ РФ. 26.11.2007. N 48 (2 ч.). ст. 5812..

Таким образом, «надзорные» подразделения органов прокуратуры в настоящее время лишены возможности получения сведений из органов регистрационной службы, поскольку ни уголовные, ни гражданские дела в их производстве находиться не могут.

Отсутствие возможности для истребования и последующего анализа вышеперечисленных сведений влечет невозможность надлежащего исполнения органами прокуратуры своих функций, особенно в сфере противодействия коррупционным проявлениям.

С целью решения данной проблемы предлагается внести изменения прежде всего в ФЗ от 17.01.1992. N 2202-1 (в ред. ФЗ от 07.02.2011 N 4-ФЗ) «О прокуратуре РФ», установив полномочия прокурора на получение любой необходимой для осуществления надзорной деятельности информации приоритетным по отношению к нормам законодательства о служебной, коммерческой, банковской либо налоговой тайне.

Данное положение в силу конституционного статуса прокуратуры РФ, ее целей и задач нисколько не противоречат особому статусу сведений, составляющих названные виды тайн См.: Проблемы организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции: материалы научно-практического семинара. М., 2009. С. 20..

Для обеспечения высокого профессионального уровня надзорной деятельности прокурор вправе использовать помощь специалистов. В качестве специалистов могут быть привлечены бухгалтера, лингвисты, экономисты и другие работники различных профессий. Основными формами участия специалистов при осуществлении надзора за исполнением законодательства о коррупции являются дача консультаций (заключения) прокурору для выяснения возникших вопросов, а также участие указанных лиц при получении объяснений должностных лиц и отбор прокурором нужных документов. Полномочия по привлечению специалистов реализуются прокурором путем направления руководителю соответствующего органа письменного требования См: Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор. М., 2010. С. 130.. Однако на практике данное полномочие используется достаточно редко.

При необходимости прокурор вправе вызывать должностных лиц и граждан в прокуратуру или в иное учреждение или организацию для дачи объяснений по поводу нарушения закона. Письменные объяснений, как правило, составляемые должностными лицами и гражданами собственноручно, в дальнейшем приобщаются прокурором к материалам проверки.

Полномочия прокурора по устранению нарушений закона представляют собой систему правовых средств, используемых для пресечения правонарушения, восстановления законности, ликвидации вызванных изданием правового акта негативных последствий См: Настольная книга прокурора / Под. ред. Герасимова С.И. М., 2006. С. 217.. К ним относятся:

опротестование нормативно правового акта, противоречащего федеральному законодательству и содержащего коррупциогенные факторы;

внесения представления об устранении нарушений закона и способствующих им обстоятельств;

внесения в нормотворческий орган требования прокурора об изменении нормативно правового акта, содержащего коррупциогенные факторы;

направление заявления в суд о признании недействующим нормативного правового акта, противоречащего федеральному законодательству и содержащего коррупциогенные факторы;

направление заявления в суд о внесении изменений в нормативно правовой акт с целью исключения из него коррупциогенных факторов;

Полномочия прокурора по предупреждению принятия незаконных правовых актов включают в себя объявление предостережения о недопустимости нарушения закона и составление заключения при проведении антикоррупционной экспертизы проектов нормативно правовых актов. Однако согласно п. 5 ст. 4 ФЗ от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов» заключение, составляемое прокурором при проведении антикоррупционной экспертизы проектов нормативно правовых актов, носит только рекомендательный характер См.: Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов» от 17.07.2009. №172-ФЗ // СЗ РФ. 20.07.2009. N 29. ст. 3609.. Таким образом, соответствующий орган, организация либо должностное лицо вправе не учитывать мнение прокурора при принятии акта, поскольку в действующем законодательстве не предусмотрена ответственность за выполнение требований прокурора, внесенных до принятия правового акта.

Так, прокурор г.Нового Оскола Белгородской области при рассмотрении проекта решения «Об установлении налога на имущество физических лиц по Боровогриневскому сельскому поселению на 2010 год» выявил коррупциогенный фактор, выразившийся в использовании отсылочной нормы при возможности формулирования конкретного нормативного положения. Прокурором было составлено заключение, в котором говорилось о необходимости устранения коррупциогенного фактора и предлагались конкретные меры по решению данной проблемы, а именно говорилось о необходимости включения в п. 6 проекта решения перечня категорий граждан, которым предоставляются льготы по уплате налога на имущество. Однако мнение прокурора не было учтено при принятии вышеназванного правового акта и нарушение закона было устранено только после принесения прокурором города протеста Докладная записка Заместителю прокурора Белгородской области старшему советнику юстиции Логвинову Э.В. от 20.12.2010 г. Исх. - № 27-12-10 // Архив прокуратуры г. Белгорода. .

Подводя итог вышесказанному, можно сделать следующие выводы:

все полномочия прокурора в зависимости от содержания и целенаправленности можно разделить на три группы: полномочия, направленные на своевременное выявление нарушений закона и сопутствующих им обстоятельств, причин и способствующих условий; полномочия по устранению нарушений закона; полномочия по предупреждению нарушений закона;

органы прокуратуры в настоящее время лишены возможности получения определенной категории сведений в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции. Отсутствие возможности для истребования и последующего анализа полученных сведений влечет невозможность надлежащего исполнения органами прокуратуры своих функций, особенно в сфере противодействия коррупционным проявлениям. В этой связи предлагается я внести изменения ФЗ от 17.01.1992. N 2202-1 (в ред. ФЗ от 07.02.2011 N 4-ФЗ) «О прокуратуре РФ», установив полномочия прокурора на получение любой необходимой для осуществления надзорной деятельности информации приоритетным по отношению к нормам законодательства о служебной, коммерческой, банковской либо налоговой тайне.

2.2 Акты прокурорского реагирования

Выявив в ходе осуществления своих полномочий факты как совершенных, так и готовящихся нарушений закона, установив обстоятельства, способствующие нарушениям, а также виновных лиц, прокурор обязан предпринять предусмотренные законом меры по устранению выявленных нарушений и их недопущению впредь. Для этого законодательством, регулирующим прокурорский надзор за соблюдением законодательства о противодействии коррупции, предусматривается ряд специфических полномочий прокуроров, т.е. прав и обязанностей, обеспечивающих устранение нарушений законов. Такие полномочия в теории и практике прокурорского надзора принято именовать правовыми средствами прокурорского реагирования на нарушение законов.

Таким образом, предусмотренные законодательством и совершаемые в установленном порядке действия по устранению выявленных нарушений законов, а также причин и условий, им способствующих, и привлечению к ответственности виновных лиц являются правовыми средствами реагирования прокурора на нарушения законовСм.: Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор. М., 2010. С. 156. .

Данные средства находят свое отражение в соответствующих актах прокурорского реагирования. Акты прокурорского реагирования - это предусмотренные законом письменные документы, посредством которых реализуются средства прокурорского реагирования.

Акты прокурорского реагирования - это индивидуальные акты, обращенные к тем или иным органам и должностным лицам в связи с определенными фактами, а именно фактами нарушения закона См.: Григорьев В.Н., Победкин А.В., Яшин В.Н., Калинин В.Н. Прокурорский надзор. М., 2009. С. 216..

К числу правовых актов, присущих деятельности прокуратуры при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции, относятся:

1) Протест прокурора на противоречащий закону правовой акт.

По своему правовому содержанию протест прокурора означает требование об устранении положений правового акта, противоречащих закону, приведении акта в соответствие с действующим законодательством либо его отмене. Требования, предъявляемые к протесту как акту прокурорского реагировании, предусмотрены ст. 23 Федерального закона от 17.01.1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" См.: Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992. N 2202-1, в ред. ФЗ от 07.02.2011 N 4-ФЗ // СЗ РФ. 20.11.1995. N 47. ст. 4472; СЗ РФ. 14.02.2011. N 7. ст. 901..

Такая форма прокурорского реагирования, как принесение протеста, актуальна в случае, когда нормативно правовой акт содержит помимо коррупционных факторов и противоречащие закону нормы. Необходимо учитывать, что результаты проверок одного и того же нормативно правового акта на предмет соответствия законодательству и на коррупциогенность должны оформляться одним актом прокурорского реагирования - протестом См.: Кудашкин А., Козлов Т. Реализация прокуратурой новых полномочий при проведении антикоррупционной экспертизы // Законность. 2010. №7. С. 34..

В протесте должен быть предложен конкретный способ устранения коррупциогенных факторов: внесение изменения в нормативно правовой акт; отмена нормативно правового акта (или его отдельных норм); разработка и принятие нового нормативно правового акта.

Анализ практики проведения прокуратурой антикоррупционной экспертизы показывает, что выбор того или иного способа зависит от решения руководителя органа прокуратуры, который не связан какими-либо рекомендациями.

При выборе того или иного способа устранения коррупциогенных факторов можно руководствоваться следующими соображениями. Предлагаемый способ должен предусматривать наилучший возможный вариант минимального изменения анализируемого нормативно правового акта (только для устранения коррупциогенного фактора). В компетенцию прокурора не входит формулирование конкретного нового варианта текста нормативно правового акта, что не исключает такой возможности в рамках участия органов прокуратуры в нормотворческой деятельности на региональном и местном уровне. При этом следует помнить, что предлагаемые органами прокуратуры варианты проектов нормативно правовых актов носят рекомендательный характер. Однако после принятия нормативно правового акта он становится предметом обязательной антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры.

Предлагаемые рекомендации заключаются в следующем.

Внесение изменений в нормативно правовой акт предполагает корректировку нормы, содержащей коррупциогенный фактор; при этом происходит замена коррупциогенных положений другим - некоррупциогенным нормативным положением.

Отмена нормативно правового акта (или его отдельных норм) не предполагает замены другим нормативным правовым актом или одной нормы другой. Такой способ должен рекомендоваться только в том случае, если есть аналогичные действующие нормы, не содержащие коррупциогенных норм.

Так, например, в 2009 г. в Магаданской области Правилами охоты на территории области в нарушение Федерального закона от 24.04.1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» См.: Федеральный закон «О животном мире» от 24.02.1995. № 52-ФЗ, в ред. ФЗ от 28.12.2010. № 420-ФЗ // СЗ РФ. 24.04.1995. N 17. ст.1462; СЗ РФ от 3.01.2011. N 1. ст. 32. на управление охотничьего хозяйства возлагались полномочия по установлению квот добычи копытных животных, бурых медведей, лицензионных видов пушных зверей, а также полномочия по выдаче разрешений на добывание объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, принадлежащие Федеральной службе по надзору в сфере природопользования. По результатам рассмотрения протеста прокурора области незаконное решение отменено См.: Александрова В. Соблюдение законодательства о борьбе с коррупцией // Законность. 2010. № 5. С. 9..

Разработка и принятие иного нормативно правового акта, устраняющего коррупциогенный фактор, предпочтительна тем, что на смену нормативно правового акта, в котором есть коррупциогенные нормы, придет другой нормативно правовой акт. В этом случае нет временного разрыва в правовом регулировании. Такой способ должен рекомендоваться, если не существует негативной правоприменительной практики использования нормативно правового акта, содержащего коррупциогенные факторы, породившего коррупционные проявления См.: Россинская Е. Р. Правовые и методологические проблемы антикоррупционной экспертизы // СПС «Гарант». 2010. .

2) Представление прокурора об устранении нарушений закона.

Порядок внесения представлений и их рассмотрения предусмотрен ст. 24 Федерального закона от 17.01.1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" См.: Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992. N 2202-1, в ред. ФЗ от 07.02.2011 N 4-ФЗ // СЗ РФ. 20.11.1995. N 47. ст. 4472; СЗ РФ. 14.02.2011. N 7. ст. 901.. Представление вносится в орган или должностному лицу, компетенция которого позволяет обеспечить принятие реальных мер по устранению нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Применительно к антикоррупционной экспертизе представление может вноситься в случае неисполнения или иного нарушения правотворческими органами обязанностей, возложенных на них.

Так, например, один из гражданских служащих управления по труду администрации Белгородской области, будучи государственным экспертом условий труда, в соответствии с утвержденным должностным регламентом организовывал государственную экспертизу условий труда и по ее результатам составлял заключения. При этом экспертизы проводились коммерческой организацией, 50% доли уставного капитала была супруга государственного служащего управления. Несмотря на личную и имущественную заинтересованность государственного служащего, он о наличии конфликта интересов представителю нанимателя не сообщил, меры по предотвращению такого конфликта не принял. По результатам рассмотрения представления прокурора Белгородской области от занимаемой должности отстранен См.: Докладная записка Заместителю прокурора Белгородской области старшему советнику юстиции Логвинову Э.В. от 25.12.2010 г. Исх - № 54-12-10 // Архив прокуратуры Белгородской области. .

3) Требование прокурора об изменении нормативно правового акта, содержащего коррупциогенные факторы.

Порядок внесения требований и их рассмотрения предусмотрен п. 2 ст. 91 Федерального закона от 17.01.1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" См.: Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992. N 2202-1, в ред. ФЗ от 07.02.2011 N 4-ФЗ // СЗ РФ. 20.11.1995. N 47. ст. 4472; СЗ РФ. 14.02.2011. N 7. ст. 901. и ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 17.07.2009. №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов» См.: Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов» от 17.07.2009. №172-ФЗ // СЗ РФ. 20.07.2009. N 29. ст. 3609..

Такая форма прокурорского реагирования актуальна в случае, когда нормативно правовой акт не содержит положений, противоречащих действующему законодательству, но результат антикоррупционной экспертизы свидетельствует о наличии в нем коррупциогенных факторов. Требование прокурора об изменении нормативно правового акта вносится в нормотворческий орган, принявший нормативно правовой акт с коррупциогенными факторами. В требовании прокурора должен быть предложен конкретный способ устранения коррупциогенных факторов: внесение изменения в нормативно правовой акт; отмена нормативно правового акта (или его отдельных норм); разработка и принятие нового нормативно правового акта.

Так, например, в ходе проведенной прокуратурой Московской области экспертизы постановления правительства области от 29.12.2009 г. № 1183/56 «Об утверждении Порядка представления в 2010 году за счет средств бюджета Московской области субсидий для частичного финансирования расходов организаций, спортивные команды которых выступают от имени Московский области на региональных, межрегиональных, всероссийских и международных мероприятиях» установлено, что в акте имел место пробел в правовом регулировании - отсутствовала норма, регулирующая правоотношения, связанные с проведением конкурсного отбора организаций, претендующих на получение субсидий, и отсутствовали административные процедуры - порядок совершения комитетом по физической культуре, спорту, туризму и работе с молодежью Московской области выбора получателя субсидий. По требованию прокуратуры Московской области в указанное постановление внесены соответствующие изменения См.: Информационное письмо первого заместителя Генерального прокурора РФ Буксмана А.Э. от 21.06.2010 № 86/1-216-2010 // Информационный бюллетень (Прокуратура Саратовкой области). 2010. № 7. С. 82..

Требование прокурора об изменении нормативно правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования. Требование прокурора, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа.

Руководители органов прокуратуры обязаны лично участвовать в заседаниях законодательных (представительный) органов государственной власти субъекта Федерации или представительных органов местного самоуправления при рассмотрении требований. В других случаях руководители органов прокуратуры обязаны обеспечить рассмотрение внесенных требований с участием представителей прокуратуры (п. 1.6 Приказа Генерального прокурора от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативно правовых актов» См.: Приказ Генерального прокурора «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативно правовых актов» от 28.12.2009 № 400 // СПС «Гарант». 2010.).

Удовлетворение требования может заключаться как во внесении изменений в нормативно правовой акт, содержащий коррупциогенный фактор, так и в возбуждении процедур, необходимых для изменения нормативно правового акта, поскольку изменению отдельных видов нормативно правовых актов предшествует предварительная многоступенчатая работа по подготовке проекта, его согласованию и принятие.

При этом возникает вопрос: входит ли в компетенцию органов прокуратуры согласование вносимых в нормативно правовые акты изменений? Анализ нормативных документов свидетельствует, что участие органов прокуратуры в таком согласовании носит факультативный характер. Однако такое участие целесообразно, поскольку принятые изменения автоматически становятся предметом антикоррупционной экспертизы органов прокуратуры См.: Кудашкин А., Козлов Т. Реализация прокуратурой новых полномочий при проведении антикоррупционной экспертизы // Законность. 2010. №7. С. 37..

4) Заявление в суд о признании недействующим нормативно правового акта, противоречащего федеральному законодательству и содержащего коррупциогенные факторы или о внесении изменений в нормативно правовой акт с целью исключения из него коррупциогенных факторов.

В случае отклонения внесенного прокурором требования об изменении нормативно правового акта, содержащего коррупциогенные факторы, прокурор обязан использовать право на обращение с заявлением в суд (ст. 4 ФЗ от 17.07.2009. №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов» См.: Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов» от 17.07.2009. №172-ФЗ // СЗ РФ. 20.07.2009. N 29. ст. 3609.). Однако при этом возникают проблемы процессуального порядка, из-за которых в 2009 году ни одно такое заявление судами рассмотрено не было.

Проблема заключается в том, что действующий Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.11.2002 N 138-ФЗ (в ред. ФЗ от 09.12.2010 N 353-ФЗ) См.: Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.11.2002 N 138-ФЗ, в ред. ФЗ от 09.12.2010 N 353-ФЗ // СЗ РФ. 18.11.2002. N 46. ст. 4532; СЗ РФ. 13.12.2010. N 50. ст. 6611. далее ГПК РФ и Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24.07.2002 N 95-ФЗ (в ред. ФЗ от 27.07.2010 N 194-ФЗ) См.: Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24.07.2002 N 95-ФЗ, в ред. ФЗ от 27.07.2010 N 194-ФЗ // СЗ РФ. 29.07.2002. N 30. ст. 3012; СЗ РФ. 02.08.2010. N 3. ст. 4163. далее АПК РФ не содержат процессуального механизма рассмотрения заявлений, поданных прокурорами в суд, о внесении изменений в нормативно правовой акт с целью исключения из него коррупциогенных факторов.

В порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ («Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»), могут быть поданы заявления об оспаривании решений, действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, которые могут быть выражены в отклонении (неисполнении) внесенного прокурором требования об изменении нормативно правового акта, содержащего коррупциогенные факторы. Однако такое регулирование не позволяет в полной мере реализовать новые полномочия прокуроров.

Представляется, что в целях реализации новых полномочий прокуроров по результатам проведенной антикоррупционной экспертизы необходимо внести изменения в ГПК РФ и АПК РФ.

Прежде всего, ч.1 ст. 45 ГПК РФ целесообразно дополнить положением, предусматривающим возможность обращения прокуроров в суд с заявлением об исполнении протеста прокурора, требования прокурора, следующего из его полномочий, перечисленных в ст. 91, 22, 27 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992. N 2202-1 (в ред. ФЗ от 07.02.2011 N 4-ФЗ) См.: Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992. N 2202-1, в ред. ФЗ от 07.02.2011 N 4-ФЗ // СЗ РФ. 20.11.1995. N 47. ст. 4472; СЗ РФ. 14.02.2011. N 7. ст. 901.. Аналогичную норму следует ввести в ст. 52 АПК РФ.

В ч. 1 ст. 251 ГПК РФ («Подача заявления об оспаривании нормативно правовых актов») предусмотреть возможность обращения прокурора в суд с заявлением о признании недействующим нормативно правового акта полностью или в части на том основании, что в нем есть коррупциогенные факторы. Для того чтобы процессуальный механизм заработал, необходимо изменить ст. 253 ГПК РФ («Решение суда по заявлению об оспаривании нормативно правового акта») следующим образом: установив, что оспариваемый нормативно правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативно правовому акту, имеющим большую юридическую силу, либо содержит коррупциогенные факторы, суд признает нормативно правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Аналогичную норму целесообразно внести в ст. 194 АПК РФСм: Кудашкин А., Козлов Т. Реализация прокуратурой новых полномочий при проведении антикоррупционной экспертизы // Законность. 2010. №7. С. 37..

5) Предостережение о недопустимости нарушения закона.

Предостережение о недопустимости нарушения закона объявляется прокурором при наличии явной угрозы нарушения закона должностным лицом. Эта форма прокурорского реагирования может применяться для предупреждения издания должностными лицами нормативно правовых актов, противоречащих федеральному законодательству. Но возникает вопрос о возможности применения такого средства прокурорского реагирования, если проект нормативно правового акта формально соответствует закону, однако содержит коррупциогенные факторы.

Для ответа на него необходимо иметь в виду, что положения нормативно правового акта, содержащие коррупциогенные факторы, формально закону не противоречат, но порождают или могут породить коррупциогенные правонарушения. Следовательно, в такой ситуации направление предостережения будет выходить за пределы полномочий прокурора. Однако он может направить должностному лицу информационное письмо, в котором изложит возможные последствия принятия им такого нормативно правового акта.

Как показывает практика, эту форму реагирования органы прокуратуры применяют широко и она дает определенный положительный эффект в части устранения выявленных коррупциогенных факторов См.: Найденко В.Н. Правовые средства противодействия коррупции // Государство и право. 2009. № 8. С. 27. .

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

основными актами прокурорского реагирования при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции являются: протест прокурора на противоречащий закону правовой акт; представление прокурора об устранении нарушений закона; требование прокурора об изменении нормативно правового акта, содержащего коррупциогенные факторы; заявление в суд о признании недействующим нормативно правового акта, противоречащего федеральному законодательству и содержащего коррупциогенные факторы или о внесении изменений в нормативно правовой акт с целью исключения из него коррупциогенных факторов; предостережение о недопустимости нарушения закона;

требование прокурора об изменении нормативно правового акта, содержащего коррупциогенные факторы, как акт прокурорского реагирования введено сравнительно недавно, но вместе с тем данный акт широко применяется в практике органов прокуратуры при реализации полномочий при проведении антикоррупционной экспертизы;

для применения на практике такого акта прокурорского реагирования, как заявление в суд (а именно о внесении изменений в нормативно правовой акт с целью исключения из него коррупциогенных факторов) необходимо разработать процессуальный механизм рассмотрения данных заявлений в суде. С этой целью следует внести изменения в ч.1 ст. 45, ст. ч.1 ст. 251, ст. 253 ГПК РФ и ст. 52, ст. 194 АПК РФ.

2.3 Организация прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции

Эффективность прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции в значительной мере зависит от его правильной организации. Последняя должна строиться таким образом, чтобы в поле зрения прокуратуры находились все наиболее актуальные вопросы обеспечения законности.

Организация надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции - составная часть организации работы прокуратуры в целом, под которой понимается совокупность взаимосвязанных и взаимодополняемых мер по подбору, расстановке, повышению квалификации прокурорских кадров, постоянному регулированию их деятельности, обеспечению их всеми необходимыми средствами, сбору и анализу информации, анализу работы прокуратуры и ее оценке, планированию работы, контролю за выполнением планов и др См.: Прокурорский надзор / под. ред. Сухарева А.Я. М., 2009. С. 193..

Так в августе 2007 г. в Генеральной прокуратуре Российской Федерации создано специализированное подразделение по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. В этой связи Генеральным прокурором РФ был издан приказ N 154 от 2 октября 2007 г. «Об утверждении инструкции о порядке формирования подразделений по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и привлечении их работников к дисциплинарной ответственности» См.: Приказ Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 154 «Об утверждении инструкции о порядке формирования подразделений по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и привлечении их работников к дисциплинарной ответственности» // СПС «Гарант». 2011.. Аналогичные подразделения создаются в субъектах Российской Федерации. К компетенции управления и структурных подразделений на местах отнесены вопросы борьбы с коррупцией в сфере государственной и муниципальной службы, включая коррупцию среди лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, руководителей регионов и муниципальных образований, депутатов, судей, прокуроров и других публичных должностных лиц.

В состав управления входят отдел по надзору за соблюдением федерального законодательства и отдел по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью, обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, а также организационно-методическая группа.

Учитывая комплексный характер коррупции, проявления которой могут наблюдаться в сфере исполнения законодательства различных видов (бюджетного, антимонопольного, законодательства об использовании государственного имущества, о государственных закупках, о противодействии легализации преступных доходов и т.д.) управление правомочно осуществлять необходимые мероприятия по противодействию коррупции в сфере исполнения соответствующего законодательства во взаимодействии с иными профильными надзорными подразделениями Генеральной прокуратуры РФ См.: Стрельников К.А. Вопросы Реализации Федерального закона «О противодействии коррупции // Журнал российского права. 2010. № 5. С. 49. .

Создающиеся подразделения по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции в аппаратах прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратур в оперативном отношении находятся в подчинении соответствующих прокуроров, но организационно их деятельность по указанным направлениям координируется специальным управлением центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Такое построение призвано обеспечить самостоятельную централизованную структуру в рамках единой прокуратуры Российской Федерации.

Для повышения гарантий независимости при выполнении возложенных обязанностей и предупреждения фактов неправомерного служебного поведения работников специализированных подразделений установлена не только особая процедура их назначения на должность и освобождения их от должности, но и специальный порядок привлечения таких прокурорских работников к дисциплинарной ответственности. Данная область отношений регулируется приказом Генерального прокурора от 2.10.2007 г. № 154 «Об утверждении инструкции о порядке формирования подразделений по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и привлечения их работников к дисциплинарной ответственности» См.: Приказ Генерального прокурора «Об утверждении инструкции о порядке формирования подразделений по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и привлечения их работников к дисциплинарной ответственности» от 2.10.2007 г. № 154 // СПС «Гарант». 2011..

Назначение на должности проводится только после тщательного изучения личности кандидата, который должен обладать безупречным послужным списком и соответствующей репутацией. Отбор кандидатур как в территориальные подразделения в субъектах Российской Федерации и приравненные к ним специализированные прокуратуры, так и в управление происходит на специальной комиссии. Состав комиссии в Генеральной прокуратуре Российской Федерации утвержден приказом Генерального прокурора России, возглавляет ее Первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации. На региональном уровне такие комиссии возглавляют прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур.

Все отобранные прокурорские работники, как на региональном, так и на федеральном уровне, назначаются на должность приказом Генерального прокурора Российской Федерации и могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности только с его согласия. Данная область отношений регулируется Тем самым в рамках общей схемы органов прокуратуры России создается вертикально интегрированная структура, которая призвана обеспечить системный подход к противодействию коррупции См.: Кривоносов А.Н. Правовое регулирование и приоритетные направления деятельности прокуратуры в механизме противодействия коррупции // Государство и право. 2010. №7. С. 32..

Управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции осуществляет:

- координирование деятельности подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сфере противодействия коррупции, в том числе по реализации мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции;

- систематическую проверку исполнение законодательства о противодействии коррупции в федеральных органах исполнительной власти с привлечением при необходимости иных подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

- контроль работы прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, обеспечение организационного и методического руководства такой деятельностью, проверку организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в указанной сфере.

Приказом Генерального прокурора от 15.05.2010 г. № 208 «Об организации исполнения национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 годы» утвержден комплексный план мероприятий по противодействию коррупции на 2010-2012 годы, в соответствии с которым контроль за ходом выполнения вышеназванного плана возлагается на управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции См.: Приказ Генерального прокурора «Об организации исполнения национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 годы» от 15.05.2010 г. № 208 // СПС «Гарант». 2011..

Прокурорам субъектов Российской Федерации, прокурорам городов и районов необходимо:

- с целью получения данных о коррупционных проявлениях наладить деловое взаимодействие с общественными организациями, средствами массовой информации, субъектами предпринимательской деятельности;

- усилить надзор за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, в том числе устанавливающих запреты и ограничения в сфере предпринимательской деятельности, реализации прав и свобод граждан;

- с использованием разработанных в Генеральной прокуратуре Российской Федерации Методических рекомендаций по оценке коррупциогенности проектов нормативных правовых актов и выявлению коррупционных проявлений при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением законодательства государственными и муниципальными служащими, органами управления и руководителями коммерческих и иных организаций систематически оценивать нормативные правовые акты (в том числе их проекты) на предмет коррупциогенности с составлением соответствующих заключений. Регулярно проверять на коррупционность практику правоприменения. Обнаружив коррупционные факторы в деятельности поднадзорных государственных и муниципальных органов, готовить предложения по корректировке законодательства;

- обеспечить действенный прокурорский надзор за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях коррупционной направленности, законностью принимаемых процессуальных решений о возбуждении либо отказе в возбуждении уголовных делСм: Кривоносов А.Н. Правовое регулирование и приоритетные направления деятельности прокуратуры в механизме противодействия коррупции // Государство и право. 2010. №7. С. 33. и др.

Таким образом, можно сделать следующий вывод:

организацию прокурорского надзора за соблюдением законодательства о противодействии коррупции осуществляют управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, а также соответствующие управления, созданные в субъектах РФ.

Глава III. Деятельность прокурора по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов

3.1 Понятие, принципы, цели, субъекты, объекты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов

По данным опроса ВЦИОМ (ноябрь 2009 г.), лишь 1% россиян считает, что коррупция в нашей стране практически отсутствует. И напротив, 78% граждан охарактеризовали степень коррупции как "высокую" и "очень высокую". Системное явление коррупции требует системных же мер реагирования. В этом контексте важным направлением противодействия является превентивная антикоррупционная политика, в том числе антикоррупционная экспертиза законодательства с целью устранения из него положений, способствующих коррупции См.: Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе // Хозяйство и право. 2010. № 4. С. 40. .

Основные положения, касающиеся правовых и организационных основ проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения, регламентированы Федеральным законом от 17.07.2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (далее ФЗ от 17.07.2009 г. N 172-ФЗ) См.: Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов» от 17.07.2009. №172-ФЗ // СЗ РФ. 20.07.2009. N 29. ст. 3609..

Согласно ст. 2 ФЗ от 17.07.2009 г. N 172-ФЗ основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов) являются:

обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;

оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;

обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов);

компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов);

сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее - органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов).

Несмотря на то, что вышеназванные принципы были закреплены в законе, некоторые из них законодателем не регламентированы. Например, бесспорно, что принцип сотрудничества органов, организаций, их должностных лиц) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов) должен стать одной из гарантий обеспечения открытости, гласности и учета мнения общества при принятии решений по наиболее важным, основополагающим законам и их проектам, затрагивающим конституционные права граждан. Однако каким образом это положение может быть реализовано - не известно См.: Родионова О.Н. Антикоррупционая экспертиза // Право: Теория и Практика. 2011. № 1. С. 17. .

Не установлены законодателем также требования к лицам, привлекаемым в качестве эксперта для проведения такой экспертизы по проектам законов, регламентирующих специфические сферы деятельности (например, финансово-экономической, технологической, экологической и иной)См.: Попов И.А. О некоторых проблемах нормативно правового и организационно-методического обеспечения антикоррупционной экспертизы // Юридическая Россия. 2010. № 8. С. 49. .

В ФЗ от 17.07.2009 г. N 172-ФЗ в качестве цели проведения антикоррупционной экспертизы определено выявление в нормативных правовых актах (проектах) коррупциогенных факторов и их последующее устранение. Коррупциогенными факторами в свою очередь признаются положения проектов документов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их. К коррупциогенным нормам относят положения проектов документов, содержащие коррупционные факторы См.: Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов» от 17.07.2009. №172-ФЗ // СЗ РФ. 20.07.2009. N 29. ст. 3609..

Согласно методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96) далее Методика все коррупциогенные факторы разбиты на 2 группы.

В первую группу включены факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил. К ним относятся:

широта дискреционных полномочий;

чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;

принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий;

отказ от конкурсных (аукционных) процедур и др.

Во вторую группу включены факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, к которым относятся:

наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права;

злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами);

юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера См.: Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96) // СЗ РФ. 08.03.2010. N 10. ст. 1084..

В соответствии со ст. 3 ФЗ от 17.07.2009 г. N 172-ФЗ проведением антикоррупционной экспертизы наделены:

- прокуратура РФ в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке;

- федеральные органы исполнительной власти в области юстиции;

- органы, организации, их должностные лица в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

В зависимости от субъекта проведения экспертизы можно выделить разные виды (внутренняя, внешняя, независимая). Внутренняя экспертиза нормативных правовых актов, их проектов проводится органами, должностными лицами, эти акты принимающими (издающими). Внешняя экспертиза проводится органами прокуратуры, юстиции. Независимая экспертиза - гражданами, их негосударственными (немуниципальными) объединениями, поэтому ее, на наш взгляд, логичнее именовать общественной экспертизой. Еще один вид внешней и, как правило, независимой экспертизы - научная экспертиза. Впрочем, федеральным законодательством об антикоррупционной экспертизе она прямо не упоминается. Однако она предусмотрена законодательством ряда субъектов РФ (Свердловской области, Ямало-Ненецкого автономного округа и др.) См.: Васильев Ф.П., Дугенец А.С. Антикоррупционные экспертизы нормативно правовых актов // СПС «Гарант». 2010..

В ФЗ от 17.07.2009 г. N 172-ФЗ в качестве объектов антикоррупционной экспертизы называются нормативные правовые акты (их проекты) органов государственной власти, государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, а в Методике - проекты нормативных правовых актов и других документов. К другим документам относятся, например, проекты технических заданий на разработку проектов федеральных законов.

Однако пока остается неясным, являются ли по смыслу указанного Закона объектами антикоррупционной экспертизы нормативные договоры и их проекты См.: Газимзянов Р.Р. Объекты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов: понятие и виды // Юридическая Россия. 2010. № 9. С. 37. .

Порядок проведения антикоррупционной экспертизы установлен ФЗ от 17.07.2009 г. N 172-ФЗ. Для органов юстиции действует порядок, определенный Правительством РФ. Все остальные уполномоченные на проведение антикоррупционной экспертизы субъекты порядок ее проведения устанавливают сами, в том числе в собственных актах. Этот подход в целом приемлем. Однако представляется необходимым законодательно закрепить единый порядок проведения независимой экспертизы.

По результатам экспертизы на коррупциогенность составляется экспертное заключение, в котором отражаются все выявленные положения проекта документа, способствующие созданию условий для проявления коррупции, с указанием структурных единиц проекта документа (разделы, главы, статьи, части, пункты, подпункты, абзацы) и соответствующих коррупционных факторов. В экспертном заключении могут быть отражены возможные негативные последствия сохранения в проекте документа выявленных коррупционных факторов См.: Кудрявцев В.Л. Антикоррупционная экспертиза: вопросы теории и методики производства // СПС «Гарант». 2010..

Таким образом, подводя итог вышесказанному, можно сделать следующий вывод: в настоящее время решение вопроса о дальнейшем совершенствовании нормативного и методического обеспечения антикоррупционной экспертизы является одним из приоритетных направлений деятельности соответствующих органов государственной власти с привлечением к этой работе компетентных специалистов в данной сфере и научного потенциала.

3.2 Органы прокуратуры как субъект проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов является относительно новым направлением прокурорского надзора, которое в настоящее время проходит стадию становления, включения в действующую систему работы органов прокуратуры.

В то же время необходимо отметить, что изучение нормативных правовых актов на предмет выявления коррупциогенных факторов не является для прокуроров незнакомым направлением деятельности. Так, еще в 2007 г. в Генеральной прокуратуре Российской Федерации с привлечением ряда общественных организаций и Всероссийского института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации была разработана методика оценки на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов.

Органы прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы руководствуются: Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96) См.: Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96) // СЗ РФ. 08.03.2010. N 10. ст. 1084.; приказом Генерального прокурора РФ от 28.12.2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» См.: Приказ Генерального прокурора «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативно правовых актов» от 28.12.2009 № 400 // СПС «Гарант». 2010..

Проведение антикоррупционной экспертизы - новая функция органов прокуратуры, назначение которой состоит в выявлении и устранении правовых предпосылок коррупции (коррупциогенных факторов), что по своей сути отождествляется с устранением дефектов правовой нормы или заложенной в ней правовой формулы.

Содержание новой функции прокуратуры составляет деятельность по проведению органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принятых в тех сферах общественных отношений, которые специально определены ч. 2 ст. 3 ФЗ от 17.06.2009 г. № 172-ФЗ. Это вопросы, касающиеся: