Управление закупками продукции для муниципальных нужд (на примере Администрации муниципального образования "Балезинское")

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

«Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Ижевский филиал

Кафедра теории и практики управления

Выпускная квалификационная работа

По специальности: «Государственное и муниципальное управление»

На тему: «Управление закупками продукции для муниципальных нужд (на примере Администрации муниципального образования «Балезинское»)»

Автор: студентка группы ГМУ-044

Касимова Надежда Ивановна

Руководитель: доктор экономических наук,

профессор Некрасов В.И.

Ижевск, 2016

Содержание

Введение

1. Теория формирования системы управления закупками продукции для муниципальных нужд: содержание, правовая база, проблемы

1.1 Сущность и содержание системы закупок продукции для муниципальных нужд

1.2 Нормативно-правовая база закупок продукции для муниципальных нужд

1.3 Современные проблемы управления закупками продукции для муниципальных нужд

Выводы по первой главе

2. Особенности управления закупками для муниципальных нужд на примере администрации МО «Балезинское»: анализ, оценка

2.1 Организационно-правовая характеристика Администрации муниципального образования «Балезинское»

2.2 Организационно-экономический анализ управления закупками для муниципальных нужд

2.3 Проблемы функционирования системы управления закупками для муниципальных нужд

Выводы по второй главе

3. Совершенствование системы управления закупками для муниципальных нужд в администрации МО «Балезинское»

3.1 Мероприятия, направленные на совершенствование организации управления закупками для муниципальных нужд

3.2 Оценка эффективности предложенных мероприятий

Выводы по третьей главе

Заключение

Список используемых источников литературы

Приложения

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена важной ролью муниципального заказа в Российской Федерации, выполняющего не только задачи по обеспечению муниципальных нужд, но и обеспечивающего социально-экономическое развитие муниципального образования. Вопрос сокращения издержек муниципальных образований весьма актуален для системы муниципального управления. Одним из эффективных способов снижения издержек является проведение конкурсных закупок сырья, товаров и услуг. Конкурсный принцип поставок позволяет производить закупки по оптимальным рыночным ценам при условии наличия конкуренции на рынки данного товара или услуги.

Проблема формирования эффективной системы муниципальных закупок стала особенно актуальной в связи с устойчивой тенденцией роста объема расходов на муниципальные закупки, увеличения их доли в муниципальном бюджете. Система муниципальных заказов, закупок продукции, работ и услуг для муниципальных нужд является важным фактором влияния муниципального образования на муниципальную экономику.

Отсутствие серьезной юридической проработки понятийного аппарата, а также норм, регулирующих муниципальные закупки, приводит к тому, что современное законодательство в указанной сфере является запутанным и требующим серьезного изучения и доработки. Все недостаточно четко отрегулированные вопросы в сфере муниципальных закупок так или иначе приводят к появлению проблем в сфере их финансирования, а точнее - расходования бюджетных средств.

Кроме того, наличие множества проблем в сфере регулирования и управления муниципальных закупок отразилось на формировании неформального «теневого» института коррупции, препятствующего развитию цивилизованного рынка муниципальных заказов, формированию экономической среды для установления эффективных контрактных отношений между государством - заказчиком и его поставщиками (исполнителями, подрядчиками).

В настоящее время возросла необходимость совершенствования механизма муниципальных закупок за счет консолидации заказов, применения современных процедур их размещения, исключения неоправданных ограничений, усложненных и неэффективных процедур.

Вышесказанное определяет актуальность выбранной темы выпускной квалификационной работы.

Объектом исследования является деятельность Администрации МО «Балезинское» по управлению закупками продукции для своих нужд.

Предметом исследования является организационно-правовые и социально-экономические отношения в процессах управления закупками продукции муниципальных нужд.

Степень научной разработанности. Научные позиции сформировались на основе изучения теоретических, методологических, эмпирических позиций российских и зарубежных ученых по проблемам организации управления закупками для муниципальных нужд.

Большое значение для исследования имело изучение теории и практики муниципального заказа, посвященные проблемам управления муниципальными закупками, по работам таких авторов как: Авдейкина А.А., Андреева Л.В., Андреева М.Ю., Антонов В.И., Барихин А.Б., Белов В.Е., Белых В.С., Беляева О.А., Ботоева Г.И., Бункина М.К., Вилкин А.С., Гатаулина Л.Ф., Горбунова О.Н., Калмыков Ю.П., Киселева О.В., Ковалев И.Н., Козин М.Н., Красильникова Е.В., Ленева Е.В., Маркелов К.Б., Мельников В.В., Надеин В.В., Осокина А.С., Сатюков А.А., Сухадольский Г.А., Тычинский И.Ф., Юнусова П.С., Яковлев А.А. и других.

Цель работы - выявить проблемы и разработать мероприятия, направленные на совершенствование организации управления закупками для муниципальных нужд на основе оценки системы управления закупками для муниципальных нужд Администрации МО «Балезинское».

Достижению поставленной цели способствует решение следующих задач:

-рассмотреть сущность и содержание системы закупок продукции для муниципальных нужд;

- раскрыть нормативно - правовую базу закупок продукции для муниципальных нужд;

- выявить современные проблемы управления закупками продукции для муниципальных нужд;

-проанализировать систему управления закупками для муниципальных нужд на примере Администрации МО «Балезинское»;

- обосновать особенности функционирования системы управления закупками для муниципальных нужд;

-разработать мероприятия, направленные на совершенствование организации управления закупками для муниципальных нужд.

1. Теория формирования системы управления закупками продукции для муниципальных нужд: содержание, правовая база, проблемы

1.1 Сущность и содержание системы закупок продукции для муниципальных нужд

Система муниципального заказа является одним из самых важных регуляторов экономических процессов на муниципальном уровне.

Мировая практика показывает, что муниципальные заказы являются мощным фактором, влияющим на уровень развития экономики любой страны, независимо от степени участия государства в рыночных отношениях. В развитых странах муниципальные заказы широко используются как один из основных инструментов регулирования продовольственного рынка, элементов системы поддержки экономической и социальной стабильности, обеспечения поступательного роста экономики.

Закупками товаров, работ, услуг довольно часто именуют размещение государственных и муниципальных заказов. Использование такой терминологии предполагает покупку или приобретение товаров, работ, услуг за счет местных бюджетных и внебюджетных источников финансирования независимо от того, кто их осуществляет: главные распорядители или получатели местных бюджетных средств.

Слово «Заказ» подразумевает назначение по запросу, требованию, для выполнения или доставки услуг, работ и товаров. Муниципальный заказ - инструкция для доставок товаров, выполнения работы, оказания услуг для муниципальных потребностей в решении вопросов, имеющих отношение к работе местного управления. Поэтому согласно статье 33 № 131 Федерального закона от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы имеют право выступать клиентом в предоставлении необходимых услуг, для удовлетворения благосостояний и требований населения, чтобы осуществлять функции на покупку товаров, работ, услуги на основании муниципального заказа и, чтобы организовать аукцион Федеральный закон РФ от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ред. от 29.12.2006г.) // www.consultant.ru.

Существует множество определений понятия «муниципальный заказ». Но чаще всего муниципальный заказ понимается как форма хозяйственно-договорных отношений между органами местного самоуправления и предприятиями, организациями, учреждениями, которые направлены на удовлетворение нужд населения в сфере различных услуг, производства товаров народного потребления, поддержание стабильного функционирования отраслей местного хозяйства и социальную защиту малообеспеченных слоев населения Малицкий Г. А., Власова Е. Г. О практике развития муниципального заказа органами местного самоуправления. - Омск: 2001. - 211 с..

Еще одним из определений понятия «муниципальный заказ» является такое: муниципальный заказ в Российской Федерации - это соглашение между органом местного самоуправления и подрядной организацией о выполнении работ или об оказании услуг, финансируемых за счет средств местного бюджета Информационный портал «Свободный словарь». URL: http://termin.bposd.ru..

Согласно подп. 3 ст. 3 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Федеральный закон РФ от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // www.consultant.ru, «закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд - это совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

О. Е. Кутафин и В. Н. Фадеев определяют муниципальный заказ как договор органа местного самоуправления с хозяйствующим субъектом на выполнение определенного вида работ, финансируемых из местного бюджета или муниципальных бюджетных фондов Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юрист, 2008. - 292 с..

В понимании данных авторов муниципальный заказ это набор контрактов, подписанных муниципалитетом для удовлетворения муниципальных потребностей, поэтому образование муниципального заказа - есть планирование, выбор исполнителей и заключение контрактов муниципального заказа. Но если слово контракт синонимичен слову договор, то определение муниципального заказа является набор заключенных муниципальных контрактов для доставки товаров, работ, оказание услуг за счет средств местного бюджета, на что в юриспруденции уделялось внимание.

По мнению Э. Маркварт, муниципальный заказ - это заказ муниципалитета на поставку товаров, оказания услуг или выполнения работ необходимых, выделяются средства муниципальным бюджетам или внебюджетным фондам, для гарантирования требований муниципалитета. Поэтому выделяет, что много глав муниципалитетов и должностных лиц все еще не имеют никакого точного представления, что такое муниципальный заказ Маркварт Э., Исупова С. С. Предупреждение коррупции на местном уровне посредством использования конкурсного размещения муниципального заказа -- теория вопросов и практика применения: Материалы конференции МГИС. 2001 // www.mgis2001.ru.

С 1 января 2000 года вступил в действие Бюджетный кодекс Российской Федерации, статья 72 содержал норму «Осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд» государственный или муниципальный заказ представляет набор заключенных контрактов для доставки товаров, работ, оказания услуг за счет средств бюджета Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998г. № 145-ФЗ (ред. 02.02.2006 г.) // www.consultant.ru .

Рассмотрим ряд общих признаков муниципального заказа на рисунке 1.

Рис. 1. Общие признаки муниципального заказа

Следовательно, можно сказать, что муниципальный заказ представляет собой заключение договора органами местного самоуправления с организацией на выполнение работ или оказание услуг и закупку, которая осуществляется при помощи бюджетных средств.

Муниципальный заказ призван удовлетворять общественные нужды и поэтому с помощью муниципального заказа можно решить такие задачи, как:

-снижение затрат на отдельные виды товаров и услуг;

-предоставление услуг гражданам, нуждающимся в социальной поддержке;

-приоритетное развитие отдельных видов услуг, объемы которых по разным причинам не регулируются рыночными механизмами;

-сокращение сроков исполнения и обеспечение качества предоставляемых услуг.

При муниципальном заказе определяются объем и сферы его применения. Обычно они определяются с учетом реально имеющихся ресурсов и приоритетов в решении отдельных задач в определенном регионе.

На сегодняшний день отмечают следующие принципы муниципального заказа: применение нормативно закрепленных процедур планирования и осуществления бюджетных закупок:

1) обеспечение открытого доступа к участию в конкурсах на выполнение муниципального заказа, в том числе осуществление закупок товаров для муниципальных нужд на товарных биржах;

2) жесткий контроль размещения контрактов;

3) экономия бюджетных средств;

4) соблюдение свободы конкуренции Пухова М. М., Скобелкина С. И., Шатлыгина А. В. Теоретический аспект управления и развития городских агломераций // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. - 2013. - № 9. - С. 8-12..

В разных муниципальных образованиях процесс, схемы формирования и исполнения муниципального заказа могут различаться. Процесс формирования и исполнения муниципального заказа состоит из 4 этапов.

На первом этапе одновременно с разработкой проекта бюджета на следующий финансовый год осуществляется сбор заявок о потребности бюджетных организаций в различных видах продукции и услугах в пределах плановых цифр бюджетных ассигнований на следующий финансовый год.

На втором этапе осуществляется разработка свободного плана муниципального заказа.

На третьем этапе формирования муниципального заказа определяются заказчики по отдельным позициям; определяется, кто и в какой сфере муниципальной деятельности наделяется функциями «заказчика» (кто именно имеет право заключать с поставщиками продукции и исполнителями услуг муниципальные контракты).

На четвертом этапе происходит размещение муниципального заказа, учет муниципальных контрактов, а также контроль за их исполнением. Стоит обратить внимание на размещение муниципального заказа.

Сегодня существуют определенные правила и так называемый тендер, в рамках которого происходит размещение заказа. Основной задачей тендера на выполнение заказа является поиск поставщика, который сможет предложить максимально выгодное и надежное сотрудничество. Каждый муниципальный заказ размещается на сайте муниципальных заказов, вне зависимости от суммы, на которую он рассчитан.

Существует несколько законодательно утвержденных способов для размещения муниципального заказа:

- конкурс (открытый или закрытый);

- аукцион (открытый или закрытый);

- биржевые торги;

- запрос котировок;

- закупки у одного (единственного) поставщика;

- электронный аукцион.

При формировании заказа выбирается оптимальный способ, при помощи которого будет размещен муниципальный заказ, исходя из сроков, объемов контракта и поставленных задач. Следует отметить, что формированием заказа может заниматься не только государственный заказчик, но и специально им нанятый организатор. Существуют специализированные организации, которые занимаются управлением таких заказов.

Муниципальный заказ формируется при помощи создания конкурсной документации, которая описывает все требования к товарам, услугам и работам, а также сроки предоставления заявок от исполнителей. Когда муниципальный заказ полностью сформирован, он размещается в реестре на сайте муниципальных заказов.

Муниципальный заказ обязательно размещается открыто для того, чтобы как можно больше поставщиков или исполнителей могло принять участие в тендере. Главная цель такого мероприятия - создание условий свободной конкуренции, прозрачности сделок и, в конечном итоге, экономии средств бюджета.

Управлением заказами, а также ведением сайтов занимаются отделы муниципального заказа и специальные агентства. Отдел муниципального заказа осуществляет следующие функции:

- принимает заявки от муниципальных заказчиков на размещение муниципального заказа в форме торгов;

-контролирует правильность оформления документации в соответствии с Федеральным законом;

- определяет сроки окончания подачи предложений и документов, определенных Федеральным законом, на участие в торгах;

- назначает дату проведения торгов, а также дату проведения заседаний Единой комиссии;

- размещает в соответствии с Федеральным законом на официальном сайте в сети Интернет извещение о проведении торгов;

- по согласованию с муниципальным заказчиком вносит изменения в аукционную документацию в порядке, установленном Федеральным законом;

- размещает в соответствии с Федеральным законом на официальном сайте в сети Интернет извещение об отказе в проведении торгов, а также сведения об изменении условий торгов;

- принимает от участников размещения заказа предложения и документы, определенные Федеральным законом, на участие в торгах;

- обеспечивает конфиденциальность сведений, содержащихся в заявках на участие в торгах;

- осуществляет хранение всех документов, поданных участниками размещения заказа для участия в торгах, а также подписанных Единой комиссией протоколов заседаний в порядке, установленном Федеральным законом;

- своевременно представляет муниципальному заказчику итоговый протокол заседания Единой комиссии для заключения муниципального контракта с победителем торгов.

Именно такие отделы отслеживают, правомерно ли размещен тот или иной муниципальный заказ, и соответствие всех сопутствующих процедур.

В ходе исполнения муниципального заказа текущего года осуществляется сбор заявок на следующий финансовый год. Во многих муниципальных образованиях приняты нормативно- правовые акты, которые регулирует систему муниципального заказа.

Опыт реализации муниципального заказа в крупных городах России, введение конкурса на его размещение позволили снизить расходы бюджетов до 10-15% и свести к минимуму факты коррупции при распределении муниципальных контрактов.

Знание основ теории муниципального заказа является необходимым для того, чтобы избежать нарушений со стороны государственных заказчиков и, в частности, нарушения основных принципов формирования, размещения и исполнения муниципальных заказов Павлюкова О.В. Теоретические аспекты муниципального заказа // Вестник Академии. - 2014. - №2. - С. 126-130..

1.2 Нормативно-правовая база закупок продукции для муниципальных нужд

В фокусе публичных дискуссий последних лет о госзакупках в основном находилось обсуждение достоинств и недостатков 94-ФЗ. Но если быть исторически справедливым, то следует признать, что принятие 94-ФЗ стало второй реформой госзакупок в России. Первая реформа госзакупок была инициирована весной 1997 г. вице-премьером Правительства Российской Федерации Б. Немцовым.

Эта реформа стала реакцией на глубокий кризис в сфере обеспечения государственных нужд после распада СССР и всей административно-командной системы управления экономикой [Yakovlev, Kokorev, 1995]. Госснаб - как один из столпов плановой системы - был ликвидирован, но сохранились старые каналы прямого бюджетного финансирования госпредприятий и госучреждений при отсутствии контроля за деятельностью их руководителей. Одновременно наблюдалось резкое падение госрасходов с систематическими задержками в оплате госзаказа со стороны государства. Все вместе это создало массовые стимулы для вывода активов и коррупции. Это был клубок, который нужно было как-то распутывать.

За основу первой реформы госзакупок был взят так называемый проект UNCITRAL - типовой закон о госзакупках, подготовленный для развивающихся стран в рамках Комиссии ООН по регулированию между народной торговли.

Само появление в 1994 г. этого типового проекта отражало понимание масштабов неэффективности и коррупции в системе закупок, характерных для развивающихся стран и стран с переходными экономиками. В данном контексте можно привести ссылки на известное исследование ЕБРР и Всемирного банка - опрос BEEPS, который проводится в странах с переходными экономиками с целью анализа общих условий и барьеров для ведения бизнеса.

В нем участвуют 29 стран, и он охватывает несколько тысяч предприятий. Первое обследование BEEPS было проведено в 1999 г., и на его основе появился известный доклад Дж. Хеллмана и его коллег про феномен «захвата государства» - state capture [Hellman, 2000; 2003].

В указанном докладе подчеркивались различия между странами СНГ и Восточной Европой: в первой группе стран в отличие от второй наблюдался явный «захват государства». На этом фоне меньшее внимание привлек другой важный вывод доклада: общими для всего региона были массовые откаты в госзакупках.

По данному критерию различий между Восточной Европой и Россией практически не было. Эта проблема неизбежно порождала запрос на реформы в сфере госзакупок не только в России, но и в других странах с переходной экономикой.

Проект UNCITRAL стал базой для Указа № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», подписанного Президентом Российской Федерации Б. Ельциным 8 апреля 1997 г. (далее - Указ № 305). Этот указ вводил обязательное конкурентное размещение всех заказов стоимостью выше 2500 МРОТ, что тогда примерно соответствовало сумме в 35 тыс. долл. и более. Указ давал возможность госзаказчикам применять широкий набор разных закупочных процедур, используемых в международной практике. Одновременно вводились требования о публикации информации о торгах, а также требования об обязательном обучении специалистов по госзакупкам, работающих в организациях-заказчиках Яковлев А.А. Эмпирический анализ системы госзакупок в России. - М.: Издательский дом Высшей школы, 2015. - с. 32..

Вместе с тем практическая реализация реформы столкнулась с серьезными проблемами, на которые потом справедливо обращали внимание идеологи и разработчики 94-ФЗ. В частности, Указ № 305 не создал систему правоприменения.

Этот указ не предусматривал каких-либо реальных санкций за нарушения прав поставщиков и за отсутствие публичной информации о торгах. У Министерства экономики, курировавшего сферу закупок, практически отсутствовал аппарат для осуществления контроля и регулирования. Эти задачи применительно ко всем закупкам в Российской Федерации выполняли два отдела в департаменте регулирования цен в Минэкономики со штатной численностью в 30 сотрудников. Одной из функций данных подразделений было согласование поступавших со всей страны запросов на размещение госзаказов у единственного поставщика.

В итоге по расчетам одного из экспертов, работавшего с Минэкономики в тот период, на оценку документов и обоснование решения по каждому такому запросу у сотрудников департамента в среднем оставалось 20 секунд. Наконец, не было даже минимальной сводной статистики о том, как работает система закупок и что с ней происходит. Очевидно, что такая система была неэффективной.

Можно допустить, что эта система могла бы эволюционировать в своей собственной логике, поскольку для ее создания была проявлена политическая воля и Б. Немцов со своими коллегами в правительстве действительно пытался изменить ситуацию. Однако в реальности дефолт по государственным обязательствам и девальвация рубля в августе 1998 г. привели к тому, что реформа госзакупок на долгое время оказалась за рамками политической повестки дня. В течение нескольких последующих лет Правительству Российской Федерации пришлось решать другие проблемы, воспринимавшиеся как гораздо более острые для того времени.

Сегодня можно констатировать, что первая попытка реформирования системы госзакупок, предпринятая в 1997 г., в целом не дала результатов. Отсутствие позитивных сдвигов и новые негативные тенденции в сфере госзакупок в Российской Федерации в начале 2000-х годов отмечались в специальном докладе Всемирного банка [World Bank, 2006]. Вместе с тем анализ опыта других стран свидетельствует о том, что в этой сфере не работают простые и быстрые решения. В частности, как показали опросы BEEPS в 2002 и 2005 гг., при улучшении качества других институтов в тот период в регионе в целом, включая Россию, ситуация с коррупцией в госзакупках нигде реально не улучшилась Совершенствование процесса проведения государственных закупок. Рекомендации и материалы, подготовленные Рабочей группой промышленных компаний (Industrial Companies Working Group) - М., 2012. -с. 12..

Тем не менее анализ основных идей первой реформы госзакупок, предпринятой в 1997 г., а также анализ причин ее неудач важен для понимания логики той второй, гораздо более радикальной реформы, которая была запущена в 2005 г. и которая связана с Федеральным законом № 94-ФЗ. Ключевые идеи новой реформы во многом представляли собой реакцию на то, что не удалось сделать в 1997 г. для использования госзакупок в качестве инструмента экономической политики нужно было преодолеть неэффективность системы закупок, сложившейся после реформы 1997 г., включая высокий уровень коррупции. Эта проблема хорошо осознавалась, и именно поэтому реформа, которая была инициирована руководителем Федеральной антимонопольной службы И.Ю. Артемьевым и министром экономического развития и торговли Г.О. Грефом, получила большую политическую и административную поддержку. Первая версия нового закона о госзакупках появилась осенью 2004 г., в июле 2005 г. он был одобрен и принят Госдумой как Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 44-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // www.consultant.ru, а с 1 января 2006 г. закон вступил в силу.

Федеральный закон № 94-ФЗ по замыслу его разработчиков в первую очередь был нацелен на борьбу с коррупцией. Другие акценты были связаны с обеспечением прозрачности закупок и созданием условий для конкуренции на торгах.

В части борьбы с коррупцией делалась ставка на использование максимально простых, унифицированных процедур закупок с изначальным ограничением закупок у единственного поставщика и с резким ограничением возможностей для заказчиков повлиять на отбор поставщиков. При этом отбор поставщиков проводился по критерию наименьшей цены. Одним из следствий такого отбора стало снижение цен на торгах, которое практически не наблюдалось до введения 94-ФЗ. По данным ФАС, суммарная экономия средств для бюджета в результате снижения цен на торгах в 2006-2011 гг. составила около 1,5 трлн. руб., и ФАС рассматривала эту экономию как ключевой индикатор эффективности 94-ФЗ.

Основными проблемами Федерального закона № 94-ФЗ были узость рамок правого регулирования, ограниченность государственного контроля и отсутствие системы общественного контроля, невысокий уровень информационной открытости, отсутствие ключевых показателей эффективности, низкая мотивация заказчиков к достижению конечного результата закупки. В этой связи у представителей бизнеса и граждан были высоки ожидания позитивных перемен в сфере государственных и муниципальных закупок Яковлев А.А. Эмпирический анализ системы госзакупок в России. - М.: Издательский дом Высшей школы, 2015. - с. 34..

В настоящее время продолжается интенсивная реформа системы закупок. Ранее действующий Закон о размещении заказов многократно изменялся и дополнялся. Постоянная и конструктивная критика указанного закона привела к осознанию необходимости проведения коренной реформы, которая выразилась в формировании контрактной системы. В 2010 г. Правительство РФ заявило о необходимости формирования системы, регулирующей не только вопросы осуществления закупок на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, но и вопросы планирования закупок и исполнения контрактов.

Первым шагом послужило издание распоряжения Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р. Далее началась работа над подготовкой законодательного акта, который на разных стадиях процесса законотворчества выносился на общественное обсуждение. В марте 2013 г. был принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ и одобрен Советом Федерации Федерального Собрания РФ, а 5 апреля 2013 г. подписан Президентом РФ Закон о контрактной системе, который вступил в силу 1 января 2014 г. за исключением положений, в отношении которых специально установлены иные сроки вступления в силу. В полном объеме Закон о контрактной системе вступит в силу с 1 января 2017 г. (рис. 2).

Рис. 2. Порядок вступления в силу Закона о контрактной системе

Много вопросов размещения общественных заказов уже нашло установку в ряде правил, а Федеральный законный № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» определяет систему постановки государственных и муниципальных заказов Федеральный закон N 44-ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // www.consultant.ru. Закон о контрактной системе внес принципиальные изменения в систему закупок. Если ранее приоритетом было максимальное снижение цены контракта, то в настоящих условиях заказчику необходимо обосновать саму закупку. Кроме того, оценке подлежит результативность закупки, направленной на обеспечение государственных и муниципальных нужд. Смещается акцент в закупочной деятельности заказчиков от суммы бюджетных средств, направленных на размещение закупки, к результату, полученному от ее размещения. Этому, в частности, способствует расширение регулируемого цикла закупки.

Кроме того, в рамках продолжающейся административной реформы порядок организации контрактной системы сохраняет принцип разумной централизации в системе государственного и муниципального управления. Закон о контрактной системе предусматривает право субъектов РФ в рамках своей компетенции принимать НПА, регулирующие общественные отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок продукции, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок. В результате субъекты РФ, реализуя предоставленное право, формируют и развивают региональные информационные системы, осуществляют мониторинг, контроль и аудит закупок, используют возможности осуществления совместных, централизованных закупок Государственные закупки: направления развития. Обзор международных практик и анализ ситуации в Российской Федерации / сост. Е. Абрамова, Б. Ткаченко. - Москва : Сектор, 2015. - с. 21..

Правила на образование муниципального приказа содержаться в Бюджетном кодексе Российской Федерации, Гражданского кодексе Российской Федерации, Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного управления в Российской Федерации», часть упоминает конкурентоспособное размещение приказов содержавшиеся в некоторых постановлениях правительства.

Один из главных источников является Гражданский кодекс Российской Федерации Гражданский Кодекс Российской Федерации, часть первая от 30.11.1944 г. № 51-ФЗ (ред. от 21.07.2005) // www.consultant.ru. Общие положения на контракте даны:

-в главе 27 подробно рассматривается понятие контракт, его период действия;

-в главе 28 содержится описание процедуры заключения контракта, вопросы в организации аукциона и в последствие нарушения правил проведения;

-в четвертом абзаце главы 30 действуют контракты на поставку для государственных или муниципальных нужд. Вопросы доставки товаров регулируют статьями 525-534, на основании контракта и его заключения, процедура режима выполнения контракта и компенсации, в связи с его аннулированием;

-в главе 37 находится общие положения о подряде. Пятый параграф состоит из заключения контракта для государственных или муниципальных потребностей;

-в главе 57 находятся рассматриваемые вопросы осуществления общественных соревнований, и их организация, изменений условий и аннулирование.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации в статьях 71-73, показывают понятие муниципального заказа и его финансирование Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998г. № 145-ФЗ (ред. 02.02.2006г.)// www.consultant.ru.

C 05 апреля 2013 года происходит замена на Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Ситуация скорее точно регулируется использованием различных государственных заказов, формируется как на конкурентоспособной основе, так внеконкурсной. Указ к административным властям Российской Федерации и местным управлениям о внесение поправок в связи с этой ситуации. Хотя документ имел консультативную природу для муниципалитетов, но он имел новую стадию в развитии системы государственных закупок в России относительно первого распространения государственного (муниципальный) заказа на конкурентоспособной основе был непосредственно признан как существенная антикоррупционная мера.

Ситуация об организации покупки товаров, работает и услуг для государственных потребностей перед вступлением в силу другого федерального закона о соревнованиях на размещениях заказов для доставки товаров, выполнения работы, оказании услуг для государственных потребностей. Этот федеральный закон, в отличие от вышеназванного, не управляет отношением в сфере муниципального заказа. В этом отношении была фактическая потребность принятия акта для действий основ муниципального заказа. Такая попытка была сделана в 1999 году, рассмотрена в проекте Федерального закона «Об основах образования муниципального заказа».

Его несоответствие к обеспечению Конституцией Российской Федерации было названо главной причиной для отклонения. Детальное регулирование заказа образования, размещение и выполнение муниципального заказа представили прямое вмешательство в компетентность местных управлений, это противоречит статье 130 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // www.consultant.ru, согласно которой местное управление обеспечивает независимое решение населения о вопросах местного значения, владения, использование муниципального имущества, в том числе местный бюджет.

Статья 6 из Федерального Закона № 131-ФЗ от 06 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определяет список вопросов местного значения, которые также несут компетентность местных управлений, в которых вопросы управления местными финансами образований, утверждениями и выполнениями местного бюджетного в частности. Согласно статье 15 муниципальный заказ - это средство местного бюджета, по вопросам размещения муниципального заказа ведется к поддержанию местного управления.

Согласно С. С. Митрохина, этот повод надуман, так как это не вторжение в компетентность, а в ведении однородных правил. С. С. Митрохина рассматривает, что Бюджетный кодекс Российской Федерации, направлен на большие детализирование деятельности и путей муниципалитетов в вопросе управления финансовыми ресурсами, заказом бюджетных фондов, но это никого не смущает. Закон «Об основах образования муниципального заказа» регулирует только некоторые вопросы образования, утверждения и выполнения местного бюджета и поэтому не содержит никакой нормы, имеющей отношение к заказу управления или организации местных финансов. Он не определяет направление расхода бюджетных фондов для муниципальных потребностей, это содержимое только принципа независимого образования, утверждения и выполнения местных бюджетов. Поэтому в этом случае не может быть и речи о противоречии к Конституции Российской Федерации статье 132.

Закон устанавливает только основные принципы муниципального заказа и механизм, обеспечивающий контроль над использованием средств местных бюджетов и борьбы против коррупции. Дальнейшая спецификация условий размещения муниципального заказа обеспечена правилами местных управлений согласно федеральному законодательству Прохоренко Л. Я. Правовые основы размещения муниципального заказа в Российской Федерации // Молодой ученый. - 2015. - №12. - С. 62-65..

Среди ключевых постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, регулирующих сферу закупок продукции для муниципальных нужд, следует назвать следующие:

- Постановление Правительства Российской Федерации от 27.10.2006 №631 «Об утверждении положения и взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов»;

- Постановление Правительства Российской Федерации от 04.11.2006 №642 «О перечне товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства, и их предельных ценах (цена лотов)»;

- Постановление Правительства Российской Федерации от 15.05.2007 №292 «Об утверждении положения о ведении Реестра недобросовестных поставщиков и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения Реестра недобросовестных поставщиков»;

- Постановление Правительства Российской Федерации от 17.03.2008 №175 «О предоставлении преимуществ учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов, участвующим в размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

- Постановление Правительства Российской Федерации от 17.03.2009 №237 «Об установлении начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд у субъектов малого предпринимательства и внесение изменений в перечень товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства»;

- Постановление Правительства Российской Федерации от 29.12.2010 №1191 «Об утверждении Положения о ведении реестра государственных и муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров, бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещается указанный реестр»;

- Постановление Правительства Российской Федерации от 03.11.2011 №881 «О порядке формирования начальных (максимальных) цен контрактов (цен лотов) на отдельные виды медицинского оборудования для целей их включения в документацию о торгах на поставку такого оборудования»;

- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27.02.2008 №236-р «О перечне товаров (работ, услуг) размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона»;

- Приказ ФАС России от 10.02.2010 № 67 «О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса» Совершенствование процесса проведения государственных закупок. Рекомендации и материалы, подготовленные Рабочей группой промышленных компаний (Industrial Companies Working Group) - М., 2012. -с. 14..

1.3 Современные проблемы управления закупками продукции для муниципальных нужд

Рассмотрим вкратце парадигму контрактной системы.

Проблема состояла в том, что ее успех оказался зависимым от полноты и точности обеспечительных мер, определить которые, провести в жизни должен был 44-ФЗ.

Прежде всего, в 44-ФЗ требовалось установить систему полномочий и ответственности за достижение результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд, за решение задач каждого из этапов единого, полного и сквозного технологического цикла закупок. Соответственно, предусматривался переход на принципы профессионализации сферы закупок, согласно которым был бы исключен прежний порядок 94-ФЗ, когда в госзаказ приходили неподготовленные люди. Естественно, предусматривалось развитие гибких технологий закупок, учитывающих особенности отдельных видов товаров, работ и услуг: вариативность требований к участникам закупок, вариативность способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), вариативность критериев оценки заявок (предложений).

Многое ожидалось от развития институтов контрактации: новых типов государственного контракта, новых методов обеспечения нужд, замены поставок на оказание комплексных услуг и закупку результата, от реформирования системы ценообразования, использования технологий оптимизации расходов и современных методов электронной торговли.

Целевая обоснованность закупочных действий участников ФКС требовала формирования новой архитектуры управления: централизацию, специализацию, сквозной мониторинг, контрактный аудит, оценку результатов закупок в целях повышения эффективности будущих периодов.

Прекрасно то, что часть инструментов ФКС удалось не только внедрить в 44-ФЗ, но и устойчиво реализовать на практике. В их числе - сквозной цикл закупок от планирования до приемки результатов, внедрение новых способов закупок, предусмотренных Модельным законом ЮНСИТРАЛ публичных закупках, усиление института контракта. Цели осуществления закупок, оценка эффективности закупок также нашли отражение в новом законе. Появились статьи о принципах закупок, о предупреждении демпинга и нормировании потребностей, контрактной службе, обоснованности и эффективности.

Однако и сам 44-ФЗ, и связанные с ним акты не сумели выбраться из колеи устаревшего режима закупок, который раньше поддерживал 94-ФЗ: директивность, запреты, предписания, тотальное недоверие ко всему, кроме контроля. Образно говоря, новый космический аппарат пытались построить киркой и мотыгой Мамедова,Н. А. Управление государственными и муниципальными закупками : учебник и прак-тикум для бакалавриата и магистратуры / Н. А. Мамедова, А. Н. Байкова, О. Н. Тру-шанова. - М. : Издательство Юрайт, 2015. - с. 45..

44-ФЗ в разы повысил нагрузку на персонал заказчика. Сегодня рутинные и малоценные закупки осуществляются согласно несоразмерно усложненным и длительным процедурам. Текучка кадров среди специалистов по закупкам выше, чем в иных сегментах государственного управления и составляет, по оценкам, 75%.

Законодательство РФ о контрактной системе постоянно корректируется, однако положения и терминология отдельных актов остаются несогласованными. Запутанность правового языка и надуманность отдельных конструкций приводят к неуверенности в работе. На местах сформировалась малопродуктивная зависимость от толкований отдельных норм. Отсутствует единая методология и стандарты работы контролирующих органов, имеются случаи, когда по одним и тем же вопросам ими принимаются диаметрально противоположные решения.

Принципы ответственности за результативность обеспечения государственных нужд и эффективности закупок не получили конкретного правового обеспечения. Формальные процедуры все больше отрываются от реальных задач закупок - повышения качества жизни граждан и увеличения потенциала развития общества.

Не создана экономика закупок и не определены ее целевые индикаторы. Экономия по сравнению с начальной максимальной ценой контракта (НМЦК) не отражает ценовых тенденций в госзаказе. Проведенное совместно с Икс-Прайс сопоставление в территориях Дальнего Востока условий закупки отдельных групп товаров (молока 2,5%, сахара, муки, растительного масла) позволило выявить превышение цен госзаказа по сравнению с ценами свободных рынков. Имеется серьезный разброс НМЦК, вариативность которых по отдельным номенклатурным позициям превышает 33%.

Запретительная логика 44-ФЗ не стала барьером против коррупции и мошенничества точно так же, как не справился с этими общественно опасными деяниями 94-ФЗ. Выявляются факты, когда на этапе исполнения цены уже заключенных контрактов завышались на 30-40% по сравнению с первоначальными. Есть примеры, когда цена контракта увеличивается спустя несколько месяцев после завершения срока исполнения.

Обеспечение государственных и муниципальных нужд осуществляется преимущественно валом многочисленных простых, краткосрочных аукционных поставок. Их доля приблизилась к 60%. При этом конкуренция на большей части торгов составляет 1-2 участника. Не ощущается притока на рынок госзаказа широких слоев рядовых предпринимателей. Фактически на нем работает ограниченное число бизнес-групп.

Новые технологии контрактации пока не применяются. Использование инновационных типов контрактов, к примеру, по закупке конечных результатов, так и не началось, хотя такие проекты имеются. Не предложены инструменты трансформации бюджетных средств, выделяемых на госзакупки, в новые рабочие места. Например, посредством стимулирования участников закупок, платящих зарплату сотрудникам на уровне средней по региону, при этом - «белыми зарплатами»

Но при всем при этом прервать рискованный дрейф 44-ФЗ в направлении 94-ФЗ можно. И для этого вновь, как несколько лет назад, вернуться к либерализации закупочного законодательства и его переориентации с административно-директивных, командных установок на экономические цели и задачи, в бизнес-логику. Высокая экономическая эффективность является фундаментальным требованием закупок.

Конкуренцию и оптимальность цен по ним гарантируют инфраструктура дистрибуции и ритейлерская сеть, а вовсе не процедуры заказчика. Напротив, задачи заказчика сложнее и интереснее формального бумаготворчества: снижение складских запасов, экономия на перевозке, поиск лучших методов обеспечения потребностей, внедрение инновационных контрактов, расчет жизненного цикла продукции и ликвидация скрытых издержек, кастомизация.

Ожидаемо учреждение специализированных снабженческих структур, работающих за нормальный коммерческий процент в интересах многих заказчиков. Надо скорее перевести аукционы в электронные магазины. Бюрократическая НМЦК, порожденная 94-ФЗ, требует замены на ценовые сигналы рынка. Сегментация и агрегация номенклатуры закупок помогут управлять потребностями. А переговоры - восстановить нормальную взаимосвязь заказчика и поставщика.

В общем, подобно тому, как вчера имело смысл менять 94-ФЗ, есть сегодня смысл радикально править 44-ФЗ. Править с тем, чтобы направить движение контрактной системы в самый центр экономических задач и реалий Фролова О.А. Проблемы развития российской системы государственных закупок // www.scienceforum.ru.

Отсутствие единого организационно-методического обеспечения процедур размещения заказа приводит к многочисленным ошибкам, неоднозначным трактовкам положений нормативно-правовых актов и рекомендаций, касающихся размещения заказа.

Рассмотрим основные проблемы в сфере планирования муниципальных потребностей:

-планирование муниципального заказа оторвано от планирования объемов услуг, функций и мероприятий программ в интересах целевых групп

-планирование сводится к оценке соответствия планов-графиков и лимитов бюджетных ассигнований;

-при планировании муниципального заказа не используются процедуры мониторинга ценовой информации и обоснование цен;

-отсутствует унификация по формату, срокам подготовке, периоду действия планов-графиков, а также дисциплина их подготовки (утверждение задним числом). закупка продукция муниципальный правовой

Многолетняя практика показывает, что на этапе планирования и формирования потребности многие заказчики муниципального образования действуют, полагаясь на собственную интуицию. Размещение заказа должно начинаться с расчета потребности, и, чем тщательнее заказчик подходит к этому вопросу, тем полноценней и в достаточном объеме сможет удовлетворить потребность конечных потребителей.

В настоящий момент в муниципальных образованиях практически не проводится полный комплекс работ по грамотному планированию: начиная от долгосрочного прогнозирования потребностей и заканчивая текущим формированием потребности. При этом отсутствует методическое обеспечение в данном направлении. Заказчикам зачастую не хватает квалификации и времени продумать «что закупить, в каких объемах и по каким ценам».

В связи с этим необходимо отметить существенный недостаток Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» - отсутствие всякого упоминания таких понятий, как прогноз, прогнозирование. Как следствие, процесс планирования муниципальных закупок в федеральной контрактной системе не рассматривается как долгосрочный и перспективный процесс Мамедова Н. А. Управление государственными и муниципальными закупками : учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры / Н. А. Мамедова, А. Н. Байкова, О. Н. Трушанова. - М. : Издательство Юрайт, 2015. - 213 с..

До недавнего времени улучшение планирования и прогнозирования государственными и муниципальными заказчиками объемов и сроков размещения заказов сдерживалось отсутствием единого классификатора продукции для государственных и муниципальных нужд (далее - номенклатуры). Заказчики, руководствуясь понятием одноименности товаров, работ, услуг, самостоятельно определяли предмет контракта, позиции в составе контракта и т. д. При этом зачастую контролирующие органы, в особенности ФАС России, имели противоположную точку зрения на определение одноименности и применяли различного рода санкции к заказчикам. С начала февраля 2011 г. такая номенклатура разработана Министерством экономического развития Российской Федерации (далее - МЭР РФ), однако и в ней отчетливо прослеживается укрупнение статей, что повлекло за собой многочисленные проблемы у заказчиков при определении предмета контракта.

...