Анализ правового института участия прокурора в арбитражном процессе

Суд первой инстанции посчитал, что порядок обращения с требованием в арбитражный суд о прекращении деятельности физического лица в качестве индивидуального предпринимателя установлен и не требует его формирования в судебном порядке, поскольку такое право предоставлено регистрирующему органу. прокурор арбитражный иск

По мнению суда первой инстанции, при установлении оснований для принудительного прекращения деятельности индивидуального предпринимателя прокурору надлежит направить в регистрирующий орган соответствующее представление с приложением документов, подтверждающих неоднократные или грубые нарушения законодательства. На основании такого представления прокурора регистрирующий орган в соответствии с п. 3 ст. 25 Закона о регистрации обращается в суд с требованием о принудительном прекращении деятельности физического лица в качестве индивидуального предпринимателя.

По мнению суда первой инстанции, именно такая правовая конструкция изложена в абз. 3 п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ N 15. Суд первой инстанции сослался также на следующее разъяснение абз. 4 п. 1 этого же Постановления: в случаях, если прокурор обратился в арбитражный суд с исковым заявлением (заявлением) по делам, не предусмотренным федеральным законом, суд прекращает производство по делу применительно к п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ.

На определение арбитражного суда первой инстанции заместитель прокурора Ленинградской области подал апелляционную жалобу, в которой просил определение отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении требований прокурора.

По мнению заявителя, ст. 1253 ГК РФ не разграничивает право прокурора на предъявление заявлений о ликвидации юридических лиц и прекращении деятельности физических лиц. По мнению заявителя, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с требованием о прекращении деятельности предпринимателя в порядке ст. 1253 ГК РФ в случае неоднократного или грубого нарушения индивидуальным предпринимателем исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и на средства индивидуализации.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы жалобы, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд не нашел оснований для ее удовлетворения.

Правда, апелляционный суд признал ошибочным вывод суда первой инстанции о праве регистрирующего органа обратиться в суд с требованием о прекращении деятельности предпринимателя в порядке ст. 1253 ГК РФ. При этом в определении апелляционного суда было выделено положение п. 3 ст. 25 Закона о регистрации о том, что территориальные органы ФНС России вправе обратиться в суд с требованием о прекращении деятельности физического лица в качестве индивидуального предпринимателя в принудительном порядке в случае неоднократных либо грубых нарушений им законов или иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие именно в связи с государственной регистрацией индивидуальных предпринимателей.

Вместе с тем апелляционный суд отметил, что ошибочный вывод суда первой инстанции не привел к принятию неправильного процессуального решения, поскольку прекращение деятельности индивидуального предпринимателя по основаниям, предусмотренным ст. 1253 ГК РФ, осуществляется в ином порядке, нежели для юридических лиц.

В своем судебном акте апелляционный суд указал, что до настоящего времени законом не установлен специальный порядок прекращения деятельности предпринимателя в случае неоднократного или грубого нарушения исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и на средства индивидуализации.

По результатам рассмотрения дела Тринадцатый арбитражный апелляционный суд определение арбитражного суда первой инстанции оставил без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

2.3 Особенности защиты прокурором публичных интересов в арбитражном процессе

Согласно п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

На основании п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре прокурор в соответствии с процессуальным законодательством вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

В развитие указанных положений совместным Постановлением Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 22 от 29 апреля 2010 г. "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" разъяснено, что с иском о сносе самовольной постройки в публичных интересах вправе обратиться прокурор, а также уполномоченные органы в соответствии с федеральным законом.

Согласно п. 2 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 декабря 2010 г. N 143 "Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее - информационное письмо от 9 декабря 2010 г. N 143) прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов.

Как отмечается в п. 1 Постановления Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ 23 марта 2012 г. принял Постановление N 15, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, в частности, с требованием о ликвидации юридического лица вследствие неоднократного или грубого нарушения этим юридическим лицом исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и на средства индивидуализации, а также с требованием о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов (ст. ст. 1253, 222 Гражданского кодекса РФ).

Изложенное позволяет сделать вывод, что отсутствие в ст. 52 АПК РФ закрепленного права прокурора обращаться в арбитражный суд с требованием о сносе самовольной постройки не лишает его права заявить в арбитражный суд требование о сносе самовольной постройки в интересах неопределенного круга лиц, в том числе граждан. При ином толковании указанных правовых норм органы прокуратуры будут лишены возможности реализовывать возложенные на них функции, а неопределенный круг лиц, в интересах которого прокурором было заявлено требование, - защиты своих нарушенных прав и законных интересов.

Не вдаваясь в споры о праве прокуроров в отсутствие прямого указания в АПК РФ предъявлять иски о сносе самовольной постройки, рассмотрим некоторые вопросы, возникающие при обращении прокурора в арбитражный суд по указанным спорам.

Следует отметить, что право прокурора обращаться с иском о сносе самовольной постройки при отсутствии прямого указания на это в ст. 52 АПК РФ критикуется некоторыми авторами.

В силу п. 1 ст. 222 Гражданского кодекса РФ самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Как отмечает К. Скловский, "по существу, нормой ст. 222 ГК РФ регулируются три различных комплекса отношений: во-первых, это административные отношения, связанные с совершением публичного деликта - строительства с нарушением градостроительных и иных норм публичного права; во-вторых, это отношения, связанные с совершением частного деликта - занятием чужого земельного участка; в-третьих, это отношения, ведущие, с одной стороны, к возникновению права собственности на объект строительства, а с другой - к компенсациям и возмещениям".

Так, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском к юридическому лицу (предпринимателю) о сносе возведенной постройки по тому основанию, что при строительстве были существенно нарушены строительные нормы и правила, следствием чего может стать обрушение этих объектов, а сохранение постройки создает угрозу жизни и здоровью граждан. Основанием для предъявления в суд иска о сносе самовольной постройки могут служить обращения граждан, проживающих рядом со спорным объектом.

Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных п. 3 ст. 222 ГК РФ.

Из содержания ст. 2 Градостроительного кодекса РФ следует, что градостроительная деятельность должна осуществляться с соблюдением требований технических регламентов, безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, с обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам.

В соответствии со ст. 51 ГрК, ст. 3 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт осуществляются на основании разрешения на строительство. Указанное разрешение выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, где планируется строительство, при этом к заявлению о выдаче такого разрешения в обязательном порядке прилагаются документы, предусмотренные ч. 7 ст. 51 ГрК.

Признание незаконным разрешения на строительство само по себе не влечет квалификацию постройки как самовольной. Однако она подлежит сносу, если при ее создании были существенно нарушены градостроительные и строительные нормы и правила и ее сохранение создает угрозу жизни и здоровью граждан (п. 10 информационного письма от 9 декабря 2010 г. N 143).

Таким образом, предметом доказывания по спорам о сносе самовольных построек является установление факта того, что спорный объект возведен без необходимых разрешений, а его сохранение нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, создает угрозу жизни и здоровью граждан.

Поскольку прокурор обладает правом на обращение в суд с требованием о сносе самовольной постройки лишь при наличии угрозы жизни и здоровью граждан, постольку у него нет права обращения с указанным иском, если основанием для обращения в суд с требованием о сносе самовольной постройки является нарушение гражданских прав законного владельца земельного участка (допустим, собственник земельного участка не дал разрешение на возведение постройки).

Вместе с тем это не лишает собственников земельного участка права обращаться в суд самостоятельно. Так, Конституционный Суд РФ указал, что само по себе установление перечня дел, по которым вправе обратиться в арбитражный суд прокурор, не исключает возможности реализации гражданами и их объединениями конституционного права на защиту прав и свобод путем самостоятельного обращения.

Последствием обращения прокурора в арбитражный суд по делам, не предусмотренным законом, является прекращение производства по делу применительно к ч. 1 ст. 150 АПК РФ.

Согласно п. 24 Постановления от 29 апреля 2010 г. N 10/22 по смыслу абз. 2 п. 2 ст. 222 ГК РФ ответчиком по иску о сносе самовольной постройки является лицо, осуществившее самовольное строительство. При создании самовольной постройки с привлечением подрядчиков ответчиком является заказчик как лицо, по заданию которого была осуществлена самовольная постройка.

В случае нахождения самовольной постройки во владении лица, не осуществлявшего самовольного строительства, ответчиком по иску о сносе самовольной постройки является лицо, которое стало бы собственником, если бы постройка не была самовольной. Например, в случае отчуждения самовольной постройки - ее приобретатель; при внесении самовольной постройки в качестве вклада в уставный капитал - юридическое лицо, получившее такое имущество; в случае смерти физического лица либо реорганизации юридического лица - лицо, получившее имущество во владение.

Если право собственности на самовольную постройку зарегистрировано не за владельцем, а за иным лицом, такое лицо должно быть привлечено в качестве соответчика к участию в деле по иску о сносе самовольной постройки (ч. 2 ст. 46 АПК РФ).

В случае осуществления строительства объекта недвижимого имущества индивидуальным предпринимателем и дальнейшей реализации его гражданам, не имеющим статуса индивидуального предпринимателя, ответчиками по иску прокурора о сносе самовольной постройки являются собственники помещений, в связи с чем спор подведомствен суду общей юрисдикции. В случае реализации гражданам, не имеющим статуса индивидуального предпринимателя, не всех помещений в объекте, ответчиками по такому спору будут являться как граждане - собственники квартир, так и сам индивидуальный предприниматель, и спор также подведомствен судам общей юрисдикции.

При обращении прокурора в арбитражный суд с требованием о сносе самовольной постройки, создающей угрозу жизни и здоровью граждан, установленные ГК РФ правила об исковой давности применению не подлежат.

Для расширения возможностей государства по защите публичных экономических и иных интересов Федеральным законом от 28 июня 2014 г. N 186-ФЗ внесены изменения в АПК РФ, в том числе ч. 1 ст. 52 АПК РФ дополнена правом прокурора обратиться в арбитражный суд с иском об истребовании государственного и муниципального имущества из чужого незаконного владения. Дополнения в ст. 52 АПК РФ наделили прокурора полномочиями обращаться с виндикационным иском в арбитражный суд в случаях нарушения интересов РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований.

Именно прокуратура как государственная структура, не имеющая своего ведомственного интереса в защите какой-либо социальной, экономической или иной отрасли, призвана обеспечить соблюдение закона и баланса частных и публичных интересов участниками экономических отношений.

Изложенное позволяет сделать следующие выводы:

1) прокурор вправе обращаться в арбитражный суд с требованием о сносе самовольной постройки при наличии угрозы жизни и здоровью граждан.

В предмет доказывания по спорам о сносе самовольных построек входит установление факта того, что спорный объект возведен без необходимых разрешений, а его сохранение нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, создает угрозу жизни и здоровью граждан;

2) при обращении прокурора в арбитражный суд ответчиками по иску о сносе будут выступать лица, осуществившие самовольное строительство. При создании самовольной постройки с привлечением подрядчиков ответчиком является заказчик как лицо, по заданию которого была осуществлена самовольная постройка. В случае нахождения самовольной постройки во владении лица, не осуществлявшего самовольного строительства, ответчиком по иску о сносе самовольной постройки является лицо, которое стало бы собственником, если бы постройка не являлась самовольной.

При этом в силу ст. ст. 27, 28 АПК РФ арбитражными судами рассматриваются споры с участием юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Если ответчиком по иску о сносе самовольной постройки выступает физическое лицо, спор рассматривается судом общей юрисдикции;

3) в случае предъявления прокурором требования о сносе самовольной постройки, создающей угрозу жизни и здоровью граждан, установленные ГК РФ правила об исковой давности применению не подлежат.

При анализе арбитражной практики оснований и форм участия прокурора в арбитражном процессе по делам в защиту публичных интересов нужно учитывать, что в соответствии с ч. 1, подп. 1 ч. 7 ст. 2 Федерального конституционного закона от 05.02.2014 N 3-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации" теперь он является высшим судебным органом по гражданским делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с Федеральным конституционным законом от 31.12.1996 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" и федеральными законами. В целях обеспечения единообразного применения законодательства Российской Федерации дает судам разъяснения по вопросам судебной практики на основе ее изучения и обобщения. Указанный Закон вступил в силу с 6 августа 2014 г.

Таким образом, в дальнейшем разъяснения по делам в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности будут даваться Верховным Судом Российской Федерации. При упразднении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации возникает неясность в связи с применением правовых позиций, которые были сформированы им в судебных актах по конкретным спорам, а также возникнут сложности с теми правовыми позициями, которые будут противоречить выводам Верховного Суда Российской Федерации и по аналогичным вопросам. Возможно, в таких случаях позиция Верховного Суда Российской Федерации будет иметь приоритет при рассмотрении экономических споров, рассматриваемых арбитражными судами. До принятия нового процессуального законодательства вполне очевидно, что такое противоречие может быть временно решено выработкой единого подхода в разъяснениях Верховного Суда Российской Федерации.

В то же время нельзя не учесть мнение о том, что иногда необходимость объединения высших судов объясняют тем, что, если будет один Верховный Суд, это обеспечит единообразие судебной практики. Глубочайшее заблуждение. Там, где есть один Верховный Суд (таких стран я вообще не знаю в мире, но представим, что они есть), там все равно существует разнобой в практике. А значит, разнобой объясняется не количеством высших судов. Правосудие - это очень сложная деятельность. Расхождения и в толковании, и в применении закона неизбежны, они всегда были, есть и будут. Следовательно, задача не в том, чтобы не иметь расхождений, а в том, чтобы создать механизмы выработки позиции, которую воспринимают все судьи.

Стремление к единству судебной практики - одна из самых эффективных мер по защите судей от внешнего воздействия. В ситуации, когда известна правовая позиция, высказанная в решении Президиума ВАС, крайне сложно добиться судебного решения, ей не соответствующего.

На наш взгляд, разъяснения для прокуроров, ранее данные Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, не только не утрачивают свое значение в связи с ликвидацией последнего, а, наоборот, их значение возрастает, поскольку они в определенной мере могут быть распространены и на гражданские дела, не связанные с предпринимательской и иной экономической деятельностью, которые будут рассматриваться единым Верховным Судом Российской Федерации.

Тем более, учитывая ранее высказанные мнения видных ученых, маловероятно, что судьи Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации кардинально изменят свою позицию, высказанную по тем или иным вопросам судебной практики, работая уже в Верховном Суде Российской Федерации. Вместе с тем обращает на себя внимание позиция о достаточно многогранном характере принятия Верховным Судом Российской Федерации своих постановлений по вопросам обобщения судебной практики. Это дает основания предполагать, что в дальнейшем с учетом необходимости консолидации мнений судей арбитражных судов и судей общей юрисдикции, принятие постановлений по тем или иным вопросам будет менее частым. Тем ценнее постановления ВАС РФ, действующие сейчас.

Следует обратить внимание на особую значимость как для науки, так и для практики выводов Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в отношении оснований и форм участия прокурора в производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

При анализе оснований для обращений прокурора в защиту публичных интересов следует учитывать, что согласно п. 4 ст. 27 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства (п. 2 информационного письма Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 N 143).

Основания для обращения в арбитражный суд отражены в ч. 1 ст. 52 АПК РФ. Это нарушения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, затрагивающие права и законные интересы граждан, организаций и государства, связанные с принятием незаконных нормативных, ненормативных правовых актов, совершением недействительных (ничтожных) сделок. Дополнительные разъяснения оснований для обращений прокуроров в арбитражные суды сформулированы арбитражной практикой.

Согласно п. 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 (в ред. от 25.01.2013) "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Таким образом, применительно к арбитражному процессу под публичными интересами, в защиту которых прокурор вправе обратиться с заявлением, понимаются государственные, общественные интересы и интересы неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Так, рассмотрев требования прокурора о признании недействительными Постановлений мэра г. Магадана от 13.06.2007 N 1361 и от 29.10.2007 N 2712, суд апелляционной инстанции, выводы которого поддержал суд кассационной инстанции, признал, что прокурором не представлено надлежащих доказательств нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц оспариваемыми ненормативными актами.

В Постановлении Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 N 15 также отражены частные случаи оснований для обращения в суд в защиту публичных интересов. Прокурор вправе обратиться с требованием о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов, также в случае, когда юридическое лицо или индивидуальный предприниматель неоднократно или грубо нарушает исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации, если оспариваемый правовой акт не соответствует закону и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

ВАС РФ, как основание для обращения прокурора в суд, рассматривает факты нарушений не только публичных интересов, но и публичной собственности. В Определении ВАС РФ от 22.04.2013 N ВАС-248/13 по делу N А56-21215/2012 отражено, что прокурор вправе требовать признания недействительными сделок, совершенных государственными и муниципальными унитарными предприятиями, в целях защиты публичной собственности и иных публичных интересов. Учитывая, что в деле прокурор выступает в защиту публичного интереса, он обратился в суд в рамках законодательно предоставленных ему полномочий.

Формы участия прокурора в арбитражном процессе отражены в ст. 52 АПК РФ. Прокурор вправе обращаться в арбитражный суд с исковым заявлением (заявлением). Кроме того, в целях обеспечения законности по делам, указанным в части первой ст. 52 АПК РФ, прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле. Председателю арбитражного суда следует создать необходимые условия для выполнения прокурором служебных обязанностей, связанных с участием в арбитражном процессе, обеспечить предоставление прокурору по его заявлению копий судебных актов и других документов из дел, указанных в ст. 52 АПК РФ (письмо ВАС РФ N С1-7/уп-1270, Генпрокуратуры РФ N 8-2б-03 от 20.11.2003 "Об организации работы по реализации полномочий прокуроров в арбитражном процессе").

В соответствии со ст. 40 АПК РФ прокурор не является стороной по делу, заявителем либо третьим лицом. Он участвует в деле в случаях, предусмотренных ст. 52 АПК РФ. Таким образом, прокурор в арбитражном процессе участвует в конкретном деле в качестве прокурора, т.е. самого себя. Вместе с тем анализ практики позволяет говорить о том, что арбитражные суды не всегда правильно определяют процессуальное положение прокурора. Кроме того, в связи с тем, что в АПК РФ отсутствует понятие "заключение прокурора", имеются различные формулировки участия прокурора в соответствии с ч. 5 ст. 52 АПК РФ. Так, в Определении Арбитражного суда Хабаровского края от 20.03.2014 по делу N А73-15806/2013 отражено, что представитель прокурора поддержал доводы представленного письменного заключения. Таким образом, арбитражный суд указывает на участие одного прокурора в деле в качестве представителя другого, хотя ст. 40, 52 АПК РФ не предусматривают такого процессуального положения для прокурора. В Определении отражается факт представления прокурорам письменного заключения по делу, хотя это не предусмотрено АПК РФ.

В решении Арбитражного Суда Рязанской области от 14.09.2012 по делу N А54-1281/2011 об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 4.1 приложения к Постановлению ГУ РЭК Рязанской области от 30.12.2010 N 435 "О единых (котловых) тарифах на услуги по передаче электрической энергии по сетям Рязанской области" отражено, что судом удовлетворено ходатайство представителя прокуратуры Рязанской области о вступлении в дело прокурора Рязанской области. Представитель прокуратуры Рязанской области поддерживает позицию ответчика, доводы изложены в правовой позиции по делу. В данном случае прокурор не выступил с заключением по делу, а представил правовую позицию. Кроме того, опять отражено процессуальное положение прокурора по делу в качестве представителя.

В отдельных судебных постановлениях вообще не отражено, в какой форме прокурор участвовал в деле (решением Арбитражного суда Ульяновской области от 04.06.2013 N А72-11661/2012). Соответствующими АПК РФ являются только те судебные постановления, в которых прокурор, участвующий в деле на основании ч. 5 ст. 52 АПК РФ, указан в качестве самого себя. Кроме того, представляется обоснованным отражение в судебных постановлениях практики участия прокурора в деле с дачей заключения. Так как ГПК РФ предусматривает возможность участия прокурора с заключением по делу, возможна процессуальная аналогия закона и применительно к арбитражному процессу.

При участии прокурора по делу с последующим заключением следует учитывать Постановление Европейского суда по правам человека от 01.04.2010 "Дело "Королев (Korolev) (N 2) против Российской Федерации" (жалоба N 5447/03). По делу обжаловалось нарушение принципа равенства сторон в связи с тем, что при рассмотрении иска заявителя в суде кассационной инстанции ему не была дана возможность представить свои возражения на доводы прокурора, высказанные последним, в конце слушания. Европейский суд посчитал, что этим нарушаются требования п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. В связи с этим представляется возможным высказать мнение о том, что необходимо предоставлять ответчику право высказывать свою позицию по делу уже после заключения прокурора. Автор настоящей статьи придерживается позиции, что, поскольку деятельность прокурора в суде носит публичный характер, он не занимает в процессе стороны по делу, третьего лица, защищает в суде публичный интерес, не являясь при этом представителем отдельного государственного органа или государства, то он вправе давать именно заключение по делу. Данная позиция полностью может быть распространена и на проект Кодекса административного судопроизводства, где о заключении прокурора по делу не упоминается вовсе.

По делам об оспаривании нормативных правовых актов, действий и бездействия органов государственной власти необходимо учитывать, что на практике зачастую прокурор сталкивается с ситуацией, что при оспаривании недействительной (ничтожной) сделки, заключенной государственным (муниципальным) органом, ему одновременно необходимо оспорить, например, какое-либо распоряжение указанных органов, явившееся одним из оснований для заключения сделки, например акт организационно-распорядительного характера о предоставлении юридическому лицу земельного участка, помещений и т.д.

В таком случае с учетом сложившейся судебной практики данные требования могут быть соединены, но не в заявлении об оспаривании акта, а в исковом заявление о признании сделки недействительной, возмещении ущерба и т.д. При этом прокурор в обязательном порядке должен ходатайствовать о привлечении в дело третьих лиц и заинтересованных лиц (п. 9 информационного письма Президиума ВАС РФ от 22.12.2005 N 99 (в ред. от 25.02.2014) "Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации").

Важнейшим для анализа практики участия прокурора по делам об оспаривании ненормативных правовых актов является Постановление Пленума ВАС РФ от 25.01.2013 N 12 "О внесении изменений и дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе". В соответствии с данными разъяснениями "пропущенный срок подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора, если причины пропуска срока были уважительными, в частности, если прокурор до истечения указанного срока или в иной разумный срок предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов либо не имел возможности, действуя в пределах своих полномочий, выявить указанные нарушения в установленный срок".

Таким образом, прокурор должен ходатайствовать перед арбитражным судом о восстановлении пропущенного процессуального срока, если ранее им принимались меры прокурорского реагирования.

Прокурор вправе обращаться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, об оспаривании действий (бездействия) должностных лиц, если эти нарушения затрагивают публичные интересы, а не интересы конкретного лица, иначе арбитражный суд прекращает производство по делу (п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2013 N 15 в ред. от 25.01.2013 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе").

Прокурор не является субъектом, имеющим право оспаривать сделки по специальным основаниям в рамках Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" (п. 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда от 30.04.2009 N 32 (ред. 30.07.2013) "О некоторых вопросах, связанных с оспариванием сделок по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)"). Вместе с тем указанное разъяснение Пленума ВАС РФ не препятствует прокурору подавать заявления в арбитражный суд о привлечении арбитражного управляющего к административной ответственности, например, по ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ за невыполнение установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве) требований (Определение ВАС РФ от 14.08.2013 N ВАС-11172/13 по делу N А03-11156/2012) и т.д.

Глава III. Проблемы участия прокурора в арбитражном процессе

Участие прокурора в арбитражном процессе - одно из направлений деятельности прокуратуры Российской Федерации. Правовой статус прокуратуры, закрепленный в п. 1 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", определяет условия, при которых прокурор реализует свои полномочия в арбитражном процессе. Вместе с тем полномочия прокурора при рассмотрении дел арбитражными судами предусмотрены арбитражным процессуальным законодательством.

В Арбитражном процессуальном кодексе установлено правовое положение прокурора как лица, участвующего в деле. Пожалуй, наиболее важной формой участия прокурора в процессе является инициирование судопроизводства в арбитражных судах, т.е. подача заявлений (исковых заявлений).

В ст. 52 АПК РФ приведен исчерпывающий перечень оснований для обращения прокурора с иском (заявлением) в суд. Так, прокурор инициирует арбитражное производство и обращается с иском: об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; о признании недействительными сделок и применении последствий недействительности ничтожных сделок, совершенных органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований.

На практике столь детализированный перечень оснований участия прокурора в процессе вызывает немалые трудности, что сказывается на эффективности работы прокуратуры в целях защиты интересов общества и государства.

1. В соответствии с ч. 1 ст. 52 АПК РФ участие прокурора в исковом производстве состоит в оспаривании сделок (признание недействительности сделки, применение последствий недействительности ничтожных сделок). Так, прокуратурами субъектов РФ предъявляются иски о признании недействительными сделок, одной стороной в которых является Российская Федерация, субъекты РФ, органы местного самоуправления, а также коммерческие организации, доля участия в которых принадлежит государству, субъектам РФ и органам местного самоуправления. Выделение указанного основания в качестве обязательного для участия прокурора обусловлено правовой природой заключения сделки как основания приобретения, изменения и прекращения прав и обязанностей субъектов гражданских правоотношений. В 2010 г. отделом по участию прокурора в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Свердловской области в порядке ст. 52 АПК РФ был предъявлен в суд 141 иск, из них 122 (86,5%) - о признании сделки недействительной, о применении последствий недействительности ничтожной сделки. Практика обращения прокуроров с исками свидетельствует о многократных нарушениях порядка передачи федерального имущества (19% исков) (заключение сделок по распоряжению имуществом в отсутствие согласия собственника имущества и др.); земельного законодательства (8,5%) (заключение договоров аренды земельных участков в нарушение требования о проведении аукциона); законодательства о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (14%) (незаконное проведение конкурсов, заключение контрактов с единственным участником конкурса, неправильное применение законодательства о размещении заказов на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд).

Целью участия прокурора при подаче иска в арбитражном процессе является защита интересов РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления. Несмотря на эффективную работу органов прокуратуры по оспариванию недействительности сделок, на практике нередко возникают сложности при защите прокурором в арбитражном процессе права государственной или муниципальной собственности исключительно путем предъявления исков о признании сделок недействительными. Право собственности и другие вещные права на недвижимое имущество, их возникновение, переход и прекращение в силу п. 1 ст. 131 Гражданского кодекса РФ подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре. Регистрация прав на основании ст. 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" означает юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом РФ. В соответствии со ст. 52 АПК РФ прокурор не вправе предъявлять иск о признании недействительным зарегистрированного права собственности. При этом задача прокуратуры - не только добиться удовлетворения иска, но и обеспечить исполнимость вынесенного по делу решения. Безусловно, практикой участия прокуроров в арбитражном процессе найдены выходы из сложившейся ситуации. Так, по ходатайствам прокуратуры Свердловской области Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Свердловской области привлекается в процесс в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, которое в случае удовлетворения требований прокурора на основании принятого судебного решения внесет изменения в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество. Прокуратуры Татарстана, Калмыкии, Башкортостана соединяют в одном исковом заявлении требование о признании сделки недействительной с требованием о признании недействительным зарегистрированного права. Однако если в первом случае действия прокурора основаны на нормах процессуального права, то во втором - возможность заявления подобных требований может быть ограничена усмотрением судьи.

Прокурор в арбитражном процессе не вправе заявить требование о признании права собственности на спорное имущество. При заявлении указанного требования можно оценить в ходе судебного разбирательства порядок приобретения ответчиком спорного имущества (приватизации, внесения в уставный капитал организации, купли-продажи) независимо от времени совершения сделок, а также факта его отчуждения. Таким образом, суд в рамках судебного разбирательства может рассматривать законность совершения совокупности сделок с недвижимым имуществом, включая приобретение и отчуждение данного имущества последнему собственнику. При этом государственное или муниципальное имущество может стать предметом последовательных сделок, направленных на передачу его в конечном счете добросовестному приобретателю. В этом случае в рамках полномочий, предоставленных прокурору ст. 52 АПК РФ, последний вправе оспорить только сделки, совершенные в пределах трехлетнего срока исковой давности, при условии, что одной из сторон по сделке является организация, в уставном капитале (фонде) которой есть доля участия Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования.

Кроме того, к требованиям о применении последствий недействительности ничтожной сделки применяется общий срок исковой давности, при этом в отличие от требования о признании права собственности к указанным требованиям не может быть применена ст. 208 АПК РФ, в соответствии с которой положения статьи о сроке исковой давности не распространяются на требования собственника или иного владельца об устранении всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения не были соединены с лишением владения. Таким образом, при заявлении ответчика об истечении срока исковой давности суду надлежит отказать прокурору в удовлетворении исковых требований.

Недостаточная эффективность предъявления прокурором исков о признании сделок недействительными и применении последствий недействительности сделок дополняется невозможностью при предъявлении указанного иска истребовать государственное или муниципальное имущество из незаконного владения, если на момент предъявления иска оно принадлежит добросовестному приобретателю. Прокурор бессилен в тех случаях, когда государственное имущество стало предметом нескольких последовательных сделок.

В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2003 г. N 6-П если при разрешении спора о применении последствий недействительности сделки в форме возврата полученного по сделке судом будет установлено, что покупатель является добросовестным приобретателем, то в удовлетворении исковых требований в порядке ст. 167 ГК РФ суд должен отказать.

Это обстоятельство связано с обязанностью суда в таких случаях, во-первых, проверять добросовестность последнего приобретателя имущества и, во-вторых, указывать истцу на необходимость предъявления требования об истребовании имущества из незаконного владения лица, приобретшего это имущество (виндикационный иск). Однако прокурор, не являясь субъектом спорного материального права, не имеет права на предъявление виндикационного иска, а заявление о признании недействительным зарегистрированного права собственности само по себе не исчерпывает права пользования и владения имуществом. Поэтому в случае отчуждения государственного или муниципального имущества помимо воли собственника (ст. 302 ГК РФ) и возмездного приобретения его добросовестным приобретателем прокурор не имеет полномочий для истребования данного имущества из незаконного владения, суд должен отказать в удовлетворении иска прокурора о признании сделки недействительной и применении последствий недействительности сделки.

Таким образом, следует заключить, что полномочия прокурора на оспаривание недействительности сделок существенно ограничивают его деятельность по защите государственной и муниципальной собственности. Отсутствие у прокурора права на предъявление исков о признании права собственности, истребовании имущества из незаконного владения, признании незаконным зарегистрированного права существенно снижает эффективность защиты прокуратурой интересов государства, органов местного самоуправления в сфере защиты права государственной или муниципальной собственности. В практике работы прокуратуры остаются без внимания случаи, когда государственное или муниципальное имущество было передано в результате нескольких сделок добросовестному приобретателю, срок исковой давности для обращения с иском по которым истек, иные нарушения прав собственника государственного и муниципального имущества, не связанные с заключением сделок, и др.

Между тем, рассматривая право прокурора на предъявление иска с позиции теории арбитражного процесса, необходимо признать, что особенность участия прокурора состоит в предъявлении им установительных исков или исков о признании, направленных на подтверждение судом существования или отсутствия определенного правоотношения. В отличие от исков о присуждении, в которых истец требует не только признания за ним определенного субъективного права, но и присуждения ответчика к совершению конкретных действий (возмещению убытков, компенсации морального вреда, вселению в жилое помещение и др.), иски прокурора о признании права содержат требования неимущественного характера, предметом таких исков выступает правоотношение. Будучи процессуальным истцом по делу, действуя в соответствии с принципами диспозитивности, прокурор не вправе требовать возмещения ущерба, взыскания суммы долга, присуждения иных выплат. Правом на предъявление данных требований обладают субъекты спорного материального права в случае удовлетворения иска прокурора о признании. Потому предъявление прокурором исков о признании соответствует общей цели участия прокурора в арбитражном процессе (защита прав и интересов государства и граждан в сфере предпринимательской деятельности), а также подтверждает, что прокурор действует с соблюдением принципов диспозитивности и состязательности арбитражного процесса.

Однако иски о признании сделок недействительными и применении последствий недействительности ничтожных сделок являются одним из видов, но не единственными исками о признании (есть иски о признании права собственности, признании права пользования, владения имуществом, признании недействительности зарегистрированного права и др.). Потому для эффективной защиты государственного и муниципального имущества от незаконного отчуждения прокурорам должно быть предоставлено право на предъявление всех видов указанных исков.

2. В отличие от искового производства, в котором прокурор защищает государственные интересы, а также интересы муниципальных образований, при рассмотрении дел, возникающих из иных публичных правоотношений, деятельность прокурора направлена также на защиту прав и интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской деятельности.

В соответствии со ст. 192 АПК РФ прокурор вправе обратиться с заявлением о признании нормативных правовых актов недействующими при наличии двух условий: если полагает, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, и если указанным актом нарушаются права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Между тем арбитражным процессуальным законодательством, в отличие от гражданского, не предусмотрена возможность защиты прокурором интересов неопределенного круга лиц. В связи с этим при выявлении в ходе общенадзорной деятельности прокуратуры незаконных нормативных правовых актов в сфере экономической деятельности и невозможности устранить их путем принесения средств прокурорского реагирования прокурор, прежде чем обратиться с заявлением в суд, обязан найти лиц, чьи права были нарушены изданием указанного незаконного нормативного акта. Для этого материалы надзорных производств вновь направляются в районные (городские) прокуратуры для взятия объяснений с должностных лиц и граждан, а также поиска пострадавших, что существенно осложняет работу прокуратур и требует существенных временных затрат. Общеизвестно, что нормативный правовой акт направлен на неоднократное применение его неопределенным кругом лиц, соответственно, издание незаконного нормативного акта всегда нарушает интересы граждан и иных лиц. Потому требование доказывания прокурором факта нарушения прав граждан, организаций и иных лиц лишь усложняет действия прокурора. Кроме того, выявляя в каждом случае лиц, чьи права были нарушены незаконным актом, прокурор ограничивает свою деятельность по оспариванию незаконных нормативных правовых актов только пресечением правонарушений, а не их предупреждением.

Так, прокуратурой Свердловской области был возвращен в прокуратуру Верхней Пышмы проект искового заявления о признании недействующим решения Думы городского округа Верхняя Пышма от 27 ноября 2008 г., утвердившего Положение о порядке выдачи специальных разрешений на осуществление перевозок опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов по дорогам местного значения городского округа Верхняя Пышма в связи с отсутствием в материалах дела указания на лиц, чьи права были нарушены указанным актом. Вместе с тем в силу Федерального закона от 8 ноября 2008 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в РФ", Инструкции "О перевозке крупногабаритных и тяжеловесных грузов автомобильным транспортом по дорогам РФ", утвержденной Минтрансом РФ 27 мая 1996 г., органы местного самоуправления не обладают полномочиями по установлению ограничений для грузопассажирского автомобильного транспорта. В ходе дополнительных действий прокуратурой Верхней Пышмы были установлены юридические лица, уплатившие пошлину и получившие разрешение на перевозку крупногабаритного груза по дорогам местного значения. В связи с добровольной отменой оспариваемого акта Арбитражным судом Свердловской области производство по делу было прекращено.

3. Статистика подачи прокурорами заявлений о признании недействительными ненормативных правовых актов указывает на достижение прокуратурой незначительных результатов. Следует отметить, что положением ст. 198 АПК РФ, которой руководствуются прокуроры при обращении с заявлениями, предусмотрены те же требования, что и при оспаривании нормативных правовых актов. Применительно к оспариванию действия ненормативных актов, решений и действий (бездействия) должностных лиц требование об указании на то, в чем заключаются нарушения прав и свобод граждан и иных лиц в сфере экономической деятельности, представляется обоснованным.

Незначительное количество заявлений, поданных прокуратурой в арбитражные суды, связано с установлением 3-месячного срока для подачи заявления со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и законных интересов. О невыполнимости данного требования неоднократно говорили практики исходя из опыта работы прокуратуры по проведению общенадзорных мероприятий, подготовке проектов заявлений и направлению их в прокуратуру субъекта РФ в целях подачи заявления в арбитражный суд. Прокуратура не в состоянии обеспечить защиту публичных интересов в виде признания ненормативных правовых актов недействительными. Единственным возможным выходом из сложившейся ситуации является увеличение срока для подачи заявлений в суд.

В заключение необходимо отметить, что сегодня у прокуратуры недостаточно полномочий в арбитражном процессе для защиты как интересов государства, органов местного самоуправления, так и прав и интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Для более эффективной защиты права собственности на государственное и муниципальное имущество прокурору необходимо предоставить право на обращение с исками о признании права собственности, об истребовании имущества из незаконного владения, а также о признании недействительным зарегистрированного права. Эффективный надзор за законностью нормативных правовых актов законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации прокуроры могут осуществлять при наличии полномочий на обращение с заявлением о защите прав неопределенного круга лиц, что исключит излишние действия прокуратуры по поиску пострадавших от незаконных нормативных правовых актов. Наконец, для защиты прав граждан и иных лиц от незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, должностных лиц, принятия ими незаконных ненормативных актов следует увеличить срок подачи заявлений, что обеспечит прокуратуре возможность подготовиться и подать заявление в арбитражный суд.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе исследования были проанализированы вопросы участия прокурора в арбитражном процессе.

Участие прокурора в арбитражном процессе - одно из направлений деятельности прокуратуры Российской Федерации.